2013年第1期（第15卷第1期）
辽宁行政学院学报JournalofLiaoningAdministrationCollege
No．1，2013（Vol．15．No．1）
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公共管理
中国农村土地流转制度改革的背景分析
李淑妍
（沈阳师范大学，辽宁沈阳110034）
⒇
［摘要］中国农村土地流转制度改革是整个经济体制改革的组成部分，寓于中国改革开放整个过程之中。国家提出农
在农村实行土地流转也是逐步开展的。中国农村土地流转制度的改革不是偶然的，农村土地村土地流转政策是十分谨慎的，
流转制度的改革有其必然性和必要性。［关键词］农村；土地流转；制度；改革［［［中图分类号］F301．0文献标识码］A文章编号］1008—4053（2013）01—0005—02中国农村土地流转制度改革是整个经济体制改革的组成部分，寓于中国改革开放整个过程之中。国家提出农村土
在农村实行土地流转也是逐步开地流转政策是十分谨慎的，
展的。
一、确立农村土地流转制度的必然性（一）社会政策环境日趋成熟其实农村土地流转是在家庭联产承包责任制确立时就已经开始了，政府对此则一直采取鼓励和支持的态度，从1984年至今，国家先后出台了相关的法律和政策，制定相关法律来保护农民的权益，充分尊重农民的选择和意愿。随着土地细碎化弊端的日益显现，政府对土地流转也愈发重视，这些法律与政策为农村集体土地流转提供了保障，在一定程度上引导、规范、支持和促进了农村土地流转。
如：1984年中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》的文件，文件要求土地承包期一般延长到15年；鼓励耕
因无力耕种或转营它地向种田能人集中；社员在承包期内，
可以将土地交给集体统一安业而要求不包或少包土地的，
排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。这实际上就是土地流转，所以土地流转是自从延长土地承包开始时就允许了。这是党的正式文件较早对农村土地流转的规定。2008年十七届三中全会中又明确指“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转出
。土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”
（二）制度环境变化
农村土地制度是我国农村经济的基本制度之一，它的变迁在很大程度上影响农业乃至整个社会的经济制度的变迁和发展。农村家庭承包责任制作为农村土地产权制度的重
在1980—1984年几年时间之内，我国完成了土地所大变迁，
有权与使用权的第一次分离，实现了制度变迁，促进了农村生产力的巨大发展。此后，改革土地分户承包的土地制度，
实行土地集体所有权、农民土地承包权和土地使用权“三权
，分立”促进土地使用权流转已成为大势所趋。
我国的土地流转制度的形成是一个需求引致型向供给主导型转变的过程。在流转制度的萌芽期间，是农民响应户均的家庭联产承包责任制下的潜在外部利润和获利机会自
组织和实行土地私下流转，并取得了一定的收益。发倡导、
但这种土地流转制度是极不规范的，比如流转双方的权、责、利的界定，流转后土地的使用方向，乃至流转后失地农民的
医疗、社会保障、子女教育等问题的解决都没有一定的生活、
制度规则可循。因此，这种需求引致型制度变迁必然要让位于供给主导型制度变迁，由政府利用其在政治力量和资源配
决定制度供给的方向、形式、进程及战置权利上的优势地位，
略安排，从而推动土地流转制度的成熟完善。
（三）经济结构变化目前，中国正处在传统农业向现代农业、农业经济社会向工业经济社会转变的历史新阶段。随着工业化进程的推
农村的经济结构、人口结构、就业结构都发生了明显的变进，
化。在沿海地区非农收入己经远远大于农业收入，一定程度
同时还伴随着农民的老龄化、上弱化了农民对土地的依赖，
农民的兼职化、村庄的空心化等现象。在这种背景下，让土地流转到有愿意种田的人手中，就成了解决农村土地生产效
在不少农村地区，这正是促成土地承包经率低的必然选择，
工商企业介入农业开发，要求营权流转的原始动力。此外，
有成规模的原料基地与之相配套。资本的介入也是促进农地流转的一个重要原因。
（四）宏观经济环境变化
农村已有改革成果面临制度化的要求，这反映在农村土地制度问题上。中共十四大正式确定中国社会主义经济改
中革的目标是建立社会主义市场经济体制。在这一目标下，
“软着陆”。但农业发展滞后，国经济成功地实现了农业面临
非农产业和国际农业的双重竞争压力，资金、耕地等生产要
［收稿日期］2012－09－18
［作者简介］李淑妍（1979—），女，沈阳师范大学马克思主义学院教师，辽宁大学政治经济学博士研究生。［注］本文系辽宁省中国特色社会主义理论研究基地课题（项目编号：ZTS201107）。
⒇
5
2013年1月第15卷第1期
李淑妍：中国农村土地流转制度改革的背景分析
Jan．2013Vol．15．No．1
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素不断流出。粮食收益低，播种面积连续减少。农民收入增长缓慢，乡镇企业吸纳就业能力减弱，农业剩余劳动力转移
。“三农”问题变得突出，引起了从上到下的全面关难度加大
注。耕地面积锐减，粮食产量下降，农村社会矛盾突出，城乡关系紧张。造成这种局面的一大原因是现代城市经济与传统农村经济之间的距离拉大，城乡二元经济凸显。土地占有组织依靠出售土地占有权的方法不断获利，形成利益集团，造成对农民的不利侵害。虽然有一些列的惠农政策，但是并
“三农”，“三农”没有根本解决问题问题必须通过农村土地
制度变迁实现，成为推动农地土地流转制度改革的一个主要动力。
二、确立农村土地流转制度的必要性
（一）加快农村土地流转是增加农民收入的治本之策目前农户的分散经营，不仅带来了小生产与大市场难以
严重影响着农村市场化的进程，阻碍工业和城对接的矛盾，
而且这种小农经营只能解决温饱，不容易致富，造镇化发展，
成农村大市场一直无法启动，导致国内原材料供应不足，大量工业生产设备闲置放空。同时把大量农村劳动力捆绑在土地上，即使流动的农民工也是离土不离乡，形成农村严重的隐蔽性失业，造成城镇化严重滞后。严峻的现实表明，如
不抓住农村土地流转果不解决土地分散经营这个根本问题，
这个根本途径，农民增收就只是一句空话。土地流转是我国农村制度改革和农业发展的方向性选择，是一件事关农民收入、农村稳定，农村经济乃至整个国民经济和社会发展的大
具有重大意义。问题，
（二）加快土地流转是建设现代农业的必由之路没有土地流转，就没有规模效应，没有经营的集约化，也
充分发挥土地的效就没有现代化。要突破农业的自身瓶颈，
益，根本出路在于农业现代化。首先通过一定的形式把分
零碎的土地从千家万户置换出来集中连片，然后按市场散、
进行适度规模经营，用现代物经济规律重新安排使用土地，
质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，提高农业生产集中程度，降低生产成本，实现规模效益，大大增强抵御自然风险
没有土地的规模经和驾驭市场风险的能力。大量事实证明，
营，农业生产的机械化、专业化和规模化将成为无本之木、无源之水。
（三）加快土地流转是农村市场化和劳动力市场化的必经之路
首先，加快土地流转有利于农村市场化。农业生产要素
如果不实现土地资源的市场化配置，市场经济在农是土地，
村的建立纯属空话。而家庭联产承包责任制是基于村民的成员身份而将集体土地分到一家一户，如果不允许土地承包经营权的流转，土地将被分散地凝固在一家一户，根本无法
客观上阻碍了使土地向种田能手集实现土地资源优化配置，
中，不利于农业生产力的提高及农村产业结构的调整和土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置。其次，加快
社会化的土地流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化，
需要。在农村绝大多数农户都有家人在外务工，而外出务工人员又以青壮年男性居多。再加上，在农村由于生老病死、婚丧嫁娶、升学招工等各种因素的影响，这样一来，农业人口6
和劳动力经常处于变动之中。人口和劳动力的变化必然引
起农业人口内部比例变化。因此要实现劳动力的市场化、社
就要建立土地承包经营权的流转机制。在市场经济会化，中，土地流转是大量的农业劳动力转向非农人口的工业化、城镇化的必经之路。
（四）加快土地流转是规范土地流转制度的迫切需要当前的地流转制度是极不规范的，主要表现在四个方面：一是土地流转行为不规范。流转利益纠纷不同程度存在，农户间流转以及短期流转中很多都是口头协议，没有签订流转合同来规范双方的权利和义务，即便签订了合同，也
条款不完备等问题，为引发纠纷留下隐患。存在手续不规范，
二是违背政策的问题时有发生。有的乡村集体组织不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。三是土地流转管理和服务体系尚部健全。不少地方土地承
供需双方信息有效对包经营权流转信息体系尚未建立起来，
流接机制还没有形成；流转管理制度跟不上变化了的形势，
转纠纷难以得到及时有效调处。四是流转中存在着“非粮
倾向。由于种粮比较效益偏低，有的地方将流转土地用化”
于种树或者挖鱼塘，以发展观光农业、休闲农业等名义搞非农建设，这就违背了土地流转的前提。正式因为有上述问题
所以加快土地流转制度改革极为迫切。的出现，
从其形成背景分析中，可以看出，土地流转制度改革不是偶然发生的，它的产生有其必然性和必要性，是符合我国国情的。家庭联产承包责任制带有明显的传统小农经济与
已经越来越不能适应现代农业的规模化经自然经济的痕迹，
营和社会化生产的要求了。农村经济的持续发展甚至飞跃，必然要求在承包制的基础上对农村土地制度进行创新，这一创新要继续保持和调动农民的生产经营积极性。从农村经济发展的进程来看，不同时期的产权制度都要适应农业生产
否则将会导致生产经营方式与社会生产力的矛的实际水平，
最终阻碍农村经济的发展。未来中国农村土地流转制度盾，
改革的方向是在推进农村土地使用权市场流转的基础上，进一步完善农村土地产权制度。对完善中国本土化的生产经营体制，正确把握农业发展方向，科学制定农业政策具有十
从而能够在未来的改革中少走弯路或者不走分重要的意义，
弯路，加快实现农业现代化。◇参考文献
1谷素华．中国农村土地流转的必要性及策略分析．商
2011（10），业时代，第97－98页
2郭龙．规范农村土地流转保障农民合法权益．中国
2011（3），集体经济，第5页
3冯晓曼．当前农村土地流转制度的思考．河南农业，
2011（3），第26页
4包宗顺．土地承包经营权流转的意义、问题与对策［J］．江苏农村经济，2009（1），第21－23页
5储诚炜．论目前土地制度的局限性及应对措施［J］．
2008（12），现代农业，第73－75页
［责任编辑：李丹］
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辽宁行政学院学报JournalofLiaoningAdministrationCollege
No．1，2013（Vol．15．No．1）
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公共管理
中国农村土地流转制度改革的背景分析
李淑妍
（沈阳师范大学，辽宁沈阳110034）
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［摘要］中国农村土地流转制度改革是整个经济体制改革的组成部分，寓于中国改革开放整个过程之中。国家提出农
在农村实行土地流转也是逐步开展的。中国农村土地流转制度的改革不是偶然的，农村土地村土地流转政策是十分谨慎的，
流转制度的改革有其必然性和必要性。［关键词］农村；土地流转；制度；改革［［［中图分类号］F301．0文献标识码］A文章编号］1008—4053（2013）01—0005—02中国农村土地流转制度改革是整个经济体制改革的组成部分，寓于中国改革开放整个过程之中。国家提出农村土
在农村实行土地流转也是逐步开地流转政策是十分谨慎的，
展的。
一、确立农村土地流转制度的必然性（一）社会政策环境日趋成熟其实农村土地流转是在家庭联产承包责任制确立时就已经开始了，政府对此则一直采取鼓励和支持的态度，从1984年至今，国家先后出台了相关的法律和政策，制定相关法律来保护农民的权益，充分尊重农民的选择和意愿。随着土地细碎化弊端的日益显现，政府对土地流转也愈发重视，这些法律与政策为农村集体土地流转提供了保障，在一定程度上引导、规范、支持和促进了农村土地流转。
如：1984年中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》的文件，文件要求土地承包期一般延长到15年；鼓励耕
因无力耕种或转营它地向种田能人集中；社员在承包期内，
可以将土地交给集体统一安业而要求不包或少包土地的，
排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。这实际上就是土地流转，所以土地流转是自从延长土地承包开始时就允许了。这是党的正式文件较早对农村土地流转的规定。2008年十七届三中全会中又明确指“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转出
。土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”
（二）制度环境变化
农村土地制度是我国农村经济的基本制度之一，它的变迁在很大程度上影响农业乃至整个社会的经济制度的变迁和发展。农村家庭承包责任制作为农村土地产权制度的重
在1980—1984年几年时间之内，我国完成了土地所大变迁，
有权与使用权的第一次分离，实现了制度变迁，促进了农村生产力的巨大发展。此后，改革土地分户承包的土地制度，
实行土地集体所有权、农民土地承包权和土地使用权“三权
，分立”促进土地使用权流转已成为大势所趋。
我国的土地流转制度的形成是一个需求引致型向供给主导型转变的过程。在流转制度的萌芽期间，是农民响应户均的家庭联产承包责任制下的潜在外部利润和获利机会自
组织和实行土地私下流转，并取得了一定的收益。发倡导、
但这种土地流转制度是极不规范的，比如流转双方的权、责、利的界定，流转后土地的使用方向，乃至流转后失地农民的
医疗、社会保障、子女教育等问题的解决都没有一定的生活、
制度规则可循。因此，这种需求引致型制度变迁必然要让位于供给主导型制度变迁，由政府利用其在政治力量和资源配
决定制度供给的方向、形式、进程及战置权利上的优势地位，
略安排，从而推动土地流转制度的成熟完善。
（三）经济结构变化目前，中国正处在传统农业向现代农业、农业经济社会向工业经济社会转变的历史新阶段。随着工业化进程的推
农村的经济结构、人口结构、就业结构都发生了明显的变进，
化。在沿海地区非农收入己经远远大于农业收入，一定程度
同时还伴随着农民的老龄化、上弱化了农民对土地的依赖，
农民的兼职化、村庄的空心化等现象。在这种背景下，让土地流转到有愿意种田的人手中，就成了解决农村土地生产效
在不少农村地区，这正是促成土地承包经率低的必然选择，
工商企业介入农业开发，要求营权流转的原始动力。此外，
有成规模的原料基地与之相配套。资本的介入也是促进农地流转的一个重要原因。
（四）宏观经济环境变化
农村已有改革成果面临制度化的要求，这反映在农村土地制度问题上。中共十四大正式确定中国社会主义经济改
中革的目标是建立社会主义市场经济体制。在这一目标下，
“软着陆”。但农业发展滞后，国经济成功地实现了农业面临
非农产业和国际农业的双重竞争压力，资金、耕地等生产要
［收稿日期］2012－09－18
［作者简介］李淑妍（1979—），女，沈阳师范大学马克思主义学院教师，辽宁大学政治经济学博士研究生。［注］本文系辽宁省中国特色社会主义理论研究基地课题（项目编号：ZTS201107）。
⒇
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2013年1月第15卷第1期
李淑妍：中国农村土地流转制度改革的背景分析
Jan．2013Vol．15．No．1
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。“三农”问题变得突出，引起了从上到下的全面关难度加大
注。耕地面积锐减，粮食产量下降，农村社会矛盾突出，城乡关系紧张。造成这种局面的一大原因是现代城市经济与传统农村经济之间的距离拉大，城乡二元经济凸显。土地占有组织依靠出售土地占有权的方法不断获利，形成利益集团，造成对农民的不利侵害。虽然有一些列的惠农政策，但是并
“三农”，“三农”没有根本解决问题问题必须通过农村土地
制度变迁实现，成为推动农地土地流转制度改革的一个主要动力。
二、确立农村土地流转制度的必要性
（一）加快农村土地流转是增加农民收入的治本之策目前农户的分散经营，不仅带来了小生产与大市场难以
严重影响着农村市场化的进程，阻碍工业和城对接的矛盾，
而且这种小农经营只能解决温饱，不容易致富，造镇化发展，
成农村大市场一直无法启动，导致国内原材料供应不足，大量工业生产设备闲置放空。同时把大量农村劳动力捆绑在土地上，即使流动的农民工也是离土不离乡，形成农村严重的隐蔽性失业，造成城镇化严重滞后。严峻的现实表明，如
不抓住农村土地流转果不解决土地分散经营这个根本问题，
这个根本途径，农民增收就只是一句空话。土地流转是我国农村制度改革和农业发展的方向性选择，是一件事关农民收入、农村稳定，农村经济乃至整个国民经济和社会发展的大
具有重大意义。问题，
（二）加快土地流转是建设现代农业的必由之路没有土地流转，就没有规模效应，没有经营的集约化，也
充分发挥土地的效就没有现代化。要突破农业的自身瓶颈，
益，根本出路在于农业现代化。首先通过一定的形式把分
零碎的土地从千家万户置换出来集中连片，然后按市场散、
进行适度规模经营，用现代物经济规律重新安排使用土地，
质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，提高农业生产集中程度，降低生产成本，实现规模效益，大大增强抵御自然风险
没有土地的规模经和驾驭市场风险的能力。大量事实证明，
营，农业生产的机械化、专业化和规模化将成为无本之木、无源之水。
（三）加快土地流转是农村市场化和劳动力市场化的必经之路
首先，加快土地流转有利于农村市场化。农业生产要素
如果不实现土地资源的市场化配置，市场经济在农是土地，
村的建立纯属空话。而家庭联产承包责任制是基于村民的成员身份而将集体土地分到一家一户，如果不允许土地承包经营权的流转，土地将被分散地凝固在一家一户，根本无法
客观上阻碍了使土地向种田能手集实现土地资源优化配置，
中，不利于农业生产力的提高及农村产业结构的调整和土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置。其次，加快
社会化的土地流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化，
需要。在农村绝大多数农户都有家人在外务工，而外出务工人员又以青壮年男性居多。再加上，在农村由于生老病死、婚丧嫁娶、升学招工等各种因素的影响，这样一来，农业人口6
和劳动力经常处于变动之中。人口和劳动力的变化必然引
起农业人口内部比例变化。因此要实现劳动力的市场化、社
就要建立土地承包经营权的流转机制。在市场经济会化，中，土地流转是大量的农业劳动力转向非农人口的工业化、城镇化的必经之路。
（四）加快土地流转是规范土地流转制度的迫切需要当前的地流转制度是极不规范的，主要表现在四个方面：一是土地流转行为不规范。流转利益纠纷不同程度存在，农户间流转以及短期流转中很多都是口头协议，没有签订流转合同来规范双方的权利和义务，即便签订了合同，也
条款不完备等问题，为引发纠纷留下隐患。存在手续不规范，
二是违背政策的问题时有发生。有的乡村集体组织不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。三是土地流转管理和服务体系尚部健全。不少地方土地承
供需双方信息有效对包经营权流转信息体系尚未建立起来，
流接机制还没有形成；流转管理制度跟不上变化了的形势，
转纠纷难以得到及时有效调处。四是流转中存在着“非粮
倾向。由于种粮比较效益偏低，有的地方将流转土地用化”
于种树或者挖鱼塘，以发展观光农业、休闲农业等名义搞非农建设，这就违背了土地流转的前提。正式因为有上述问题
所以加快土地流转制度改革极为迫切。的出现，
从其形成背景分析中，可以看出，土地流转制度改革不是偶然发生的，它的产生有其必然性和必要性，是符合我国国情的。家庭联产承包责任制带有明显的传统小农经济与
已经越来越不能适应现代农业的规模化经自然经济的痕迹，
营和社会化生产的要求了。农村经济的持续发展甚至飞跃，必然要求在承包制的基础上对农村土地制度进行创新，这一创新要继续保持和调动农民的生产经营积极性。从农村经济发展的进程来看，不同时期的产权制度都要适应农业生产
否则将会导致生产经营方式与社会生产力的矛的实际水平，
最终阻碍农村经济的发展。未来中国农村土地流转制度盾，
改革的方向是在推进农村土地使用权市场流转的基础上，进一步完善农村土地产权制度。对完善中国本土化的生产经营体制，正确把握农业发展方向，科学制定农业政策具有十
从而能够在未来的改革中少走弯路或者不走分重要的意义，
弯路，加快实现农业现代化。◇参考文献
1谷素华．中国农村土地流转的必要性及策略分析．商
2011（10），业时代，第97－98页
2郭龙．规范农村土地流转保障农民合法权益．中国
2011（3），集体经济，第5页
3冯晓曼．当前农村土地流转制度的思考．河南农业，
2011（3），第26页
4包宗顺．土地承包经营权流转的意义、问题与对策［J］．江苏农村经济，2009（1），第21－23页
5储诚炜．论目前土地制度的局限性及应对措施［J］．
2008（12），现代农业，第73－75页
［责任编辑：李丹］