第27卷第5期2010年10月
晋中学院学报Vol.27No.5Oct.2010
JournalofJinzhongUniversity
论山西煤矿安全监督体系的完善
顾小云
（中共山西省委党校经济教研部，太原030006）
摘
要：当前山西煤矿安全监督体系存在诸多问题，主要表现为监督行为失范造成虚监、
监督环节僵化造成监督形式化、监督对象复杂造成漏监。究其原因，主要是地方政府片面追求经济发展忽视了煤矿监督体系的发展，监督体系改革不彻底造成监督无力，利益驱动造成监督形式化，监督资源异质性造成漏监。为此，完善山西煤矿安全监督体系需做好以下工作：发展多元经济，摆脱对煤炭产业的单纯依赖；建立综合监管部门，改变九龙治水局面；建立监管责任惩罚机制，规范监督行为；转变政府职能。
关键词：山西；煤矿安全监督体系；原因；对策；建议中图分类号：D630.9
文献标志码：A
文章编号：1673-1808（2010）05-0048-04
改革开放30多年来，山西煤炭产量始终占到
全国煤炭产量和消费量的1/3左右，煤炭工业产值也始终占到全省GDP总量的近40%。由此可以看出，山西煤炭产业的发展，不仅关系到山西地方经济社会发展的进程，也关系到全国能源的供需平衡和安全。然而，煤矿安全事故频发正成为束缚山西煤炭产业持续稳定健康发展的主要因素之一。因此，进一步健全和完善山西煤矿安全监督体系成为当前山西煤炭产业发展亟待解决的重大历史课题。
一、山西煤矿安全监督体系不完善的具体表现
近年来，由于煤矿安全监督体系不完善，存在虚监、监督形式化、滥监等违法违规行为，导致山西煤矿安全事故频发，不仅造成了巨大的财产损失和人员伤亡，而且也不利于社会的稳定。
（一）监督行为失范造成虚监
监督行为的失范主要表现为监督主体的失职、渎职行为。监督主体的失职、渎职主要来源于监督主体的腐败。在许多重特大煤矿事故的背后，都不同程度地存在着腐败问题，有许多事故其实就是由腐败直接导致的后果。山西煤炭资源丰富，开采条件简单，办矿门槛相对较低，很多缺乏技术和管理素质的人员都可以投资办矿，私采滥挖现象多年来
［收稿日期］2010-03-26
一直难以制止。没有政府官员中的腐败分子做“保护伞”，就不可能有长期的无证开采而不受查处。一些私开矿井的窑主把本应投入安全设施和管理上
的资金投入到一些政府官员或者监督部门的腰包里，有些政府官员和监督部门的官员甚至在个人承包的乡镇煤矿或私营煤矿入股份，与个别唯利是图的窑主结成利益共同体，于是就产生了种种怪现象：根本不具备安全生产条件的煤矿取得了各类证件，成为名不副实的合法煤矿；事故频发的煤矿顺利通过了安全检查；因煤矿事故造成伤亡的煤矿在“保护伞”的庇护下平安无事；应该关闭的非法矿井继续生产；甚至发生重特大事故后，记者的采访和有关部门查处时阻力重重。正是种种腐败造成的失职与渎职行为造成监督权“虚化”。
（二）监督程序僵化造成监督形式化
目前，山西煤矿安全监督存在监督形式化的问题，主要表现在两个方面：其一是为监督而监督。监督主体把监督程序看成了走形式，为监督而监督，并没有起到监督的真正作用。例如，山西临汾市洪洞县一在建矿井在事故发生前两个星期，刚被进行过为期三天的安全生产检查，检查中并没有责令此矿停止工作，结果事故造成29人死亡。另有山西朔
［作者简介］顾小云（1976-），女，河北清河人，中共山西省委党校经济教研部，硕士，助理研究员，研究方向：资源型经济。
·48·
州市细水煤矿“3．19”特大瓦斯爆炸事故，也是发生在煤矿整顿后没有多久，此次事故共造成72人死亡。可见，监督部门的监督只是为了监督而监督。其二，监督环节僵化，监督部门对煤矿的监督形成了固定的监督环节，缺少变动。无论是国有煤矿还是私营煤矿，他们已经非常了解监督环节的每一个程序，在监督前，煤矿就可以做好充分准备，即使监督部门一丝不苟，也很难查出问题。目前，煤矿安全监察机构主要实施重点监察、专项监察和定期监察三方面的监察工作，首先在分析辖区内煤矿实际情况
的基础上，确定重点监察、
专项监察和定期监察的具体内容，制定年度、季度和月份安全监察工作计划，同时开展月度执法分析，根据一个时期的突出
问题调整监察计划，有针对性地开展重点监察、专项监察和定期监察。其次是根据当前我国煤矿安全
生产的实际，把矿井瓦斯灾害治理作为重点监察的重中之重，把瓦斯灾害重的区域和矿井作为重点监察对象，把矿井瓦斯灾害综合防治措施和瓦斯治理管理制度是否落实、企业经营管理决策层安全生产责任制是否落实等作为重点内容，有效实施重点监察、专项监察和定期监察。这样的监察环节虽然秩序井然，然而却过于循规蹈矩，监察工作过于僵化死板。而煤矿企业对于监察工作则非常清楚，在每次监察前必然会做好充分准备，问题当然不会被查出，一旦查处工作结束，煤矿企业又恢复了原样。
（三）监督对象复杂造成漏监在山西，煤矿安全监督对象比较复杂。首先，由于地理条件比较复杂，导致监督体系无法全面获取监督对象的信息，因此，地处偏僻山坳、穷山僻壤等地的私挖滥采的黑矿、小煤矿难以纳入监督视野。加之当地或上级行政资源、技术匮乏，监督部门限于空间的制约无法进行深入监督，通常无法得知甚至即使得知也无法进行有效监督。其次，山西煤矿地质条件复杂，自然灾害频发，导致重大事故防不胜防，这也给监督工作造成极大困难，地质条件的复杂往往制约了监督的实施。再次，山西煤矿数量多，大、中、小并存，生产能力差异极大，过于分散，也增加了监管的难度。山西大大小小的煤矿较多，很多私挖滥采的小煤矿、小黑矿都没有被统计到，地理位置分布极其分散，生产能力差异也很大，给监督造成很多困难，增加了监督的难度。
二、山西煤矿安全监督体系存在问题的原因分析
导致山西煤矿安全监督体系不完善的原因比
较复杂，主要有地方政府片面追求经济发展忽略了
煤矿监督体系的完善、
监督主体过多造成监督责任不明确、单一的绩效考核指标造成监督行为失范等原因。
（一）地方政府片面追求经济发展，而忽视煤矿
安全监督体系的完善
山西是一个经济比较落后的内陆省份，经济结构单一，在全国追求经济发展的大环境下，山西煤炭生产利润空间较大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破GDP数字的便利选择。因此煤矿经济成为地方GDP和财政收入的支柱，造成一些采煤企业实行高密度、高强度的采掘，忽视甚至是无视煤矿安全监督问题。
一些地方政府不能正确处理发展地方经济与合理开发资源的关系、脱贫致富与安全生产的关系，既舍不得在安全生产方面投入，又对关闭整顿小煤矿态度不积极，工作不到位，措施不落实。特别是有些地方70%～80%的财政收入依靠煤炭，致使地方保护主义大行其道，国家政令被当作耳边风。由此，一些急于出政绩的地方官员，把煤炭资源产地经济的可持续发展抛于脑后，加大力度支持操作不规范、安全系数低的采矿业。受当地政府的影响，一些矿主为牟取暴利置安全于不顾、竭力降低采矿成本，强迫矿工超量开采、超时开采、冒险开采。此外，矿工为了维系生计，他们不得不冒险下井，临危采煤。
（二）煤矿安全监督体系改革不彻底，造成监督无力
尽管山西煤炭管理体制几经改革和完善，但到目前为止，改革仍不彻底，地市煤炭监督部门接受同级政府和上级安全监督部门的双重领导，无法完全实现煤炭生产和监督分离，导致责任偏离。上级安监部门对下级安监部门没有很大的约束力，更像是平行站位，各安监部门只是对各级政府负责。更现实的是，省局尽管对市县一级的煤炭安监部门来说没有人事权，但是由于握有煤矿审批权，两者之间的联系显然不仅仅是业务指导。因此，生产监督不分，监督机构既当“教练员”又当“裁判员”的身份，使得很多督查难以落到实处，常常疏于督查，忙于“护短”。监督体系的不完善，监督部门的责任错位，使得监督无力成为了必然。（三）利益驱动造成监督形式化
政府官员监督行为失范、监督形式化的根本原因在于不受制度规范的利益驱动。在煤炭工业厅
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内，行业管理处是与煤矿直接打交道最多的部门，环境审批手续、关停、改造及一系列审批都要通过这里，对煤矿来说行业管理处握有生杀大权。在业务上，市级行业管理处受山西省煤炭安监局技术装备处的指导。因此，注册一个煤矿必须从基层到市再到省，搭起整条利益传输线：矿井设计、安全标志审批、矿井设备的安装检验，包括最重要的生产许可证、安全生产许可证的审批，都要从最下面做起，哪个环节都不能出问题。对拥有其他权力的主管部门，县市煤炭安监部门的官员在利益驱动下显然非
常重视这种
“行业指导”，县区局长、市行业管理处处长（或市局局长）、省级装备处处长搭起了一条
合理”的审批流水线，当然在利益驱动下，审批行为极易在合法、合理的外衣下随意扭曲，造成监督形式化。
（四）监督资源异质性造成漏监
所谓“异质性”通俗地讲，即是全国各地的行政力量应当是同一的，这样公民才可以获得同等的公共服务。然而实际上是：同一时代不同地区行政资源配置差异极大。例如，北京市的行政技术、办公的人财物等要远优于山西省。山西是一个煤矿大省，但山西的行政资源极其匮乏，在行政人员教育水平、行政能力、作风等方面参差不齐，造成各监督对象投机取巧，逃避监督。
三、完善山西煤矿安全监督体系的对策建议
解决山西煤矿安全事故频发问题，必须多措并举，不断完善煤矿安全监督体系。
（一）发展多元经济，摆脱对煤炭的单纯依赖山西是一个经济落后的内陆省份，经济结构过于单一，过分地依赖于煤炭的开发来发展经济是目前山西的经济现状。从长远的角度考虑，煤炭经济效益和子孙后代及社会稳定相比，收益明显小于成本。煤矿漫长的再生周期告诉人类，煤矿的开采不宜过度，否则对于生态的破坏不可估量。只有可持续发展才是科学的。山西的煤矿资源是有限的，如果我们一味地为了追求经济发展，不断加大开采力度，迟早我们会遭受资源枯竭、生态破坏的恶果。因此，调整经济结构、发展多元经济势在必行。
（二）建立综合监管部门，改变九龙治水局面面对煤矿安全监管主体多元、监督责权不明的问题，山西必须构建单元主体监督体系，从而改变九龙治“煤”的局面。具体包括以下内容：一是将山西省一些承担企业管理职能的现有地方煤炭管理部门的
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企业管理职能划出，由集团公司承担。
对国有煤矿企业的管理，应按照政企分开的原则，结合实际走集团化道路或转制拍卖的路子。对只有国有煤矿或很少有非国有（乡镇）煤矿的地区也可以维持现有省煤炭集团公司管理全省煤炭工业的管理模式。对煤炭资源的管理，涉及到国土资源和产业管理部门的协调配合，建议在由两家共同发布的“煤炭生产开发规划”的指导下，完善市场机制。二是对现有监督部门之间重叠的职能在深化行政管理体制改革的原则下，由新组建的机构提出方案，进行精简和加以理
顺。
如现有煤矿生产应具备的七证中的生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证和矿长安全资格证，建议加以合并，同时取消经营许可证；对煤炭经营实行登记备案制；对工商营业执照也应实行登记备案制；大幅度简化采矿许可证的取得程序和环节，解决有关部门互为前置条件、互相推诿扯皮现象，切实全面推行采矿权公开拍卖制度。
（三）建立监管惩罚机制，规范监督行为
在煤矿安全生产领域，目前有《安全生产法》矿山安全法》《矿产资源法》《煤炭法》《煤矿安全监
察条例》
《安全生产许可证条例》和《煤矿企业安全生产许可证实施办法》以及《煤矿安全规程》等一系
列法律法规和规章标准，涉及到煤矿安全工作的各个方面，基本上已经可以做到有法可依，有章可循。但为什么煤矿事故还接连发生？主要是一些地方监督部门有法不依、执法不严的问题相当严重。有法不依、执法不严的问题不解决，煤矿安全以致于整个煤炭工业的发展就难以纳入法制化的轨道。对于这些非法行为，必须通过联合执法，综合运用各部门的资源和权力，依法采取各种法律、行政和经济手段，切实有效地予以打击。不如此则不足以形成威慑，不足以遏制煤矿重特大事故，不能保障人民的生命安全。因此，必须强化煤矿安全生产监管监察行政执法，建立监管责任惩罚机制。首先，要进一步落实安全生产责任制，执法人员要在思想上进一步增强安全生产执法意识，做到严格、公正、文明执法。其次，责任心是安全生产监督管理的灵魂，从这一点出发，就必须层层落实煤矿生产责任制，在总结过去安全生产责任制执行过程中所出现的漏洞基础上，进一步健全和完善煤矿安全生产监督管理责任制体系。在具体的工作实践中，要坚决杜绝放任不管或以罚代管等不良行为。最后，建立严格的监管责任惩罚机制，确保监督机构有力地开展监督
“《
顾小云论山西煤矿安全监督体系的完善
工作，规范监督行为。
（四）转变政府职能，切实发挥政府的管理职能与服务职能
政府在煤矿生产和煤矿安全监督中扮演着重要的角色，因此政府自身的改革和建设也必须与时俱进，不断适应现实的变化。具体而言，要加快政府自身的改革和建设，大力推进反腐败工作进程，杜绝任何形式的贪污腐败行为。政府工作人员和各级干部要树立正确的政绩观，摒弃以GDP增长与否作为各项工作成败得失的评价标准的错误政绩观；同时要切实转变政府职能，建设服务型政府，为煤矿安全生产出谋划策，为煤矿安全生产消除体制性和机制性“该放的不越位，该管的不失位，职能障碍，切实做到；还要运用政府的号明确不错位，承担责任不缺位”召力，建立和逐步完善社会监督和激励机制，鼓励社会舆论监督煤矿生产，让更多的人共同关注和参与
支持煤矿生产，争取把险情扼杀在萌芽状态。
［参考文献］
［1］林喆.权力腐败和权力制约［M］.北京:法律出版社，1997.［2］刘中文，宁方淼.煤炭企业绩效考核指标体系设计与研
究［J］.煤炭经济研究，2003，（4）:27-28.
［3］谢庆奎.中国当代政府与政治［M］.北京：高等教育出版
社，2003.
［4］沈荣华.地方政府管理中监督体系创新［M］.北京:商务
出版社，2006.
［5］高鸿.金融支持煤炭产业发展的现实选择［J］.理论探
索，2008，（6）:88-90.
［6］吴穹，许开立.安全学原理［M］.北京:煤矿工业出版社，
2002.
［7］冯永光.中国共产党公平效率观的历史演变与社会主义
和谐社会的构建［J］.晋中学院学报，2009，（26）4：35-38.
OntheImprovementofSupervisionSystemofCoalProductioninShanxiProvince
GUXiao-yun
（TeachingandResearchDepartment，PartySchoolofShanxiProvincialCommitteeoftheCPC，Taiyuan030006，China）Abstract：NowadaysinShanxiSupervisionSystemofCoalProduction，thereexistmanyproblemssuchascosmeticandweaksupervision.Therearemanyreasonsforit，oneimportantreasonissupervisionsystemreformisnotcompleteanddramastic.Therefore，inordertodowellincoalproduction，weshoulddomuchwork，forexample，weshouldsetupcomprehensivesupervisingsectors，etc.
Keywords：ShanxiProvince；safetyincoalproduction；SupervisionSystem；reason；recommendation
（编辑张瑛）
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晋中学院学报Vol.27No.5Oct.2010
JournalofJinzhongUniversity
论山西煤矿安全监督体系的完善
顾小云
（中共山西省委党校经济教研部，太原030006）
摘
要：当前山西煤矿安全监督体系存在诸多问题，主要表现为监督行为失范造成虚监、
监督环节僵化造成监督形式化、监督对象复杂造成漏监。究其原因，主要是地方政府片面追求经济发展忽视了煤矿监督体系的发展，监督体系改革不彻底造成监督无力，利益驱动造成监督形式化，监督资源异质性造成漏监。为此，完善山西煤矿安全监督体系需做好以下工作：发展多元经济，摆脱对煤炭产业的单纯依赖；建立综合监管部门，改变九龙治水局面；建立监管责任惩罚机制，规范监督行为；转变政府职能。
关键词：山西；煤矿安全监督体系；原因；对策；建议中图分类号：D630.9
文献标志码：A
文章编号：1673-1808（2010）05-0048-04
改革开放30多年来，山西煤炭产量始终占到
全国煤炭产量和消费量的1/3左右，煤炭工业产值也始终占到全省GDP总量的近40%。由此可以看出，山西煤炭产业的发展，不仅关系到山西地方经济社会发展的进程，也关系到全国能源的供需平衡和安全。然而，煤矿安全事故频发正成为束缚山西煤炭产业持续稳定健康发展的主要因素之一。因此，进一步健全和完善山西煤矿安全监督体系成为当前山西煤炭产业发展亟待解决的重大历史课题。
一、山西煤矿安全监督体系不完善的具体表现
近年来，由于煤矿安全监督体系不完善，存在虚监、监督形式化、滥监等违法违规行为，导致山西煤矿安全事故频发，不仅造成了巨大的财产损失和人员伤亡，而且也不利于社会的稳定。
（一）监督行为失范造成虚监
监督行为的失范主要表现为监督主体的失职、渎职行为。监督主体的失职、渎职主要来源于监督主体的腐败。在许多重特大煤矿事故的背后，都不同程度地存在着腐败问题，有许多事故其实就是由腐败直接导致的后果。山西煤炭资源丰富，开采条件简单，办矿门槛相对较低，很多缺乏技术和管理素质的人员都可以投资办矿，私采滥挖现象多年来
［收稿日期］2010-03-26
一直难以制止。没有政府官员中的腐败分子做“保护伞”，就不可能有长期的无证开采而不受查处。一些私开矿井的窑主把本应投入安全设施和管理上
的资金投入到一些政府官员或者监督部门的腰包里，有些政府官员和监督部门的官员甚至在个人承包的乡镇煤矿或私营煤矿入股份，与个别唯利是图的窑主结成利益共同体，于是就产生了种种怪现象：根本不具备安全生产条件的煤矿取得了各类证件，成为名不副实的合法煤矿；事故频发的煤矿顺利通过了安全检查；因煤矿事故造成伤亡的煤矿在“保护伞”的庇护下平安无事；应该关闭的非法矿井继续生产；甚至发生重特大事故后，记者的采访和有关部门查处时阻力重重。正是种种腐败造成的失职与渎职行为造成监督权“虚化”。
（二）监督程序僵化造成监督形式化
目前，山西煤矿安全监督存在监督形式化的问题，主要表现在两个方面：其一是为监督而监督。监督主体把监督程序看成了走形式，为监督而监督，并没有起到监督的真正作用。例如，山西临汾市洪洞县一在建矿井在事故发生前两个星期，刚被进行过为期三天的安全生产检查，检查中并没有责令此矿停止工作，结果事故造成29人死亡。另有山西朔
［作者简介］顾小云（1976-），女，河北清河人，中共山西省委党校经济教研部，硕士，助理研究员，研究方向：资源型经济。
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州市细水煤矿“3．19”特大瓦斯爆炸事故，也是发生在煤矿整顿后没有多久，此次事故共造成72人死亡。可见，监督部门的监督只是为了监督而监督。其二，监督环节僵化，监督部门对煤矿的监督形成了固定的监督环节，缺少变动。无论是国有煤矿还是私营煤矿，他们已经非常了解监督环节的每一个程序，在监督前，煤矿就可以做好充分准备，即使监督部门一丝不苟，也很难查出问题。目前，煤矿安全监察机构主要实施重点监察、专项监察和定期监察三方面的监察工作，首先在分析辖区内煤矿实际情况
的基础上，确定重点监察、
专项监察和定期监察的具体内容，制定年度、季度和月份安全监察工作计划，同时开展月度执法分析，根据一个时期的突出
问题调整监察计划，有针对性地开展重点监察、专项监察和定期监察。其次是根据当前我国煤矿安全
生产的实际，把矿井瓦斯灾害治理作为重点监察的重中之重，把瓦斯灾害重的区域和矿井作为重点监察对象，把矿井瓦斯灾害综合防治措施和瓦斯治理管理制度是否落实、企业经营管理决策层安全生产责任制是否落实等作为重点内容，有效实施重点监察、专项监察和定期监察。这样的监察环节虽然秩序井然，然而却过于循规蹈矩，监察工作过于僵化死板。而煤矿企业对于监察工作则非常清楚，在每次监察前必然会做好充分准备，问题当然不会被查出，一旦查处工作结束，煤矿企业又恢复了原样。
（三）监督对象复杂造成漏监在山西，煤矿安全监督对象比较复杂。首先，由于地理条件比较复杂，导致监督体系无法全面获取监督对象的信息，因此，地处偏僻山坳、穷山僻壤等地的私挖滥采的黑矿、小煤矿难以纳入监督视野。加之当地或上级行政资源、技术匮乏，监督部门限于空间的制约无法进行深入监督，通常无法得知甚至即使得知也无法进行有效监督。其次，山西煤矿地质条件复杂，自然灾害频发，导致重大事故防不胜防，这也给监督工作造成极大困难，地质条件的复杂往往制约了监督的实施。再次，山西煤矿数量多，大、中、小并存，生产能力差异极大，过于分散，也增加了监管的难度。山西大大小小的煤矿较多，很多私挖滥采的小煤矿、小黑矿都没有被统计到，地理位置分布极其分散，生产能力差异也很大，给监督造成很多困难，增加了监督的难度。
二、山西煤矿安全监督体系存在问题的原因分析
导致山西煤矿安全监督体系不完善的原因比
较复杂，主要有地方政府片面追求经济发展忽略了
煤矿监督体系的完善、
监督主体过多造成监督责任不明确、单一的绩效考核指标造成监督行为失范等原因。
（一）地方政府片面追求经济发展，而忽视煤矿
安全监督体系的完善
山西是一个经济比较落后的内陆省份，经济结构单一，在全国追求经济发展的大环境下，山西煤炭生产利润空间较大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破GDP数字的便利选择。因此煤矿经济成为地方GDP和财政收入的支柱，造成一些采煤企业实行高密度、高强度的采掘，忽视甚至是无视煤矿安全监督问题。
一些地方政府不能正确处理发展地方经济与合理开发资源的关系、脱贫致富与安全生产的关系，既舍不得在安全生产方面投入，又对关闭整顿小煤矿态度不积极，工作不到位，措施不落实。特别是有些地方70%～80%的财政收入依靠煤炭，致使地方保护主义大行其道，国家政令被当作耳边风。由此，一些急于出政绩的地方官员，把煤炭资源产地经济的可持续发展抛于脑后，加大力度支持操作不规范、安全系数低的采矿业。受当地政府的影响，一些矿主为牟取暴利置安全于不顾、竭力降低采矿成本，强迫矿工超量开采、超时开采、冒险开采。此外，矿工为了维系生计，他们不得不冒险下井，临危采煤。
（二）煤矿安全监督体系改革不彻底，造成监督无力
尽管山西煤炭管理体制几经改革和完善，但到目前为止，改革仍不彻底，地市煤炭监督部门接受同级政府和上级安全监督部门的双重领导，无法完全实现煤炭生产和监督分离，导致责任偏离。上级安监部门对下级安监部门没有很大的约束力，更像是平行站位，各安监部门只是对各级政府负责。更现实的是，省局尽管对市县一级的煤炭安监部门来说没有人事权，但是由于握有煤矿审批权，两者之间的联系显然不仅仅是业务指导。因此，生产监督不分，监督机构既当“教练员”又当“裁判员”的身份，使得很多督查难以落到实处，常常疏于督查，忙于“护短”。监督体系的不完善，监督部门的责任错位，使得监督无力成为了必然。（三）利益驱动造成监督形式化
政府官员监督行为失范、监督形式化的根本原因在于不受制度规范的利益驱动。在煤炭工业厅
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内，行业管理处是与煤矿直接打交道最多的部门，环境审批手续、关停、改造及一系列审批都要通过这里，对煤矿来说行业管理处握有生杀大权。在业务上，市级行业管理处受山西省煤炭安监局技术装备处的指导。因此，注册一个煤矿必须从基层到市再到省，搭起整条利益传输线：矿井设计、安全标志审批、矿井设备的安装检验，包括最重要的生产许可证、安全生产许可证的审批，都要从最下面做起，哪个环节都不能出问题。对拥有其他权力的主管部门，县市煤炭安监部门的官员在利益驱动下显然非
常重视这种
“行业指导”，县区局长、市行业管理处处长（或市局局长）、省级装备处处长搭起了一条
合理”的审批流水线，当然在利益驱动下，审批行为极易在合法、合理的外衣下随意扭曲，造成监督形式化。
（四）监督资源异质性造成漏监
所谓“异质性”通俗地讲，即是全国各地的行政力量应当是同一的，这样公民才可以获得同等的公共服务。然而实际上是：同一时代不同地区行政资源配置差异极大。例如，北京市的行政技术、办公的人财物等要远优于山西省。山西是一个煤矿大省，但山西的行政资源极其匮乏，在行政人员教育水平、行政能力、作风等方面参差不齐，造成各监督对象投机取巧，逃避监督。
三、完善山西煤矿安全监督体系的对策建议
解决山西煤矿安全事故频发问题，必须多措并举，不断完善煤矿安全监督体系。
（一）发展多元经济，摆脱对煤炭的单纯依赖山西是一个经济落后的内陆省份，经济结构过于单一，过分地依赖于煤炭的开发来发展经济是目前山西的经济现状。从长远的角度考虑，煤炭经济效益和子孙后代及社会稳定相比，收益明显小于成本。煤矿漫长的再生周期告诉人类，煤矿的开采不宜过度，否则对于生态的破坏不可估量。只有可持续发展才是科学的。山西的煤矿资源是有限的，如果我们一味地为了追求经济发展，不断加大开采力度，迟早我们会遭受资源枯竭、生态破坏的恶果。因此，调整经济结构、发展多元经济势在必行。
（二）建立综合监管部门，改变九龙治水局面面对煤矿安全监管主体多元、监督责权不明的问题，山西必须构建单元主体监督体系，从而改变九龙治“煤”的局面。具体包括以下内容：一是将山西省一些承担企业管理职能的现有地方煤炭管理部门的
·50·
企业管理职能划出，由集团公司承担。
对国有煤矿企业的管理，应按照政企分开的原则，结合实际走集团化道路或转制拍卖的路子。对只有国有煤矿或很少有非国有（乡镇）煤矿的地区也可以维持现有省煤炭集团公司管理全省煤炭工业的管理模式。对煤炭资源的管理，涉及到国土资源和产业管理部门的协调配合，建议在由两家共同发布的“煤炭生产开发规划”的指导下，完善市场机制。二是对现有监督部门之间重叠的职能在深化行政管理体制改革的原则下，由新组建的机构提出方案，进行精简和加以理
顺。
如现有煤矿生产应具备的七证中的生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证和矿长安全资格证，建议加以合并，同时取消经营许可证；对煤炭经营实行登记备案制；对工商营业执照也应实行登记备案制；大幅度简化采矿许可证的取得程序和环节，解决有关部门互为前置条件、互相推诿扯皮现象，切实全面推行采矿权公开拍卖制度。
（三）建立监管惩罚机制，规范监督行为
在煤矿安全生产领域，目前有《安全生产法》矿山安全法》《矿产资源法》《煤炭法》《煤矿安全监
察条例》
《安全生产许可证条例》和《煤矿企业安全生产许可证实施办法》以及《煤矿安全规程》等一系
列法律法规和规章标准，涉及到煤矿安全工作的各个方面，基本上已经可以做到有法可依，有章可循。但为什么煤矿事故还接连发生？主要是一些地方监督部门有法不依、执法不严的问题相当严重。有法不依、执法不严的问题不解决，煤矿安全以致于整个煤炭工业的发展就难以纳入法制化的轨道。对于这些非法行为，必须通过联合执法，综合运用各部门的资源和权力，依法采取各种法律、行政和经济手段，切实有效地予以打击。不如此则不足以形成威慑，不足以遏制煤矿重特大事故，不能保障人民的生命安全。因此，必须强化煤矿安全生产监管监察行政执法，建立监管责任惩罚机制。首先，要进一步落实安全生产责任制，执法人员要在思想上进一步增强安全生产执法意识，做到严格、公正、文明执法。其次，责任心是安全生产监督管理的灵魂，从这一点出发，就必须层层落实煤矿生产责任制，在总结过去安全生产责任制执行过程中所出现的漏洞基础上，进一步健全和完善煤矿安全生产监督管理责任制体系。在具体的工作实践中，要坚决杜绝放任不管或以罚代管等不良行为。最后，建立严格的监管责任惩罚机制，确保监督机构有力地开展监督
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顾小云论山西煤矿安全监督体系的完善
工作，规范监督行为。
（四）转变政府职能，切实发挥政府的管理职能与服务职能
政府在煤矿生产和煤矿安全监督中扮演着重要的角色，因此政府自身的改革和建设也必须与时俱进，不断适应现实的变化。具体而言，要加快政府自身的改革和建设，大力推进反腐败工作进程，杜绝任何形式的贪污腐败行为。政府工作人员和各级干部要树立正确的政绩观，摒弃以GDP增长与否作为各项工作成败得失的评价标准的错误政绩观；同时要切实转变政府职能，建设服务型政府，为煤矿安全生产出谋划策，为煤矿安全生产消除体制性和机制性“该放的不越位，该管的不失位，职能障碍，切实做到；还要运用政府的号明确不错位，承担责任不缺位”召力，建立和逐步完善社会监督和激励机制，鼓励社会舆论监督煤矿生产，让更多的人共同关注和参与
支持煤矿生产，争取把险情扼杀在萌芽状态。
［参考文献］
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［7］冯永光.中国共产党公平效率观的历史演变与社会主义
和谐社会的构建［J］.晋中学院学报，2009，（26）4：35-38.
OntheImprovementofSupervisionSystemofCoalProductioninShanxiProvince
GUXiao-yun
（TeachingandResearchDepartment，PartySchoolofShanxiProvincialCommitteeoftheCPC，Taiyuan030006，China）Abstract：NowadaysinShanxiSupervisionSystemofCoalProduction，thereexistmanyproblemssuchascosmeticandweaksupervision.Therearemanyreasonsforit，oneimportantreasonissupervisionsystemreformisnotcompleteanddramastic.Therefore，inordertodowellincoalproduction，weshoulddomuchwork，forexample，weshouldsetupcomprehensivesupervisingsectors，etc.
Keywords：ShanxiProvince；safetyincoalproduction；SupervisionSystem；reason；recommendation
（编辑张瑛）
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