新形势下“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究 一、国际大都市区域发展与新城规划建设的主要经验
1、国际大都市空间发展演变及新城规划建设的阶段特征
全球大都市区域的空间发展均呈现从单核心转向多中心、由单一线性向有机网络演化的趋向。城市化过程在空间上基本上依序呈现为“强核、外溢、织网、整合、耦合”等发展阶段。在“外溢”到“织网”阶段，半独立卫星城发展为独立卫星城；在“整合”发展阶段，形成多中心大都市空间中的综合性新城；到了“耦合”发展阶段，部分新城发育为大都市区中心城市的副中心。
2、国际大都市郊区发展与新城建设的关键要素和动力机制
各国都强调郊区新城开发的政策目标及高层级政府的主导作用。一是开发机制方面强调大都市区域政府对新城建设自上而下的引导。二是城市规划方面强调区域规划指导下的空间结构优化。三是功能定位上注重功能平衡，以及郊区新城之间、新城与中心城之间的功能错位。四是发展动力上高度重视内生动力，制造业企业和跨国公司业务单元向郊区迁移是郊区新城得以健康发展的关键因素。五是公共交通网络配置上紧密结合以区域大容量轨道网络为支撑的开发。六是高品质社会事业配套和环境建设是形成新城吸引力的重要条件。
3、国际大都市区域与新城规划的编制类型和开发策略
一是国外发达国家大都市地区的规划基本为区域性规划。二是新城规划是从属于区域规划的下一级层面规划。三是新城规划着力于解决人口疏解、中观链接的空间结构、TOD开发模式等若干重大问题。一是合理确立新城人口发展规模目标。二是以大容量快速公交为支撑的高效中观链接结构是实现人口、就业、空间同步扩张的关键。三是采用TOD模式进行新城土地开发。
4、国际大都市空间结构调整的负面经验
国际大都市空间结构调整有着丰富的成功经验，但也走过弯路。需总结负面经验以免重蹈覆辙。一是涉及抓住大都市经济快速发展时期调整空间结构的机遇期。二是关于人口、产业、城市服务功能的平衡发展问题。
二、上海城镇体系规划与发展历程
1、上海城镇体系与新城规划建设的历程
建国后“二五”以来，涉及上海郊区新城发展的主要规划有三次。总体上,上海市域城镇
体系规划主要是服务于中心城区的工业疏解和人口疏解。一是7大卫星城规划。二是一城九镇规划。三是9大新城规划。2006年1月，上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出“1966”城镇体系规划。即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。
2、上海城镇体系规划与建设绩效简评
一是城镇体系及新城的规划预期和建设实效的差距较大。二是中心城区过度蔓延的空间发展态势尚未逆转。中心城区的过度蔓延已经使得新城在空间结构上难以独立，使得构建与中心城区有一定距离、具备独立功能、与中心城之间留有足够生态空间的理想新城的规划目标失去了现实基础。三是“1966”城镇体系和新城规划缺乏区域战略统筹。四是新城开发存在机制缺陷和管理下沉问题。在某种程度上，“1966”城镇体系中的新城及新市镇只是孤立发展的地方化小城镇，与上海国际大都市及长三角区域整体发展的良性互动还很不够，还难以体现新城建设和城镇体系发展的战略性作用。
3、长三角区域发展格局的新形势和新变化
一是上海在长三角区域的“极核”地位趋于下降。二是随着长三角铁路网和城际轨道网的构筑，未来长三角地区“多点枢纽”对上海的“单点枢纽”地位构成竞争关系。三是江浙两省在区域发展主导下的城镇体系建设对上海郊区城镇体系发展具潜在影响，上海构建“多中心城市结构”的发展驱动力将可能相应弱化。
三、上海“1966”城镇规划体系调整完善和新城建设的总体思路
1、指导思想和主要原则
一是把构筑以新城为重点的“多中心”空间战略上升为城市发展的首要战略之一。二是以“区域统筹”为核心确定城镇体系和新城规划的指导原则。不固守理论上的定义及一概追求空间结构上的“独立”新城。
2、总体思路
总体思路是：依托长三角沪-宁-杭-甬和中国沿海大通道两大区域发展轴，以上海市域都市区域为基础构建“一核两轴多心”的城市空间结构。
其一是构建不同区域导向的若干个都市区，构筑两大战略聚合轴。一是将上海全市划分为中心都市区、临苏浙都市区、沿海都市区等3大都市区域板块。二是促成沿沪宁、沪杭与沿海呈弓形发展的两大“战略聚合轴”。
其二是调整完善郊区主要城镇的定位与分类，体现“1966”的“一核多心”空间发展格局。“一核”即中心城区，“多心”则分为：综合性新城、基于TOD”的区域级枢纽，以及专业化新城、基于“TOD”的重要新镇。前两者为城市副都心，后两者为地方公共中心。一是综合性
副都心，即综合性新城，主要是嘉定新城、松江新城和临港新城。二是专业化副都心，即基于“TOD”的区域级枢纽，即虹桥综合枢纽与浦东空港枢纽。三是地方公共中心，包括专业化新城和基于“TOD”的重要新镇。包括青浦新城、崇明城桥新城和奉贤南桥新城。金山新城定位上则作为石化产业配套的专业化新城。结合国家高铁、城际城郊铁路和城市轨道交通及高速公路的规划网络，重新筛选出若干基于“TOD”的重要新镇，重点培育成地方公共中心。其中包括罗泾、外冈、朱家角、徐泾、新桥、朱泾、庄行、漕泾、惠南、川沙、庙镇等。 其三是依据都市区域板块和战略聚合轴调整新城和城镇体系规划。一是临苏浙都市区。突出虹桥枢纽对嘉定、松江、青浦三地新城和新镇、中心村建设的统领地位，总体上，对综合性新城进行规模和能级提升，培育基于TOD的重要新镇为地方公共中心，缩减中心镇、中心村层级，加强新城集聚度。二是沿海板块，以沿海聚合轴为依托，根据不同交通地位与发展基础，明确浦东空港枢纽、临港新城、奉贤南桥新城、金山新城、崇明新城的发展和建设思路，形成东部沿海聚合轴上“多心”差别化定位发展。三是中心城区及其延伸区。明确闵行新城、宝山新城加快发展成为中心城区向近郊南北延伸的副都心。月浦、罗店、江桥、华漕、新桥分别纳入临近的副都心，不应再单独搞建设和扩大规模；浦江、周浦、唐镇、曹路则应缩减规划规模，并结合规划交通条件，大幅提高TOD交通节点附近的土地利用率，以转移周边土地的开发压力，并保全更多的绿地。四是合理规划各级城镇体系人口规模和城镇数量。各大副都心的规划规模应积极引导做大，其中宝山新城、闵行新城、嘉定新城、松江新城、临港新城的规模均可以达到100万；其中，临港新城的近期人口规模将很有限，但在规划上可作为上海未来城市空间拓展和人口导入的战略储备区。而虹桥枢纽、浦东空港枢纽拟在 20-30万左右。
3、优化关键要素配置
其一是结合都市区域板块优化大运量快速公共交通配置。一是增加市郊快轨。建议增加东、西2条市郊快轨。内线联系宝山新城、嘉定新城、徐泾镇、松江新城、闵行新城、浦江、周浦、浦东空港枢纽。外线联系城桥新城、罗泾镇、外冈镇、朱家角镇、朱泾镇、南桥新城、临港新城、惠南镇、川沙镇、唐镇、曹路、凤凰镇、城桥新城。二是建立高效的“中观链接结构”。引导区域性的TOD交通走廊的形成，实现全市区域层面上的TOD 开发，使快速公共交通、中速公共交通，以及慢速交通“无缝”连接，各自发挥最佳效用。三是结合区域板块优化公交体系和土地资源配置。
其二是引导优质社会事业和重大项目向副都心配置。一是加大市级优质社会事业资源统筹力度。二是推动重大市级功能性项目在副都心布局。
四、推进新城建设和完善城镇体系的主要举措
一是稳定的政策与立法保障。新城和新镇规划建设是一项长期的任务，有赖于政策的稳定性和连续性，需要确立市级统筹新城开发的机制体制，并有立法的保障。二是市级层面建立郊区新城建设推进领导小组。三是以都市区域板块为单元完善各郊区新城管委会和开发公司。四是制定加快新城发展的专项政策。一是大运量快速公共交通枢纽及站点周边土地开发政策。二是引导现代服务业发展的政策。三是吸引产业人才的倾斜政策。四是副都心级别的新城土地指标单列。
新形势下“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究 一、国际大都市区域发展与新城规划建设的主要经验
1、国际大都市空间发展演变及新城规划建设的阶段特征
全球大都市区域的空间发展均呈现从单核心转向多中心、由单一线性向有机网络演化的趋向。城市化过程在空间上基本上依序呈现为“强核、外溢、织网、整合、耦合”等发展阶段。在“外溢”到“织网”阶段，半独立卫星城发展为独立卫星城；在“整合”发展阶段，形成多中心大都市空间中的综合性新城；到了“耦合”发展阶段，部分新城发育为大都市区中心城市的副中心。
2、国际大都市郊区发展与新城建设的关键要素和动力机制
各国都强调郊区新城开发的政策目标及高层级政府的主导作用。一是开发机制方面强调大都市区域政府对新城建设自上而下的引导。二是城市规划方面强调区域规划指导下的空间结构优化。三是功能定位上注重功能平衡，以及郊区新城之间、新城与中心城之间的功能错位。四是发展动力上高度重视内生动力，制造业企业和跨国公司业务单元向郊区迁移是郊区新城得以健康发展的关键因素。五是公共交通网络配置上紧密结合以区域大容量轨道网络为支撑的开发。六是高品质社会事业配套和环境建设是形成新城吸引力的重要条件。
3、国际大都市区域与新城规划的编制类型和开发策略
一是国外发达国家大都市地区的规划基本为区域性规划。二是新城规划是从属于区域规划的下一级层面规划。三是新城规划着力于解决人口疏解、中观链接的空间结构、TOD开发模式等若干重大问题。一是合理确立新城人口发展规模目标。二是以大容量快速公交为支撑的高效中观链接结构是实现人口、就业、空间同步扩张的关键。三是采用TOD模式进行新城土地开发。
4、国际大都市空间结构调整的负面经验
国际大都市空间结构调整有着丰富的成功经验，但也走过弯路。需总结负面经验以免重蹈覆辙。一是涉及抓住大都市经济快速发展时期调整空间结构的机遇期。二是关于人口、产业、城市服务功能的平衡发展问题。
二、上海城镇体系规划与发展历程
1、上海城镇体系与新城规划建设的历程
建国后“二五”以来，涉及上海郊区新城发展的主要规划有三次。总体上,上海市域城镇
体系规划主要是服务于中心城区的工业疏解和人口疏解。一是7大卫星城规划。二是一城九镇规划。三是9大新城规划。2006年1月，上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出“1966”城镇体系规划。即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。
2、上海城镇体系规划与建设绩效简评
一是城镇体系及新城的规划预期和建设实效的差距较大。二是中心城区过度蔓延的空间发展态势尚未逆转。中心城区的过度蔓延已经使得新城在空间结构上难以独立，使得构建与中心城区有一定距离、具备独立功能、与中心城之间留有足够生态空间的理想新城的规划目标失去了现实基础。三是“1966”城镇体系和新城规划缺乏区域战略统筹。四是新城开发存在机制缺陷和管理下沉问题。在某种程度上，“1966”城镇体系中的新城及新市镇只是孤立发展的地方化小城镇，与上海国际大都市及长三角区域整体发展的良性互动还很不够，还难以体现新城建设和城镇体系发展的战略性作用。
3、长三角区域发展格局的新形势和新变化
一是上海在长三角区域的“极核”地位趋于下降。二是随着长三角铁路网和城际轨道网的构筑，未来长三角地区“多点枢纽”对上海的“单点枢纽”地位构成竞争关系。三是江浙两省在区域发展主导下的城镇体系建设对上海郊区城镇体系发展具潜在影响，上海构建“多中心城市结构”的发展驱动力将可能相应弱化。
三、上海“1966”城镇规划体系调整完善和新城建设的总体思路
1、指导思想和主要原则
一是把构筑以新城为重点的“多中心”空间战略上升为城市发展的首要战略之一。二是以“区域统筹”为核心确定城镇体系和新城规划的指导原则。不固守理论上的定义及一概追求空间结构上的“独立”新城。
2、总体思路
总体思路是：依托长三角沪-宁-杭-甬和中国沿海大通道两大区域发展轴，以上海市域都市区域为基础构建“一核两轴多心”的城市空间结构。
其一是构建不同区域导向的若干个都市区，构筑两大战略聚合轴。一是将上海全市划分为中心都市区、临苏浙都市区、沿海都市区等3大都市区域板块。二是促成沿沪宁、沪杭与沿海呈弓形发展的两大“战略聚合轴”。
其二是调整完善郊区主要城镇的定位与分类，体现“1966”的“一核多心”空间发展格局。“一核”即中心城区，“多心”则分为：综合性新城、基于TOD”的区域级枢纽，以及专业化新城、基于“TOD”的重要新镇。前两者为城市副都心，后两者为地方公共中心。一是综合性
副都心，即综合性新城，主要是嘉定新城、松江新城和临港新城。二是专业化副都心，即基于“TOD”的区域级枢纽，即虹桥综合枢纽与浦东空港枢纽。三是地方公共中心，包括专业化新城和基于“TOD”的重要新镇。包括青浦新城、崇明城桥新城和奉贤南桥新城。金山新城定位上则作为石化产业配套的专业化新城。结合国家高铁、城际城郊铁路和城市轨道交通及高速公路的规划网络，重新筛选出若干基于“TOD”的重要新镇，重点培育成地方公共中心。其中包括罗泾、外冈、朱家角、徐泾、新桥、朱泾、庄行、漕泾、惠南、川沙、庙镇等。 其三是依据都市区域板块和战略聚合轴调整新城和城镇体系规划。一是临苏浙都市区。突出虹桥枢纽对嘉定、松江、青浦三地新城和新镇、中心村建设的统领地位，总体上，对综合性新城进行规模和能级提升，培育基于TOD的重要新镇为地方公共中心，缩减中心镇、中心村层级，加强新城集聚度。二是沿海板块，以沿海聚合轴为依托，根据不同交通地位与发展基础，明确浦东空港枢纽、临港新城、奉贤南桥新城、金山新城、崇明新城的发展和建设思路，形成东部沿海聚合轴上“多心”差别化定位发展。三是中心城区及其延伸区。明确闵行新城、宝山新城加快发展成为中心城区向近郊南北延伸的副都心。月浦、罗店、江桥、华漕、新桥分别纳入临近的副都心，不应再单独搞建设和扩大规模；浦江、周浦、唐镇、曹路则应缩减规划规模，并结合规划交通条件，大幅提高TOD交通节点附近的土地利用率，以转移周边土地的开发压力，并保全更多的绿地。四是合理规划各级城镇体系人口规模和城镇数量。各大副都心的规划规模应积极引导做大，其中宝山新城、闵行新城、嘉定新城、松江新城、临港新城的规模均可以达到100万；其中，临港新城的近期人口规模将很有限，但在规划上可作为上海未来城市空间拓展和人口导入的战略储备区。而虹桥枢纽、浦东空港枢纽拟在 20-30万左右。
3、优化关键要素配置
其一是结合都市区域板块优化大运量快速公共交通配置。一是增加市郊快轨。建议增加东、西2条市郊快轨。内线联系宝山新城、嘉定新城、徐泾镇、松江新城、闵行新城、浦江、周浦、浦东空港枢纽。外线联系城桥新城、罗泾镇、外冈镇、朱家角镇、朱泾镇、南桥新城、临港新城、惠南镇、川沙镇、唐镇、曹路、凤凰镇、城桥新城。二是建立高效的“中观链接结构”。引导区域性的TOD交通走廊的形成，实现全市区域层面上的TOD 开发，使快速公共交通、中速公共交通，以及慢速交通“无缝”连接，各自发挥最佳效用。三是结合区域板块优化公交体系和土地资源配置。
其二是引导优质社会事业和重大项目向副都心配置。一是加大市级优质社会事业资源统筹力度。二是推动重大市级功能性项目在副都心布局。
四、推进新城建设和完善城镇体系的主要举措
一是稳定的政策与立法保障。新城和新镇规划建设是一项长期的任务，有赖于政策的稳定性和连续性，需要确立市级统筹新城开发的机制体制，并有立法的保障。二是市级层面建立郊区新城建设推进领导小组。三是以都市区域板块为单元完善各郊区新城管委会和开发公司。四是制定加快新城发展的专项政策。一是大运量快速公共交通枢纽及站点周边土地开发政策。二是引导现代服务业发展的政策。三是吸引产业人才的倾斜政策。四是副都心级别的新城土地指标单列。