得与失
ＧＡＩＮＡＮＤＬＯＳＳ
∞现代城市研究２０１１．４
文章编号：１００９－６０００（２０１１｝０４—００ｆ１８－０９中图分类号：ＴＵ９８４文献标识码：Ｂ
作者简介程茂吉，南京师范大学地学院博士研究生．高级规划师．南京市规划设计研究院有限责任公司副院长：
王波．规划师．南京市规划设计研究院有限责任公司。
南京市城市总体规划实施评估及相关思考
Ｅｖａｌｕａｔｉｎｇ
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Ｐｌａｎｎｉｎｇ
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ＲｅｌａｔｅｄＲｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ
程茂吉王波
ＣＨＥＮＧ
Ｍａｃ—ｉｉ
ＷＡＮＧ１３０
摘要：
总体规划实麓评估是定期总结现行规划实施情况及时调整规划或提出规划实施建议实现城
市规划滚动发展的重要环节．也是确定城市总体规划是否需要修编的重要依据。本文结合南京
城市总体规划修编工作系统总结了南京现行总体规划实施的成效．针对存在的问题认真分析
相应的原因，对如何进行总体规划实掩评估工作提出建议和意见。
关键词：
南京ｉ总体规划．评估
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇｉｓ№ｉｍｐｏＴｔａｎ＇【ｐａｒｔｏｆｃａｒｒｙｉｎｇｏｕｔｔｈｅｒｏｌｌｉｎｇ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｉｔｃａｎ
ｒｅｇｕｌａｒｌｙｓｕｍｍａｒｉｚｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｅｘｉｓｔｉｎｇｐｌａｎｓ，
ａｎｄｍａｋｅｔｉｍｅｌｙａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ
ｏｒ
ｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅ
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｌｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｂｏｕｔｔｈｅｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ａｎｄ
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ｉｍｐｏｒｔａｎｔｂａｓｌｓｆｏｒｄｅｔｅｒｍｉｎｉｎｇｗｈｅｔｈｅｒ
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ｗｏｒｄｓ：Ｎａｎｊｉｎｇ；ｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇ；ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
１前售
城镇建设用地现状调查工作为基础．进规划评估是建立规划动态实施机行了人口经济．交通．市政公共设制的一个重要环节。根据新的形势发展施等方面的现状调查．针对现行总体规要求．我国２００８年开始施行的《城乡划的主要内容．全面评估现状发展情况规划法）明确规定了城市规划的调整需和规划实现情况．对规划实施效果和要以规划评估为前提和依据。为了把握存在的问题进行分析．对造成实施偏差南京城市总体规划实施的基本情况．科的原因进行了研究．并根据新形势的要学总结南京现行总体规划２００１年以来求对如何有效开展总体规划实施评估工的实施情况．并为科学谋划２０２０年南作提出建议。
京发展战略提前进行必要的技术储备本次总体规划实施评估威果显示．在市规划局的牵头和指导下．南京市规新世纪以来．南京城市规划的实施状划设计研究院牵头开展了南京市城市总况深刻反映了这一时期的社会经济发展体规划实施评估工作。评估工作以全市
特点：一方面是在社会经济快速发展的
推动下取得７显著的建设成就城乡市局得到优化人目环境得
到提升．另一方面在城市结构维护±地集约利用变通设施建设ｗ境资源质量等方面的问题越来越突＆．在经历７这些年高瘟扩张式的发展之后随着外延式的发展方式向内涵式的增长方式的转变南京城市建设方式也将面临着日ｉ急迫的转变要求城市建设将从侧重发展规模和速度＊始向侧ｌ发展效率和质量转变从侧重城市功能扩张向城乡体化方向转变因此目前开展的这项Ｉ作为南京认清现实情况谋划Ｔ一步发展方略提供了决策参考
２现行麓市总体蝇捌的主■内謇
为科学引导城市发展南京市于１９８．９年＊始７＜南京市城市
总阵规划｛１８９１—２０１０年｝）修编Ｉ作．该规划干１９９２年编制完成１９９５年得到国务院批准２００１年Ｘ根据新的形势进行了局部调整．
规划的主要内窖如下．
２ＩＭ镕目
规划范围分为市域一都市发展Ｂ一主城三十层发．全市域为城
市规划Ｅ范围．都市发展Ⅸ面积约２９４７ｋ盯占市域面积韵４日％．
±城指长江雌南绕城公路以内的地域面积约２４３ｋｍｆ．２．Ｚ发晨目标
城市性质是．著名古都江苏省省会长江下游重要的中心城市．
城市发展目标是．充满经济活力的城市——长江Ｔ游现代化的中心城市．富有文化特色的城市——国际影响较大的Ⅲ史文化名城最佳人居Ｈ境的城市——八与自然和谐共生的江滨城市．
２
Ｌ—二—————————∑二＝—二！！！！！！！！！—一
目１￥域＃镶ｉ目镕自目
３＾口Ｍ
远景全市总人口按１０００ｉ人预留．到２０１０年全市总＾口为
６８０ｉ人左右城镇人口为５２０万人左右城镇化水平为７７％．都市
发展Ｂ总人口为５３０万人左右城镇＾１：３为４５０Ⅱ人左右城镇化
水平为９５％左氨主城人１３
２
２０１０年控制在３００＾人以内随着外
围新市Ｅ新城的发展远景Ｔ降到２６０ｉ人左右．
４空闻布局
市域形成ｆ宇型的城镇发展格局和主城—新市区ｆ３十Ｉ一
新城（７个Ｉ一重点镇¨３个｝一般镇的ｉ级城镇体系．在’十字型发展轴的交汇地日为南京未来高度城市化地区——都市发展
Ｂ．都市发展ＥＵ长江为主轴以主槭为核－０形成结构多ｉ问
ｍ分布多中ｏ．开敞式的空间格局．主城是城市的榜０
Ｂ域性
服务功能的承载地要加快Ｉ业用地布局调整大力发展现代服务
业Ｐ格控制老城人口和＊发％度加强目史文ｆｂ％护和绿地％境
建设．在完善新街口市级中。的基础上规划建设河西市级新中，ｂ
在３个新市区培育市级副中。形成城市的反碰力”中心构筑多
一彝器辩、盖罐；黟毽
十，№月镕目．
Ｚ．５基础谴赡
加快‘十线［集’的环形铁路枢纽建设建设两目叶＝射。
的市域高建公路网建设服务南京都市圈的棘口国际机场把南京港建成±海国际航运中心的副中心巩固提升南京的Ｅ域交通枢纽地位．以公共交通引导新市Ｅ新城开发形成毗快速轨道变通和
目３南京∞￥￡＾Ｂ撮Ⅻ∞
耋蝥糕墓懿薹
垦誊雪强：羔娶／：
３宴■＾娃和存在的圭一目一
２００１年ｍ来南京￥以总体规划
快速道路为骨槊的都市发展Ｂ综台交通体系．主城形成‘井宇加外玮的快
规划目标的两倍２０００年以来年均增
长速度约１５％高于全国全省同期平均水平人均地Ⅱ±产总值Ｉ拄常住人口计算｝达到５４８５０７ｄ近９０００美ｉ）．产ｎ结构调整力日快２００９年ｉ女产＆结构为３１‘４５服务业提速发展
人口总■超过规划预期在经济快建发展的带动下２０００年Ｕ来南京人口息■快速增长如。ｇ年全市
６
５１
建路骨架和。经＾纬九的主干道布局
建ｉＵ快建轨道文通为骨干公共交通为±体其他方式为补充的城市客运变通体系加快水电气和＊境处理各项基础设施建设加快女教体Ⅲ§项。其设施鸯设摊高城市生活质量．２．６近期发■簟略
拉＊都市发展Ｅ框＊重点培育ｉ个新市Ｅ．加快主城内薪Ｂ＊发提高
统筹全市城多建设和社会经济发展按
照‘琉散＝集中‘
一城＝４战略
的垂求■力疏散｝＃＾口和功能加快Ｉ业向＊发Ｅ羹中建设向新Ｂ集中高植向大学城集中城乡发展布局得到忱化城｝基础设施功能得到提升．实
３传统支柱产
业提挡升级新＊产业加快发展现代
践证明现行总体规划对社会经济发展
和城乡建设起到７全面引领作用＊南京赢得新世纪跨越式发展奠定７基础３．１宴■成靛
３，１’Ｈ市发展目标基本宾现
在总体规划提出的城市发展目标引领Ｔ南京城市经济总■不断增长经
老城整体品质．实施城镇集中发展策略
推进嚣县城市化进＆加快公文先导策略实旌不断改善交通出行条件大力改善城市环境加强历史文化名城保护加强区域服务职能提高中，Ｄ城市综自竞争力
常住＾１３达到７７１３ｉ人突破７总
体规舢２。１０年６８０ｗ＾的发展预期．２。。。～２００９年南京常住＾口增长率为２５０３‰远高于ｔ９９０—２０００年
１８５４‰的水平城镇化水平不断加快
济活力显著增强作为长江Ｔ游的重要
中。城市的地位＆著增强２００９年生市实现地Ｅ±产总值４２３０亿ｉ是原
２００９年城市化水平接近ｅＯ％超过规划便Ⅻ水平ｍ＾以城￥化质量提＊为
目５２０００
２∞９≈■泉￥＆＊ｎ■ｍ＊＊ａ口６１９７８一∞０９４｛Ｅｍ＊镕＾口
目７。Ｍ日十＝缝‘建＆情ａ目８ｎｍ空ｉ奠＆Ｈ２
翥
匠逦互亘至亟回
口９２０００
２００９４＊二自＃￥∞Ｐ№轻目
主的新阶段
社台发展水平全面提升．抓住举办
运会主会场和规划的市级副中心为榜０
建设７＆ｍ‘的河西新城区在主城外围抓住先进制造ｎ建设和大学城扩张的时机重点建设宋山仙林和江北新市Ｂ．经过近１０年束的努力南京的城
设用地的５３％．
３Ｉ３基础设拖建设基本实ｍ规划
‘十运会。的契机南京大力推进休育文化教育卫生医疗设掩建设市辗
以±太型公共眭施的Ｂ域服务能力进
新建７宁启铁路和宁台铁路完成了津漓铁路沪宁铁路电气亿改谖束
一芋提升堙嚣型舯盐＃设麓得量加强
市建没踺ｍ胴城墙发展ｌｏ转向主城
井的＝个新Ｅ都市发展Ｅ《架基末拉＊实现了建城２５００每年来的历史性突破．河西新城Ｅ中北部地Ｅ基￥艟成成为人０规摧超４０ｉ人功能完善的城市新区．仙林新￥Ｂ东Ⅲ新市Ｅ浦口新ｍＥ完成框架４设城市功能Ｅ著增强成为城市新增人口和功能的主要承瓤地．依托交通Ｂ位优势淳澳永阳醢ｍ％城练台功能Ｅ｝提升扳桥新
沪高速沪汊蓉铁路沪。宁抗宁安城斯铁路开始建设并职利镕ｉ．南
京禄口国际机场旅客吞牡ｉ位目国内第１４名货都吞吐量稳Ｂ革１０名ＭⅡ十＝线’高速公路格局基￥４ｉ
Ｓ都
市固内睬懿湖外所有地缎市均实现７高
具备７承办国隶级体育展豁ｌ动能能
ｎ．按照市规刘部门制订的城自新Ｂ公
女没＃配套标准外目％ＥｍⅡ７基层服务设施的配套建设．成功申办２０１４
年青年奥林Ⅱ克运动会和２０１３年Ⅱ洲
青｛运动会南京成为。目第＝个奥运城市
３＇２城市空间布局实现战站性调整
２０００年以来＆＋疏散＝橐十。战略韵推动Ｔ南京市在严格控制老
速公路直通农村所有自＃忖都实班路
自灰色化”农村道路１５Ｈ钟Ａ≈敏公路
项目目鹤情况
±城’抖宇加外＊快速路幕缱Ｂ
城＾口和Ｈ发窖量的同时ｍ＋一城二
Ｅ‘为城市建设的ｔ点在主城自以十
尧新城功能遵步完善．２００９年南京市日城镇建设用地达到７７２ｋｍ－其中’一
城＝Ⅸ。建设月地４０７ｋ一占市Ｅ建
建成经＾纬九主干踣＿Ｒ统ｉ丰＾碱
主城与新Ｅ通道跨ａ通道建没ｔ＆
女嗽推进新西骨槊道路目初步建§
ｉ得与失
目ＩＯ自￥Ｅ坤■响范目
目Ｔｌ±＃“自地Ｂ城靖￡＾变他日
目”２０００｛日ｍ班■Ｂ№划
目１日Ｉｍ＊＃Ｅ＊￥目
城市发｝路与支路目建口得到加强城￥轨道奎通建设实现霉的采破地铁一号线＝号线建成并段＾ｔ营二号线一号线西延线在建¨步实现７网络化ｉ营公室线目与％《设旌规刘
著污木处理能力＆副省级城市中排名第二．＊Ⅱ口施基本史现规划目标．借
面积由２０００年的人均８８＿蜡１２００９４∞＾均１３６ｍ７绿化＆盖率自２０００
助举办十遂会’谆机遇南京奥忸中
。等体育设施南摩Ｅ书馆等文化设臆
年的…０％堪ｉ２００９年的４６２％郡
《ｔ规∞．预期目杯城￥木气声Ⅱ境质罱明蛊改善码缝获得７国家回林璃市国家生态模范城市联台国＾居Ｈ境范倒奖等替号．
慷｛城４％城的＆略初见
的建成提＊７南京公共设施服务水平
３１
顺利宴施公交出行分担章达到２０％
Ｕ±
４§化建☆和日史盘他慑护取得显著
虚烛
供水设旄规模超前供水水质不
断提高．供电电网建设处于全国同类城市领先水平现代化信息网络攫幔窖量Ｅ全国省会城市前列＊％气兼统ｅ经形成供应稳定．水Ⅱ境整治威敏Ｅ
在现巧总体规划和绿色南京战略的指导Ｔ城市公共绿地和摇野公园
建设得到∞§绿化＊境质■有显著提高城￥绿地率由２０ｃ０年的３７８％增∞目２００９年的４３０％＾均公共绿地
成效舒Ｅ的发展为老城的保护提供７
难得的机※和空目＆Ⅱ宣文化像护规
ｌ脯指导Ｔ接月拢＆来一保８来
亮＆来一用ｇ来一串起夹的保护｝４月
∞ｍ代＃ｍＨＲ
２０¨４
思路Ⅱ年来着力推动了一ｍ（钟ｍ）一城（明城墙）
的地位越来越边缘化．在国家新一乾
Ｅ域发展布局中以天津滨海新区为窗
＿；亍总体规划的新城静琦自卿规模进行规
划和控制在空间结构上对现行总体规划作了局部调整在主城加快Ｉ＆搬迂江宁经济开发Ｅ不断扩张和南京很多太学扩招异地新建大学城的推动Ｔ在现行城市规划确定的一般生态控制地Ⅸ
河ｆ辜淮河｝的保护
整诰实施朝ｉ宫南捕厅等历史史化
保护Ｅ保护Ｉ作加快推进７颐和路公
口的环勖海地Ｅ东北地Ｅ成为国家新
的增长极成都重庆武汉长株潭地Ｅ成为国家新酌综合改革实验Ｅ省
馆Ｅ梅园新村等片Ｂ的保护建设Ｉ作步伐ｍ大７历史文化资源的普查力度
南京的古都Ｒ貌得到进步彰显３．２存在的主薹同量
现行总体规划有效地指导７我市的经济社会发展和城｝规划建设为南京
内的君海开发战略西部的安擞皖江城市带规划的实施将含吸引更多的发展要素对南京加快发展形成更大的压力．
３２
建设７群陵淳化Ⅱ宁大学城ｕ厦
上坊麒麟等功能ｍ团规划确定的绿色生态网架部分Ｂ经被建设月地所ｉ食城市规划确定的组团式格目Ｂ经受到一定程度的影响．南京主城与东ｍ新市ＢＨ厦与新尧等地区的隔离绿带Ｂ妊不清晰甚！实际上ＥＴ存在．
３２
２局部地Ｂ城＊￡展突破规划结构２０００年南京城市总体规刘调整
未来的发展奠定了良好韵基础但是在
总体规划实施过程中还存在一些问韪与矛盾主要表现在阱Ｔ方面
３
后南京市相继实施了郊县行政区划调
整江宁县撒县谩Ｅ江北两区两县台并为两个Ｂ．调整后的江宁浦口六台Ｅ十Ｅ成为南京主城Ｉ业搬迁和新增
Ｉ业的主要空间．尤其是江宁Ｅ因临近
２１城市Ｂ域地位有所Ｔ降
３土地利用仍然＆较租放
如世纪９０年代以来虽然南京韵
经济总量持续不断增长但与ｔ海广州深圳等沿海先进城市和省内Ｕ外向型女济为主的苏州无锡相比发展速度还相对较慢２０００年“来南京的地Ⅸ生产总值在长＝角城市中处于第六位但总量与±海杭州差距加大与苏州ｉ锡相比经济总量差距也在加大．
近年来南京城镇在快速拉＊框架的同时由于城镇拓展速度较快省
ｇＨＴＩ业园日布局较多目规模小布
主城交通比较便捷很多地Ｅ的发展
突破了现行总体规划的布局．如禄口地Ⅸ随着禄口国际机场对周边地区的辐射带动作月越来越太出现７相关物流｛１１先进制造业的集聚：汤山镇依托优质
局分散造戚城镇拓展方式比较粗放±地利用效率较低．据绕计如０９年底
全市城镇建设用地８６＆盯人均建设
的温泉资源在强大的度假休闲需求的
带动Ｔ体目和旅游度假功能得到快速发展依托良好的沿江岸线柑省缎开发
用地｛包括镇）１３９７ｍ７／人其中近期
重点建＊的新市Ⅸ达到１７８ｍ。／人新城达到２８５秆／人ｔｉ超出国隶规定
南京经济总量提升币快的直接原目是
外向型经济发展不好郊县经济较弱等．南京的Ｅ域地位相对Ｔ降的重要原因是
匹条件江宁镇的产业集聚能力越来越
太．此外江宁进行了Ｅ内行政Ｅ划调
标准．２００９年底第＝ｊ礁产业地
Ｅ±产总值４１０１亿元地均＝＝产在地Ⅱ生产总值仅为４８亿ｉ／ｋｍ‘而
随着长江±一系列过江通道韵建设南京这个曾经扼华东地区唯一过江通道的交通《日韵相对重要性Ｔ降ｕ拄随着
国家Ｂ域发展战略重点向沿海平口环渤海
整吼汤Ⅲ禄口和江宁镇为榜０台并
了周边几个乡镇为中－０镇发展集ｑ＝７大量的优势资源在上述因素的推动Ｔ
汤Ⅲ禄口和江宁镇的发展定位发生７
２００５年深圳为７亿元／ｋ一．部分郊Ｅ
地均产出只有２—３亿元／ｋ一远低于全省平均水平－省级“ＴＩｎ目Ｂ
地Ｂ转移南京在国家Ｂ域发展战略十
变化区里在概念规划的指导下按照现
有抖个平均规模为３ｋｉｎ＇地均产出
目１５２口。５￥｝＃§＾口Ｈ￥☆＆
目ｌｅ±＃＾Ｂ≈＊＃布目Ｉｇｌ７＊ｆ±＃±女自∞“１日
得与失
ＧＡ州ＡＮＤＬＯＳＳ
只有２亿元／ｋｍ－，平均容积率只有０４土地利用效率很低。主城城中村也有较大规模．平均容积率只有０
７７。
３２．４历史文化保护和环境的压力仍然较
大
南京新区的加快建设虽然一定程度上抑制了老城的进一步集聚．２０００年后的主城人口增长速度有所减缓．但由于新区还未形成完善的综合配套功能，对主城减压效果不明显．人口总量由２０００年的１４０．５万人增加到２００７年的１５１．３万人。老城的环境和交通压力不断加大．老城原有的空间尺度和肌理不断发生改变．老城整体的历史风貌已发生一定的变化．主要原因是：长期以来．南京老城是城市的政治．经济和文化中心．也是南京历史文化保护的中心两个中心的重叠．客观上老城仍然是南京目前最有吸引力的地区．加上目前各区开发多采用‘就地平衡’的政策．造成老城的开发强度较高．吸引的人口越来越多．
南京是产业结构比较重的城市．石油化工、钢铁冶金等重工业规模大、比
重高，废水．废气排放量大．对城市
环境的影响相对较大．２００７年．在全国１０９个重点监测城市中，空气环境优
良天数占全年比例．南京的排名为７１
位．尤其这些重点企业大多处于主城的上风向．对城市空气环境质量的提升造成较大影响．江南地区的主城内和新尧地区仍存在有分散的小化工企业．对城市的环境质量造成很大影响．甚至对城市安全造成较大潜在危害．３，２．５公共交通的先导地位尚未真正确立
在区域交通骨架基本形成．城市道路交通建设取得历史性突破的同时南京的城市交通问题仍显得日趋严重主要原因是公共交通优先的政策没有真正落实．首先，交通与城市土地利用互动与引导不够．主城一新区通道建设相对滞后．跨江交通仍然压力较大．河西、仙林等外围片区功能单一．向心交通和潮汐交通日趋强大．跨区通道紧张状况不断加剧．机动车总量快速增长与
城市交通容量矛盾突出．老城及中心区交通过分集中，路面交通臼益恶化．拥堵时段由上下班高峰向工作日全天候转变。其次．轨道交通建设力度不够．公交优先措施不到位．长距离公交运行速度和效率很低；干道公交站点设置不合理，可达性较差；与城市其他交通方式之间缺乏有效的换乘系统。公交场站建设瓶颈长期得不到有效解决．影响地面公交的可持续发展。
Ｉ总体规翘实麓存在问曩的原因分析
产生上述问题的原因．既有规划编制和实施的背景发生变化．也有城市规划本身存在的前瞻性．可操作性不够的问题，更有城市规划实施的体制机制不配合．影响城市规划实施的效果。４．１规划外部原因
４．１．１城市发展方向与重点未形成共识
制度因素在城市规划中一直被假定为可以被忽略的外在变量．根据新制度经济学的分析．所有市场上的主体都是Ｉ刍ｇ，Ｊ的．但政府却是例外．它应当是公众利益的代表．其责任是保持社会公正。实际在某种程度上．政府尤其是地方政府在当前的分税制体制下．往往是带有盈利目的的。城市总体规划确定
了。一城三区。的近期发展方向和重点。
但在实际的操作过程中．城市发展方向与重点并未形成高度共识．仍然存在。一城三区”外其他地方的低效拓展．甚至突破规划进行建设．其中制度因泰起着至关重要的作用。各区县实际上是财政独立的经济实体．城市总体规划的本质是资源的分配．在总体规划层面规定谁应当保护．谁应当发展．实际上决定了未来各区县的发展机会。如果城市总体规划提出重点发展一个方向．实际上就意味其他方向发展机会的丧失。除非总体规划能够设计出一种新的机制．使各区都能够分享空间优化带来的好处．否则．城市总体规划确定的发展方向就会落空．必然会呈现目前南京多方向发展
的局面。
４．１．２相关考核制度与配套政策不匹配
目前较为均质的考核体制．忽视区县之间的资源禀赋差异和总体规划确定的不同空间功能．是造成总体规划实施空间布局分散、局部地区屡屡突破规划的重要原因。由于采取经济指标层层分解的办法．各个区县经济增长的压力都很大．造成各个区县、各个镇街都要有产业发展空间，形成各个地区竞相建设工业开发区的分散发展局面．与城市总体规划确定的功能定位相冲突。典型的如很多位于规划的生态廊道地区的乡镇搞起了开发区．侵占了城市生态绿地和组团隔离绿地．城市布局出现蔓延态势。此外．如大量空间为历史文化保护区的秦淮区、玄武区．由于历史文化保护的投入较大．产生的经济效益周期很长．短期内又缺乏市级财政的转移支付但由于要完成一定速度的经济增长任务他们要么希望规划给予更多的产业用地要么对历史地段采取推倒重来式的改造．以获得更多的发展空问。其他城区为获得产业发展载体，也主要通过对老城区的改造来实现．由于改造的强度很大．老城交通压力越来越大．对保护历史风貌的要求造成巨大冲击．这也是规划提出的疏散老城政策很难实施的重要原因。
４．１．３行政管理体制的变化对城市空间的冲击
为进一步推动南京中心城市的发展．南京市于２０００年和２００２年分别进行了江宁撤县设区和江北地区两县两区合并为两个区的行政区划调整。为加快三个新区的发展．三个区在一定时间内保留了部分县的管理权限．在城乡规划建设方面具有一定的县级自主权。在这样的政策基础上．为寻求更大的发展空间．江宁充分利用城区大学、大单位搬迁的机会和禄口机场快速发展的效应．在原来总体规划确定的重点镇基础上规划了相当于总体规划新城规模和功能的城镇单元．按照新城的标准进行建设．规模超出现行总体规划规定的规模．在产业发展和城镇建设上确实有所进展，对提升南京经济总量起到了较大
作用在这样的背景Ｔ市有关主管部
ｎ也Ｔ得不予Ｈ默认．
４１
４城市发展阶＆目￡＆背■的变化
随着城市发展阶段和发展背景的
变化ｍ行岳体规划在定Ｒ度±表ｍ＆一定的不镕应性２００１年“来从国际层面看随着我国参与国际经济活动的加深先进制造Ⅱ和部分服务外包ｎ加速向发展中国家具有廉价离幕质劳
动力资源的城市转移对城市拓展新的
产Ⅱ空间提出新的需求．从国内看随
着经济的持续快速健康发展城市的拓展速度远远快于规划预期面对系
列。共Ⅱ生和资源环境危机提出了科学发展观的要求日城市发展中如何更加
注重±地节约利用和生态环境保护提出
７更高的要求ｉ现抒总体规划这方面
的应列｛瓴随着南京经济发展进＾Ｉ
业化中后期小汽车加速进＾家庭目
民的交通方式发±重大变化越来越
多的月民追求∞Ｅ低密度住宅大型物流和商业设施在郁Ｅ布局城市的郁Ｅ化推力加大现行总体规划对这方面的＃隶Ⅲ计Ｔ足在生态空问和郁野空问
的规自ｌ安排上偏理想对如何适度兼窖和发展休闲设施考虑不足
●２规划内部厦目
４２
１规划本身的阶段性和局ｍ性
由于认识的有限性和知识结构的差
异￡论邢十规划师都难以±面乩识城市发展中的问题．如在快速城市化进程
中目使月多种方法来预测城市＾口规
模但预测的结果依然与未来发展情况＃差较大目■出现实际人口规模太大超过规划预测＾口规模的现苏：扣对私＾小汽车快速增长预计不足造成规划对ｏ＃变通的重视Ｔ够在轨道变ａ和
公共交通设施安排上考虑不够充分．城
市发展中酌越＆厚来总体规划预计的重大事件也是影响城市发展方向的主要原
因．如南京为举办‘十运会按时完成
彝事±场馆建设调整了原河西地Ｅ规划将原地Ｅ中心向南调整７７Ｋｍ左右围绕赛事主场馆规划７一批Ｂ域性两务办公＊施Ⅱ步发展成为自京的新城自
目１８自§ｍⅫ±§廊Ⅸ十自｝目
十。对现行河西地Ｅ规划结构有一定是否可以进行某些功能定密度的开发调整再知随着主城内大校场军用机
建设研，｝Ｔ够也客观ｔ造成规Ⅻ的被场的搬迁京沪高铁和南京南站的建设
动。
佳主城的范围有所扩大并使主城南部４２
３对ｆ规划实施的盐＃政策毓Ｚ镕＾韵用地功能带来较太的变化这是现行
Ⅲ究
总体规划镐制过程中没有充分预计到的．
城市总体规划作为城市一礁重要
４２
２目ｆ＊敞空间的处４过于４想的。斋政策在现行总体瓶划编制的南京是一个目目布局城市蛆团２
２０００年前后这种意ｍ并Ｔ是很强对间是生态廊道和ｍ离绿地但建设中出如何实施城市总体规划的目标和意目现７局部生态廊道被侵占的现象障７如何运月公共政簧手段±重搅Ｔ够总
行政Ｅ划调整Ｔ到＆和考核机制简单化
体规划为优化城市空间布局加强老城
以外总体规划忽视±态廊道地酾政
保护等问题虽然在行政Ｅ划考核体制主体追求经济发展的心态在几百平方等方面提出了政策建议但是对于如何ｏ！的廊道内禁ｔｍ行任何开发建Ⅻ的转化为具体的实施行动缺ｉ浑＾Ｗ究规划患想太理想化７难Ｈ实现．由ｆ国务院批准的南京城市总体规划是椎部分生志网梨的用地紧邻城Ｂ园Ｅ位架性和原则性的宏观规划如何在总体
条件的改善和基础＊施条件的提升带规划的指郎加强地Ｅ控制性详｛口规
来±地增值和建设的动力规划如何划和专项规划方面的源化Ｉ作将总体
适度考虑±地的Ｅ位价值允许建设一规划转化为具有实际操作指导意义的
些城市必须的功能口施缺￡引导规划法律依据总体规划对…性自窖和弹性对生态廊遭内如何ｔ确保生态幕统结内窖引导和规范不够也造威存ｄ局部
构和生巷环境质量的基础上兼顾到规划突破总体规划的现象影响总怔规
±态廊道内Ｅ县或§镇经济＃展的要求
划的实旌效果．
得与失
ＧＡＩＮＡＮＤ
ＬＯＳＳ
５总结和有关建议
规划评估要突出空间布局实施为重点．国家住建部颁布的＜城市总体规划实施评估办法（试行））要求城市总体规划评估要将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照．评估包括：城市发展方向和空间布局是否与规划一致；规
划技术本身所能决定。政府运作体制和行政规则决定了规划实旌，因此要将规划实施状况放到规划实施的环境下进行评估。规划是由市政府主导编制的城市建设纲领和行动计划．主要是对规划期内政府需采取的与空间有关的行动进行综合性部署，而不强调对市场主导的开发建设行为的直接干预。规划实施评估是检查总体规划实施效果的重要手段．必须在分析规划实施效果的基础上
现实．有必要在总体规划指导下尽量结合区县行政区划单元．编制下一层次的区县总体规划．把城市总体规划的要求与区县发展需求紧密结合起来．但对位于中心城区内的面积较小、发展定位基本相同．空间策略基本一致的城区可以按照功能单元编制类似于以往分区规划
划阶段性目标的落实情况；土地、产业．
环保、人口、财政等相关政策对规划实施的影响：依据城市总体规划制定专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况等方面．既涉及规划内容的评估，也涉及规划实施制度的研究。规划作为理性蓝图．实施结果为评估重点。规划实施是将已经绘制完成的蓝图照样实施．与规划完全对应的实施即是成功的实施．规划实麓评价要重点分析城市发展方向和空间引导的一致性．分析城市基础设施和人居环境改善程度．为准确把握城市规划实施成效得出正确的结论。
规划评估要加强规划实施制度的分析。规划实施取决于制度环境．非规
层面的规划．以落实总体规划．指导控
制性详细规划编制工作。参考文献：
［１】南京市规划局．南京市规划设计研究院有限责任公司等南京市城市总体规划
认真查找影响规划实施的制度层面问题
规划实施严肃性和执行问题．对如何改进规划实施制度提出建设性意见和建议。
规划评估要注重规划编制体系的分析。针对存在的实施偏差，要认真反思规划本身可能存在的问题．及时对规划进行适当的微调．以保证城市的可持续发展。为全面和准确的实施城市总体规划．有必要在规划编制技术体系上提出完善的建议。针对目前中国的行政区经济惯性仍然很强．短期内很难改变的
（２００７—２０２０）（报批稿Ｊ【ｚ】２０１０
［２】２孙施文城市总体规划实施政策的理性过程【』城市规划汇刊．２００１．１２）１３－１９［３】孙箍文周宇城市规划实施评价的理论与方法【Ｊ】城市规划汇刊２００３．１２）：１５—２０
［４ｌ施源．周丽亚对规划评估的理念、方法
与框架的初步探讨——以深圳近期建设规划
实践为例【Ｊｌ城市规划．２００８（６】３９—４２【５Ｊ赵燕菁制度经济学视角下的城市规划
【Ｊ】城市规划２００５．１６ｌ：４０－４６：Ｉ７）：１７－２４
（上接８７页ｌ
规划、市政，交通、水务．环保、绿化。房屋土地．市容环卫．城建监察管理等信息子系统．实现各专业子系统之间的双向沟通、信息共享．通过综合平台整合．为城市管理决策提供全面精确的信息依据，使城市管理逐步走上信息化。第三．推动数字城管系统向数字城市融合。数字城管应不囿于视频系统的开发．应当按照数字城市建设的要求．依托城市地理信息、人口信息、企业信息．逐步融入网上协同办公系统．视频会议系统．应急指挥系统、辅助决策支持系统．形成涵盖城市公共管理各个领域的信息应用系统．成为数字城市的一个重要组成部分。参考文献：
【１Ｊ数字化城市管理从试点走向推广【Ｎ】
建设报２０１０—７—６．第４版．
１２１省政府办公厅转发省建设厅关于推进数字化城市管理工作意见的通知【ＳＪ（苏政办发
中国
（２００７］５７号）
【３】陈平网格化城市管理新模式【Ｍ】．北京：北京大学出版社，２００６
【４】沈剑荣．贴近群众需求破解城管难题——
鼓楼区数字化城市管理新模式的实践与思考ＩＪｌ，金陵嘹望．２００６【８）２６—２７
【５】数字化城市管理从试点走向推广【Ｎ】．中国
建设报２０１０－７—６．第４版【６】陈凯
数字化城管应把握的六大关上海城市管理职业技术学院学报
系【Ｊ】
２００９（４１：６５－６７【８］ＪＩＮＳｈｌ－ｂｌｎ
ａｎｄ
Ｃｉｔｙ
ＡｍｅｒｉｃａｎＣｉｔｌＳｔａｔ
Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ
Ｍｅａｓｕｒｅｍｅｎｔ
ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ：Ｃｏｍｐａｒｅ
ＭｏｄｅｌａｎｄＣｈｉｎｅｓｅＣＩｔＩＧｎｄ
Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ
Ｍｏｄｅｌ【ｃ】．Ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓｏｆ２０１０
ＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅＶｏｌｕｍｅＥｌｅｃｔｒｏｎｉｃＰｒｅｓｓ
ｏｎ
Ｐｕｂｈｃ
Ａｄｍｔｎｌｓｔｒａｔｉｏｎ（６ｔｈ）．
ＬＪｎｉｖｅｒｓａｉｔｙ
ｏｆ
ｏｆ
０．ＣｈｅｎｇｄｕＳｃｉｅｎｃｅ
ａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
７
Ｃｈｉｎａ
２０１０．２１１－２１
∞现代城市研究２０１１．４
得与失
ＧＡＩＮＡＮＤＬＯＳＳ
∞现代城市研究２０１１．４
文章编号：１００９－６０００（２０１１｝０４—００ｆ１８－０９中图分类号：ＴＵ９８４文献标识码：Ｂ
作者简介程茂吉，南京师范大学地学院博士研究生．高级规划师．南京市规划设计研究院有限责任公司副院长：
王波．规划师．南京市规划设计研究院有限责任公司。
南京市城市总体规划实施评估及相关思考
Ｅｖａｌｕａｔｉｎｇ
Ｎａｎｊｉｎｇ
ＵｒｂａｎＭａｓｔｅｒ
Ｐｌａｎｎｉｎｇ
Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ａｎｄ
ＲｅｌａｔｅｄＲｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ
程茂吉王波
ＣＨＥＮＧ
Ｍａｃ—ｉｉ
ＷＡＮＧ１３０
摘要：
总体规划实麓评估是定期总结现行规划实施情况及时调整规划或提出规划实施建议实现城
市规划滚动发展的重要环节．也是确定城市总体规划是否需要修编的重要依据。本文结合南京
城市总体规划修编工作系统总结了南京现行总体规划实施的成效．针对存在的问题认真分析
相应的原因，对如何进行总体规划实掩评估工作提出建议和意见。
关键词：
南京ｉ总体规划．评估
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇｉｓ№ｉｍｐｏＴｔａｎ＇【ｐａｒｔｏｆｃａｒｒｙｉｎｇｏｕｔｔｈｅｒｏｌｌｉｎｇ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｉｔｃａｎ
ｒｅｇｕｌａｒｌｙｓｕｍｍａｒｉｚｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｅｘｉｓｔｉｎｇｐｌａｎｓ，
ａｎｄｍａｋｅｔｉｍｅｌｙａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ
ｏｒ
ｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅ
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｌｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｂｏｕｔｔｈｅｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ａｎｄ
ｉｔｉｓａ１８０ａｎ
ｉｍｐｏｒｔａｎｔｂａｓｌｓｆｏｒｄｅｔｅｒｍｉｎｉｎｇｗｈｅｔｈｅｒ
ｔｈｅｕｒｈａｎｐｌａｎｎｉｎｇｎｅｅｄｓｔｏｂｃｒｅｖｉｓｅｄ．Ｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｔｈｅ
ｗｏｒｋｓｏｆ
Ｎａｎｊｉｎｇｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇｒｅｖｉｓｉｏｎ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｍａｋｅｓ
ａ
ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ
ｓｕｍｍａｒｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅ
ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｍａｓｔｅｒｐｌａｎ，ａｎｄｍａｋｅｓ
ａ
ｓｅｒｉｏｕｓ
ａｎａｌｙｓｉｓ＆ｔｈｅ
ｒｅｌｅｖａｎｔ
ｃａｕｓｅｓ
ｏｆｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｔｈｅｎｐｒｏｐｏｓｅｓｓｏｍｅｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓａｎｄｏｐｉｎｉｏｎｓ
ｏｎ
ｈｏｗｔｏｅｖａｌｕａｔｅｔｈｅ
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇ．
Ｋｅｙ
ｗｏｒｄｓ：Ｎａｎｊｉｎｇ；ｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎｎｉｎｇ；ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ
１前售
城镇建设用地现状调查工作为基础．进规划评估是建立规划动态实施机行了人口经济．交通．市政公共设制的一个重要环节。根据新的形势发展施等方面的现状调查．针对现行总体规要求．我国２００８年开始施行的《城乡划的主要内容．全面评估现状发展情况规划法）明确规定了城市规划的调整需和规划实现情况．对规划实施效果和要以规划评估为前提和依据。为了把握存在的问题进行分析．对造成实施偏差南京城市总体规划实施的基本情况．科的原因进行了研究．并根据新形势的要学总结南京现行总体规划２００１年以来求对如何有效开展总体规划实施评估工的实施情况．并为科学谋划２０２０年南作提出建议。
京发展战略提前进行必要的技术储备本次总体规划实施评估威果显示．在市规划局的牵头和指导下．南京市规新世纪以来．南京城市规划的实施状划设计研究院牵头开展了南京市城市总况深刻反映了这一时期的社会经济发展体规划实施评估工作。评估工作以全市
特点：一方面是在社会经济快速发展的
推动下取得７显著的建设成就城乡市局得到优化人目环境得
到提升．另一方面在城市结构维护±地集约利用变通设施建设ｗ境资源质量等方面的问题越来越突＆．在经历７这些年高瘟扩张式的发展之后随着外延式的发展方式向内涵式的增长方式的转变南京城市建设方式也将面临着日ｉ急迫的转变要求城市建设将从侧重发展规模和速度＊始向侧ｌ发展效率和质量转变从侧重城市功能扩张向城乡体化方向转变因此目前开展的这项Ｉ作为南京认清现实情况谋划Ｔ一步发展方略提供了决策参考
２现行麓市总体蝇捌的主■内謇
为科学引导城市发展南京市于１９８．９年＊始７＜南京市城市
总阵规划｛１８９１—２０１０年｝）修编Ｉ作．该规划干１９９２年编制完成１９９５年得到国务院批准２００１年Ｘ根据新的形势进行了局部调整．
规划的主要内窖如下．
２ＩＭ镕目
规划范围分为市域一都市发展Ｂ一主城三十层发．全市域为城
市规划Ｅ范围．都市发展Ⅸ面积约２９４７ｋ盯占市域面积韵４日％．
±城指长江雌南绕城公路以内的地域面积约２４３ｋｍｆ．２．Ｚ发晨目标
城市性质是．著名古都江苏省省会长江下游重要的中心城市．
城市发展目标是．充满经济活力的城市——长江Ｔ游现代化的中心城市．富有文化特色的城市——国际影响较大的Ⅲ史文化名城最佳人居Ｈ境的城市——八与自然和谐共生的江滨城市．
２
Ｌ—二—————————∑二＝—二！！！！！！！！！—一
目１￥域＃镶ｉ目镕自目
３＾口Ｍ
远景全市总人口按１０００ｉ人预留．到２０１０年全市总＾口为
６８０ｉ人左右城镇人口为５２０万人左右城镇化水平为７７％．都市
发展Ｂ总人口为５３０万人左右城镇＾１：３为４５０Ⅱ人左右城镇化
水平为９５％左氨主城人１３
２
２０１０年控制在３００＾人以内随着外
围新市Ｅ新城的发展远景Ｔ降到２６０ｉ人左右．
４空闻布局
市域形成ｆ宇型的城镇发展格局和主城—新市区ｆ３十Ｉ一
新城（７个Ｉ一重点镇¨３个｝一般镇的ｉ级城镇体系．在’十字型发展轴的交汇地日为南京未来高度城市化地区——都市发展
Ｂ．都市发展ＥＵ长江为主轴以主槭为核－０形成结构多ｉ问
ｍ分布多中ｏ．开敞式的空间格局．主城是城市的榜０
Ｂ域性
服务功能的承载地要加快Ｉ业用地布局调整大力发展现代服务
业Ｐ格控制老城人口和＊发％度加强目史文ｆｂ％护和绿地％境
建设．在完善新街口市级中。的基础上规划建设河西市级新中，ｂ
在３个新市区培育市级副中。形成城市的反碰力”中心构筑多
一彝器辩、盖罐；黟毽
十，№月镕目．
Ｚ．５基础谴赡
加快‘十线［集’的环形铁路枢纽建设建设两目叶＝射。
的市域高建公路网建设服务南京都市圈的棘口国际机场把南京港建成±海国际航运中心的副中心巩固提升南京的Ｅ域交通枢纽地位．以公共交通引导新市Ｅ新城开发形成毗快速轨道变通和
目３南京∞￥￡＾Ｂ撮Ⅻ∞
耋蝥糕墓懿薹
垦誊雪强：羔娶／：
３宴■＾娃和存在的圭一目一
２００１年ｍ来南京￥以总体规划
快速道路为骨槊的都市发展Ｂ综台交通体系．主城形成‘井宇加外玮的快
规划目标的两倍２０００年以来年均增
长速度约１５％高于全国全省同期平均水平人均地Ⅱ±产总值Ｉ拄常住人口计算｝达到５４８５０７ｄ近９０００美ｉ）．产ｎ结构调整力日快２００９年ｉ女产＆结构为３１‘４５服务业提速发展
人口总■超过规划预期在经济快建发展的带动下２０００年Ｕ来南京人口息■快速增长如。ｇ年全市
６
５１
建路骨架和。经＾纬九的主干道布局
建ｉＵ快建轨道文通为骨干公共交通为±体其他方式为补充的城市客运变通体系加快水电气和＊境处理各项基础设施建设加快女教体Ⅲ§项。其设施鸯设摊高城市生活质量．２．６近期发■簟略
拉＊都市发展Ｅ框＊重点培育ｉ个新市Ｅ．加快主城内薪Ｂ＊发提高
统筹全市城多建设和社会经济发展按
照‘琉散＝集中‘
一城＝４战略
的垂求■力疏散｝＃＾口和功能加快Ｉ业向＊发Ｅ羹中建设向新Ｂ集中高植向大学城集中城乡发展布局得到忱化城｝基础设施功能得到提升．实
３传统支柱产
业提挡升级新＊产业加快发展现代
践证明现行总体规划对社会经济发展
和城乡建设起到７全面引领作用＊南京赢得新世纪跨越式发展奠定７基础３．１宴■成靛
３，１’Ｈ市发展目标基本宾现
在总体规划提出的城市发展目标引领Ｔ南京城市经济总■不断增长经
老城整体品质．实施城镇集中发展策略
推进嚣县城市化进＆加快公文先导策略实旌不断改善交通出行条件大力改善城市环境加强历史文化名城保护加强区域服务职能提高中，Ｄ城市综自竞争力
常住＾１３达到７７１３ｉ人突破７总
体规舢２。１０年６８０ｗ＾的发展预期．２。。。～２００９年南京常住＾口增长率为２５０３‰远高于ｔ９９０—２０００年
１８５４‰的水平城镇化水平不断加快
济活力显著增强作为长江Ｔ游的重要
中。城市的地位＆著增强２００９年生市实现地Ｅ±产总值４２３０亿ｉ是原
２００９年城市化水平接近ｅＯ％超过规划便Ⅻ水平ｍ＾以城￥化质量提＊为
目５２０００
２∞９≈■泉￥＆＊ｎ■ｍ＊＊ａ口６１９７８一∞０９４｛Ｅｍ＊镕＾口
目７。Ｍ日十＝缝‘建＆情ａ目８ｎｍ空ｉ奠＆Ｈ２
翥
匠逦互亘至亟回
口９２０００
２００９４＊二自＃￥∞Ｐ№轻目
主的新阶段
社台发展水平全面提升．抓住举办
运会主会场和规划的市级副中心为榜０
建设７＆ｍ‘的河西新城区在主城外围抓住先进制造ｎ建设和大学城扩张的时机重点建设宋山仙林和江北新市Ｂ．经过近１０年束的努力南京的城
设用地的５３％．
３Ｉ３基础设拖建设基本实ｍ规划
‘十运会。的契机南京大力推进休育文化教育卫生医疗设掩建设市辗
以±太型公共眭施的Ｂ域服务能力进
新建７宁启铁路和宁台铁路完成了津漓铁路沪宁铁路电气亿改谖束
一芋提升堙嚣型舯盐＃设麓得量加强
市建没踺ｍ胴城墙发展ｌｏ转向主城
井的＝个新Ｅ都市发展Ｅ《架基末拉＊实现了建城２５００每年来的历史性突破．河西新城Ｅ中北部地Ｅ基￥艟成成为人０规摧超４０ｉ人功能完善的城市新区．仙林新￥Ｂ东Ⅲ新市Ｅ浦口新ｍＥ完成框架４设城市功能Ｅ著增强成为城市新增人口和功能的主要承瓤地．依托交通Ｂ位优势淳澳永阳醢ｍ％城练台功能Ｅ｝提升扳桥新
沪高速沪汊蓉铁路沪。宁抗宁安城斯铁路开始建设并职利镕ｉ．南
京禄口国际机场旅客吞牡ｉ位目国内第１４名货都吞吐量稳Ｂ革１０名ＭⅡ十＝线’高速公路格局基￥４ｉ
Ｓ都
市固内睬懿湖外所有地缎市均实现７高
具备７承办国隶级体育展豁ｌ动能能
ｎ．按照市规刘部门制订的城自新Ｂ公
女没＃配套标准外目％ＥｍⅡ７基层服务设施的配套建设．成功申办２０１４
年青年奥林Ⅱ克运动会和２０１３年Ⅱ洲
青｛运动会南京成为。目第＝个奥运城市
３＇２城市空间布局实现战站性调整
２０００年以来＆＋疏散＝橐十。战略韵推动Ｔ南京市在严格控制老
速公路直通农村所有自＃忖都实班路
自灰色化”农村道路１５Ｈ钟Ａ≈敏公路
项目目鹤情况
±城’抖宇加外＊快速路幕缱Ｂ
城＾口和Ｈ发窖量的同时ｍ＋一城二
Ｅ‘为城市建设的ｔ点在主城自以十
尧新城功能遵步完善．２００９年南京市日城镇建设用地达到７７２ｋｍ－其中’一
城＝Ⅸ。建设月地４０７ｋ一占市Ｅ建
建成经＾纬九主干踣＿Ｒ统ｉ丰＾碱
主城与新Ｅ通道跨ａ通道建没ｔ＆
女嗽推进新西骨槊道路目初步建§
ｉ得与失
目ＩＯ自￥Ｅ坤■响范目
目Ｔｌ±＃“自地Ｂ城靖￡＾变他日
目”２０００｛日ｍ班■Ｂ№划
目１日Ｉｍ＊＃Ｅ＊￥目
城市发｝路与支路目建口得到加强城￥轨道奎通建设实现霉的采破地铁一号线＝号线建成并段＾ｔ营二号线一号线西延线在建¨步实现７网络化ｉ营公室线目与％《设旌规刘
著污木处理能力＆副省级城市中排名第二．＊Ⅱ口施基本史现规划目标．借
面积由２０００年的人均８８＿蜡１２００９４∞＾均１３６ｍ７绿化＆盖率自２０００
助举办十遂会’谆机遇南京奥忸中
。等体育设施南摩Ｅ书馆等文化设臆
年的…０％堪ｉ２００９年的４６２％郡
《ｔ规∞．预期目杯城￥木气声Ⅱ境质罱明蛊改善码缝获得７国家回林璃市国家生态模范城市联台国＾居Ｈ境范倒奖等替号．
慷｛城４％城的＆略初见
的建成提＊７南京公共设施服务水平
３１
顺利宴施公交出行分担章达到２０％
Ｕ±
４§化建☆和日史盘他慑护取得显著
虚烛
供水设旄规模超前供水水质不
断提高．供电电网建设处于全国同类城市领先水平现代化信息网络攫幔窖量Ｅ全国省会城市前列＊％气兼统ｅ经形成供应稳定．水Ⅱ境整治威敏Ｅ
在现巧总体规划和绿色南京战略的指导Ｔ城市公共绿地和摇野公园
建设得到∞§绿化＊境质■有显著提高城￥绿地率由２０ｃ０年的３７８％增∞目２００９年的４３０％＾均公共绿地
成效舒Ｅ的发展为老城的保护提供７
难得的机※和空目＆Ⅱ宣文化像护规
ｌ脯指导Ｔ接月拢＆来一保８来
亮＆来一用ｇ来一串起夹的保护｝４月
∞ｍ代＃ｍＨＲ
２０¨４
思路Ⅱ年来着力推动了一ｍ（钟ｍ）一城（明城墙）
的地位越来越边缘化．在国家新一乾
Ｅ域发展布局中以天津滨海新区为窗
＿；亍总体规划的新城静琦自卿规模进行规
划和控制在空间结构上对现行总体规划作了局部调整在主城加快Ｉ＆搬迂江宁经济开发Ｅ不断扩张和南京很多太学扩招异地新建大学城的推动Ｔ在现行城市规划确定的一般生态控制地Ⅸ
河ｆ辜淮河｝的保护
整诰实施朝ｉ宫南捕厅等历史史化
保护Ｅ保护Ｉ作加快推进７颐和路公
口的环勖海地Ｅ东北地Ｅ成为国家新
的增长极成都重庆武汉长株潭地Ｅ成为国家新酌综合改革实验Ｅ省
馆Ｅ梅园新村等片Ｂ的保护建设Ｉ作步伐ｍ大７历史文化资源的普查力度
南京的古都Ｒ貌得到进步彰显３．２存在的主薹同量
现行总体规划有效地指导７我市的经济社会发展和城｝规划建设为南京
内的君海开发战略西部的安擞皖江城市带规划的实施将含吸引更多的发展要素对南京加快发展形成更大的压力．
３２
建设７群陵淳化Ⅱ宁大学城ｕ厦
上坊麒麟等功能ｍ团规划确定的绿色生态网架部分Ｂ经被建设月地所ｉ食城市规划确定的组团式格目Ｂ经受到一定程度的影响．南京主城与东ｍ新市ＢＨ厦与新尧等地区的隔离绿带Ｂ妊不清晰甚！实际上ＥＴ存在．
３２
２局部地Ｂ城＊￡展突破规划结构２０００年南京城市总体规刘调整
未来的发展奠定了良好韵基础但是在
总体规划实施过程中还存在一些问韪与矛盾主要表现在阱Ｔ方面
３
后南京市相继实施了郊县行政区划调
整江宁县撒县谩Ｅ江北两区两县台并为两个Ｂ．调整后的江宁浦口六台Ｅ十Ｅ成为南京主城Ｉ业搬迁和新增
Ｉ业的主要空间．尤其是江宁Ｅ因临近
２１城市Ｂ域地位有所Ｔ降
３土地利用仍然＆较租放
如世纪９０年代以来虽然南京韵
经济总量持续不断增长但与ｔ海广州深圳等沿海先进城市和省内Ｕ外向型女济为主的苏州无锡相比发展速度还相对较慢２０００年“来南京的地Ⅸ生产总值在长＝角城市中处于第六位但总量与±海杭州差距加大与苏州ｉ锡相比经济总量差距也在加大．
近年来南京城镇在快速拉＊框架的同时由于城镇拓展速度较快省
ｇＨＴＩ业园日布局较多目规模小布
主城交通比较便捷很多地Ｅ的发展
突破了现行总体规划的布局．如禄口地Ⅸ随着禄口国际机场对周边地区的辐射带动作月越来越太出现７相关物流｛１１先进制造业的集聚：汤山镇依托优质
局分散造戚城镇拓展方式比较粗放±地利用效率较低．据绕计如０９年底
全市城镇建设用地８６＆盯人均建设
的温泉资源在强大的度假休闲需求的
带动Ｔ体目和旅游度假功能得到快速发展依托良好的沿江岸线柑省缎开发
用地｛包括镇）１３９７ｍ７／人其中近期
重点建＊的新市Ⅸ达到１７８ｍ。／人新城达到２８５秆／人ｔｉ超出国隶规定
南京经济总量提升币快的直接原目是
外向型经济发展不好郊县经济较弱等．南京的Ｅ域地位相对Ｔ降的重要原因是
匹条件江宁镇的产业集聚能力越来越
太．此外江宁进行了Ｅ内行政Ｅ划调
标准．２００９年底第＝ｊ礁产业地
Ｅ±产总值４１０１亿元地均＝＝产在地Ⅱ生产总值仅为４８亿ｉ／ｋｍ‘而
随着长江±一系列过江通道韵建设南京这个曾经扼华东地区唯一过江通道的交通《日韵相对重要性Ｔ降ｕ拄随着
国家Ｂ域发展战略重点向沿海平口环渤海
整吼汤Ⅲ禄口和江宁镇为榜０台并
了周边几个乡镇为中－０镇发展集ｑ＝７大量的优势资源在上述因素的推动Ｔ
汤Ⅲ禄口和江宁镇的发展定位发生７
２００５年深圳为７亿元／ｋ一．部分郊Ｅ
地均产出只有２—３亿元／ｋ一远低于全省平均水平－省级“ＴＩｎ目Ｂ
地Ｂ转移南京在国家Ｂ域发展战略十
变化区里在概念规划的指导下按照现
有抖个平均规模为３ｋｉｎ＇地均产出
目１５２口。５￥｝＃§＾口Ｈ￥☆＆
目ｌｅ±＃＾Ｂ≈＊＃布目Ｉｇｌ７＊ｆ±＃±女自∞“１日
得与失
ＧＡ州ＡＮＤＬＯＳＳ
只有２亿元／ｋｍ－，平均容积率只有０４土地利用效率很低。主城城中村也有较大规模．平均容积率只有０
７７。
３２．４历史文化保护和环境的压力仍然较
大
南京新区的加快建设虽然一定程度上抑制了老城的进一步集聚．２０００年后的主城人口增长速度有所减缓．但由于新区还未形成完善的综合配套功能，对主城减压效果不明显．人口总量由２０００年的１４０．５万人增加到２００７年的１５１．３万人。老城的环境和交通压力不断加大．老城原有的空间尺度和肌理不断发生改变．老城整体的历史风貌已发生一定的变化．主要原因是：长期以来．南京老城是城市的政治．经济和文化中心．也是南京历史文化保护的中心两个中心的重叠．客观上老城仍然是南京目前最有吸引力的地区．加上目前各区开发多采用‘就地平衡’的政策．造成老城的开发强度较高．吸引的人口越来越多．
南京是产业结构比较重的城市．石油化工、钢铁冶金等重工业规模大、比
重高，废水．废气排放量大．对城市
环境的影响相对较大．２００７年．在全国１０９个重点监测城市中，空气环境优
良天数占全年比例．南京的排名为７１
位．尤其这些重点企业大多处于主城的上风向．对城市空气环境质量的提升造成较大影响．江南地区的主城内和新尧地区仍存在有分散的小化工企业．对城市的环境质量造成很大影响．甚至对城市安全造成较大潜在危害．３，２．５公共交通的先导地位尚未真正确立
在区域交通骨架基本形成．城市道路交通建设取得历史性突破的同时南京的城市交通问题仍显得日趋严重主要原因是公共交通优先的政策没有真正落实．首先，交通与城市土地利用互动与引导不够．主城一新区通道建设相对滞后．跨江交通仍然压力较大．河西、仙林等外围片区功能单一．向心交通和潮汐交通日趋强大．跨区通道紧张状况不断加剧．机动车总量快速增长与
城市交通容量矛盾突出．老城及中心区交通过分集中，路面交通臼益恶化．拥堵时段由上下班高峰向工作日全天候转变。其次．轨道交通建设力度不够．公交优先措施不到位．长距离公交运行速度和效率很低；干道公交站点设置不合理，可达性较差；与城市其他交通方式之间缺乏有效的换乘系统。公交场站建设瓶颈长期得不到有效解决．影响地面公交的可持续发展。
Ｉ总体规翘实麓存在问曩的原因分析
产生上述问题的原因．既有规划编制和实施的背景发生变化．也有城市规划本身存在的前瞻性．可操作性不够的问题，更有城市规划实施的体制机制不配合．影响城市规划实施的效果。４．１规划外部原因
４．１．１城市发展方向与重点未形成共识
制度因素在城市规划中一直被假定为可以被忽略的外在变量．根据新制度经济学的分析．所有市场上的主体都是Ｉ刍ｇ，Ｊ的．但政府却是例外．它应当是公众利益的代表．其责任是保持社会公正。实际在某种程度上．政府尤其是地方政府在当前的分税制体制下．往往是带有盈利目的的。城市总体规划确定
了。一城三区。的近期发展方向和重点。
但在实际的操作过程中．城市发展方向与重点并未形成高度共识．仍然存在。一城三区”外其他地方的低效拓展．甚至突破规划进行建设．其中制度因泰起着至关重要的作用。各区县实际上是财政独立的经济实体．城市总体规划的本质是资源的分配．在总体规划层面规定谁应当保护．谁应当发展．实际上决定了未来各区县的发展机会。如果城市总体规划提出重点发展一个方向．实际上就意味其他方向发展机会的丧失。除非总体规划能够设计出一种新的机制．使各区都能够分享空间优化带来的好处．否则．城市总体规划确定的发展方向就会落空．必然会呈现目前南京多方向发展
的局面。
４．１．２相关考核制度与配套政策不匹配
目前较为均质的考核体制．忽视区县之间的资源禀赋差异和总体规划确定的不同空间功能．是造成总体规划实施空间布局分散、局部地区屡屡突破规划的重要原因。由于采取经济指标层层分解的办法．各个区县经济增长的压力都很大．造成各个区县、各个镇街都要有产业发展空间，形成各个地区竞相建设工业开发区的分散发展局面．与城市总体规划确定的功能定位相冲突。典型的如很多位于规划的生态廊道地区的乡镇搞起了开发区．侵占了城市生态绿地和组团隔离绿地．城市布局出现蔓延态势。此外．如大量空间为历史文化保护区的秦淮区、玄武区．由于历史文化保护的投入较大．产生的经济效益周期很长．短期内又缺乏市级财政的转移支付但由于要完成一定速度的经济增长任务他们要么希望规划给予更多的产业用地要么对历史地段采取推倒重来式的改造．以获得更多的发展空问。其他城区为获得产业发展载体，也主要通过对老城区的改造来实现．由于改造的强度很大．老城交通压力越来越大．对保护历史风貌的要求造成巨大冲击．这也是规划提出的疏散老城政策很难实施的重要原因。
４．１．３行政管理体制的变化对城市空间的冲击
为进一步推动南京中心城市的发展．南京市于２０００年和２００２年分别进行了江宁撤县设区和江北地区两县两区合并为两个区的行政区划调整。为加快三个新区的发展．三个区在一定时间内保留了部分县的管理权限．在城乡规划建设方面具有一定的县级自主权。在这样的政策基础上．为寻求更大的发展空间．江宁充分利用城区大学、大单位搬迁的机会和禄口机场快速发展的效应．在原来总体规划确定的重点镇基础上规划了相当于总体规划新城规模和功能的城镇单元．按照新城的标准进行建设．规模超出现行总体规划规定的规模．在产业发展和城镇建设上确实有所进展，对提升南京经济总量起到了较大
作用在这样的背景Ｔ市有关主管部
ｎ也Ｔ得不予Ｈ默认．
４１
４城市发展阶＆目￡＆背■的变化
随着城市发展阶段和发展背景的
变化ｍ行岳体规划在定Ｒ度±表ｍ＆一定的不镕应性２００１年“来从国际层面看随着我国参与国际经济活动的加深先进制造Ⅱ和部分服务外包ｎ加速向发展中国家具有廉价离幕质劳
动力资源的城市转移对城市拓展新的
产Ⅱ空间提出新的需求．从国内看随
着经济的持续快速健康发展城市的拓展速度远远快于规划预期面对系
列。共Ⅱ生和资源环境危机提出了科学发展观的要求日城市发展中如何更加
注重±地节约利用和生态环境保护提出
７更高的要求ｉ现抒总体规划这方面
的应列｛瓴随着南京经济发展进＾Ｉ
业化中后期小汽车加速进＾家庭目
民的交通方式发±重大变化越来越
多的月民追求∞Ｅ低密度住宅大型物流和商业设施在郁Ｅ布局城市的郁Ｅ化推力加大现行总体规划对这方面的＃隶Ⅲ计Ｔ足在生态空问和郁野空问
的规自ｌ安排上偏理想对如何适度兼窖和发展休闲设施考虑不足
●２规划内部厦目
４２
１规划本身的阶段性和局ｍ性
由于认识的有限性和知识结构的差
异￡论邢十规划师都难以±面乩识城市发展中的问题．如在快速城市化进程
中目使月多种方法来预测城市＾口规
模但预测的结果依然与未来发展情况＃差较大目■出现实际人口规模太大超过规划预测＾口规模的现苏：扣对私＾小汽车快速增长预计不足造成规划对ｏ＃变通的重视Ｔ够在轨道变ａ和
公共交通设施安排上考虑不够充分．城
市发展中酌越＆厚来总体规划预计的重大事件也是影响城市发展方向的主要原
因．如南京为举办‘十运会按时完成
彝事±场馆建设调整了原河西地Ｅ规划将原地Ｅ中心向南调整７７Ｋｍ左右围绕赛事主场馆规划７一批Ｂ域性两务办公＊施Ⅱ步发展成为自京的新城自
目１８自§ｍⅫ±§廊Ⅸ十自｝目
十。对现行河西地Ｅ规划结构有一定是否可以进行某些功能定密度的开发调整再知随着主城内大校场军用机
建设研，｝Ｔ够也客观ｔ造成规Ⅻ的被场的搬迁京沪高铁和南京南站的建设
动。
佳主城的范围有所扩大并使主城南部４２
３对ｆ规划实施的盐＃政策毓Ｚ镕＾韵用地功能带来较太的变化这是现行
Ⅲ究
总体规划镐制过程中没有充分预计到的．
城市总体规划作为城市一礁重要
４２
２目ｆ＊敞空间的处４过于４想的。斋政策在现行总体瓶划编制的南京是一个目目布局城市蛆团２
２０００年前后这种意ｍ并Ｔ是很强对间是生态廊道和ｍ离绿地但建设中出如何实施城市总体规划的目标和意目现７局部生态廊道被侵占的现象障７如何运月公共政簧手段±重搅Ｔ够总
行政Ｅ划调整Ｔ到＆和考核机制简单化
体规划为优化城市空间布局加强老城
以外总体规划忽视±态廊道地酾政
保护等问题虽然在行政Ｅ划考核体制主体追求经济发展的心态在几百平方等方面提出了政策建议但是对于如何ｏ！的廊道内禁ｔｍ行任何开发建Ⅻ的转化为具体的实施行动缺ｉ浑＾Ｗ究规划患想太理想化７难Ｈ实现．由ｆ国务院批准的南京城市总体规划是椎部分生志网梨的用地紧邻城Ｂ园Ｅ位架性和原则性的宏观规划如何在总体
条件的改善和基础＊施条件的提升带规划的指郎加强地Ｅ控制性详｛口规
来±地增值和建设的动力规划如何划和专项规划方面的源化Ｉ作将总体
适度考虑±地的Ｅ位价值允许建设一规划转化为具有实际操作指导意义的
些城市必须的功能口施缺￡引导规划法律依据总体规划对…性自窖和弹性对生态廊遭内如何ｔ确保生态幕统结内窖引导和规范不够也造威存ｄ局部
构和生巷环境质量的基础上兼顾到规划突破总体规划的现象影响总怔规
±态廊道内Ｅ县或§镇经济＃展的要求
划的实旌效果．
得与失
ＧＡＩＮＡＮＤ
ＬＯＳＳ
５总结和有关建议
规划评估要突出空间布局实施为重点．国家住建部颁布的＜城市总体规划实施评估办法（试行））要求城市总体规划评估要将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照．评估包括：城市发展方向和空间布局是否与规划一致；规
划技术本身所能决定。政府运作体制和行政规则决定了规划实旌，因此要将规划实施状况放到规划实施的环境下进行评估。规划是由市政府主导编制的城市建设纲领和行动计划．主要是对规划期内政府需采取的与空间有关的行动进行综合性部署，而不强调对市场主导的开发建设行为的直接干预。规划实施评估是检查总体规划实施效果的重要手段．必须在分析规划实施效果的基础上
现实．有必要在总体规划指导下尽量结合区县行政区划单元．编制下一层次的区县总体规划．把城市总体规划的要求与区县发展需求紧密结合起来．但对位于中心城区内的面积较小、发展定位基本相同．空间策略基本一致的城区可以按照功能单元编制类似于以往分区规划
划阶段性目标的落实情况；土地、产业．
环保、人口、财政等相关政策对规划实施的影响：依据城市总体规划制定专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况等方面．既涉及规划内容的评估，也涉及规划实施制度的研究。规划作为理性蓝图．实施结果为评估重点。规划实施是将已经绘制完成的蓝图照样实施．与规划完全对应的实施即是成功的实施．规划实麓评价要重点分析城市发展方向和空间引导的一致性．分析城市基础设施和人居环境改善程度．为准确把握城市规划实施成效得出正确的结论。
规划评估要加强规划实施制度的分析。规划实施取决于制度环境．非规
层面的规划．以落实总体规划．指导控
制性详细规划编制工作。参考文献：
［１】南京市规划局．南京市规划设计研究院有限责任公司等南京市城市总体规划
认真查找影响规划实施的制度层面问题
规划实施严肃性和执行问题．对如何改进规划实施制度提出建设性意见和建议。
规划评估要注重规划编制体系的分析。针对存在的实施偏差，要认真反思规划本身可能存在的问题．及时对规划进行适当的微调．以保证城市的可持续发展。为全面和准确的实施城市总体规划．有必要在规划编制技术体系上提出完善的建议。针对目前中国的行政区经济惯性仍然很强．短期内很难改变的
（２００７—２０２０）（报批稿Ｊ【ｚ】２０１０
［２】２孙施文城市总体规划实施政策的理性过程【』城市规划汇刊．２００１．１２）１３－１９［３】孙箍文周宇城市规划实施评价的理论与方法【Ｊ】城市规划汇刊２００３．１２）：１５—２０
［４ｌ施源．周丽亚对规划评估的理念、方法
与框架的初步探讨——以深圳近期建设规划
实践为例【Ｊｌ城市规划．２００８（６】３９—４２【５Ｊ赵燕菁制度经济学视角下的城市规划
【Ｊ】城市规划２００５．１６ｌ：４０－４６：Ｉ７）：１７－２４
（上接８７页ｌ
规划、市政，交通、水务．环保、绿化。房屋土地．市容环卫．城建监察管理等信息子系统．实现各专业子系统之间的双向沟通、信息共享．通过综合平台整合．为城市管理决策提供全面精确的信息依据，使城市管理逐步走上信息化。第三．推动数字城管系统向数字城市融合。数字城管应不囿于视频系统的开发．应当按照数字城市建设的要求．依托城市地理信息、人口信息、企业信息．逐步融入网上协同办公系统．视频会议系统．应急指挥系统、辅助决策支持系统．形成涵盖城市公共管理各个领域的信息应用系统．成为数字城市的一个重要组成部分。参考文献：
【１Ｊ数字化城市管理从试点走向推广【Ｎ】
建设报２０１０—７—６．第４版．
１２１省政府办公厅转发省建设厅关于推进数字化城市管理工作意见的通知【ＳＪ（苏政办发
中国
（２００７］５７号）
【３】陈平网格化城市管理新模式【Ｍ】．北京：北京大学出版社，２００６
【４】沈剑荣．贴近群众需求破解城管难题——
鼓楼区数字化城市管理新模式的实践与思考ＩＪｌ，金陵嘹望．２００６【８）２６—２７
【５】数字化城市管理从试点走向推广【Ｎ】．中国
建设报２０１０－７—６．第４版【６】陈凯
数字化城管应把握的六大关上海城市管理职业技术学院学报
系【Ｊ】
２００９（４１：６５－６７【８］ＪＩＮＳｈｌ－ｂｌｎ
ａｎｄ
Ｃｉｔｙ
ＡｍｅｒｉｃａｎＣｉｔｌＳｔａｔ
Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ
Ｍｅａｓｕｒｅｍｅｎｔ
ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ：Ｃｏｍｐａｒｅ
ＭｏｄｅｌａｎｄＣｈｉｎｅｓｅＣＩｔＩＧｎｄ
Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ
Ｍｏｄｅｌ【ｃ】．Ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓｏｆ２０１０
ＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅＶｏｌｕｍｅＥｌｅｃｔｒｏｎｉｃＰｒｅｓｓ
ｏｎ
Ｐｕｂｈｃ
Ａｄｍｔｎｌｓｔｒａｔｉｏｎ（６ｔｈ）．
ＬＪｎｉｖｅｒｓａｉｔｙ
ｏｆ
ｏｆ
０．ＣｈｅｎｇｄｕＳｃｉｅｎｃｅ
ａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
７
Ｃｈｉｎａ
２０１０．２１１－２１
∞现代城市研究２０１１．４