对《行政诉讼法修正案（草案）》中受案范围的修改建议
作者：薛志远
来源：《法制与社会》2014年第20期
摘 要 《行政诉讼法》实行20多年来即将进行首次修改，修正案草案目前已全文公之于众。该草案的第四条和第五条是关于行政诉讼受案范围的规定。这些规定一方面扩大了行政诉讼的受案范围，另一方面也存在着不足之处。例如未将抽象行政行为、社会组织行使公共行政职能的行政行为等纳入可诉事项范围。对于草案中的不足之处，提出相应的修改建议有其现实意义。
关键词 行政诉讼法 修正案 草案 受案范围
作者简介：薛志远，东北大学文法学院宪法学与行政法学硕士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-083-02
现行《行政诉讼法》自正式实施以来，已愈20多年，越来越不适应时代的需要。实践中行政诉讼存在的“立案难、审理难、执行难”等问题亟待解决。特别是行政诉讼的受案范围过窄的问题颇受各界诟病。此次修法，在修正案草案中增加了有关规定，确实扩大了行政诉讼的受案范围，但是仍旧不能最大限度地限制行政权，保障行政相对人的合法权益。因此，有必要进一步对修正案草案进行探讨和修改。
一、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何亮点
行政诉讼法修正案（草案）于2013年12月31日全文发布于中国人大网等网站上，将草案的内容与1990年实施的《行政诉讼法》（以下简称旧《行政诉讼法》）相比较，可以发现，其扩大行政诉讼受案范围的表现主要集中在以下两方面：
1.旧《行政诉讼法》第十一条规定的是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，突出了受案范围限定在“具体行政行为”的范围之内。而草案将之修改为“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”，可见将“具体行政行为”去掉了。这是第一个亮点，也是行政诉讼受案范围扩大的一个明证。
2.旧《行政诉讼法》与修正案草案都是采用列举相关事项的方式规定受案范围的具体情形。在列举的具体事项上，此次修法的亮点主要有：旧《行政诉讼法》只是规定保护行政相对人的“人身权、财产权”，而此次草案中增加了“人身权、财产权等合法权益”，可见公民更多的合法权益被纳入行政诉讼法的保护范围之中；将旧《行政诉讼法》规定的“违法要求履行义务”
的内容具体化 ；新增了“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”可见草案赋予了法院对规章以下的规范性文件进行附带审查的职权。
二、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何不足
通过对修正案草案与旧《行政诉讼法》中有关行政诉讼受案范围规定的对比分析可知，此次修法确实有扩大受案范围的亮点显现，但看到优点的同时，却不得不正视此草案关于受案范围规定的不足之处：草案虽扩大了受案范围，但范围却仍旧有限。具体分析如下：
（一）受案范围的表述方式存在问题
旧《行政诉讼法》与修正案草案关于受案范围的规定采用的都是列举具体事项加兜底条款的方式。采用分事项列举的方式无法穷尽所有可以起诉的行政诉讼行为，不利于全面地最大限度地维护公民、法人、其他组织的合法权益。司法实践中更可能的做法是法院只受理法律明确列举的事项，而对其他本应受理却没在所列事项范围内的情形不予受理。兜底条款并不能引起法院的重视，法官由于各方面的因素考量，多视而不见。另外，草案所列事项的划分标准并不科学。拿修正案草案第十二条的规定来说，其下所列各款多有重合之处，分类不是在一个层次上所做的划分。草案第十二条第六款关于“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的”规定，与第七款“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”的规定便属于这种情形。行政机关滥用权力排除或限制竞争本身便可能导致侵犯经营自主权。
（二）未将抽象行政行为纳入可诉事项范围之内
虽在上世纪90年代初期曾有学者认为“抽象行政行为具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法律审查。法律是解决法律问题的，不宜解决政策问题。”因而主张不应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。但现实中出现的大量滥用公权力侵害私权利的行为都与抽象行政行为存在或密或疏的关联。抽象行政行为不纳入司法审查范围难以有效保障相对人的合法权益。没有司法审查行政法治等于一句空话，人民自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用中可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促进他们谨慎行使权力。现在学界对将抽象行政行为纳入可诉事项范围已达成了基本共识，但此次修法却没有体现这一基本共识。
（三）未将公益诉讼纳入行政诉讼受案范围
改革开放35年有余，在经济快速发展的同时，环境污染、生态破坏等问题逐渐引起了人们的关注。一些公益性的环保组织等热心公益，面对与其无直接利害关系的侵害环境权的行为，希望能够代表不特定多数受到环境污染等的人提起公益诉讼。但是苦于法文明文规定，而现行法对原告资格的规定又过于严苛，只有与侵害环境等的行为有直接利害关系的主体才有权
提起诉讼。为了更好地维护公共利益，越来越多的人意识到立法中增加公益诉讼的必要性。近几年公益诉讼入法的呼声颇高，2012年8月31日修改后的民事诉讼法第五十五条将公益诉讼正式纳入了民事诉讼法中。此次行政诉讼法修正案草案中并未提及行政公益诉讼，并未与民事公益诉讼实现对接。这种做法不利于公共利益的保护。
（四）草案未明确社会组织等行使公共行政职能的行政行为的可诉性
目前社会上越来越多的与行政有关的职权由各类社会组织代为行使。但是此次修正案草案却并未明确将社会组织 的权力行使纳入行政诉讼的受案范围。在我国有数量可观的社会组织承担着种类繁多的公共职能。这些公共职能中大多数都与普通民众的切身利益息息相关。一旦涉及到社会组织的权力行使侵害了公民、法人及其他组织的合法权益，在现实中行政相对人常常是诉讼无门，法院通常以不属于法律规定的受案范围为由拒绝受理。这种处理方式并未给相对人提供司法救济渠道，相反加剧了合法权益受到侵害的行政相对人“信访不信法，信权不信法”的错误观念，也进一步激化了社会矛盾，不利于和谐社会和法治中国的建设。
三、 对行政诉讼受案范围的修改建议
通过对《行政诉讼法》修正案草案中有关受案范围的条款进行分析，不难发现，其存在着不足的亟待修改的地方。虽然，“各国行政诉讼制度允许具诉权者起诉之广狭，考虑到确保行政之灵活、法的安全性、避免滥诉所生之诉讼过量殃及司法之功能。”但是，也应该看到不能因为我国国情特殊就动辄将之变成不扩大行政诉讼可诉事项范围的借口。国情是要考虑，但更应该明确立法的使命和任务。在立法层面上赋予民众针对违法的行政行为具有诉权是保障私权利，遏制公权力的必由之路。“行政行为是行政实体法、行政程序法和行政诉讼法上的概念，三重归属并不意味着三分行政行为，而只是说明这三个领域之间的紧密联系，而这种联系也正是通过行政行为得以建立的。”“对于行政法律制度而言，行政行为的理论是各种行政法制度得以建立的基础，行政复议制度、行政诉讼制度与行政赔偿制度都是在行政行为理论指导下围绕着行政行为建立的。”既然行政行为如此重要，那么行政诉讼的受案范围自然应以行政行为的不同类型为划分标准，而不是笼统地列举那些只是属于某几种行政行为中的表现形式的个别事项。针对草案的不足之处，提出以下修改建议。
（一）修改受案范围的表述方式建议采用总括加排除的方式
来规范受案范围，而不是草案和旧《行政诉讼法》所用的列举加兜底的表述方式。应该在立法上明确，除了那些法律规定的情形之外，人民法院对公民、法人及其他组织所提起的行政诉讼都应当依法审查其是否符合受理条件，一旦符合即应受理。采取总括加排除的方式规范行政诉讼的受案范围，能够引导行政相对人通过法律的途径去解决因行政行为而引起的争议，而不是去上访。
（二）将抽象行政行为纳入可诉事项范围之内
抽象行政行为与具体行政行为的划分本身就存在着学理上的争论，同时在实践层面，这类划分方式也不利于保护相对人的合法权益。一些抽象行政行为通过具体行政行为来侵害行政相对人的合法权益，有些抽象行政行为甚至可以不经过具体行政行为即可对行政相对人之合法权益造成损害。而赋予受到侵害的行政相对人以诉权，将以规章及其他规范性文件为表现形式的抽象行政行为纳入诉讼范围可以更好地维护相对人的合法权益。司法救济是最后的救济手段，其对限制行政权，保护私权利意义重大。对民权的保护不能只是停留在赋予法院附带审查规章以下规范性文件的合法与否的层次。只有将抽象行政行为纳入司法审查的受案范围，才能全面撤销或者变更那些违法法律的、不人道的抽象行政行为，否则依法行政将等于纸上谈兵、无所裨益。
（三）将公益诉讼纳入行政诉讼受案范围
随着雾霾等严重污染环境的事件持续升级，民众对环境公益诉讼关注度也在持续升温。不可否认的是，现阶段公益诉讼在我国只属于探索发展期，配套制度并不健全。但是，严重的环境污染、生态破坏等问题急切地呼唤公益诉讼入法。只有首先在行政诉讼法中肯定无直接利害关系的公民、法人及其他组织有权对损害环境等社会公共利益的行为依法提起行政公益诉讼，才能切实从法律层面为热心公益的公民、团体等主体提供制度支持，也才能在具体的司法实践中不断发展公益诉讼制度，使之发挥应有的维护公益之作用。
（四）明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性
社会组织行使公共行政职能的行政行为本身亦属于行使公权力的范畴，理应与行政机关及其工作人员行使公权力的行为一样受到行政诉讼法的约束和监督。但是草案却并未将此类行政行为纳入行政诉讼的受案范围，这并不利于依法规制社会组织滥用行政权的行为。同时，也无益于监督与促进社会组织严格依法行使公共行政职能。受到社会组织侵害的行政相对人由于处于弱势地位，不掌握话语权，很难靠现有的救济渠道来维护其合法权益。
《行政诉讼法》实施之前，“民告官”并无诉讼制度加以保障。其颁布对于改变国人的思维定势确实发挥了重要的作用。但随着时代的发展，旧法已难以跟上社会经济发展变化的步伐。此次修正案草案对行政诉讼的受案范围做出了扩大的规定，确是一种进步。但比起多年来理论及实务界呼吁的受案范围着实显得有些保守。此次修法应该充分发挥行政诉讼限制公权力，保障私权利的功能与作用。受案范围中应该将抽象行政行为、行政公益诉讼等纳入其中。唯有将社会中存在的大量的侵害或可能侵害公民、法人、其他组织合法权益的公权力行使行为纳入行政诉讼的调整范围之内，方能在立法、司法层面上为保障私权利，限制公权力提供制度支持。 注释：
此种规定方式，利弊共存。一方面明确了违法要求履行义务的情形，但另一方面可能导致具体司法中的僵化，即法院只依法受理其列举的违法要求履行的义务情形，其余的以法无明文规定为由不予受理。
当然此处限定为“在公民、法人或者其他组织请求对该规范性文件进行审查时”，法院方可进行附带审查。即法院无权主动依职权进行审查。
如公立高校、公立医院等事业单位、村委会和居委会等基层自治组织、足协和律协等行业协会。
参考文献：
[1]柴发邦.行政诉讼法教程.中国人民公安大学出版社.1990年版.
[2]王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995年版.
[3]翁岳生.行政法.翰芦图书出版有限公司.1998年版.
[4][德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000年版.
[5]罗豪才.行政法学.北京大学出版社1996年版.
[6]江国华.宪法的形而上之学.武汉出版社.2004年版.
对《行政诉讼法修正案（草案）》中受案范围的修改建议
作者：薛志远
来源：《法制与社会》2014年第20期
摘 要 《行政诉讼法》实行20多年来即将进行首次修改，修正案草案目前已全文公之于众。该草案的第四条和第五条是关于行政诉讼受案范围的规定。这些规定一方面扩大了行政诉讼的受案范围，另一方面也存在着不足之处。例如未将抽象行政行为、社会组织行使公共行政职能的行政行为等纳入可诉事项范围。对于草案中的不足之处，提出相应的修改建议有其现实意义。
关键词 行政诉讼法 修正案 草案 受案范围
作者简介：薛志远，东北大学文法学院宪法学与行政法学硕士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-083-02
现行《行政诉讼法》自正式实施以来，已愈20多年，越来越不适应时代的需要。实践中行政诉讼存在的“立案难、审理难、执行难”等问题亟待解决。特别是行政诉讼的受案范围过窄的问题颇受各界诟病。此次修法，在修正案草案中增加了有关规定，确实扩大了行政诉讼的受案范围，但是仍旧不能最大限度地限制行政权，保障行政相对人的合法权益。因此，有必要进一步对修正案草案进行探讨和修改。
一、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何亮点
行政诉讼法修正案（草案）于2013年12月31日全文发布于中国人大网等网站上，将草案的内容与1990年实施的《行政诉讼法》（以下简称旧《行政诉讼法》）相比较，可以发现，其扩大行政诉讼受案范围的表现主要集中在以下两方面：
1.旧《行政诉讼法》第十一条规定的是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，突出了受案范围限定在“具体行政行为”的范围之内。而草案将之修改为“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”，可见将“具体行政行为”去掉了。这是第一个亮点，也是行政诉讼受案范围扩大的一个明证。
2.旧《行政诉讼法》与修正案草案都是采用列举相关事项的方式规定受案范围的具体情形。在列举的具体事项上，此次修法的亮点主要有：旧《行政诉讼法》只是规定保护行政相对人的“人身权、财产权”，而此次草案中增加了“人身权、财产权等合法权益”，可见公民更多的合法权益被纳入行政诉讼法的保护范围之中；将旧《行政诉讼法》规定的“违法要求履行义务”
的内容具体化 ；新增了“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”可见草案赋予了法院对规章以下的规范性文件进行附带审查的职权。
二、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何不足
通过对修正案草案与旧《行政诉讼法》中有关行政诉讼受案范围规定的对比分析可知，此次修法确实有扩大受案范围的亮点显现，但看到优点的同时，却不得不正视此草案关于受案范围规定的不足之处：草案虽扩大了受案范围，但范围却仍旧有限。具体分析如下：
（一）受案范围的表述方式存在问题
旧《行政诉讼法》与修正案草案关于受案范围的规定采用的都是列举具体事项加兜底条款的方式。采用分事项列举的方式无法穷尽所有可以起诉的行政诉讼行为，不利于全面地最大限度地维护公民、法人、其他组织的合法权益。司法实践中更可能的做法是法院只受理法律明确列举的事项，而对其他本应受理却没在所列事项范围内的情形不予受理。兜底条款并不能引起法院的重视，法官由于各方面的因素考量，多视而不见。另外，草案所列事项的划分标准并不科学。拿修正案草案第十二条的规定来说，其下所列各款多有重合之处，分类不是在一个层次上所做的划分。草案第十二条第六款关于“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的”规定，与第七款“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”的规定便属于这种情形。行政机关滥用权力排除或限制竞争本身便可能导致侵犯经营自主权。
（二）未将抽象行政行为纳入可诉事项范围之内
虽在上世纪90年代初期曾有学者认为“抽象行政行为具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法律审查。法律是解决法律问题的，不宜解决政策问题。”因而主张不应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。但现实中出现的大量滥用公权力侵害私权利的行为都与抽象行政行为存在或密或疏的关联。抽象行政行为不纳入司法审查范围难以有效保障相对人的合法权益。没有司法审查行政法治等于一句空话，人民自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用中可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促进他们谨慎行使权力。现在学界对将抽象行政行为纳入可诉事项范围已达成了基本共识，但此次修法却没有体现这一基本共识。
（三）未将公益诉讼纳入行政诉讼受案范围
改革开放35年有余，在经济快速发展的同时，环境污染、生态破坏等问题逐渐引起了人们的关注。一些公益性的环保组织等热心公益，面对与其无直接利害关系的侵害环境权的行为，希望能够代表不特定多数受到环境污染等的人提起公益诉讼。但是苦于法文明文规定，而现行法对原告资格的规定又过于严苛，只有与侵害环境等的行为有直接利害关系的主体才有权
提起诉讼。为了更好地维护公共利益，越来越多的人意识到立法中增加公益诉讼的必要性。近几年公益诉讼入法的呼声颇高，2012年8月31日修改后的民事诉讼法第五十五条将公益诉讼正式纳入了民事诉讼法中。此次行政诉讼法修正案草案中并未提及行政公益诉讼，并未与民事公益诉讼实现对接。这种做法不利于公共利益的保护。
（四）草案未明确社会组织等行使公共行政职能的行政行为的可诉性
目前社会上越来越多的与行政有关的职权由各类社会组织代为行使。但是此次修正案草案却并未明确将社会组织 的权力行使纳入行政诉讼的受案范围。在我国有数量可观的社会组织承担着种类繁多的公共职能。这些公共职能中大多数都与普通民众的切身利益息息相关。一旦涉及到社会组织的权力行使侵害了公民、法人及其他组织的合法权益，在现实中行政相对人常常是诉讼无门，法院通常以不属于法律规定的受案范围为由拒绝受理。这种处理方式并未给相对人提供司法救济渠道，相反加剧了合法权益受到侵害的行政相对人“信访不信法，信权不信法”的错误观念，也进一步激化了社会矛盾，不利于和谐社会和法治中国的建设。
三、 对行政诉讼受案范围的修改建议
通过对《行政诉讼法》修正案草案中有关受案范围的条款进行分析，不难发现，其存在着不足的亟待修改的地方。虽然，“各国行政诉讼制度允许具诉权者起诉之广狭，考虑到确保行政之灵活、法的安全性、避免滥诉所生之诉讼过量殃及司法之功能。”但是，也应该看到不能因为我国国情特殊就动辄将之变成不扩大行政诉讼可诉事项范围的借口。国情是要考虑，但更应该明确立法的使命和任务。在立法层面上赋予民众针对违法的行政行为具有诉权是保障私权利，遏制公权力的必由之路。“行政行为是行政实体法、行政程序法和行政诉讼法上的概念，三重归属并不意味着三分行政行为，而只是说明这三个领域之间的紧密联系，而这种联系也正是通过行政行为得以建立的。”“对于行政法律制度而言，行政行为的理论是各种行政法制度得以建立的基础，行政复议制度、行政诉讼制度与行政赔偿制度都是在行政行为理论指导下围绕着行政行为建立的。”既然行政行为如此重要，那么行政诉讼的受案范围自然应以行政行为的不同类型为划分标准，而不是笼统地列举那些只是属于某几种行政行为中的表现形式的个别事项。针对草案的不足之处，提出以下修改建议。
（一）修改受案范围的表述方式建议采用总括加排除的方式
来规范受案范围，而不是草案和旧《行政诉讼法》所用的列举加兜底的表述方式。应该在立法上明确，除了那些法律规定的情形之外，人民法院对公民、法人及其他组织所提起的行政诉讼都应当依法审查其是否符合受理条件，一旦符合即应受理。采取总括加排除的方式规范行政诉讼的受案范围，能够引导行政相对人通过法律的途径去解决因行政行为而引起的争议，而不是去上访。
（二）将抽象行政行为纳入可诉事项范围之内
抽象行政行为与具体行政行为的划分本身就存在着学理上的争论，同时在实践层面，这类划分方式也不利于保护相对人的合法权益。一些抽象行政行为通过具体行政行为来侵害行政相对人的合法权益，有些抽象行政行为甚至可以不经过具体行政行为即可对行政相对人之合法权益造成损害。而赋予受到侵害的行政相对人以诉权，将以规章及其他规范性文件为表现形式的抽象行政行为纳入诉讼范围可以更好地维护相对人的合法权益。司法救济是最后的救济手段，其对限制行政权，保护私权利意义重大。对民权的保护不能只是停留在赋予法院附带审查规章以下规范性文件的合法与否的层次。只有将抽象行政行为纳入司法审查的受案范围，才能全面撤销或者变更那些违法法律的、不人道的抽象行政行为，否则依法行政将等于纸上谈兵、无所裨益。
（三）将公益诉讼纳入行政诉讼受案范围
随着雾霾等严重污染环境的事件持续升级，民众对环境公益诉讼关注度也在持续升温。不可否认的是，现阶段公益诉讼在我国只属于探索发展期，配套制度并不健全。但是，严重的环境污染、生态破坏等问题急切地呼唤公益诉讼入法。只有首先在行政诉讼法中肯定无直接利害关系的公民、法人及其他组织有权对损害环境等社会公共利益的行为依法提起行政公益诉讼，才能切实从法律层面为热心公益的公民、团体等主体提供制度支持，也才能在具体的司法实践中不断发展公益诉讼制度，使之发挥应有的维护公益之作用。
（四）明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性
社会组织行使公共行政职能的行政行为本身亦属于行使公权力的范畴，理应与行政机关及其工作人员行使公权力的行为一样受到行政诉讼法的约束和监督。但是草案却并未将此类行政行为纳入行政诉讼的受案范围，这并不利于依法规制社会组织滥用行政权的行为。同时，也无益于监督与促进社会组织严格依法行使公共行政职能。受到社会组织侵害的行政相对人由于处于弱势地位，不掌握话语权，很难靠现有的救济渠道来维护其合法权益。
《行政诉讼法》实施之前，“民告官”并无诉讼制度加以保障。其颁布对于改变国人的思维定势确实发挥了重要的作用。但随着时代的发展，旧法已难以跟上社会经济发展变化的步伐。此次修正案草案对行政诉讼的受案范围做出了扩大的规定，确是一种进步。但比起多年来理论及实务界呼吁的受案范围着实显得有些保守。此次修法应该充分发挥行政诉讼限制公权力，保障私权利的功能与作用。受案范围中应该将抽象行政行为、行政公益诉讼等纳入其中。唯有将社会中存在的大量的侵害或可能侵害公民、法人、其他组织合法权益的公权力行使行为纳入行政诉讼的调整范围之内，方能在立法、司法层面上为保障私权利，限制公权力提供制度支持。 注释：
此种规定方式，利弊共存。一方面明确了违法要求履行义务的情形，但另一方面可能导致具体司法中的僵化，即法院只依法受理其列举的违法要求履行的义务情形，其余的以法无明文规定为由不予受理。
当然此处限定为“在公民、法人或者其他组织请求对该规范性文件进行审查时”，法院方可进行附带审查。即法院无权主动依职权进行审查。
如公立高校、公立医院等事业单位、村委会和居委会等基层自治组织、足协和律协等行业协会。
参考文献：
[1]柴发邦.行政诉讼法教程.中国人民公安大学出版社.1990年版.
[2]王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995年版.
[3]翁岳生.行政法.翰芦图书出版有限公司.1998年版.
[4][德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000年版.
[5]罗豪才.行政法学.北京大学出版社1996年版.
[6]江国华.宪法的形而上之学.武汉出版社.2004年版.