中国世界文化遗产的法律地位
李晓东
The Legal Position of the World Cultural Heritage
Lixiaodong
联合国教科文组织大会1972年11月16日在巴黎通过的《保护世界文化和自然遗产公约》，为保护人类“具有突出的普遍价值”的文化和自然遗产提供了重要的法律保障。中国1985年11月22日，第六届全国人大常委会第十三次会议决定：批准《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称遗产公约）。从此，中国成为遗产公约的缔约国，与其他缔约国一起，承担起保护人类文化和自然遗产的责任，履行自己保护世界文化和自然遗产的庄严承诺。
从1987年起，依照遗产公约的规定，我国向世界遗产委员会申报世界文化和自然遗产项目，至今，已被列入《世界遗产目录》的文化和自然遗产29处，其中世界文化遗产21处，文化和自然双遗产4处，自然遗产4处。在世界排第三位。
中国列入《世界遗产目录》的文化遗产，其主体都是国务院公布的全国重点文物保护单位。在《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）中，对全国重点文物保护单位和其他级别文物保护单位的法律地位做出了明确规定，在《文物保护法》和文物法律体系中的法规、规章对它们保护和管理措施等都做出了规范，提供了重要法律保障。
一、关于中国世界文化遗产法律地位的规定
中国世界文化遗产法律地位首先是遗产公约规定的，它对“文化遗产”定义、价值认定、列入《世界遗产目录》等都做出了明确规定。
遗产公约写道：“考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护”，“保护不论属于哪国人民的这类罕见且无法替代的财产，对全世界人民都很重要”。遗产公约对“文化遗产”定义做出规定，并规定世界遗产委员会“根据缔约国按照第1段规定递交的清单，委员会应制订、更新和出版一份《世界遗产目录》，其中所列的均为本公约第一条和第二条规定的文化遗产和自然遗产的组成部分，也是委员会按照自己制订的标准认为是具有突出的普遍价值的财产。”列入《世界遗产目录》的中国世界文化遗产，就是“具有突出的普遍价值”的文化财产，是全人类世界遗产的一部分。这一法律地位是由遗产公约赋予的。
中国全国人大常委会批准遗产公约后，它与我国法律具有同等效力，我们应认真遵守和贯彻执行。例如遗产公约第五条规定：“为保证、保护、保存和展出本国领土内的文化和自然遗产积极有效的措施，本公约各缔约国应视本国具体情况尽力做到以下几点”，包括制订把遗产保护工作纳入全面规划计划的总政策，建立保护、保存和展出机构，发展科学和技术研究，采取法律、科学、技术和财政措施，建立或发展培训中心等。对于这些规定要求，我们应当贯彻到我国政策法规建设和保护工作中去。
文物是我国有形文化遗产。《文物保护法》是我国保护有形文化遗产的大法。2002年10 127
月28日公布实施的新《文物保护法》，在修订时就注意吸收我国参加的几个保护文物公约的原则精神。中国世界文化遗产是依据《文物保护法》规定公布的全国重点文物保护单位和其他级别的文物保护单位，因此，《文物保护法》也是保护中国世界文化遗产项目的重要法律。
我国对不可移动文物保护实行文物保护单位模式，由政府分级公布文物保护单位。《文物保护法》第十三条规定：“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接指定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。”全国重点文物保护单位具有重大历史、艺术、科学价值，由国务院核定公布，是文物保护单位中级别最高的一级文物保护单位，法律地位也是最高的。现已公布全国重点文物保护单位1271处，它们是近七万处省级和市、县级文物保护单位中的一部分；中国世界文化遗产项目又是全国重点文物保护单位中的一部分。因此，从国内法来讲，《文物保护法》规定的全国重点文物保护单位法律地位，也是中国世界文化遗产的法律地位。
《文物保护法》在规定全国重点文物保护单位法律地位的同时，还做出一系列与其法律地位相一致的保障措施。我们将在本文第二部分例举并加以阐述。
《文物保护法》根据宪法制定，是我国保护文物的专门法律，共8章80条，对法律保护的对象，文物工作方针、原则，文物保护内容、措施和方法等做出了全面系统规定，内容丰富，更加科学和规范化，是保护管理文物包括中国世界文化遗产的主要法律依据，是在文物和中国世界文化遗产保护管理工作中，与各方面进行统一、公正协调的法律准绳。
近20年来，我国加强了文物法律体系建设，现已初步建立了以《文物保护法》为主体的文物法律体系。它包括法律、行政法规、地方性法规和规章等。《文物保护法》规定的保护管理文物保护单位的原则和措施等，在法规和规章中进一步具体化，或做出一系列配套的规定，从而更加详细、具体、规范，以利于执行中的操作、落实，也是检查落实情况的标准。从保护和管理中国世界文化遗产来说，这也是遗产公约要求缔约国对保护世界文化遗产应该采取的法律措施。
行政法规由国务院制定、公布。2003年7月1日开始实施的《中华人民共和国文物保护法实施条例》，就是一部十分重要的文物行政法规。它对《文物保护法》的原则规定作了具体化，其中涉及文物保护单位保护和管理的，如划定必要保护范围、做出标志说明、建立记录档案、设立保管机构，又如文物保护工程和考古发掘单位资质等，这些规定也为加强中国世界文化遗产保护和管理提供了具体标准和保障措施。
地方性法规由省、自治区、直辖市人大常委会制定、公布。至今，已有27个省级人大常委会根据《文物保护法》制定、公布了本行政辖区文物保护管理法规，并将根据新《文物保护法》进行修订。还有的省级人大常委会制定了保护文物的专项法规，如甘肃省人大常委会制定、公布实施的《甘肃省敦煌莫高窟保护条例》。它既是保护全国重点文物保护单位莫高窟的专项法规，又是保护中国世界文化遗产莫高窟的专项法规。又如四川省人大常委会制定、公布实施的《四川省世界遗产保护条例》，这是我国第一个以“世界遗产”为法规名称，以调 128
整本行政辖区内世界遗产为对象的地方性法规。它们为保护中国世界文化遗产提供了重要的地方性法规保障。
规章由国务院部委和省、自治区、直辖市人民政府制定公布。它们中不少是文物保护管理工作的具体规范，对保护管理全国重点文物保护单位和中国世界文化遗产项目都是重要措施，如文化部部长令公布的《文物保护工程管理办法》。最近，北京市人民政府制定、公布了《北京市长城保护管理办法》，从保护对象来说，既是全国重点文物保护单位，又是中国世界文化遗产长城的一部分，是保护北京地区长城的专项规章，对保护好北京地区长城将发挥重要作用。
二、关于中国世界文化遗产的法律保护
法律在赋予中国世界文化遗产项目法律地位的同时，还做出与它的法律地位相一致的一系列保障措施，涉及中国世界文化遗产保护和管理的各主要方面，在此仅例举阐述其中一部分。
（一）法律规定的保护对象
中国的世界文化遗产，在《文物保护法》中称为古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等不可移动文物，是依法公布的文物保护单位。中华民族创造的数以万计的不可移动文物，受法律保护，是确定中国世界文化遗产项目的基础。
《文物保护法》第二条规定，具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等受国家保护。
上述不可移动文物具有历史、艺术、科学价值。这是对其价值的高度概括。历史价值是首要的，是指它们都是一定历史时代的产物，无不打上时代的烙印，包含着当时社会的诸多内容和信息。它的时代特点是时代性和时代内容在不可移动文物上的统一。同时决定了它们不能再生产，是中华民族历史发展的见证。它们的艺术价值十分丰富，就其主要方面而言，有审美、欣赏、愉悦、消遣、借鉴，以及美术史料等价值。科学价值主要包括知识、科学、技术等内涵。它们是人类智慧的结晶，历史发展、进步的标志。就整体来说，都具有历史、艺术、科学价值，三者作为一个不可分割的整体存在于不可移动文物之中。它们对于研究社会历史和科学文化，继承和发扬中华民族传统文化，促进社会发展和文明进步都有重要作用。
遗产公约对“文化遗产”定义及其内容做出规定，实际也是首先规定了“文化遗产”保护对象。
遗产公约第一条规定：“在本公约中，以下各项为‘文化遗产’：
“文物：从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和壁画，具有考古性质成份或结构、铭文、窟洞以及联合体；
“建筑群：从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单位或连接的建筑群；
“遗址：从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古地址等地方。”
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在遗产公约的上述规定中，强调各项不可移动文化遗产必须具有历史、艺术、科学，以及人种学或人类学方面的“具有突出的普遍价值”，否则，不可列为“文化遗产”。
（二）所有权的法律保护
文物所有权是一种物权。所有权是由所有制形式决定的，是一定历史时期所有制形式在法律上的体现。文物所有权作为一种物权，确认和保护的是现代社会中国家和人们对文物的占有关系。《文物保护法》对我国文物所有权的三种形式做出明确规定，即国家所有、集体所有和公民个人所有。文物所有权问题是文物工作的基本问题，依法保护文物所有权是文物工作的基本原则。
我国文物国家所有，是最主要的和最基本的所有权形式。国家所有的文物范围极广，就不可移动文物而言，根据《文物保护法》第五条规定，包括我国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物；古文化遗址、古墓葬、石窟寺，以及国家指定的古建筑、石刻、壁画、近现代代表性建筑等。该条明确规定：“国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。”
根据《文物保护法》关于文物所有权三种形式的规定，列入《世界遗产目录》的中国世界文化遗产项目，除个别民居以外，都属于国家所有的不可移动文物，即国有的全国重点文物保护单位。即使属于个人或集体所有的民居不可移动文物，也是《文物保护法》规定的文物所有权形式，同样受国家法律保护。这些规定是主权国家对自己民族文化遗产做出的重要法律保护。
遗产公约对此给予充分尊重，同时规定在此前提下，列入《世界遗产目录》的文化遗产，也是世界遗产的一部分。如遗产公约第五条规定：“本公约缔约国，在充分尊重第1条和第2条中提及的文化和自然遗产的所在国的主权，并不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护。”
（三）法律规定的文物工作方针
《文物保护法》第四条规定：“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”把文物工作方针作为法律准则，是我国文物保护法律的一个特点。它是新时期指导文物工作的重要方针。确定这一方针，是由文物特性和文物工作特点决定的。文物是不可再生的文化资源，是我国悠久历史的见证和灿烂文化的载体。这一方针正确体现了保护和利用的关系。
保护为主是第一位的，是这一方针的核心，贯穿于文物工作各个方面，保护是中心任务。抢救第一是在各方面文物工作中，要将抢救放在首要位置，作为保护的前提工作切实做好。合理利用是在保护好文物，确保文物安全、从文化角度和代际人们永续利用的前提下，发挥文物的作用，关键是要“合理”，像错位开发、过度开发等就违背合理利用的原则。加强管理贯穿于文物工作的各个方面，是做好文物工作的关键，也是实现保护为主，抢救第一、合理利用的重要保障。
中国世界文化遗产项目，首先是全国重点文物保护单位，在保护工作中，应当认真贯彻执行这一方针。我国许多申报世界文化遗产的项目，在申报前做了大量保护和环境整治工作， 130
但在列入《世界遗产目录》，成为世界文化遗产后，有一些地方却对其实施错位开发、过度开发和把它作为企业资产经营。这些行为，违背了文物工作方针，造成了文化遗产及其环境的破坏，以及其他问题，在国际社会也影响了中国声誉。
中国世界文化遗产保护，必须执行《文物保护法》规定的文物工作方针。世界文化遗产承德避暑山庄及周围寺庙保护实践也充分证明了这一点。近些年来他们坚持这一方针，对避暑山庄和外八庙及其周围环境，进行了大规模的维修和整治工作，坚持保持原状，保持它的真实性和完整性，取得了较好的效果，同时，进一步营造文化氛围，宣传遗产价值，发挥它的作用，从而把这一世界文化遗产保护和利用提高到一个新水平。
（四）“五纳入”的法律保障
1997年，国务院《关于加强和改善文物工作的通知》指出：“各地方、各有关部门应把文物保护纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入各级领导责任制。”（简称“五纳入”）以适应新的形势，进一步加强文物保护工作，促进文物事业发展和繁荣。实践证明，通知规定所确立的原则是正确的，是加强文物工作的重要措施。在新的《文物保护法》中，把“五纳入”上升为法律措施，内容进一步充实和加强，进一步规范化和法制化，是加强文物工作“五纳入”的重要法律依据。
“五纳入”的法律规定，同样适用于中国世界文化遗产的保护工作，是文化遗产保护工作贯彻落实“五纳入”的法律保障。如《文物保护法》第十条规定：“国家发展文物保护事业。县级以上各级人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。”第十六条规定，各级人民政府制定城乡建设规划，应商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，“并纳入规划”。
关于“纳入体制改革，纳入各级领导责任制”，在新《文物保护法》中规范的内容比较广，如第八条规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”“县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内，负责有关的文物工作。”第九条规定：“公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡规划部门和其他有关国家机关，应当依法履行所承担的保护文物的责任，维护文物管理秩序。”
（五）法律规定的保护基础工作
文物保护单位保护基础工作，在《文物保护法》第十五条做出了明确规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。”
上述四个方面的工作，是保护和管理好文物保护单位的基础工作，对中国世界文化遗产项目来说同样如此，应该认真做好。
保护范围是在文物保护单位外划出的一定区域，以保护文物保护单位本体的安全及其周围环境风貌不受破坏。全国重点文物保护单位或其他级别的文物保护单位如规模大、范围广、 131
内容丰富，应划出重点保护区和一般保护区。重点保护区是为了保护不可移动文物本身，一般保护区则是为了保护古遗址一般古迹和古建筑、石窟寺等环境风貌。经批准划定、公布的保护范围是保护和管理文物保护单位的法律依据。中国每一处世界文化遗产，不论是由一处或多处全国重点文物保护单位组成，都应先以公布的全国重点文物保护单位处数，依法划定保护范围。《文物保护法》还规定，根据保护文物的需要，经省级人民政府批准，可以在文物保护单位周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。
做出标志说明。标志和说明牌应根据不同级别的文物保护单位，按照规定树立。中国世界文化遗产项目，应按规定树立世界文化遗产标牌，既是全国重点文物保护单位，又是中国世界文化遗产项目的，两种标志牌都应按要求树立，不可缺一。
建立记录档案。记录档案是用各种方式和手段记载文物保护单位的科学资料，主要包括对文物保护单位本身的记录和有关文献史料，以及保护、管理文件、记录等，形式有文字、测图、摄影、拓片、摹本、计算机磁盘等，根据性质和内容，分为主卷、副卷和备考卷。国家文物局对全国重点文物保护单位记录档案制定了规范，按照这一规范做好了全国重点文物保护单位记录档案，也就建立起了中国世界文化遗产项目档案。
设立保管机构。为了做好文物保护单位保护和管理工作，需要组织证。中国世界文化遗产项目，大都在公布为全国重点文物保护单位后，就设立了文物保护管理机构，负责其保护管理工作。现在的问题是，有的地方违法擅自改变它的性质、任务和管理体制，给保护和管理工作带来了不少问题，应尽快依法纠正。
（六）文物保护单位的法律保护制度
我国对文物保护单位及其环境保护十分重视，《文物保护法》为此做出了一系列规定，建立了行之有效的法律保护制度。
文物保护单位与其环境是一个整体，反映了不可移动文物产生的人文环境和自然环境，传递了诸多历史、科学文化信息，因此应该重视保护它的整体性。如《文物保护法》规定，在文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程，如因特殊需要，“必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”规定充分说明，涉及全国重点文物保护单位安全和环境问题，必须十分慎重，法律规定了严格的审批制度；它对中国世界文化遗产项目来说同样适用，在保护工作中必须遵守这一规定。
又如，为了防止对文物保护单位及其环境造成污染，《文物保护法》第十九条规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”
再如，实行原址保护与保持文物原状。《文物保护法》第二十条规定了实行原址保护的 132
原则和要求，第二十一条规定了对不可移动文物保养、修缮、迁移等应遵守不改变文物原状的原则。这些原则对保护中国世界文化遗产都十分重要。
不可移动文物、文物保护单位的产生与形成，总的来说，与周围人文和自然环境紧密相连，构成一个整体，蕴含着诸多历史、文化、科学信息。它在某地的形成不是偶然的，与国家或当地社会历史发展，或与当时政治、经济、军事、科技、民族、宗教等某些方面有不可分割的联系。如中国世界文化遗产承德避暑山庄及周围寺庙，其中全国重点文物保护单位避暑山庄不是清代康熙、乾隆皇帝仅仅为了避暑而修建的，它实际上是清朝的第二个政治中心。几乎同一时期修建的外八庙，有七处是全国重点文物保护单位，它们又与清朝当时对蒙、藏的民族宗教政策和巩固边疆有密切关系。原址、整体保护它们，对于研究我国多民族统一国家的形成和发展有着重大价值和深远意义。
保持不可移动文物原状，是保护文物的真实性，保护它所含有的各种信息的科学性和完整性。文物的历史、艺术和科学价值包含在文物的原状之中，如果改变了它的原状，就改变了原状所具有的历史、科学技术和文化艺术的时代性，从而就失去了原有价值，甚至会向人们和后代传递某种错误信息。因此，对文物的保护，对中国世界文化遗产的保护、修缮，都必须遵守这一重要原则。
（七）关于文化用途的法律规定
文物保护单位中的古建筑、纪念建筑、石窟寺、古墓葬、近代现代代表性建筑等，具有重要历史、艺术和科学价值，其中相当一部分又有较强的观赏性，可供人们参观游览、文化欣赏、学习知识、休闲愉悦、陶冶情操等。这是文物保护单位的重要用途和作用。《文物保护法》第二十三条规定：“核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，如果必须作其他用途，应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定公布该文物保护单位的人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。”法律规定可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所，是从文物特性，文物的公众性和公益性的根本点出发，坚持它的文化用途。中国世界文化遗产项目，或建立博物馆，或建立保管机构，它们都已辟为参观游览场所，但需要特别指出的是，近年来有的地方违法改变了它的性质和文化用途。
为了坚持文物保护单位的文化用途，《文物保护法》做出了一系列规定，如在总则中规定：“文物是不可再生的文化资源。”它不是经济资源，这是由文物的时代性，不可再生性和不可替代性等特性所决定的。因此，第十四条规定：“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。”同时，从国有文物保护单位等收入性质和用途上做出了严格限制，以保证文物保护单位的文化性质和用途。为此，在《文物保护法》总则第十条规定：“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”无论国有全国重点文物保护单位或其他级别国有文物保护单位，还是国有的中国世界文化遗产项目，都应严 133
格遵守这些法律规定，把它们保护管理好，合理利用，切不可急功近利，竭泽而鱼；要像遗产公约要求的那样，把世界文化遗产保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。我们应很好地尽职尽责，信守和履行对国际社会做出的保护承诺。
（八）法律责任规定
在文物保护和管理工作中，自然人和法人违反了保护文物法律规定，根据事实和情节，要承担相应的行政法律责任，或者刑事法律责任，或者民事法律责任，《文物保护法》在法律责任一章做出了明确规定。
如在《文物保护法》中规定，擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款，情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。
又如在《文物保护法》中规定，转让或者抵押国有不可移动文物，或者将国有不可移动文物作为企业资产经营的；擅自改变国有文物保护单位用途的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，违法所得一万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；违法所得不足一万元的，并处五千元以上二万元以下的罚款。
在追究刑事责任中，我国刑法对故意损毁或者盗掘全国重点文物保护单位的，都做出严厉处罚的规定，比如故意损毁国家保护的名胜古迹（包括市、县级文物保护单位）或盗掘具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址和古墓葬的，判处刑期长，或处以死刑。
如第324条规定，故意损毁被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。如果是过失损毁，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
又如第328条规定，盗掘确定为全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的古文化遗址、古墓葬的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者处以死刑，并处罚金或者没收财产。
《文物保护法》和刑法的上述规定，对全国重点文物保护单位，中国世界文化遗产项目依法保护和管理，都是十分重要的法律保障措施。
三、关于进一步完善中国世界文化遗产保护法规与依法加强管理
我国文物法律体系中各层位的法律、法规和规章，从保护文物、文物保护单位出发，做出了保护、管理的各种规范。同时，从中国世界文化遗产项目都是全国重点文物保护单位出发，文物法律体系中各层位的法律、法规和规章，也为其保护和管理提供了重要法律依据。
近年来，一些中国世界文化遗产项目保护管理中出现的问题，主要不是无法可依所致。究其原因，首先，是理念问题，即不把世界文化遗产看成不可再生和替代的文化资源，中华民族祖先遗留给子孙后代的珍贵的文化财富，一种供世代人们共享的代际文化公共品；而是把它看作摇钱树，可供某地某企业经营的资产，急功近利，错位开发，过度开发，乱挖乱建，造成了文化遗产破坏等问题。其次，是法律和公约意识问题，一些地方世界文化遗产项目及 134
其环境遭到破坏等问题的出现，不是无法可依，而是法律和公约意识淡薄，法制观念甚差，有法不依，凭长官意志办事，法人违法等行为得不到及时纠正与追究，有时甚至愈演愈烈。第三，是擅自改变体制问题，一些地方无视国家法律法规明文规定，擅自改变全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和中国世界文化遗产项目保护管理机构体制，一是改变它的性质和任务，将其文化事业机构改变为经营国有文物保护单位和中国世界文化遗产项目的企业组织；二是改变隶属关系；三是让其名存实亡。
上述问题，应采取教育手段、行政手段和法律手段认真加以解决。
今后，应进一步完善中国世界文化遗产保护法规。今年年初，国家文物局在《关于采取切实措施加强世界遗产地保护管理工作的通知》中，对法规建设提出要求，“要充分重视世界文化遗产地保护的法制建设工作，积极配合地方立法机构制定专项的世界文化遗产地保护管理法规。《文物保护法》对文物保护工作提出了具体明确的要求，世界文化遗产地的保护工作应当严格执行《文物保护法》的有关规定。由于世界文化遗产对整个国际社会具有突出的普遍价值，国家已经承诺要竭尽全力加以保护并留传后代，遗产地的保护工作就应当有更具体明确的要求和更扎实有效的措施。专项的世界文化遗产地保护地方立法工作，应当严格依照《文物保护法》确立的各项原则和制度，根据《保护世界文化和自然遗产公约》提出的保护要求，结合各个遗产地的实际情况和申报世界文化遗产时的具体承诺，对遗产地的保护工作提出具体的要求和措施。制订高质量的法规草案并将其列入地方立法计划，是相关地区文物行政部门的重要职责。”
目前，以中国世界文化遗产为保护对象制定的法规，除《四川省世界遗产保护条例》地方性法规外，尚没有一部从国家层面制定的保护中国世界文化遗产的法规。因此，建议在进一步深入调查研究的基础上，由国家制定一部保护中国世界文化遗产的综合性的行政法规，为保护和管理中国世界文化遗产项目提供更充分的法规准则，真正保护好“具有突出的普遍价值”的世界文化遗产，并将其传留给子孙后代共享。
作者：李晓东，中国文物学会副会长，原国家文物局研究员。
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中国世界文化遗产的法律地位
李晓东
The Legal Position of the World Cultural Heritage
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联合国教科文组织大会1972年11月16日在巴黎通过的《保护世界文化和自然遗产公约》，为保护人类“具有突出的普遍价值”的文化和自然遗产提供了重要的法律保障。中国1985年11月22日，第六届全国人大常委会第十三次会议决定：批准《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称遗产公约）。从此，中国成为遗产公约的缔约国，与其他缔约国一起，承担起保护人类文化和自然遗产的责任，履行自己保护世界文化和自然遗产的庄严承诺。
从1987年起，依照遗产公约的规定，我国向世界遗产委员会申报世界文化和自然遗产项目，至今，已被列入《世界遗产目录》的文化和自然遗产29处，其中世界文化遗产21处，文化和自然双遗产4处，自然遗产4处。在世界排第三位。
中国列入《世界遗产目录》的文化遗产，其主体都是国务院公布的全国重点文物保护单位。在《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）中，对全国重点文物保护单位和其他级别文物保护单位的法律地位做出了明确规定，在《文物保护法》和文物法律体系中的法规、规章对它们保护和管理措施等都做出了规范，提供了重要法律保障。
一、关于中国世界文化遗产法律地位的规定
中国世界文化遗产法律地位首先是遗产公约规定的，它对“文化遗产”定义、价值认定、列入《世界遗产目录》等都做出了明确规定。
遗产公约写道：“考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护”，“保护不论属于哪国人民的这类罕见且无法替代的财产，对全世界人民都很重要”。遗产公约对“文化遗产”定义做出规定，并规定世界遗产委员会“根据缔约国按照第1段规定递交的清单，委员会应制订、更新和出版一份《世界遗产目录》，其中所列的均为本公约第一条和第二条规定的文化遗产和自然遗产的组成部分，也是委员会按照自己制订的标准认为是具有突出的普遍价值的财产。”列入《世界遗产目录》的中国世界文化遗产，就是“具有突出的普遍价值”的文化财产，是全人类世界遗产的一部分。这一法律地位是由遗产公约赋予的。
中国全国人大常委会批准遗产公约后，它与我国法律具有同等效力，我们应认真遵守和贯彻执行。例如遗产公约第五条规定：“为保证、保护、保存和展出本国领土内的文化和自然遗产积极有效的措施，本公约各缔约国应视本国具体情况尽力做到以下几点”，包括制订把遗产保护工作纳入全面规划计划的总政策，建立保护、保存和展出机构，发展科学和技术研究，采取法律、科学、技术和财政措施，建立或发展培训中心等。对于这些规定要求，我们应当贯彻到我国政策法规建设和保护工作中去。
文物是我国有形文化遗产。《文物保护法》是我国保护有形文化遗产的大法。2002年10 127
月28日公布实施的新《文物保护法》，在修订时就注意吸收我国参加的几个保护文物公约的原则精神。中国世界文化遗产是依据《文物保护法》规定公布的全国重点文物保护单位和其他级别的文物保护单位，因此，《文物保护法》也是保护中国世界文化遗产项目的重要法律。
我国对不可移动文物保护实行文物保护单位模式，由政府分级公布文物保护单位。《文物保护法》第十三条规定：“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接指定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。”全国重点文物保护单位具有重大历史、艺术、科学价值，由国务院核定公布，是文物保护单位中级别最高的一级文物保护单位，法律地位也是最高的。现已公布全国重点文物保护单位1271处，它们是近七万处省级和市、县级文物保护单位中的一部分；中国世界文化遗产项目又是全国重点文物保护单位中的一部分。因此，从国内法来讲，《文物保护法》规定的全国重点文物保护单位法律地位，也是中国世界文化遗产的法律地位。
《文物保护法》在规定全国重点文物保护单位法律地位的同时，还做出一系列与其法律地位相一致的保障措施。我们将在本文第二部分例举并加以阐述。
《文物保护法》根据宪法制定，是我国保护文物的专门法律，共8章80条，对法律保护的对象，文物工作方针、原则，文物保护内容、措施和方法等做出了全面系统规定，内容丰富，更加科学和规范化，是保护管理文物包括中国世界文化遗产的主要法律依据，是在文物和中国世界文化遗产保护管理工作中，与各方面进行统一、公正协调的法律准绳。
近20年来，我国加强了文物法律体系建设，现已初步建立了以《文物保护法》为主体的文物法律体系。它包括法律、行政法规、地方性法规和规章等。《文物保护法》规定的保护管理文物保护单位的原则和措施等，在法规和规章中进一步具体化，或做出一系列配套的规定，从而更加详细、具体、规范，以利于执行中的操作、落实，也是检查落实情况的标准。从保护和管理中国世界文化遗产来说，这也是遗产公约要求缔约国对保护世界文化遗产应该采取的法律措施。
行政法规由国务院制定、公布。2003年7月1日开始实施的《中华人民共和国文物保护法实施条例》，就是一部十分重要的文物行政法规。它对《文物保护法》的原则规定作了具体化，其中涉及文物保护单位保护和管理的，如划定必要保护范围、做出标志说明、建立记录档案、设立保管机构，又如文物保护工程和考古发掘单位资质等，这些规定也为加强中国世界文化遗产保护和管理提供了具体标准和保障措施。
地方性法规由省、自治区、直辖市人大常委会制定、公布。至今，已有27个省级人大常委会根据《文物保护法》制定、公布了本行政辖区文物保护管理法规，并将根据新《文物保护法》进行修订。还有的省级人大常委会制定了保护文物的专项法规，如甘肃省人大常委会制定、公布实施的《甘肃省敦煌莫高窟保护条例》。它既是保护全国重点文物保护单位莫高窟的专项法规，又是保护中国世界文化遗产莫高窟的专项法规。又如四川省人大常委会制定、公布实施的《四川省世界遗产保护条例》，这是我国第一个以“世界遗产”为法规名称，以调 128
整本行政辖区内世界遗产为对象的地方性法规。它们为保护中国世界文化遗产提供了重要的地方性法规保障。
规章由国务院部委和省、自治区、直辖市人民政府制定公布。它们中不少是文物保护管理工作的具体规范，对保护管理全国重点文物保护单位和中国世界文化遗产项目都是重要措施，如文化部部长令公布的《文物保护工程管理办法》。最近，北京市人民政府制定、公布了《北京市长城保护管理办法》，从保护对象来说，既是全国重点文物保护单位，又是中国世界文化遗产长城的一部分，是保护北京地区长城的专项规章，对保护好北京地区长城将发挥重要作用。
二、关于中国世界文化遗产的法律保护
法律在赋予中国世界文化遗产项目法律地位的同时，还做出与它的法律地位相一致的一系列保障措施，涉及中国世界文化遗产保护和管理的各主要方面，在此仅例举阐述其中一部分。
（一）法律规定的保护对象
中国的世界文化遗产，在《文物保护法》中称为古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等不可移动文物，是依法公布的文物保护单位。中华民族创造的数以万计的不可移动文物，受法律保护，是确定中国世界文化遗产项目的基础。
《文物保护法》第二条规定，具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等受国家保护。
上述不可移动文物具有历史、艺术、科学价值。这是对其价值的高度概括。历史价值是首要的，是指它们都是一定历史时代的产物，无不打上时代的烙印，包含着当时社会的诸多内容和信息。它的时代特点是时代性和时代内容在不可移动文物上的统一。同时决定了它们不能再生产，是中华民族历史发展的见证。它们的艺术价值十分丰富，就其主要方面而言，有审美、欣赏、愉悦、消遣、借鉴，以及美术史料等价值。科学价值主要包括知识、科学、技术等内涵。它们是人类智慧的结晶，历史发展、进步的标志。就整体来说，都具有历史、艺术、科学价值，三者作为一个不可分割的整体存在于不可移动文物之中。它们对于研究社会历史和科学文化，继承和发扬中华民族传统文化，促进社会发展和文明进步都有重要作用。
遗产公约对“文化遗产”定义及其内容做出规定，实际也是首先规定了“文化遗产”保护对象。
遗产公约第一条规定：“在本公约中，以下各项为‘文化遗产’：
“文物：从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和壁画，具有考古性质成份或结构、铭文、窟洞以及联合体；
“建筑群：从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单位或连接的建筑群；
“遗址：从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古地址等地方。”
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在遗产公约的上述规定中，强调各项不可移动文化遗产必须具有历史、艺术、科学，以及人种学或人类学方面的“具有突出的普遍价值”，否则，不可列为“文化遗产”。
（二）所有权的法律保护
文物所有权是一种物权。所有权是由所有制形式决定的，是一定历史时期所有制形式在法律上的体现。文物所有权作为一种物权，确认和保护的是现代社会中国家和人们对文物的占有关系。《文物保护法》对我国文物所有权的三种形式做出明确规定，即国家所有、集体所有和公民个人所有。文物所有权问题是文物工作的基本问题，依法保护文物所有权是文物工作的基本原则。
我国文物国家所有，是最主要的和最基本的所有权形式。国家所有的文物范围极广，就不可移动文物而言，根据《文物保护法》第五条规定，包括我国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物；古文化遗址、古墓葬、石窟寺，以及国家指定的古建筑、石刻、壁画、近现代代表性建筑等。该条明确规定：“国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。”
根据《文物保护法》关于文物所有权三种形式的规定，列入《世界遗产目录》的中国世界文化遗产项目，除个别民居以外，都属于国家所有的不可移动文物，即国有的全国重点文物保护单位。即使属于个人或集体所有的民居不可移动文物，也是《文物保护法》规定的文物所有权形式，同样受国家法律保护。这些规定是主权国家对自己民族文化遗产做出的重要法律保护。
遗产公约对此给予充分尊重，同时规定在此前提下，列入《世界遗产目录》的文化遗产，也是世界遗产的一部分。如遗产公约第五条规定：“本公约缔约国，在充分尊重第1条和第2条中提及的文化和自然遗产的所在国的主权，并不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护。”
（三）法律规定的文物工作方针
《文物保护法》第四条规定：“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”把文物工作方针作为法律准则，是我国文物保护法律的一个特点。它是新时期指导文物工作的重要方针。确定这一方针，是由文物特性和文物工作特点决定的。文物是不可再生的文化资源，是我国悠久历史的见证和灿烂文化的载体。这一方针正确体现了保护和利用的关系。
保护为主是第一位的，是这一方针的核心，贯穿于文物工作各个方面，保护是中心任务。抢救第一是在各方面文物工作中，要将抢救放在首要位置，作为保护的前提工作切实做好。合理利用是在保护好文物，确保文物安全、从文化角度和代际人们永续利用的前提下，发挥文物的作用，关键是要“合理”，像错位开发、过度开发等就违背合理利用的原则。加强管理贯穿于文物工作的各个方面，是做好文物工作的关键，也是实现保护为主，抢救第一、合理利用的重要保障。
中国世界文化遗产项目，首先是全国重点文物保护单位，在保护工作中，应当认真贯彻执行这一方针。我国许多申报世界文化遗产的项目，在申报前做了大量保护和环境整治工作， 130
但在列入《世界遗产目录》，成为世界文化遗产后，有一些地方却对其实施错位开发、过度开发和把它作为企业资产经营。这些行为，违背了文物工作方针，造成了文化遗产及其环境的破坏，以及其他问题，在国际社会也影响了中国声誉。
中国世界文化遗产保护，必须执行《文物保护法》规定的文物工作方针。世界文化遗产承德避暑山庄及周围寺庙保护实践也充分证明了这一点。近些年来他们坚持这一方针，对避暑山庄和外八庙及其周围环境，进行了大规模的维修和整治工作，坚持保持原状，保持它的真实性和完整性，取得了较好的效果，同时，进一步营造文化氛围，宣传遗产价值，发挥它的作用，从而把这一世界文化遗产保护和利用提高到一个新水平。
（四）“五纳入”的法律保障
1997年，国务院《关于加强和改善文物工作的通知》指出：“各地方、各有关部门应把文物保护纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入各级领导责任制。”（简称“五纳入”）以适应新的形势，进一步加强文物保护工作，促进文物事业发展和繁荣。实践证明，通知规定所确立的原则是正确的，是加强文物工作的重要措施。在新的《文物保护法》中，把“五纳入”上升为法律措施，内容进一步充实和加强，进一步规范化和法制化，是加强文物工作“五纳入”的重要法律依据。
“五纳入”的法律规定，同样适用于中国世界文化遗产的保护工作，是文化遗产保护工作贯彻落实“五纳入”的法律保障。如《文物保护法》第十条规定：“国家发展文物保护事业。县级以上各级人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。”第十六条规定，各级人民政府制定城乡建设规划，应商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，“并纳入规划”。
关于“纳入体制改革，纳入各级领导责任制”，在新《文物保护法》中规范的内容比较广，如第八条规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”“县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内，负责有关的文物工作。”第九条规定：“公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡规划部门和其他有关国家机关，应当依法履行所承担的保护文物的责任，维护文物管理秩序。”
（五）法律规定的保护基础工作
文物保护单位保护基础工作，在《文物保护法》第十五条做出了明确规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。”
上述四个方面的工作，是保护和管理好文物保护单位的基础工作，对中国世界文化遗产项目来说同样如此，应该认真做好。
保护范围是在文物保护单位外划出的一定区域，以保护文物保护单位本体的安全及其周围环境风貌不受破坏。全国重点文物保护单位或其他级别的文物保护单位如规模大、范围广、 131
内容丰富，应划出重点保护区和一般保护区。重点保护区是为了保护不可移动文物本身，一般保护区则是为了保护古遗址一般古迹和古建筑、石窟寺等环境风貌。经批准划定、公布的保护范围是保护和管理文物保护单位的法律依据。中国每一处世界文化遗产，不论是由一处或多处全国重点文物保护单位组成，都应先以公布的全国重点文物保护单位处数，依法划定保护范围。《文物保护法》还规定，根据保护文物的需要，经省级人民政府批准，可以在文物保护单位周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。
做出标志说明。标志和说明牌应根据不同级别的文物保护单位，按照规定树立。中国世界文化遗产项目，应按规定树立世界文化遗产标牌，既是全国重点文物保护单位，又是中国世界文化遗产项目的，两种标志牌都应按要求树立，不可缺一。
建立记录档案。记录档案是用各种方式和手段记载文物保护单位的科学资料，主要包括对文物保护单位本身的记录和有关文献史料，以及保护、管理文件、记录等，形式有文字、测图、摄影、拓片、摹本、计算机磁盘等，根据性质和内容，分为主卷、副卷和备考卷。国家文物局对全国重点文物保护单位记录档案制定了规范，按照这一规范做好了全国重点文物保护单位记录档案，也就建立起了中国世界文化遗产项目档案。
设立保管机构。为了做好文物保护单位保护和管理工作，需要组织证。中国世界文化遗产项目，大都在公布为全国重点文物保护单位后，就设立了文物保护管理机构，负责其保护管理工作。现在的问题是，有的地方违法擅自改变它的性质、任务和管理体制，给保护和管理工作带来了不少问题，应尽快依法纠正。
（六）文物保护单位的法律保护制度
我国对文物保护单位及其环境保护十分重视，《文物保护法》为此做出了一系列规定，建立了行之有效的法律保护制度。
文物保护单位与其环境是一个整体，反映了不可移动文物产生的人文环境和自然环境，传递了诸多历史、科学文化信息，因此应该重视保护它的整体性。如《文物保护法》规定，在文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程，如因特殊需要，“必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”规定充分说明，涉及全国重点文物保护单位安全和环境问题，必须十分慎重，法律规定了严格的审批制度；它对中国世界文化遗产项目来说同样适用，在保护工作中必须遵守这一规定。
又如，为了防止对文物保护单位及其环境造成污染，《文物保护法》第十九条规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”
再如，实行原址保护与保持文物原状。《文物保护法》第二十条规定了实行原址保护的 132
原则和要求，第二十一条规定了对不可移动文物保养、修缮、迁移等应遵守不改变文物原状的原则。这些原则对保护中国世界文化遗产都十分重要。
不可移动文物、文物保护单位的产生与形成，总的来说，与周围人文和自然环境紧密相连，构成一个整体，蕴含着诸多历史、文化、科学信息。它在某地的形成不是偶然的，与国家或当地社会历史发展，或与当时政治、经济、军事、科技、民族、宗教等某些方面有不可分割的联系。如中国世界文化遗产承德避暑山庄及周围寺庙，其中全国重点文物保护单位避暑山庄不是清代康熙、乾隆皇帝仅仅为了避暑而修建的，它实际上是清朝的第二个政治中心。几乎同一时期修建的外八庙，有七处是全国重点文物保护单位，它们又与清朝当时对蒙、藏的民族宗教政策和巩固边疆有密切关系。原址、整体保护它们，对于研究我国多民族统一国家的形成和发展有着重大价值和深远意义。
保持不可移动文物原状，是保护文物的真实性，保护它所含有的各种信息的科学性和完整性。文物的历史、艺术和科学价值包含在文物的原状之中，如果改变了它的原状，就改变了原状所具有的历史、科学技术和文化艺术的时代性，从而就失去了原有价值，甚至会向人们和后代传递某种错误信息。因此，对文物的保护，对中国世界文化遗产的保护、修缮，都必须遵守这一重要原则。
（七）关于文化用途的法律规定
文物保护单位中的古建筑、纪念建筑、石窟寺、古墓葬、近代现代代表性建筑等，具有重要历史、艺术和科学价值，其中相当一部分又有较强的观赏性，可供人们参观游览、文化欣赏、学习知识、休闲愉悦、陶冶情操等。这是文物保护单位的重要用途和作用。《文物保护法》第二十三条规定：“核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，如果必须作其他用途，应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定公布该文物保护单位的人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。”法律规定可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所，是从文物特性，文物的公众性和公益性的根本点出发，坚持它的文化用途。中国世界文化遗产项目，或建立博物馆，或建立保管机构，它们都已辟为参观游览场所，但需要特别指出的是，近年来有的地方违法改变了它的性质和文化用途。
为了坚持文物保护单位的文化用途，《文物保护法》做出了一系列规定，如在总则中规定：“文物是不可再生的文化资源。”它不是经济资源，这是由文物的时代性，不可再生性和不可替代性等特性所决定的。因此，第十四条规定：“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。”同时，从国有文物保护单位等收入性质和用途上做出了严格限制，以保证文物保护单位的文化性质和用途。为此，在《文物保护法》总则第十条规定：“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”无论国有全国重点文物保护单位或其他级别国有文物保护单位，还是国有的中国世界文化遗产项目，都应严 133
格遵守这些法律规定，把它们保护管理好，合理利用，切不可急功近利，竭泽而鱼；要像遗产公约要求的那样，把世界文化遗产保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。我们应很好地尽职尽责，信守和履行对国际社会做出的保护承诺。
（八）法律责任规定
在文物保护和管理工作中，自然人和法人违反了保护文物法律规定，根据事实和情节，要承担相应的行政法律责任，或者刑事法律责任，或者民事法律责任，《文物保护法》在法律责任一章做出了明确规定。
如在《文物保护法》中规定，擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款，情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。
又如在《文物保护法》中规定，转让或者抵押国有不可移动文物，或者将国有不可移动文物作为企业资产经营的；擅自改变国有文物保护单位用途的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，违法所得一万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；违法所得不足一万元的，并处五千元以上二万元以下的罚款。
在追究刑事责任中，我国刑法对故意损毁或者盗掘全国重点文物保护单位的，都做出严厉处罚的规定，比如故意损毁国家保护的名胜古迹（包括市、县级文物保护单位）或盗掘具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址和古墓葬的，判处刑期长，或处以死刑。
如第324条规定，故意损毁被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。如果是过失损毁，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
又如第328条规定，盗掘确定为全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的古文化遗址、古墓葬的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者处以死刑，并处罚金或者没收财产。
《文物保护法》和刑法的上述规定，对全国重点文物保护单位，中国世界文化遗产项目依法保护和管理，都是十分重要的法律保障措施。
三、关于进一步完善中国世界文化遗产保护法规与依法加强管理
我国文物法律体系中各层位的法律、法规和规章，从保护文物、文物保护单位出发，做出了保护、管理的各种规范。同时，从中国世界文化遗产项目都是全国重点文物保护单位出发，文物法律体系中各层位的法律、法规和规章，也为其保护和管理提供了重要法律依据。
近年来，一些中国世界文化遗产项目保护管理中出现的问题，主要不是无法可依所致。究其原因，首先，是理念问题，即不把世界文化遗产看成不可再生和替代的文化资源，中华民族祖先遗留给子孙后代的珍贵的文化财富，一种供世代人们共享的代际文化公共品；而是把它看作摇钱树，可供某地某企业经营的资产，急功近利，错位开发，过度开发，乱挖乱建，造成了文化遗产破坏等问题。其次，是法律和公约意识问题，一些地方世界文化遗产项目及 134
其环境遭到破坏等问题的出现，不是无法可依，而是法律和公约意识淡薄，法制观念甚差，有法不依，凭长官意志办事，法人违法等行为得不到及时纠正与追究，有时甚至愈演愈烈。第三，是擅自改变体制问题，一些地方无视国家法律法规明文规定，擅自改变全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和中国世界文化遗产项目保护管理机构体制，一是改变它的性质和任务，将其文化事业机构改变为经营国有文物保护单位和中国世界文化遗产项目的企业组织；二是改变隶属关系；三是让其名存实亡。
上述问题，应采取教育手段、行政手段和法律手段认真加以解决。
今后，应进一步完善中国世界文化遗产保护法规。今年年初，国家文物局在《关于采取切实措施加强世界遗产地保护管理工作的通知》中，对法规建设提出要求，“要充分重视世界文化遗产地保护的法制建设工作，积极配合地方立法机构制定专项的世界文化遗产地保护管理法规。《文物保护法》对文物保护工作提出了具体明确的要求，世界文化遗产地的保护工作应当严格执行《文物保护法》的有关规定。由于世界文化遗产对整个国际社会具有突出的普遍价值，国家已经承诺要竭尽全力加以保护并留传后代，遗产地的保护工作就应当有更具体明确的要求和更扎实有效的措施。专项的世界文化遗产地保护地方立法工作，应当严格依照《文物保护法》确立的各项原则和制度，根据《保护世界文化和自然遗产公约》提出的保护要求，结合各个遗产地的实际情况和申报世界文化遗产时的具体承诺，对遗产地的保护工作提出具体的要求和措施。制订高质量的法规草案并将其列入地方立法计划，是相关地区文物行政部门的重要职责。”
目前，以中国世界文化遗产为保护对象制定的法规，除《四川省世界遗产保护条例》地方性法规外，尚没有一部从国家层面制定的保护中国世界文化遗产的法规。因此，建议在进一步深入调查研究的基础上，由国家制定一部保护中国世界文化遗产的综合性的行政法规，为保护和管理中国世界文化遗产项目提供更充分的法规准则，真正保护好“具有突出的普遍价值”的世界文化遗产，并将其传留给子孙后代共享。
作者：李晓东，中国文物学会副会长，原国家文物局研究员。
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