摘要：农民工养老保险是具有较强正外部效应的准公共产品，其建立和完善只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。公共财政支持农民工养老保险体现了公共财政的基本职能。我国公共财政支持农民工养老保险具备可行性，具体可采取：补贴农民工养老保险基金赤字；对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策；加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持；建立地方政府间的财政转移支付制度；尽快实现农民工养老保险的全国统筹。 关键词：农民工；养老保险；公共财政 中图分类号：F323.89；F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2008)09－0041－05 农民工是我国经济发展过程中形成的一个特殊的社会群体，这个群体的正当权益如享受公平的社会保障、教育、医疗待遇等，长期因“二元”经济结构被剥夺。据国务院农民工办主任、劳动和社会保障部副部长杨志明透露，目前我国农民工总数已达到2.1亿人。如何给这个庞大社会群体以公平的国民待遇，使他们的公共需求得到基本满足，毫无疑问，公共财政应该有所作为。本文将探讨公共财政支持农民工享受公平的养老保险待遇的相关问题。 一、农民工养老保险的产品属性分析 公共产品理论认为，纯粹的公共物品有两方面的特征，即非排他性和非竞争性。根据这两项符合的程度，可将公共产品划分为准公共产品和纯公共产品。由于我国公民都有参与享受社会保险待遇的权利，所以社会保险产品从宏观的层面来看是具有非排他性的；但是，国家又规定公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时享受社会保险待遇，它强调权利与义务相结合，也就是说社会保险在某种程度上具有排他性。此外，多提供一个人的社会保险的边际成本接近于平均成本，所以社会保险又具有竞争性。因此，经济学家大多将社会保险看作准公共产品甚至是私人产品。 农民工养老保险固然属于大的社会保险范畴，在某种程度上我们可以认为其是准公共产品甚至是私人产品，但是鉴于农民工养老保险的特殊性，笔者认为，农民工养老保险具有很强的外部效应，是公共性较强的准公共产品。 一方面，农民工这个群体对我国城镇化进程以及经济发展作出了不可磨灭的贡献，然而在这个过程中，他们并没有享受到社会经济发展带来的成果，我国的“二元”经济结构将他们的正当权益长期剥夺，使他们无法享受到与城镇居民在教育、医疗、就业、社会保障等各方面同等的待遇，所以，从这个角度来看，农民工的养老保险就是整个社会对该群体欠下的历史债务，必须由政府来还清。 另一方面，建立农民工养老保险制度会对整个社会产生较强的正外部效应。农民工对我国工业化及城镇化进程作出了巨大贡献，但却没有享受到应得的国民待遇。农民工所关注的问题无非就是他们的生计、生活问题，养老问题更是大多数农民工所担心的。当前各地探索的农民工养老保险政策在实践中大多不理想，其困境之一便是门槛过高，农民工进得去却进不起。如果政府公共财政加以支持，解决了他们的养老保险问题，会对整个社会产生巨大的正外部效应，农民工群体会更加安心地工作，这会大大减小社会的安定隐患。 从这方面来看，农民工养老保险具有很强的正外部效应，是公共性较强的准公共产品。公共产品理论告诉我们，公共产品一般只能由政府提供，市场提供公共产品会形成“低效率”或“零效率”，原因在于市场的竞争机制和利益机制会使得因公共产品提供方收费过高而导致“闲置供应”或因受益偏低而形成“供给不足”。因此，农民工养老保险这一社会制度的重要组成部分，其建立和完善只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。 二、公共财政支持农民工养老保险的意义 从公共产品理论来看，公共财政支持农民工养老保险具有必要性和必然性；从现实来看，公共财政支持农民工养老保险还具有重大的现实意义，具体说来包括以下三点： 1.体现了公共财政的基本职能 公共财政的基本职能就是满足社会公共需要，养老保险是社会公共需要的一个重要组成部分，完善养老保险体系，保证养老保险支出需要，是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能。占全国人口将近1／6的农民工的养老保险需求毫无疑问属于社会的公共需求，公共财政支持建立农民工养老保险制度有利于发挥其“减震器”的功能，可以减少社会动荡和维护社会稳定。 2.体现了以人为本、城乡统筹的科学发展理念 公共财政支持农民工养老保险的一个重要方面，就是要让所有农民工兄弟分享到工业化、城市化发展带来的成果。农民工作为我国公民，为经济与社会发展作出了贡献，同样有权利分享社会经济发展的成果，作为社会保障重要组成部分的养老保险应该覆盖农民工，这是维护农民工权益的需要。农民工是以工促农、以城带乡的重要载体和桥梁，是以市场机制反哺农业、支持农村的重要力量。公共财政支持农民工养老保险充分体现了以人为本、统筹城乡的科学发展理念。 3.有利于城镇化的进程 从农村城市化的途径来看，城市化要求大量的农村人口转化为城镇人口，农民工养老保险制度的建立，是农民工市民化的必然要求。农民工为农村城镇化提供了动力，发展农村经济，实现农业的集约化、产业化，要求农民工放弃土地的使用权，农民工的养老保险制度的建立有利于促进土地的流转，从而促进农村经济的发展。所以，公共财政支持农民工养老保险，让农民工没有养老的后顾之忧、放心地进城是解决城镇化进程问题的突破口，这既能减轻农村土地的承载负担，促进农业规模经营，提高农业劳动生产率，又能加快城镇化的进程。 三、当前各地农民工养老保险的现状及原因分析 综观各地现行的农民工社会养老保险政策及政策实施后的状况，主要存在参保率低、退保现象严重的问题，其原因是多方面的： (一)养老保险的缴费超出了农民工的经济承受能力 以广东省广州市为例，该市2005年的职工月平均工资为2820元，被保险人按本人上年度月平均工资的一定比例缴纳养老保险费，缴费比例由省人民政府根据职工工资收入水平和个人账户积累的情况确定；被保险人月工资收入低于所在市职工月平均工资60％的，按所在市职工月平均工资60％计征。据此推算，该市2005年养老保险缴费基数的下限为1692元。从沿海各省(市、区)农民工的经济收入来看，月平均工资收入在500－800元的居多，一些工作相对稳定的农民工收入会高一些，以800－1000元的居多。广州市农民工参保缴费要以下限1692元作为基数，2005年养老保险的缴费比例是8％，农民工每月要拿出135元，大体相当于一个月工资收入的20％用于养老保险缴费，这对于收入不多的农民工来说是一个不小的经济负担。由于现行城镇养老保险制度规定的缴费基数和比例没
有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际，超出了农民工的承受能力，所以造成农民工对参加养老保险的抵制情绪。 (二)养老保险关系异地转移困难 虽然现行政策规定职工跨统筹地区流动时可以转移基本养老保险关系和个人账户基金，但事实上由于我国养老保险等几项主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，对于跨省、跨地区流动的农民工来说，养老保险关系往往无法转移接续。造成转移困难的原因是多方面的：一是管理手段落后，制约了养老保险关系的转移。各统筹区域的管理自成系统，业务信息网络未同其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力；二是各地养老基金存在支付压力，人为地阻碍了养老保险关系的转移。因为养老保险异地转移基金只能转数额不大的个人账户部分，不能转统筹账户部分，在各地统筹基金缺口较大、支付普遍困难的情况下，转入地要承担转入者退休后的全部养老金支付，无疑是难以承受的，所以不少地区都以“关门上锁”的办法，拒绝流动人员养老保险关系的转入；三是我国农村养老保险制度建设滞后甚至缺失，使农村与城市的养老保险无法接轨，农民工在城里缴纳的养老保险，回到农村后既无法续保也不能享受相应的待遇，对打算将来回乡养老的农民工而言，基本上没有什么实际的保障作用。 (三)15年的缴费门槛难逾越 根据现行规定，参保者累计缴费满15年后才能享受养老保险待遇；农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时可以接续，也可以将个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。由于农民工流动频繁，几乎不可能固定在一个地方打工15年。有调查显示，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4－6年；从事建筑等体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期仅为2－3年。而目前对于跨省、跨地区流动的农民工，由于无法转移养老保险关系，多数农民工参保就很难达到15年的规定年限。因此，这一规定只能导致众多农民工参保之后又退保。 从以上农民工退保的原因分析中可以看出，我国政府在农民工养老保险中还可以大有所为，农民工之所以不愿参加养老保险，主要原因还是在于政府的支持力度太小，一方面地方政府利益的协调问题没解决好，导致农民工养老保险关系的转接难；另一方面，地方政府为了当地企业的利益，也对企业逃避缴纳养老保险费的现象睁一只眼，闭一只眼。从农民工养老保险制度的根本来看，说到底，农民工的养老保险问题，从国家层面来考虑，关键是钱，也就是财政的问题，覆盖农民工养老保险需要财政配套。 四、公共财政支持农民工养老保险的可行性分析 分析公共财政支持农民工养老保险的可行性，必须考察国家财政实力状况，我们可以对政府到底有没有财政能力来建立农民工养老保险制度进行分析。 首先，政府用于养老保险方面的财政支出属于转移支付，中央政府转移支付能力的大小，很大程度上取决于国家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。根据西方主要市场经济国家的发展经验，在政府间的财政收入分配中，中央财政一级要占主导地位，比重一般在50％以上。从我国的实际情况看，中央政府所占的份额应在50％－60％之间，在这样的数量水平上，国家才能有足够的资金用于国家重点建设，才能有转移支付的能力。 从表1可以看到，中国经济持续高速增长了20多年，经济总量从1978年的3624.1亿元迅速攀升到2006年的210871亿元。国家财政收入更是从1978年的1132.3亿元增加到2006年的38760.2亿元，中央财政占全部财政收入的比率已经超过50％。从1993年开始，国家财政收入的增长速度一直保持在较高水平，并且财政收入占GDP的比例一直在增加，到2006年时快接近20％，这说明政府从经济发展中汲取资源的能力有所强化。2007年，国内生产总值达到24.66万亿元，比2002年增长65.5％，年均增长10.6％，从世界第六位上升到第四位；全国财政收入达到5.13万亿元，增长1.71倍；外汇储备超过1.52万亿美元；全国社会保障基金累计4140亿元，比2002年增加了2898亿元。作个粗略估算，我国目前约有2.1亿农民工，假如政府每年为每个农民工养老保险补助100元，也只需要210亿元，只占整个财政收入(2007年)的0.41％。这些数据说明，国家经济实力和中央政府宏观调控能力都大大增强，在客观上为政府职能的履行提供了更好的条件，政府建立农民工的养老保险制度具有财力基础。 其次，政府财政支出结构的优化使得政府能够用于社会保障方面的财政支出更加充足。随着社会主义市场经济的逐步确立，政府直接投资的职能逐步弱化，财政支出结构中用于经济建设支出的比重有所下降，从改革前的60.08％下降到2006年的26.56％，下降了30多个百分点，仍有下降的空间。在市场经济条件下，财政的重要职能是保证公益型或准公益型的社会共同需要，如科学研究、文化、教育、卫生事业及社会保障等社会文教项目。但是在财政支出结构中，社会文教支出所占比重上升相对缓慢，从1985年到2005年的20年间里，该比重只上升了约6个百分点，仍不适应社会发展需要。并且，与发达国家相比，在我国的财政支出结构中，社会文教支出所占比重偏低，经济建设支出的规模偏大，在财政支出中所占比重偏高。在发达国家，教育、医疗卫生、社会保障等项目的支出在中央政府财政总支出中占了很高的比重，1998年瑞士就达到了72.9％，新西兰、智利都超过了71％，德国为69.8％，美国达到53.8％。当前，我国政府用于社会保障支出的资金占财政支出的比重不到11％，根据20世纪90年代初的统计，发展中国家社会保障支出占财政支出的比重一般为10％左右，中等发达国家一般为25％左右，发达国家一般为40％。相比之下，我国财政用于社会保障支出的资金还是比较低的。 最后，来看地方财政支出状况，若地方财政能和中央财政一起负担农民工养老保险的部分支出，那么，就不会出现企业逃避缴费、农民工大量退保的现象了。各地区社会保障补助支出占财政支出比重如表2所示。 从表2可以看出，目前我地方政府用于社会保障补助支出的资金占财政支出的比重偏低。2006年，我国各地区养老费支出占财政支出的比重最高的是辽宁省14.23％，最低的是福建省1.60％，并且大部分地区的社会保障补助支出比重都只有5％左右，由此看来，地方财政支持农民工社会保障还大有潜力。 随着我国市场发育的日益成熟，财政职能逐步退出经济建设领域，更多的提供社会公共服务，那么，用于社会保障等方面的财政支出比重肯定会上升到应有的水平。在政府财政实力增强，财政支出结构优化
的条件下，国家完全有足够的财政资金来建立和完善农民工养老保险制度。 五、公共财政支持农民工养老保险的途径 (一)国外农民工养老保险财政支持的经验 1.德国城市“农民工”的养老保险 德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。此外，在义务性养老保险里面，将包含农民工在内的全部工人纳入工人养老保险里面。可以说德国对农民工在内的养老保险投入了大量的财政资金。 2.英国城市“农民工”的养老保险 英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金。英国政府建立了“老年年金”，在这一制度下，包括农民劳动力的所有退休国民，均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费(税)年限无关，所需资金完全来源于政府税收。在城市农民工的养老保险方面，英国政府更是起到了全部的资金来源作用。 3.美国城市“农民工”的养老保险 美国的人口管理没有中国的城乡差别。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定就可以迁移，所以不存在“农民31'’这一说法，但是，美国的社会保障至少有一点值得我们借鉴，就是其社会保障号码的使用。每个美国公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号码，它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等，存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。美国这种先进的养老保险管理系统值得我们学习，政府需要投入资金加快我国“金保工程”的建设步伐，实现我国养老保险关系的异地转移。 (二)我国公共财政支持农民工养老保险的具体对策 今后一个时期，我国财政工作的重点应是加强支出管理制度改革，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。在努力促进先进生产力的发展和增加财政收入的前提下，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，将财力主要用于社会公共需要和养老保险方面，公共财政应根据需要适当资助农民工养老保险。 1.补贴农民工养老保险基金赤字 补贴养老保险基金赤字，即我们通常所说的兜底责任。政府作为最后责任承担者，并不需要财政马上掏钱，而且如果制度设计合理，政府监管得力，基金运作得当，制度自身可以实现财务平衡，将来也不需要政府财政补贴。而政府承担兜底责任，却能够帮助农民工社会保障制度树立安全可靠可信赖的良好形象，增强社会公众对这项制度的信心和预期，使社会保障制度真正起到维护社会稳定、促进经济进步的作用。 2.对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策 当前农民工参保率低的一个原因就是企业逃避为农民工缴纳养老保险费，企业是追求经济利益最大化的个体，为农民工缴纳养老保险费势必增加其经营的成本，所以，政府必须对企业实行一定的奖励政策，如进行税收优惠，还可以给予其享受经营发展的优先条件，来激励其为所雇佣的农民工缴纳养老保险。当然，最重要的一点，还是地方政府的治理理念要转变，不能再以经济成效来评价政府官员的业绩，还必须结合考察当地职工的社会保障状况，这样就不会再出现政府与企业合谋造成农民工的利益损失。 3.加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持 鉴于大部分农民工的收入水平不高，无力承担养老保险费的缴纳，中央财政应该对其进行资助，可以采取类似于新型农村合作医疗的办法，比如对于参加养老保险的农民工，国家财政每人每年补贴100元，财政补贴款只能进入统筹账户，并且随着农民工一起流动，这样农民工不会对转入地的统筹账户带来支付压力，转入地也不会阻止农民工加入当地养老保险了。 4.建立地方政府间的财政转移支付制度，尽快实现农民工养老保险的全国统筹 现阶段，农民工养老保险中央统筹非不能也，乃不为也，阻力主要来自农民工流入地的政府。由于当前各地统筹基金缺口较大、支付普遍困难，流入地要承担流入者退休后的全部养老金支付，所以不少地区都拒绝流动人员养老保险关系的转入，解决该问题的主要途径就是提高农民工养老保险的统筹层次，最好能实现中央统筹，若短时期内不能实现中央统筹，地方政府和中央政府必须加大对当地农民工养老保险的补助支出。流入地政府应当明白，农民工为当地的建设作出了贡献，理所当然应该在当地享受养老待遇。若短期无法实现中央统筹，而且地方财政确实拿不出钱来为农民工提供养老保障，则中央财政应当承担最后责任，进行中央对地方的财政转移支付；同样，也可以探索建立地方政府间的横向转移支付，可以尝试农民工工作过的地方政府对农民工领取养老金的所在地政府进行一定的财政转移支付，保证养老保险的统筹账户资金跟随农民工本人一起到流入地，不让流入地的利益受损失。 责任编校 谭清元
摘要：农民工养老保险是具有较强正外部效应的准公共产品，其建立和完善只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。公共财政支持农民工养老保险体现了公共财政的基本职能。我国公共财政支持农民工养老保险具备可行性，具体可采取：补贴农民工养老保险基金赤字；对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策；加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持；建立地方政府间的财政转移支付制度；尽快实现农民工养老保险的全国统筹。 关键词：农民工；养老保险；公共财政 中图分类号：F323.89；F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2008)09－0041－05 农民工是我国经济发展过程中形成的一个特殊的社会群体，这个群体的正当权益如享受公平的社会保障、教育、医疗待遇等，长期因“二元”经济结构被剥夺。据国务院农民工办主任、劳动和社会保障部副部长杨志明透露，目前我国农民工总数已达到2.1亿人。如何给这个庞大社会群体以公平的国民待遇，使他们的公共需求得到基本满足，毫无疑问，公共财政应该有所作为。本文将探讨公共财政支持农民工享受公平的养老保险待遇的相关问题。 一、农民工养老保险的产品属性分析 公共产品理论认为，纯粹的公共物品有两方面的特征，即非排他性和非竞争性。根据这两项符合的程度，可将公共产品划分为准公共产品和纯公共产品。由于我国公民都有参与享受社会保险待遇的权利，所以社会保险产品从宏观的层面来看是具有非排他性的；但是，国家又规定公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时享受社会保险待遇，它强调权利与义务相结合，也就是说社会保险在某种程度上具有排他性。此外，多提供一个人的社会保险的边际成本接近于平均成本，所以社会保险又具有竞争性。因此，经济学家大多将社会保险看作准公共产品甚至是私人产品。 农民工养老保险固然属于大的社会保险范畴，在某种程度上我们可以认为其是准公共产品甚至是私人产品，但是鉴于农民工养老保险的特殊性，笔者认为，农民工养老保险具有很强的外部效应，是公共性较强的准公共产品。 一方面，农民工这个群体对我国城镇化进程以及经济发展作出了不可磨灭的贡献，然而在这个过程中，他们并没有享受到社会经济发展带来的成果，我国的“二元”经济结构将他们的正当权益长期剥夺，使他们无法享受到与城镇居民在教育、医疗、就业、社会保障等各方面同等的待遇，所以，从这个角度来看，农民工的养老保险就是整个社会对该群体欠下的历史债务，必须由政府来还清。 另一方面，建立农民工养老保险制度会对整个社会产生较强的正外部效应。农民工对我国工业化及城镇化进程作出了巨大贡献，但却没有享受到应得的国民待遇。农民工所关注的问题无非就是他们的生计、生活问题，养老问题更是大多数农民工所担心的。当前各地探索的农民工养老保险政策在实践中大多不理想，其困境之一便是门槛过高，农民工进得去却进不起。如果政府公共财政加以支持，解决了他们的养老保险问题，会对整个社会产生巨大的正外部效应，农民工群体会更加安心地工作，这会大大减小社会的安定隐患。 从这方面来看，农民工养老保险具有很强的正外部效应，是公共性较强的准公共产品。公共产品理论告诉我们，公共产品一般只能由政府提供，市场提供公共产品会形成“低效率”或“零效率”，原因在于市场的竞争机制和利益机制会使得因公共产品提供方收费过高而导致“闲置供应”或因受益偏低而形成“供给不足”。因此，农民工养老保险这一社会制度的重要组成部分，其建立和完善只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。 二、公共财政支持农民工养老保险的意义 从公共产品理论来看，公共财政支持农民工养老保险具有必要性和必然性；从现实来看，公共财政支持农民工养老保险还具有重大的现实意义，具体说来包括以下三点： 1.体现了公共财政的基本职能 公共财政的基本职能就是满足社会公共需要，养老保险是社会公共需要的一个重要组成部分，完善养老保险体系，保证养老保险支出需要，是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能。占全国人口将近1／6的农民工的养老保险需求毫无疑问属于社会的公共需求，公共财政支持建立农民工养老保险制度有利于发挥其“减震器”的功能，可以减少社会动荡和维护社会稳定。 2.体现了以人为本、城乡统筹的科学发展理念 公共财政支持农民工养老保险的一个重要方面，就是要让所有农民工兄弟分享到工业化、城市化发展带来的成果。农民工作为我国公民，为经济与社会发展作出了贡献，同样有权利分享社会经济发展的成果，作为社会保障重要组成部分的养老保险应该覆盖农民工，这是维护农民工权益的需要。农民工是以工促农、以城带乡的重要载体和桥梁，是以市场机制反哺农业、支持农村的重要力量。公共财政支持农民工养老保险充分体现了以人为本、统筹城乡的科学发展理念。 3.有利于城镇化的进程 从农村城市化的途径来看，城市化要求大量的农村人口转化为城镇人口，农民工养老保险制度的建立，是农民工市民化的必然要求。农民工为农村城镇化提供了动力，发展农村经济，实现农业的集约化、产业化，要求农民工放弃土地的使用权，农民工的养老保险制度的建立有利于促进土地的流转，从而促进农村经济的发展。所以，公共财政支持农民工养老保险，让农民工没有养老的后顾之忧、放心地进城是解决城镇化进程问题的突破口，这既能减轻农村土地的承载负担，促进农业规模经营，提高农业劳动生产率，又能加快城镇化的进程。 三、当前各地农民工养老保险的现状及原因分析 综观各地现行的农民工社会养老保险政策及政策实施后的状况，主要存在参保率低、退保现象严重的问题，其原因是多方面的： (一)养老保险的缴费超出了农民工的经济承受能力 以广东省广州市为例，该市2005年的职工月平均工资为2820元，被保险人按本人上年度月平均工资的一定比例缴纳养老保险费，缴费比例由省人民政府根据职工工资收入水平和个人账户积累的情况确定；被保险人月工资收入低于所在市职工月平均工资60％的，按所在市职工月平均工资60％计征。据此推算，该市2005年养老保险缴费基数的下限为1692元。从沿海各省(市、区)农民工的经济收入来看，月平均工资收入在500－800元的居多，一些工作相对稳定的农民工收入会高一些，以800－1000元的居多。广州市农民工参保缴费要以下限1692元作为基数，2005年养老保险的缴费比例是8％，农民工每月要拿出135元，大体相当于一个月工资收入的20％用于养老保险缴费，这对于收入不多的农民工来说是一个不小的经济负担。由于现行城镇养老保险制度规定的缴费基数和比例没
有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际，超出了农民工的承受能力，所以造成农民工对参加养老保险的抵制情绪。 (二)养老保险关系异地转移困难 虽然现行政策规定职工跨统筹地区流动时可以转移基本养老保险关系和个人账户基金，但事实上由于我国养老保险等几项主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，对于跨省、跨地区流动的农民工来说，养老保险关系往往无法转移接续。造成转移困难的原因是多方面的：一是管理手段落后，制约了养老保险关系的转移。各统筹区域的管理自成系统，业务信息网络未同其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力；二是各地养老基金存在支付压力，人为地阻碍了养老保险关系的转移。因为养老保险异地转移基金只能转数额不大的个人账户部分，不能转统筹账户部分，在各地统筹基金缺口较大、支付普遍困难的情况下，转入地要承担转入者退休后的全部养老金支付，无疑是难以承受的，所以不少地区都以“关门上锁”的办法，拒绝流动人员养老保险关系的转入；三是我国农村养老保险制度建设滞后甚至缺失，使农村与城市的养老保险无法接轨，农民工在城里缴纳的养老保险，回到农村后既无法续保也不能享受相应的待遇，对打算将来回乡养老的农民工而言，基本上没有什么实际的保障作用。 (三)15年的缴费门槛难逾越 根据现行规定，参保者累计缴费满15年后才能享受养老保险待遇；农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时可以接续，也可以将个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。由于农民工流动频繁，几乎不可能固定在一个地方打工15年。有调查显示，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4－6年；从事建筑等体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期仅为2－3年。而目前对于跨省、跨地区流动的农民工，由于无法转移养老保险关系，多数农民工参保就很难达到15年的规定年限。因此，这一规定只能导致众多农民工参保之后又退保。 从以上农民工退保的原因分析中可以看出，我国政府在农民工养老保险中还可以大有所为，农民工之所以不愿参加养老保险，主要原因还是在于政府的支持力度太小，一方面地方政府利益的协调问题没解决好，导致农民工养老保险关系的转接难；另一方面，地方政府为了当地企业的利益，也对企业逃避缴纳养老保险费的现象睁一只眼，闭一只眼。从农民工养老保险制度的根本来看，说到底，农民工的养老保险问题，从国家层面来考虑，关键是钱，也就是财政的问题，覆盖农民工养老保险需要财政配套。 四、公共财政支持农民工养老保险的可行性分析 分析公共财政支持农民工养老保险的可行性，必须考察国家财政实力状况，我们可以对政府到底有没有财政能力来建立农民工养老保险制度进行分析。 首先，政府用于养老保险方面的财政支出属于转移支付，中央政府转移支付能力的大小，很大程度上取决于国家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。根据西方主要市场经济国家的发展经验，在政府间的财政收入分配中，中央财政一级要占主导地位，比重一般在50％以上。从我国的实际情况看，中央政府所占的份额应在50％－60％之间，在这样的数量水平上，国家才能有足够的资金用于国家重点建设，才能有转移支付的能力。 从表1可以看到，中国经济持续高速增长了20多年，经济总量从1978年的3624.1亿元迅速攀升到2006年的210871亿元。国家财政收入更是从1978年的1132.3亿元增加到2006年的38760.2亿元，中央财政占全部财政收入的比率已经超过50％。从1993年开始，国家财政收入的增长速度一直保持在较高水平，并且财政收入占GDP的比例一直在增加，到2006年时快接近20％，这说明政府从经济发展中汲取资源的能力有所强化。2007年，国内生产总值达到24.66万亿元，比2002年增长65.5％，年均增长10.6％，从世界第六位上升到第四位；全国财政收入达到5.13万亿元，增长1.71倍；外汇储备超过1.52万亿美元；全国社会保障基金累计4140亿元，比2002年增加了2898亿元。作个粗略估算，我国目前约有2.1亿农民工，假如政府每年为每个农民工养老保险补助100元，也只需要210亿元，只占整个财政收入(2007年)的0.41％。这些数据说明，国家经济实力和中央政府宏观调控能力都大大增强，在客观上为政府职能的履行提供了更好的条件，政府建立农民工的养老保险制度具有财力基础。 其次，政府财政支出结构的优化使得政府能够用于社会保障方面的财政支出更加充足。随着社会主义市场经济的逐步确立，政府直接投资的职能逐步弱化，财政支出结构中用于经济建设支出的比重有所下降，从改革前的60.08％下降到2006年的26.56％，下降了30多个百分点，仍有下降的空间。在市场经济条件下，财政的重要职能是保证公益型或准公益型的社会共同需要，如科学研究、文化、教育、卫生事业及社会保障等社会文教项目。但是在财政支出结构中，社会文教支出所占比重上升相对缓慢，从1985年到2005年的20年间里，该比重只上升了约6个百分点，仍不适应社会发展需要。并且，与发达国家相比，在我国的财政支出结构中，社会文教支出所占比重偏低，经济建设支出的规模偏大，在财政支出中所占比重偏高。在发达国家，教育、医疗卫生、社会保障等项目的支出在中央政府财政总支出中占了很高的比重，1998年瑞士就达到了72.9％，新西兰、智利都超过了71％，德国为69.8％，美国达到53.8％。当前，我国政府用于社会保障支出的资金占财政支出的比重不到11％，根据20世纪90年代初的统计，发展中国家社会保障支出占财政支出的比重一般为10％左右，中等发达国家一般为25％左右，发达国家一般为40％。相比之下，我国财政用于社会保障支出的资金还是比较低的。 最后，来看地方财政支出状况，若地方财政能和中央财政一起负担农民工养老保险的部分支出，那么，就不会出现企业逃避缴费、农民工大量退保的现象了。各地区社会保障补助支出占财政支出比重如表2所示。 从表2可以看出，目前我地方政府用于社会保障补助支出的资金占财政支出的比重偏低。2006年，我国各地区养老费支出占财政支出的比重最高的是辽宁省14.23％，最低的是福建省1.60％，并且大部分地区的社会保障补助支出比重都只有5％左右，由此看来，地方财政支持农民工社会保障还大有潜力。 随着我国市场发育的日益成熟，财政职能逐步退出经济建设领域，更多的提供社会公共服务，那么，用于社会保障等方面的财政支出比重肯定会上升到应有的水平。在政府财政实力增强，财政支出结构优化
的条件下，国家完全有足够的财政资金来建立和完善农民工养老保险制度。 五、公共财政支持农民工养老保险的途径 (一)国外农民工养老保险财政支持的经验 1.德国城市“农民工”的养老保险 德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。此外，在义务性养老保险里面，将包含农民工在内的全部工人纳入工人养老保险里面。可以说德国对农民工在内的养老保险投入了大量的财政资金。 2.英国城市“农民工”的养老保险 英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金。英国政府建立了“老年年金”，在这一制度下，包括农民劳动力的所有退休国民，均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费(税)年限无关，所需资金完全来源于政府税收。在城市农民工的养老保险方面，英国政府更是起到了全部的资金来源作用。 3.美国城市“农民工”的养老保险 美国的人口管理没有中国的城乡差别。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定就可以迁移，所以不存在“农民31'’这一说法，但是，美国的社会保障至少有一点值得我们借鉴，就是其社会保障号码的使用。每个美国公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号码，它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等，存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。美国这种先进的养老保险管理系统值得我们学习，政府需要投入资金加快我国“金保工程”的建设步伐，实现我国养老保险关系的异地转移。 (二)我国公共财政支持农民工养老保险的具体对策 今后一个时期，我国财政工作的重点应是加强支出管理制度改革，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。在努力促进先进生产力的发展和增加财政收入的前提下，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，将财力主要用于社会公共需要和养老保险方面，公共财政应根据需要适当资助农民工养老保险。 1.补贴农民工养老保险基金赤字 补贴养老保险基金赤字，即我们通常所说的兜底责任。政府作为最后责任承担者，并不需要财政马上掏钱，而且如果制度设计合理，政府监管得力，基金运作得当，制度自身可以实现财务平衡，将来也不需要政府财政补贴。而政府承担兜底责任，却能够帮助农民工社会保障制度树立安全可靠可信赖的良好形象，增强社会公众对这项制度的信心和预期，使社会保障制度真正起到维护社会稳定、促进经济进步的作用。 2.对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策 当前农民工参保率低的一个原因就是企业逃避为农民工缴纳养老保险费，企业是追求经济利益最大化的个体，为农民工缴纳养老保险费势必增加其经营的成本，所以，政府必须对企业实行一定的奖励政策，如进行税收优惠，还可以给予其享受经营发展的优先条件，来激励其为所雇佣的农民工缴纳养老保险。当然，最重要的一点，还是地方政府的治理理念要转变，不能再以经济成效来评价政府官员的业绩，还必须结合考察当地职工的社会保障状况，这样就不会再出现政府与企业合谋造成农民工的利益损失。 3.加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持 鉴于大部分农民工的收入水平不高，无力承担养老保险费的缴纳，中央财政应该对其进行资助，可以采取类似于新型农村合作医疗的办法，比如对于参加养老保险的农民工，国家财政每人每年补贴100元，财政补贴款只能进入统筹账户，并且随着农民工一起流动，这样农民工不会对转入地的统筹账户带来支付压力，转入地也不会阻止农民工加入当地养老保险了。 4.建立地方政府间的财政转移支付制度，尽快实现农民工养老保险的全国统筹 现阶段，农民工养老保险中央统筹非不能也，乃不为也，阻力主要来自农民工流入地的政府。由于当前各地统筹基金缺口较大、支付普遍困难，流入地要承担流入者退休后的全部养老金支付，所以不少地区都拒绝流动人员养老保险关系的转入，解决该问题的主要途径就是提高农民工养老保险的统筹层次，最好能实现中央统筹，若短时期内不能实现中央统筹，地方政府和中央政府必须加大对当地农民工养老保险的补助支出。流入地政府应当明白，农民工为当地的建设作出了贡献，理所当然应该在当地享受养老待遇。若短期无法实现中央统筹，而且地方财政确实拿不出钱来为农民工提供养老保障，则中央财政应当承担最后责任，进行中央对地方的财政转移支付；同样，也可以探索建立地方政府间的横向转移支付，可以尝试农民工工作过的地方政府对农民工领取养老金的所在地政府进行一定的财政转移支付，保证养老保险的统筹账户资金跟随农民工本人一起到流入地，不让流入地的利益受损失。 责任编校 谭清元