石家庄市城中村改造研究
［ 摘 要］ 城中村是城市化过程的产物， 是我国农村城市化进 程中一种独特的现象。城中村作为一个规模较大、结构比较 复杂、运行比较特殊的社区， 在由农村社区向城市社区的转 型的过程中， 有许多理论与实践问题亟待解决。本文主要介 绍了石家庄市城中村的基本情况，城中村产生的原因， 分析 了目前石家庄市城中村改造中存在的问题， 针对问题提出 了主要的对策措施： 选择适当区位， 建造若干个大规模环境 优良的微利出租小区； 采取灵活务实的股份制形式； 开通城 乡建设用地一体化市场。 ［ 关键词］ 城中村； 产生原因； 改造； 石家庄市
所谓“ 城中村”是在城市化快速推进过程中， 原 ， 城市周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用 地的范围， 大部分农用地由集体所有转化为国有， 但 维持征地前村民住宅用地等的村集体所有性质不变， 以居住功能为主， 且深受城市影响的农村社区。“ 事实上， 城中村不仅是一种居住形态， 也是一种社会形 态， 是血缘地缘等初级社会关系的凝结。” 。城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下， 在快速推 进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。这种城 市化由于没有真正纳入城市的统一规划、建设和管 理， 具有自发性和盲目性， 严重阻碍了城市的进一步 发展， 影响了土地资源的集约利用， 并出现了大量的 “ 城中村”问题。目前开展城中村及其改造方面的研 究， 显得非常迫切和必要。 一、石家庄市城中村概况 据统计， 目前二环路以内共有城中村45个， 占地约11.2平方公里， 建筑面积约636万平方米， 居住着4.77万户、14.93万人。
此外，石家庄市城中村还有如下几个特点：
①成为城中村时间普遍较短。石家庄市本身历史较短，各城中村成为城中村的历史更短，即使目前处于繁华地段的休门村，直到1980年才完全没有了耕地，至于裕华区的大部分村，更是到20世纪90年代中后期才因卓达花园等住宅小区的建设和城市规 划的原因在非常短的时间里变成城中村的。由于历史短，所以石家庄市的城中村较之全国其它城市的城中 村“ 村”的成分更多一点。比如裕华区的各城中村还，保留着赶集和“过庙会”的传统。 ②城中村房屋大多单门独户、违法用地普遍、违 章和新建建筑多。石家庄市的各城中村一般没有进行 过规划， 总体布局凌乱， 单门独户多， 多为带小院的平 房， 近年来新建的一般为小二楼或小三楼。由于受租金 利益的诱惑和对城中村改造拆迁补偿的预期， 近几年 各城中村违法扩建抢建现象严重， 在自家小院内搭建 简易房、在平房上加简易层、超标建房、保留旧房新建 楼房、甚至私自卖地给关系户建房等在各村都非常普 遍。这些情况， 给石家庄市的城中村改造增加了难度。
③村集体经济薄弱。由于成为城中村的历史短， 成为城中村的过程快， 底子薄， 再加上没有充分利用好征地补偿款等（贪污、挪用、分摊等），石家庄的各城 中村除槐底村外集体经济普遍薄弱， 如休门村甚至没 有实质意义上的村集体产业。这和一些发达地区城中 村存在着明显的区别， 也给城中村改造后村民的生活 保障增加了很大的压力。
④村民文化素质低， 就业率低， 不善经营， 经济来 源单一。石家庄所处的太行山山前洪、冲积平原， 土地 平整肥沃， 气候适宜， 地下水丰富， 自然条件优越， 有 “ 旱涝八分熟”的说法， 因此， 本地人过去一般比较安 身乐命， 缺少创业精神和经营意识， 对文化教育也不 够重视， 这种情况现在也难以一下改变过来。 随着土地的日益减少， 很多村民走上了务工的道 路， 但由于文化素质低， 大多只能在中小企业务工， 在 市场大潮的冲击下， 这些企业大多不能长久， 一来二 去， 各城中村渐渐成为就业率低、下岗职工相对集中 的地方。石家庄各城中村村民中从事商业经营活动的 也很少， 与深圳等一些南方
城市不同的是， 那里村民 们不从事商业经营活动， 是因为他们的房租收益太高 了， 村民们根本不屑于从事劳累的“ 微利”生意； 而在 石家庄， 更多的原因是村民们不懂得和不习惯从事经 营活动。没有了土地， 没有稳定的工作， 不善于经营， 又不能从村集体中分到很多的钱， 因此， 并不算很丰 厚的房屋租金收益就成了很多村民最主要的经济来 源。这给城中村改造设置了很大的障碍， 也必然影响 到城中村改造后村民们融入城市经济社会的进程。
二、城中村产生的原因 城中村产生的原因主要有如下几个方面：
（ 一） 城乡二元的土地所有制结构和农村宅基地 政策 “ 城中村”是城市地域范围内的农村， 是城乡二元 土地所有制结构矛盾在城市发展和建设中的集中反 映。我国宪法和土地管理法规定， 我国城市市区的建 设用地、农村和城市郊区征用后新增的建设用地等， 属于国家所有； 城市市区以外及法律规定由国家所有 的土地以外的农民宅基地和其他建设用地， 属于农民 集体所有。宅基地是农村集体经济组织为保障农户生 活需要， 拨给农户建造房屋使用的土地。农户对宅基 地有长期使用权， 所有权属所在集体经济组织， 农户 对宅基地地上附着物享有所有权， 有买卖和租赁的权 利， 不受他人侵犯。若国家建设需要征用宅基地， 对宅 基地上的附着物要给予补偿。［３］在城市化的过程中， 国 家可以征用作为农民生产资料的农用地， 但难以征用 作为农民生活资料的宅基地 （ 宅基地的征用成本高 昂， 代价巨大， 补偿标准难以确定， 涉及问题复杂等） 。 所以“ 城中村”嵌入市区的住宅用地和部分村集体房 产用地至今大多仍归村集体所有， 形成了城市内部的 土地二元结构。在这种二元结构下， 为了节省发展资金， 城市普遍选择了试图绕开村落的这样一种规划思 路， 结果使城中村逐渐成型。
（ 二） 土地和房屋租金收益及其预期的刺激 “ 城中村”在城市化进程中产生的巨大经济利益 及对其升值的预期是维持其存在的关键。村庄首先被 都市化的是土地， 原本用于农业生产的土地要服从城 市建设的需要， 变成道路、厂房、学校、事业单位。这种 城市建设使村庄渐渐地变成带有特殊色彩的“ 城中 村”。土地虽然被都市化了， 但村庄还在， 生活方式也 没有改变。因此这些价格低廉、环境接近乡村的“ 城中 村”对那些主要来自于农村的外来务工人员很有吸引 力。大量的外来人口， 庞大的房屋租赁需求为城中村 的形成和发展提供了市场条件。并且随着城市功能的 扩张， 土地房屋还将继续升值， 正是租金收益及对其 未来升值预期的驱动， 使城中村村民不愿主动放弃村 民身份， 并有意识地最大限度地利用现有土地， 改建 扩建抢建住房， 形成城中村现象（ 特殊的建筑群体和 村落体制） 。
（ 三） 改革开放以来的快速城市化进程和“ 摊大 饼”式的外延型城市扩张模式 在城市化进程加速与城市发展空间不断扩大下， 城市用地急剧膨胀， 以前围绕城市周边的部分村落及 其耕地也被划归进了城市的用地范围。而这些村落在 空间形态和内部功能上与周围环境都有巨大反差， 破 坏了城市土地利用的整体性， 难以形成开发的规模效 益， 同时也为了降低补偿成本， 为了避免处理相关的 一系列复杂的社会管理问题， 过去城市在规模扩张时 更多的选择了“ 摊大饼”即在外延空间上寻找新的成 ， 本较低的土地资源， 而很少去挖掘这些村庄的“ 内 涵”当这些村庄周围都成了城市建成区后， 村庄也就 ， 变成了城中村。 （ 四） 村民对城中村的依赖和城中村的不完全城 市化 村落是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘等社会关系 网络构成的生活共同体， 村落“ 大家庭”的内聚力， 与 村落社会关系网络的相对封闭性有重要关系。城中村 村民虽然已不再主要以务农为业， 但“ 城中村”原有的 社会关系网络并没有因此而发生断裂。农民在改变职 业身分以后， 之所以对村落社会关系网络还有那么大 的依赖性， 是因为他们面对一个新的陌生社会， 有着 共同抵御风险和外部压力的需要， 久而久之， 这种需 要也就演变成了维系城中村存在
的社会心理基础。另 外“ 城中村”在“ 卖地”和集体经济的发展中积聚了一 定的集体财富， 而集体财富的使用、分配与增值， 又不 断强化着村民对城中村的依赖与向心力。另一方面， 我国城市在外延扩张时， 往往只偏重于占用城郊农村 的土地资源， 而不将农村人口和农村社区纳入城市管理序列， 致使城郊土地转变为建城区之后， 人口和社 区仍停留在松散的农村状态， 没有同步实现“ 村民”的 城市化与现代化。即城中村的城市化过程是不完全或 不彻底的， 这种城市化过程最终导致形成了今天独具 特色的城中村。
三、石家庄市城中村的改造
城中村已经成为我国城市化推进过程中出现的 普遍性问题， 在城中村中普遍存在着道路狭窄， 安全 隐患大； 公共服务设施缺乏， 居住环境恶劣； 小农思想 严重， 缺乏协作精神和法制观念； 造成土地资源浪费 等问题。通过城中村的改造可以推进我国城市化 总体进程； 促进现代化城市建设， 提升城市竞争力； 可 以改善村民生活质量和提高村民素质。因而对 “ 城中村”进行改造， 是城市发展的需要， 是社会进 步的必然。
石家庄市自 ２００２ 年正式启动了“ 城中村”改造工 程， 到现在城中村改造基本形成了三种模式： 一是村 集体经济组织自行改造的模式， 如桥东区元村依靠自 身经济实力进行旧村改造。二是借助开发企业力量， 整体改造开发模式， 如桥东区休门由上海滨江置业整 体改造； 三是以村集体经济组织为主， 开发企业介入 的合资、合作改造模式， 如裕华区东岗头村与珠海唐 家文化娱乐公司合作开发。
（ 一） 存在问题
１．资金问题 城中村改造需要的巨额资金制约着城中村改造 的进程。据测算， 石家庄市城中村改造需 ３００ 亿资金。 按照规划， ４５ 个城中村要建设 １６００ 万平方米的住宅。 按最低工程造价 ６００ 元／ 平方米计算， 仅建设一项就 需 ９６ 亿元， 每个村需要资金 ２ 个多亿。由于城中村 大多自身经济实力有限， 靠自身投资改造困难很大， 只能通过招商引资， 寻找合作伙伴来解决。另外， 由政 府负责的市政配套项目也需要投入大量资金。 “ 城中村”改造开发成本大， 风险高
２． 据石家庄市调查， 参与“ 城中村”改造项目， 风险 很大， 主要表现在两方面， 一是投入成本高， 信贷压力 大； 二是商品房价格高， 销售压力大。“ 城中村”商品房 基本处于寸土寸金的黄金地段， 周边配套齐全， 加上 高起点规划和建设， 房价相对偏高， 令工薪消费者望 而却步。另一令开发者难以解决的问题是， 置业者在 重视小区自然环境的同时， 也逐步对人文环境产生了 浓厚兴趣， 他们认为同回迁户住一个社区， 生活习惯、 文化背景的差异， 让他们感到诸多不便。这也在一定 程度上增加了开发的风险。
３．拆迁补偿办法与标准合理性欠缺 城中村改造中如何制定一个令各方都满意的拆 迁补偿办法与标准， 是改造工作成败的关键。拆迁补 偿标准的高低关系着拆迁当事人双方的经济利益， 偏 高则改造投资加大， 偏低则村民不能接受， 两者都不 利于旧城改造工作的推动。城中村改造触及到村民的 既得利益， 也影响到村民的长远生计。当前， 一些地方 征地工作中存在补偿标准低、费用不到位、安置不落 实等问题， 严重损害了被征地农民的利益。制定一套 公平、公正、公开的新的拆迁补偿办法与标准， 以维护 拆迁双方当事人的合法利益， 规范城中村改造中的拆 迁行为， 至关重要。
（ 二） 改造建议
１．选择适当区位， 建造若干个大规模环境优良的 微利出租小区 “ 城中村”为外来打工人员提供了低廉的住房， 也 增加了村民的收入。城中村改造完毕后， 为了缓解住 房紧张以及增加村民收益， 可以在市内各城中村中选 择若干交通方便、房地价适中的地点， 建造若干个大 规模的、环境优良的有质量优势和价格优势微利出租 小区， 在房型设计上既可单独成间， 也可多间组合成 套， 方便将来租赁市场萎缩时转为商品房出售， 并配 以
简单家具和必要的生活设施， 主要吸引公司年轻职 员、支付能力较强的个人和外来打工人员居住， 由原 城中村组织务业公司统一管理， 提供服务。建设的方法 可以由村集体与开发商合作， 也可以由村民通过入股 的方式集资开发。村民可以从中获得租金收益和劳动 报酬。这样的出租小区， 不但方便了外来人员的居住， 有助于改善他们的生活条件， 也为城中村改造后的村 民提供了就业机会和收入来源， 有利于社会的稳定。
２．采取灵活务实的股份制形式 股份制是一种能有效调动各方积极性资本组织 方式。城中村改造所用资金巨大， 为了协调开发商和 村集体及其村民之间的利益问题， 可以采取特别设计 的股份制形式。这种股份制形式下， 村集体以评估后 的土地资产入股， 开发商以资金入股， 组成股份公司。 村民按一定规则在股份公司中享有村集体股份， 开发 商可以通过公司章程约定， 在城中村改造完毕后， 在 规定时间内或条件下抽回资金和应享受的利润， 并重 新设立全部股份归村集体的股份公司。这样的安排， 使开发商得到了回报； 村集体也通过“ 借鸡下蛋”方式 实现了城中村的改造和产业升级， 增强了自身实力； 村民们也解决了失去土地和房屋租金收入后的困难， 生活有了保障， 还能享受以后村集体资产增值带来的 更大的收益。另外， 这种股份制形式还因为其保证了 村民获得土地和房产增值收益的权利， 而降低了谈判 成本， 有利于加快城中村改造进程。
３．开通城乡建设用地一体化市场 开通城乡建设用地一体化市场， 有利于降低土地 交易成本， 降低用地门槛， 使城市获得更大的发展空间； 有利于带动中小城镇和农村地区发展， 促进城市 和周边农村地区的协调共进， 提升城市化的总体质量 和水平； 有利于促进城乡居民跨区域流动和居住， 缩 小城乡差别； 更重要的是可以避免城中村问题的再次 出现， 减少城市发展的振荡和不和谐。具体操作上可 以分为三步， 首先是建立城乡接轨的建设用地产权制 度； 其次是实行城乡统一的建设用地规划分区； 最后 是促进城乡人口和建设用地的双向流动。
四、结 语
城中村改造是一个涉及多方面的系统工程， 它不 仅有利于合理利用城市土地， 优化城市空间布局， 有 利于改善人民群众的生活环境， 提升城市形象， 加快 城市现代化进程， 还有利于扩大内需， 拉动经济增长， 推动城市经济发展和社会进步。我们应该加快城中村 的改造步伐。但同时城中村改造也是一个长期的过 程， 城中村地域和建筑的城市化或许可以在五年或略 多一些年的时间里实现， 但城中村村民思想和素质的 城市化可能需要几十年甚至几代人的时间才能完成， 所以城中村改造以后， 还有更多的事要去做， 还有更 多的问题等着我们去研究。
［参考文献］
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００３，（ ３） ： ５３－ ５５．
［８］ 石家庄市人民政府．关于加快“ 城中村”改造的实施意见［ Ｚ］ ．市 政〔 ２００２〕１４ 号．
［９］ 石家庄市人民政府办公厅．关于加快“ 城中村”改造有关问题的 通知［ Ｚ］ ．市政办〔 ２００２〕４８ 号．
石家庄市城中村改造研究
［ 摘 要］ 城中村是城市化过程的产物， 是我国农村城市化进 程中一种独特的现象。城中村作为一个规模较大、结构比较 复杂、运行比较特殊的社区， 在由农村社区向城市社区的转 型的过程中， 有许多理论与实践问题亟待解决。本文主要介 绍了石家庄市城中村的基本情况，城中村产生的原因， 分析 了目前石家庄市城中村改造中存在的问题， 针对问题提出 了主要的对策措施： 选择适当区位， 建造若干个大规模环境 优良的微利出租小区； 采取灵活务实的股份制形式； 开通城 乡建设用地一体化市场。 ［ 关键词］ 城中村； 产生原因； 改造； 石家庄市
所谓“ 城中村”是在城市化快速推进过程中， 原 ， 城市周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用 地的范围， 大部分农用地由集体所有转化为国有， 但 维持征地前村民住宅用地等的村集体所有性质不变， 以居住功能为主， 且深受城市影响的农村社区。“ 事实上， 城中村不仅是一种居住形态， 也是一种社会形 态， 是血缘地缘等初级社会关系的凝结。” 。城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下， 在快速推 进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。这种城 市化由于没有真正纳入城市的统一规划、建设和管 理， 具有自发性和盲目性， 严重阻碍了城市的进一步 发展， 影响了土地资源的集约利用， 并出现了大量的 “ 城中村”问题。目前开展城中村及其改造方面的研 究， 显得非常迫切和必要。 一、石家庄市城中村概况 据统计， 目前二环路以内共有城中村45个， 占地约11.2平方公里， 建筑面积约636万平方米， 居住着4.77万户、14.93万人。
此外，石家庄市城中村还有如下几个特点：
①成为城中村时间普遍较短。石家庄市本身历史较短，各城中村成为城中村的历史更短，即使目前处于繁华地段的休门村，直到1980年才完全没有了耕地，至于裕华区的大部分村，更是到20世纪90年代中后期才因卓达花园等住宅小区的建设和城市规 划的原因在非常短的时间里变成城中村的。由于历史短，所以石家庄市的城中村较之全国其它城市的城中 村“ 村”的成分更多一点。比如裕华区的各城中村还，保留着赶集和“过庙会”的传统。 ②城中村房屋大多单门独户、违法用地普遍、违 章和新建建筑多。石家庄市的各城中村一般没有进行 过规划， 总体布局凌乱， 单门独户多， 多为带小院的平 房， 近年来新建的一般为小二楼或小三楼。由于受租金 利益的诱惑和对城中村改造拆迁补偿的预期， 近几年 各城中村违法扩建抢建现象严重， 在自家小院内搭建 简易房、在平房上加简易层、超标建房、保留旧房新建 楼房、甚至私自卖地给关系户建房等在各村都非常普 遍。这些情况， 给石家庄市的城中村改造增加了难度。
③村集体经济薄弱。由于成为城中村的历史短， 成为城中村的过程快， 底子薄， 再加上没有充分利用好征地补偿款等（贪污、挪用、分摊等），石家庄的各城 中村除槐底村外集体经济普遍薄弱， 如休门村甚至没 有实质意义上的村集体产业。这和一些发达地区城中 村存在着明显的区别， 也给城中村改造后村民的生活 保障增加了很大的压力。
④村民文化素质低， 就业率低， 不善经营， 经济来 源单一。石家庄所处的太行山山前洪、冲积平原， 土地 平整肥沃， 气候适宜， 地下水丰富， 自然条件优越， 有 “ 旱涝八分熟”的说法， 因此， 本地人过去一般比较安 身乐命， 缺少创业精神和经营意识， 对文化教育也不 够重视， 这种情况现在也难以一下改变过来。 随着土地的日益减少， 很多村民走上了务工的道 路， 但由于文化素质低， 大多只能在中小企业务工， 在 市场大潮的冲击下， 这些企业大多不能长久， 一来二 去， 各城中村渐渐成为就业率低、下岗职工相对集中 的地方。石家庄各城中村村民中从事商业经营活动的 也很少， 与深圳等一些南方
城市不同的是， 那里村民 们不从事商业经营活动， 是因为他们的房租收益太高 了， 村民们根本不屑于从事劳累的“ 微利”生意； 而在 石家庄， 更多的原因是村民们不懂得和不习惯从事经 营活动。没有了土地， 没有稳定的工作， 不善于经营， 又不能从村集体中分到很多的钱， 因此， 并不算很丰 厚的房屋租金收益就成了很多村民最主要的经济来 源。这给城中村改造设置了很大的障碍， 也必然影响 到城中村改造后村民们融入城市经济社会的进程。
二、城中村产生的原因 城中村产生的原因主要有如下几个方面：
（ 一） 城乡二元的土地所有制结构和农村宅基地 政策 “ 城中村”是城市地域范围内的农村， 是城乡二元 土地所有制结构矛盾在城市发展和建设中的集中反 映。我国宪法和土地管理法规定， 我国城市市区的建 设用地、农村和城市郊区征用后新增的建设用地等， 属于国家所有； 城市市区以外及法律规定由国家所有 的土地以外的农民宅基地和其他建设用地， 属于农民 集体所有。宅基地是农村集体经济组织为保障农户生 活需要， 拨给农户建造房屋使用的土地。农户对宅基 地有长期使用权， 所有权属所在集体经济组织， 农户 对宅基地地上附着物享有所有权， 有买卖和租赁的权 利， 不受他人侵犯。若国家建设需要征用宅基地， 对宅 基地上的附着物要给予补偿。［３］在城市化的过程中， 国 家可以征用作为农民生产资料的农用地， 但难以征用 作为农民生活资料的宅基地 （ 宅基地的征用成本高 昂， 代价巨大， 补偿标准难以确定， 涉及问题复杂等） 。 所以“ 城中村”嵌入市区的住宅用地和部分村集体房 产用地至今大多仍归村集体所有， 形成了城市内部的 土地二元结构。在这种二元结构下， 为了节省发展资金， 城市普遍选择了试图绕开村落的这样一种规划思 路， 结果使城中村逐渐成型。
（ 二） 土地和房屋租金收益及其预期的刺激 “ 城中村”在城市化进程中产生的巨大经济利益 及对其升值的预期是维持其存在的关键。村庄首先被 都市化的是土地， 原本用于农业生产的土地要服从城 市建设的需要， 变成道路、厂房、学校、事业单位。这种 城市建设使村庄渐渐地变成带有特殊色彩的“ 城中 村”。土地虽然被都市化了， 但村庄还在， 生活方式也 没有改变。因此这些价格低廉、环境接近乡村的“ 城中 村”对那些主要来自于农村的外来务工人员很有吸引 力。大量的外来人口， 庞大的房屋租赁需求为城中村 的形成和发展提供了市场条件。并且随着城市功能的 扩张， 土地房屋还将继续升值， 正是租金收益及对其 未来升值预期的驱动， 使城中村村民不愿主动放弃村 民身份， 并有意识地最大限度地利用现有土地， 改建 扩建抢建住房， 形成城中村现象（ 特殊的建筑群体和 村落体制） 。
（ 三） 改革开放以来的快速城市化进程和“ 摊大 饼”式的外延型城市扩张模式 在城市化进程加速与城市发展空间不断扩大下， 城市用地急剧膨胀， 以前围绕城市周边的部分村落及 其耕地也被划归进了城市的用地范围。而这些村落在 空间形态和内部功能上与周围环境都有巨大反差， 破 坏了城市土地利用的整体性， 难以形成开发的规模效 益， 同时也为了降低补偿成本， 为了避免处理相关的 一系列复杂的社会管理问题， 过去城市在规模扩张时 更多的选择了“ 摊大饼”即在外延空间上寻找新的成 ， 本较低的土地资源， 而很少去挖掘这些村庄的“ 内 涵”当这些村庄周围都成了城市建成区后， 村庄也就 ， 变成了城中村。 （ 四） 村民对城中村的依赖和城中村的不完全城 市化 村落是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘等社会关系 网络构成的生活共同体， 村落“ 大家庭”的内聚力， 与 村落社会关系网络的相对封闭性有重要关系。城中村 村民虽然已不再主要以务农为业， 但“ 城中村”原有的 社会关系网络并没有因此而发生断裂。农民在改变职 业身分以后， 之所以对村落社会关系网络还有那么大 的依赖性， 是因为他们面对一个新的陌生社会， 有着 共同抵御风险和外部压力的需要， 久而久之， 这种需 要也就演变成了维系城中村存在
的社会心理基础。另 外“ 城中村”在“ 卖地”和集体经济的发展中积聚了一 定的集体财富， 而集体财富的使用、分配与增值， 又不 断强化着村民对城中村的依赖与向心力。另一方面， 我国城市在外延扩张时， 往往只偏重于占用城郊农村 的土地资源， 而不将农村人口和农村社区纳入城市管理序列， 致使城郊土地转变为建城区之后， 人口和社 区仍停留在松散的农村状态， 没有同步实现“ 村民”的 城市化与现代化。即城中村的城市化过程是不完全或 不彻底的， 这种城市化过程最终导致形成了今天独具 特色的城中村。
三、石家庄市城中村的改造
城中村已经成为我国城市化推进过程中出现的 普遍性问题， 在城中村中普遍存在着道路狭窄， 安全 隐患大； 公共服务设施缺乏， 居住环境恶劣； 小农思想 严重， 缺乏协作精神和法制观念； 造成土地资源浪费 等问题。通过城中村的改造可以推进我国城市化 总体进程； 促进现代化城市建设， 提升城市竞争力； 可 以改善村民生活质量和提高村民素质。因而对 “ 城中村”进行改造， 是城市发展的需要， 是社会进 步的必然。
石家庄市自 ２００２ 年正式启动了“ 城中村”改造工 程， 到现在城中村改造基本形成了三种模式： 一是村 集体经济组织自行改造的模式， 如桥东区元村依靠自 身经济实力进行旧村改造。二是借助开发企业力量， 整体改造开发模式， 如桥东区休门由上海滨江置业整 体改造； 三是以村集体经济组织为主， 开发企业介入 的合资、合作改造模式， 如裕华区东岗头村与珠海唐 家文化娱乐公司合作开发。
（ 一） 存在问题
１．资金问题 城中村改造需要的巨额资金制约着城中村改造 的进程。据测算， 石家庄市城中村改造需 ３００ 亿资金。 按照规划， ４５ 个城中村要建设 １６００ 万平方米的住宅。 按最低工程造价 ６００ 元／ 平方米计算， 仅建设一项就 需 ９６ 亿元， 每个村需要资金 ２ 个多亿。由于城中村 大多自身经济实力有限， 靠自身投资改造困难很大， 只能通过招商引资， 寻找合作伙伴来解决。另外， 由政 府负责的市政配套项目也需要投入大量资金。 “ 城中村”改造开发成本大， 风险高
２． 据石家庄市调查， 参与“ 城中村”改造项目， 风险 很大， 主要表现在两方面， 一是投入成本高， 信贷压力 大； 二是商品房价格高， 销售压力大。“ 城中村”商品房 基本处于寸土寸金的黄金地段， 周边配套齐全， 加上 高起点规划和建设， 房价相对偏高， 令工薪消费者望 而却步。另一令开发者难以解决的问题是， 置业者在 重视小区自然环境的同时， 也逐步对人文环境产生了 浓厚兴趣， 他们认为同回迁户住一个社区， 生活习惯、 文化背景的差异， 让他们感到诸多不便。这也在一定 程度上增加了开发的风险。
３．拆迁补偿办法与标准合理性欠缺 城中村改造中如何制定一个令各方都满意的拆 迁补偿办法与标准， 是改造工作成败的关键。拆迁补 偿标准的高低关系着拆迁当事人双方的经济利益， 偏 高则改造投资加大， 偏低则村民不能接受， 两者都不 利于旧城改造工作的推动。城中村改造触及到村民的 既得利益， 也影响到村民的长远生计。当前， 一些地方 征地工作中存在补偿标准低、费用不到位、安置不落 实等问题， 严重损害了被征地农民的利益。制定一套 公平、公正、公开的新的拆迁补偿办法与标准， 以维护 拆迁双方当事人的合法利益， 规范城中村改造中的拆 迁行为， 至关重要。
（ 二） 改造建议
１．选择适当区位， 建造若干个大规模环境优良的 微利出租小区 “ 城中村”为外来打工人员提供了低廉的住房， 也 增加了村民的收入。城中村改造完毕后， 为了缓解住 房紧张以及增加村民收益， 可以在市内各城中村中选 择若干交通方便、房地价适中的地点， 建造若干个大 规模的、环境优良的有质量优势和价格优势微利出租 小区， 在房型设计上既可单独成间， 也可多间组合成 套， 方便将来租赁市场萎缩时转为商品房出售， 并配 以
简单家具和必要的生活设施， 主要吸引公司年轻职 员、支付能力较强的个人和外来打工人员居住， 由原 城中村组织务业公司统一管理， 提供服务。建设的方法 可以由村集体与开发商合作， 也可以由村民通过入股 的方式集资开发。村民可以从中获得租金收益和劳动 报酬。这样的出租小区， 不但方便了外来人员的居住， 有助于改善他们的生活条件， 也为城中村改造后的村 民提供了就业机会和收入来源， 有利于社会的稳定。
２．采取灵活务实的股份制形式 股份制是一种能有效调动各方积极性资本组织 方式。城中村改造所用资金巨大， 为了协调开发商和 村集体及其村民之间的利益问题， 可以采取特别设计 的股份制形式。这种股份制形式下， 村集体以评估后 的土地资产入股， 开发商以资金入股， 组成股份公司。 村民按一定规则在股份公司中享有村集体股份， 开发 商可以通过公司章程约定， 在城中村改造完毕后， 在 规定时间内或条件下抽回资金和应享受的利润， 并重 新设立全部股份归村集体的股份公司。这样的安排， 使开发商得到了回报； 村集体也通过“ 借鸡下蛋”方式 实现了城中村的改造和产业升级， 增强了自身实力； 村民们也解决了失去土地和房屋租金收入后的困难， 生活有了保障， 还能享受以后村集体资产增值带来的 更大的收益。另外， 这种股份制形式还因为其保证了 村民获得土地和房产增值收益的权利， 而降低了谈判 成本， 有利于加快城中村改造进程。
３．开通城乡建设用地一体化市场 开通城乡建设用地一体化市场， 有利于降低土地 交易成本， 降低用地门槛， 使城市获得更大的发展空间； 有利于带动中小城镇和农村地区发展， 促进城市 和周边农村地区的协调共进， 提升城市化的总体质量 和水平； 有利于促进城乡居民跨区域流动和居住， 缩 小城乡差别； 更重要的是可以避免城中村问题的再次 出现， 减少城市发展的振荡和不和谐。具体操作上可 以分为三步， 首先是建立城乡接轨的建设用地产权制 度； 其次是实行城乡统一的建设用地规划分区； 最后 是促进城乡人口和建设用地的双向流动。
四、结 语
城中村改造是一个涉及多方面的系统工程， 它不 仅有利于合理利用城市土地， 优化城市空间布局， 有 利于改善人民群众的生活环境， 提升城市形象， 加快 城市现代化进程， 还有利于扩大内需， 拉动经济增长， 推动城市经济发展和社会进步。我们应该加快城中村 的改造步伐。但同时城中村改造也是一个长期的过 程， 城中村地域和建筑的城市化或许可以在五年或略 多一些年的时间里实现， 但城中村村民思想和素质的 城市化可能需要几十年甚至几代人的时间才能完成， 所以城中村改造以后， 还有更多的事要去做， 还有更 多的问题等着我们去研究。
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