行政管理改革 2016-05-16 16:00:00
王培安
[摘要]健康扶贫，既要注重对贫困者从资源上予以支持，又要注重从权利、机会、自主能力等方面予以支持。新时期，党中央、国务院将实施健康扶贫工程作为精准扶贫精准脱贫基本方略的重要内容，列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一，做出了重要部署。
[关键词]健康扶贫；贫困人口；健康素养
[中图分类号] D63[文献标识码] A
健康是人类生存的一项基本权利。健康扶贫，既要注重对贫困者从资源上予以支持，又要注重从权利、机会、自主能力等方面予以支持。这就要求不仅要加强对贫病者的保障救治，还要为贫困地区提供公平、安全、可及的医疗卫生服务，注重提升贫困者健康素养，培养贫困者的主体意识和能力，为贫困者提供生存支持和发展支持。新时期，党中央、国务院将实施健康扶贫工程作为精准扶贫精准脱贫基本方略的重要内容，列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一，做出了重要部署。
一、实施健康扶贫工程对于打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会意义重大
（一）实施健康扶贫工程，是打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口脱贫的一场关键战役
习近平总书记、李克强总理多次谈到因病致贫、因病返贫问题，指出因病致贫是各种致贫原因中最高的，也是导致脱贫工作不可持续的主要原因，一些群众“辛辛苦苦奔小康，得场大病全泡汤”。国务院扶贫办建档立卡数据显示，截至2013年，因病致贫、因病返贫贫困户有1256万户，占贫困户总数的42.4%。其中，患大病的有417万人，占4.7%，患长期慢性病的有1504万人，占16.8%。在各种致贫原因中，因病致贫在各地区都排在最前面。由于贫困地区自然条件差、发展起步晚，经济社会发展落后，贫困家庭收入主要依靠外出务工和家庭农业收入，缺乏财产性收入，收入来源比较单一。因此一旦家庭成员患上大病，治病不但花去多年积蓄，甚至负债累累；更有一些家庭因无钱治病，只能“小病扛，大病躺”，结果“小病拖大，大病拖炸”，深陷贫病交加之中不能自拔。因病致贫家庭是脱贫攻坚的一大难点。导致农村群众因病致贫返贫的主要原因有三个方面：一是治疗费用负担重。二是患病相关生活开支大幅增加。三是患病家庭稳定收入减少。
习近平总书记指出，脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子、构建好的体制机制，抓重点、解难点、把握着力点。开对了“药方子”，才能拔掉“穷根子”。实施健康扶贫工程，就是要抓住因病致贫、因病返贫这个“牛鼻子”，瞄准因病致贫的家庭、瞄准因病致贫的原因，整合现有各类医疗保障、资金项目、人才技术等政策，采取更加有效的政策措施，综合施策，精准施策，切实拔掉因病致贫、因病返贫这个贫困问题的“病根”。
（二）实施健康扶贫工程，是精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要实践
精准扶贫、精准脱贫是习近平总书记扶贫开发战略思想的核心内容，做好“六个精准”、实施“五个一批”工程和关于解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题等重要论述，体系完整，内涵丰富，指导性、针对性很强，是中国特色扶贫开发道路的理论创新和新时期脱贫攻坚工作的行动指南。总书记多次强调，精准扶贫，一定要精准施策。健康扶贫也要因地因人施策、因病救治，因困帮扶，精准滴灌、靶向治疗。
党的十八大以来，国家卫生计生委认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发一系列讲话精神，按照健全制度根本解决，找准问题重点解决，动员系统力量共同解决的原则，研究制定有针对性的政策措施，医疗卫生精准扶贫的实践取得积极成效。一是农村贫困人口基本医保体系逐步健全。2015年，各级财政对新型农村合作医疗人均补助标准提高到380元，政策范围内门诊和住院费用报销比例分别达到50%和75%左右。城乡居民大病保险全面实施，覆盖城乡参保居民超过10亿人，报销比例不低于50%。疾病应急救助、重特大疾病医疗救助全面开展。初步建立了基本医保、大病保险、医疗救助和疾病应急救助的衔接机制。二是贫困地区医疗卫生事业建设不断加快。2012年以来，中央专项投资共安排794亿元支持贫困地区11万个卫生计生机构基础设施建设，改善了贫困地区卫生计生服务条件。在贫困地区实施农村订单定向免费医学生培养、全科医生特设岗位计划、西部卫生人才培养等项目，开展卫生计生人才综合培养试点，努力缓解掣肘贫困地区卫生计生事业发展的人才紧缺问题。三是医疗卫生机构对口支援工作不断深入。组织全国1644家三级医院与3945家县级医院建立了对口支援关系，其中，832个贫困县的县级医院基本上均有城市三级医院帮扶。四是公共卫生、疾病预防控制工作力度不断加大。2015年，人均基本公共卫生服务经费标准提高到40元，12大类45项基本公共卫生服务得到全面落实。落实重大公共卫生项目、贫困地区儿童营养改善和新生儿疾病筛查项目，为集中连片特困地区贫困家庭246万名6~24个月的婴幼儿每天补充1个营养包，为206万名新生儿开展免费筛查，改善了农村贫困儿童营养和健康状况。五是动员社会力量取得实质进展。建立了卫生计生行业专项扶贫基金——“健康暖心”扶贫基金，实施“健康暖心”工程，为特殊困难家庭及人群提供大病救助、医疗补助、养老服务救助及实施先天性心脏病儿童免费救治等“一免三助”服务。
但目前一些政策举措，尚未精准聚焦到贫困人口，未能适应脱贫攻坚的目标任务，必须还要在精准施策上出实招、在精准推进上下功夫、在精准落地上见实效。实施健康扶贫工程，要进一步针对农村贫困人口“因病致贫、因病返贫”问题，以核准农村贫困人口情况为基础，建档立卡，开展签约服务，采取不同措施，实施分类救治；区别不同情况，采取“一地一策”“一户一个台账”，健康扶贫精准到户、精准到人。
（三）实施健康扶贫工程，是推进健康中国建设、全面建成小康社会的内在要求
习近平总书记指出，没有全民健康就没有全面小康。党的十八届五中全会做出了“推进健康中国建设”的决策部署，把推进健康中国建设提升为国家战略。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是全面推进健康中国建设的开局起步阶段。按照国务院安排，我委正在组织编制健康中国2030建设规划纲要、“十三五”卫生与健康规划，明确到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立，实现人人享有基本医疗卫生服务，人均预期寿命在2015年75.8岁的基础上提高1岁，健康水平居于中高收入国家前列。在主要发展指标方面，孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率要从2015年的20.1/10万、8.1‰下降到2020年的18/10万、7.5‰，每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口执业（助理）医师数从2015年的5张、2.2人提高到2020年的6张、2.5人左右。
当前，受自然历史、经济社会发展等因素影响，贫困地区医疗卫生事业发展相对滞后，医疗卫生服务能力明显不足，群众健康水平亟待提升。截至2015年，832个贫困县每千人口医疗卫生机构床位数3.27张、每千人口执业（助理）医师数1.17人，跟全国平均水平相比，医疗卫生资源明显不足，医疗卫生服务能力不能满足群众的健康需要，一些少数民族地区、边疆地区卫生与健康状况更是令人担忧，贫困地区卫生与健康状况已经成为健康中国建设最突出的“短板”。要实现中国扶贫开发纲要提出的“到2020年，稳定实现农村贫困人口基本医疗有保障，贫困地区基本医疗卫生服务主要指标接近全国平均水平”的目标，任务依然艰巨。
二、实施健康扶贫工程的主要目标和政策
实施健康扶贫工程，就是要坚持问题导向，紧紧抓住贫困地区医疗卫生事业发展存在的困难和事关贫困人口脱贫的健康问题，采取更加精准的超常规举措，调集最优势的医疗卫生行业资源，动员最广泛的社会力量，凝聚起各级党委政府和广大干部群众的共识，努力实现健康减贫的阶段性目标。即通过五年的努力，实现《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求的“三保障”之一“基本医疗有保障”，即到2020年贫困地区人人享有基本医疗卫生服务，农村贫困人口大病得到及时有效救治和保障，个人就医费用负担大幅减轻；贫困地区重大传染病和地方病得到有效控制，基本公共卫生指标接近全国平均水平，人均预期寿命逐步提高，孕产妇死亡率下降到30/10万，婴儿死亡率下降到12‰，5岁以下儿童生长迟缓率、甲乙类传染病发病率显著下降；服务条件明显改善，服务能力和可及性显著提升；区域间卫生资源配置和人民健康水平差距进一步缩小。
健康扶贫工程包含的政策很多，核心是要让贫困地区农村贫困人口“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”，综合施策，形成政策合力，有效防止因病致贫、因病返贫。
（一）让贫困人口“看得起病”
总书记在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上讲话时指出，因病致贫、因病返贫的贫困具有暂时性、间歇性特征，只要帮助他们解决医疗费用问题，这部分人就可以通过发展生产或外出务工做到脱贫。对此，健康扶贫工程指导意见提出的政策思路是“保”和“控”，“保”就是提高医疗保障水平，“控”就是控制医疗费用。
在医疗保障方面，建立基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险等制度的衔接机制，发挥协同互补作用，形成保障合力，力争对贫困患者做到应治尽治。重点要实行以下政策：一是新型农村合作医疗和大病保险制度覆盖所有贫困人口并实行政策倾斜。新农合个人缴费部分由财政给予补贴，门诊统筹覆盖所有贫困地区，提高农村贫困人口新农合政策范围内住院费用报销比例，降低大病报销起付线，逐步提高保障水平。李克强总理在今年的政府工作报告中提出，今年要实现大病保险全覆盖，政府加大投入，让更多大病患者减轻负担。整合城乡居民基本医保制度，财政补助由每人每年380元提高到420元。基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元，促进医疗资源向基层和农村流动。二是加大医疗救助力度。将符合条件的农村贫困人口全部纳入医疗救助范围，全面开展重特大疾病救助，进一步减轻贫困患者大病造成的负担。2016年中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元，增长9.6%。三是加大临时救助力度。对于突发重大疾病暂时无法得到家庭支持、导致基本生活陷入困境的患者，积极发动公益慈善组织等社会力量进行救助。搭建政府救助资源、社会组织救助项目与农村贫困人口救治需求的信息平台，鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士等开展慈善救助。四是将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围，提高农村贫困残疾人医疗保障水平。
在控制医疗费用方面，通过实施先诊疗后付费、分级诊疗、医保支付方式改革等措施，控制贫困人口大病治疗费用，有效减轻贫困人口看病就医费用负担。主要政策有：一是实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费的结算机制。贫困患者在县内定点医疗机构住院实行先诊疗后付费，定点医疗机构设立“一站式”综合服务窗口，实现基本医疗保险、大病保险、医疗救助和社会慈善救助“一站式”信息交换和即时结算，贫困患者只需在出院时支付自负医疗费用。二是优先推进贫困地区分级诊疗服务体系建设。开展贫困人口或家庭与基层医生团队签约服务，推进贫困地区县乡村一体化医疗联合体建设。争取到2020年将县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。三是推进医保支付方式改革。建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，充分发挥各类医疗保险对医疗费用的控制作用。先期选择疾病负担重、社会影响大、治疗效果确切、诊疗路径清晰的大病实行单病种付费，控制费用总额，并明确基本医保、大病保险、医疗救助、大病医疗救助联动报销比例，降低大病患者实际自付费用。
（二）让贫困人口“看得好病”
一是开展因病致贫、因病返贫情况核实核准工作。以县为单位，依靠基层医生队伍和计划生育服务网络，进一步核实核准农村贫困人口中“因病致贫、因病返贫”家庭数、患病人数和病种。建立信息管理系统，对因病致贫、因病返贫实行动态管理。
二是为贫困人口提供签约服务。优先为每人建立一份动态管理的电子健康档案和一张服务功能比较完善的健康卡，基层医疗卫生机构医务人员为贫困家庭提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务。
三是对贫困大病患者实行分类救治。一次性能治愈的，如白内障、小儿先心病，组织专家集中力量进行治疗；需要住院维持治疗的，如尿毒症、重性精神病，就近在有治疗能力的医疗机构进行治疗；需要长期康复治疗的，如高血压、糖尿病，由基层医疗卫生机构在上级医疗机构的指导下进行定期治疗和康复管理。
四是全面提升妇幼健康服务水平。继续实施农村妇女“两癌”（乳腺癌和宫颈癌）筛查等项目。全面实施免费孕前优生健康检查、农村妇女增补叶酸预防神经管缺陷、贫困地区儿童营养改善、新生儿疾病筛查等项目，推进出生缺陷综合防治，规范落实孕产妇保健、儿童保健、计划生育技术服务等基本公共卫生服务项目，加强人员培训，提高妇幼健康服务质量。加强贫困地区孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，2017年年底市县两级基本建成孕产妇和新生儿危急重症救治中心，保障母婴安全。全面加强优生优育、计划生育工作，稳定和加强计划生育基层网络和队伍，确保各项计划生育服务管理工作落到实处。
（三）让贫困人口“看得上病”
一是实施全国三级医院与贫困县县级医院一对一帮扶。从全国遴选能力较强的三级医院，与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院签订一对一帮扶责任书，明确帮扶目标任务。采取“组团式”帮扶方式，向县级医院派驻1名院长或副院长及至少5名医务人员进行蹲点帮扶，重点加强近三年县外转出率高的病种相关临床和辅助科室建设，推广适宜县级医院开展的医疗技术。定期派出医疗队，为贫困县贫困人口提供集中诊疗服务。通过技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，提高被帮扶医院的服务能力，使其到2020年达到二级医疗机构服务水平。帮扶双方建立远程医疗平台，开展远程医疗服务。
二是加强贫困地区医疗卫生服务机构标准化建设。落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》，按照“填平补齐”原则，实施县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，使每个贫困县达到“三个一”目标，即每县至少有1所县级公立医院，30万人口以上的县至少有1所医院达到二级甲等水平，每个乡镇有1所政府举办的乡镇卫生院，每个行政村有1个卫生室。加快完善贫困地区疾病预防控制和保健服务体系，以精神卫生、妇幼健康、卫生监督等公共卫生服务为重点，加大对贫困地区专业公共卫生机构能力建设的支持力度。积极提升中医药和民族医药服务水平，充分发挥中医医疗预防保健特色优势。加强贫困县远程医疗能力建设，实现县级医院与县域内各级各类医疗卫生服务机构互联互通。
三是强化人才综合培养。抓住人才不足这个软肋，多措并举，培养人才、留住人才，吸引人才。强化贫困地区住院医师规范化培训；制定符合基层实际的人才招聘引进办法，赋予贫困县医疗卫生机构一定的自主招聘权，落实医疗卫生机构用人自主权；加强乡村医生队伍建设，分期分批进行轮训，支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险，提高年满60周岁乡村医生的养老待遇；鼓励优秀卫生人才到贫困地区服务，探索基层卫生人才激励机制，对长期在贫困地区基层工作的卫生技术人员在职称晋升、教育培训、薪酬待遇方面给予倾斜等等。
（四）让贫困人口“少生病”
一方面，通过环境整治、健康促进和健康教育工作，防治结合，引导重点人群改变不良生活习惯，形成健康生活方式，提高贫困地区整体健康水平。这是解决因病致贫、因病返贫问题的治本之策。要大力开展爱国卫生运动，加强卫生城镇创建活动，加快农村卫生厕所建设进程，有效提升贫困地区人居环境质量。实施农村饮水安全巩固提升工程，推进农村垃圾污水治理，综合治理大气污染、地表水环境污染和噪声污染。
另一方面，加大贫困地区传染病、地方病、慢性病防控力度。强化贫困地区各项防治措施，基本控制地方性氟（砷）中毒危害，努力消除大骨节病和克山病等重点地方病危害。灵活选择政府补贴运销费用、补贴消费者等方式，确保贫困人口能够吃得上、吃得起合格碘盐，继续保持消除碘缺乏病状态。加大人畜共患病防治力度，基本控制西部农牧区包虫病流行，有效遏制布病流行上升态势。开展重点人群结核病主动筛查，规范结核病诊疗和全程管理，进一步降低贫困地区结核病发病率。在艾滋病疫情严重的贫困地区建立国家卫生计生委艾滋病防治重点联系点，遏制疫情上升势头。加强严重精神障碍患者筛查登记、救治救助和服务管理实施严重精神障碍管理治疗项目，为纳入项目管理的贫困患者提供免费药物。实施农村贫困人口光明工程，减少白内障致盲。
三、组织实施健康扶贫工程的工作安排
在深入调查研究的基础上，国家卫生计生委联合国务院扶贫办会同国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部等中央14个有关部门研究起草了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，已报请国务院审议，近期将正式印发。目前，正按照中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的工作体制，做好以下五个方面的工作：
（一）制定实施方案
协商各部门制定实施健康扶贫工程的重点任务分工方案。各地区、各部门结合实际和部门分工，制定具体实施方案，提出工作要求，明确责任分工，层层落实责任，确保健康扶贫工程顺利实施。
（二）进行全面部署
2016年上半年，国家卫生计生委将会同国务院扶贫办等部门联合召开健康扶贫工作会议，对组织实施健康扶贫工程做出全面部署，启动全国三级医院（含解放军、武警部队医院）与贫困县县级医院对口帮扶工作和因病致贫、因病返贫情况核实核准工作。
（三）抓紧出台政策
力争2016年提高新农合门诊报销水平，政策范围内住院费用报销比例提高5个百分点以上；大病保险人均筹资新增10元经费重点向农村地区贫困人口倾斜，降低农村贫困人口大病报销起付线50%~60%；实行9种大病单病种付费，控制费用总额，降低大病患者实际自付费用。
（四）落实保障措施
“十三五”时期，将加大对贫困地区卫生计生机构基础设施建设、设备配置的支持力度。并明确在贫困地区安排的公益性卫生计生建设项目取消贫困县以及西部连片特困地区地市级配套资金。将对贫困地区卫生计生事业的投入作为卫生计生财政投入的重点，在研究项目、制定政策、安排资金、落实工作时，将把健康扶贫作为首要考量予以倾斜支持。确定三个原则，即普惠政策必须对贫困地区和人口重点支持，试点政策必须在贫困地区和贫困人口中先行先试，没有明确政策的积极争取专门支持措施。
（五）实施考核评估
将基本消除因病致贫、因病返贫问题纳入“十三五”卫生与健康规划，作为主要的发展指标。将健康扶贫工程纳入各级党委政府脱贫攻坚工作领导责任制，作为重要考核内容。各省级人民政府应将健康扶贫工程纳入贫困县政府目标考核管理，细化职责分工，明确任务要求，对实施情况定期检查督促和考核评估，确保健康扶贫工程实施取得实实在在的成效。
[作者简介]王培安，国家卫生和计划生育委员会副主任。
行政管理改革 2016-05-16 16:00:00
王培安
[摘要]健康扶贫，既要注重对贫困者从资源上予以支持，又要注重从权利、机会、自主能力等方面予以支持。新时期，党中央、国务院将实施健康扶贫工程作为精准扶贫精准脱贫基本方略的重要内容，列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一，做出了重要部署。
[关键词]健康扶贫；贫困人口；健康素养
[中图分类号] D63[文献标识码] A
健康是人类生存的一项基本权利。健康扶贫，既要注重对贫困者从资源上予以支持，又要注重从权利、机会、自主能力等方面予以支持。这就要求不仅要加强对贫病者的保障救治，还要为贫困地区提供公平、安全、可及的医疗卫生服务，注重提升贫困者健康素养，培养贫困者的主体意识和能力，为贫困者提供生存支持和发展支持。新时期，党中央、国务院将实施健康扶贫工程作为精准扶贫精准脱贫基本方略的重要内容，列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一，做出了重要部署。
一、实施健康扶贫工程对于打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会意义重大
（一）实施健康扶贫工程，是打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口脱贫的一场关键战役
习近平总书记、李克强总理多次谈到因病致贫、因病返贫问题，指出因病致贫是各种致贫原因中最高的，也是导致脱贫工作不可持续的主要原因，一些群众“辛辛苦苦奔小康，得场大病全泡汤”。国务院扶贫办建档立卡数据显示，截至2013年，因病致贫、因病返贫贫困户有1256万户，占贫困户总数的42.4%。其中，患大病的有417万人，占4.7%，患长期慢性病的有1504万人，占16.8%。在各种致贫原因中，因病致贫在各地区都排在最前面。由于贫困地区自然条件差、发展起步晚，经济社会发展落后，贫困家庭收入主要依靠外出务工和家庭农业收入，缺乏财产性收入，收入来源比较单一。因此一旦家庭成员患上大病，治病不但花去多年积蓄，甚至负债累累；更有一些家庭因无钱治病，只能“小病扛，大病躺”，结果“小病拖大，大病拖炸”，深陷贫病交加之中不能自拔。因病致贫家庭是脱贫攻坚的一大难点。导致农村群众因病致贫返贫的主要原因有三个方面：一是治疗费用负担重。二是患病相关生活开支大幅增加。三是患病家庭稳定收入减少。
习近平总书记指出，脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子、构建好的体制机制，抓重点、解难点、把握着力点。开对了“药方子”，才能拔掉“穷根子”。实施健康扶贫工程，就是要抓住因病致贫、因病返贫这个“牛鼻子”，瞄准因病致贫的家庭、瞄准因病致贫的原因，整合现有各类医疗保障、资金项目、人才技术等政策，采取更加有效的政策措施，综合施策，精准施策，切实拔掉因病致贫、因病返贫这个贫困问题的“病根”。
（二）实施健康扶贫工程，是精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要实践
精准扶贫、精准脱贫是习近平总书记扶贫开发战略思想的核心内容，做好“六个精准”、实施“五个一批”工程和关于解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题等重要论述，体系完整，内涵丰富，指导性、针对性很强，是中国特色扶贫开发道路的理论创新和新时期脱贫攻坚工作的行动指南。总书记多次强调，精准扶贫，一定要精准施策。健康扶贫也要因地因人施策、因病救治，因困帮扶，精准滴灌、靶向治疗。
党的十八大以来，国家卫生计生委认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发一系列讲话精神，按照健全制度根本解决，找准问题重点解决，动员系统力量共同解决的原则，研究制定有针对性的政策措施，医疗卫生精准扶贫的实践取得积极成效。一是农村贫困人口基本医保体系逐步健全。2015年，各级财政对新型农村合作医疗人均补助标准提高到380元，政策范围内门诊和住院费用报销比例分别达到50%和75%左右。城乡居民大病保险全面实施，覆盖城乡参保居民超过10亿人，报销比例不低于50%。疾病应急救助、重特大疾病医疗救助全面开展。初步建立了基本医保、大病保险、医疗救助和疾病应急救助的衔接机制。二是贫困地区医疗卫生事业建设不断加快。2012年以来，中央专项投资共安排794亿元支持贫困地区11万个卫生计生机构基础设施建设，改善了贫困地区卫生计生服务条件。在贫困地区实施农村订单定向免费医学生培养、全科医生特设岗位计划、西部卫生人才培养等项目，开展卫生计生人才综合培养试点，努力缓解掣肘贫困地区卫生计生事业发展的人才紧缺问题。三是医疗卫生机构对口支援工作不断深入。组织全国1644家三级医院与3945家县级医院建立了对口支援关系，其中，832个贫困县的县级医院基本上均有城市三级医院帮扶。四是公共卫生、疾病预防控制工作力度不断加大。2015年，人均基本公共卫生服务经费标准提高到40元，12大类45项基本公共卫生服务得到全面落实。落实重大公共卫生项目、贫困地区儿童营养改善和新生儿疾病筛查项目，为集中连片特困地区贫困家庭246万名6~24个月的婴幼儿每天补充1个营养包，为206万名新生儿开展免费筛查，改善了农村贫困儿童营养和健康状况。五是动员社会力量取得实质进展。建立了卫生计生行业专项扶贫基金——“健康暖心”扶贫基金，实施“健康暖心”工程，为特殊困难家庭及人群提供大病救助、医疗补助、养老服务救助及实施先天性心脏病儿童免费救治等“一免三助”服务。
但目前一些政策举措，尚未精准聚焦到贫困人口，未能适应脱贫攻坚的目标任务，必须还要在精准施策上出实招、在精准推进上下功夫、在精准落地上见实效。实施健康扶贫工程，要进一步针对农村贫困人口“因病致贫、因病返贫”问题，以核准农村贫困人口情况为基础，建档立卡，开展签约服务，采取不同措施，实施分类救治；区别不同情况，采取“一地一策”“一户一个台账”，健康扶贫精准到户、精准到人。
（三）实施健康扶贫工程，是推进健康中国建设、全面建成小康社会的内在要求
习近平总书记指出，没有全民健康就没有全面小康。党的十八届五中全会做出了“推进健康中国建设”的决策部署，把推进健康中国建设提升为国家战略。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是全面推进健康中国建设的开局起步阶段。按照国务院安排，我委正在组织编制健康中国2030建设规划纲要、“十三五”卫生与健康规划，明确到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立，实现人人享有基本医疗卫生服务，人均预期寿命在2015年75.8岁的基础上提高1岁，健康水平居于中高收入国家前列。在主要发展指标方面，孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率要从2015年的20.1/10万、8.1‰下降到2020年的18/10万、7.5‰，每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口执业（助理）医师数从2015年的5张、2.2人提高到2020年的6张、2.5人左右。
当前，受自然历史、经济社会发展等因素影响，贫困地区医疗卫生事业发展相对滞后，医疗卫生服务能力明显不足，群众健康水平亟待提升。截至2015年，832个贫困县每千人口医疗卫生机构床位数3.27张、每千人口执业（助理）医师数1.17人，跟全国平均水平相比，医疗卫生资源明显不足，医疗卫生服务能力不能满足群众的健康需要，一些少数民族地区、边疆地区卫生与健康状况更是令人担忧，贫困地区卫生与健康状况已经成为健康中国建设最突出的“短板”。要实现中国扶贫开发纲要提出的“到2020年，稳定实现农村贫困人口基本医疗有保障，贫困地区基本医疗卫生服务主要指标接近全国平均水平”的目标，任务依然艰巨。
二、实施健康扶贫工程的主要目标和政策
实施健康扶贫工程，就是要坚持问题导向，紧紧抓住贫困地区医疗卫生事业发展存在的困难和事关贫困人口脱贫的健康问题，采取更加精准的超常规举措，调集最优势的医疗卫生行业资源，动员最广泛的社会力量，凝聚起各级党委政府和广大干部群众的共识，努力实现健康减贫的阶段性目标。即通过五年的努力，实现《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求的“三保障”之一“基本医疗有保障”，即到2020年贫困地区人人享有基本医疗卫生服务，农村贫困人口大病得到及时有效救治和保障，个人就医费用负担大幅减轻；贫困地区重大传染病和地方病得到有效控制，基本公共卫生指标接近全国平均水平，人均预期寿命逐步提高，孕产妇死亡率下降到30/10万，婴儿死亡率下降到12‰，5岁以下儿童生长迟缓率、甲乙类传染病发病率显著下降；服务条件明显改善，服务能力和可及性显著提升；区域间卫生资源配置和人民健康水平差距进一步缩小。
健康扶贫工程包含的政策很多，核心是要让贫困地区农村贫困人口“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”，综合施策，形成政策合力，有效防止因病致贫、因病返贫。
（一）让贫困人口“看得起病”
总书记在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上讲话时指出，因病致贫、因病返贫的贫困具有暂时性、间歇性特征，只要帮助他们解决医疗费用问题，这部分人就可以通过发展生产或外出务工做到脱贫。对此，健康扶贫工程指导意见提出的政策思路是“保”和“控”，“保”就是提高医疗保障水平，“控”就是控制医疗费用。
在医疗保障方面，建立基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险等制度的衔接机制，发挥协同互补作用，形成保障合力，力争对贫困患者做到应治尽治。重点要实行以下政策：一是新型农村合作医疗和大病保险制度覆盖所有贫困人口并实行政策倾斜。新农合个人缴费部分由财政给予补贴，门诊统筹覆盖所有贫困地区，提高农村贫困人口新农合政策范围内住院费用报销比例，降低大病报销起付线，逐步提高保障水平。李克强总理在今年的政府工作报告中提出，今年要实现大病保险全覆盖，政府加大投入，让更多大病患者减轻负担。整合城乡居民基本医保制度，财政补助由每人每年380元提高到420元。基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元，促进医疗资源向基层和农村流动。二是加大医疗救助力度。将符合条件的农村贫困人口全部纳入医疗救助范围，全面开展重特大疾病救助，进一步减轻贫困患者大病造成的负担。2016年中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元，增长9.6%。三是加大临时救助力度。对于突发重大疾病暂时无法得到家庭支持、导致基本生活陷入困境的患者，积极发动公益慈善组织等社会力量进行救助。搭建政府救助资源、社会组织救助项目与农村贫困人口救治需求的信息平台，鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士等开展慈善救助。四是将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围，提高农村贫困残疾人医疗保障水平。
在控制医疗费用方面，通过实施先诊疗后付费、分级诊疗、医保支付方式改革等措施，控制贫困人口大病治疗费用，有效减轻贫困人口看病就医费用负担。主要政策有：一是实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费的结算机制。贫困患者在县内定点医疗机构住院实行先诊疗后付费，定点医疗机构设立“一站式”综合服务窗口，实现基本医疗保险、大病保险、医疗救助和社会慈善救助“一站式”信息交换和即时结算，贫困患者只需在出院时支付自负医疗费用。二是优先推进贫困地区分级诊疗服务体系建设。开展贫困人口或家庭与基层医生团队签约服务，推进贫困地区县乡村一体化医疗联合体建设。争取到2020年将县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。三是推进医保支付方式改革。建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，充分发挥各类医疗保险对医疗费用的控制作用。先期选择疾病负担重、社会影响大、治疗效果确切、诊疗路径清晰的大病实行单病种付费，控制费用总额，并明确基本医保、大病保险、医疗救助、大病医疗救助联动报销比例，降低大病患者实际自付费用。
（二）让贫困人口“看得好病”
一是开展因病致贫、因病返贫情况核实核准工作。以县为单位，依靠基层医生队伍和计划生育服务网络，进一步核实核准农村贫困人口中“因病致贫、因病返贫”家庭数、患病人数和病种。建立信息管理系统，对因病致贫、因病返贫实行动态管理。
二是为贫困人口提供签约服务。优先为每人建立一份动态管理的电子健康档案和一张服务功能比较完善的健康卡，基层医疗卫生机构医务人员为贫困家庭提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务。
三是对贫困大病患者实行分类救治。一次性能治愈的，如白内障、小儿先心病，组织专家集中力量进行治疗；需要住院维持治疗的，如尿毒症、重性精神病，就近在有治疗能力的医疗机构进行治疗；需要长期康复治疗的，如高血压、糖尿病，由基层医疗卫生机构在上级医疗机构的指导下进行定期治疗和康复管理。
四是全面提升妇幼健康服务水平。继续实施农村妇女“两癌”（乳腺癌和宫颈癌）筛查等项目。全面实施免费孕前优生健康检查、农村妇女增补叶酸预防神经管缺陷、贫困地区儿童营养改善、新生儿疾病筛查等项目，推进出生缺陷综合防治，规范落实孕产妇保健、儿童保健、计划生育技术服务等基本公共卫生服务项目，加强人员培训，提高妇幼健康服务质量。加强贫困地区孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，2017年年底市县两级基本建成孕产妇和新生儿危急重症救治中心，保障母婴安全。全面加强优生优育、计划生育工作，稳定和加强计划生育基层网络和队伍，确保各项计划生育服务管理工作落到实处。
（三）让贫困人口“看得上病”
一是实施全国三级医院与贫困县县级医院一对一帮扶。从全国遴选能力较强的三级医院，与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院签订一对一帮扶责任书，明确帮扶目标任务。采取“组团式”帮扶方式，向县级医院派驻1名院长或副院长及至少5名医务人员进行蹲点帮扶，重点加强近三年县外转出率高的病种相关临床和辅助科室建设，推广适宜县级医院开展的医疗技术。定期派出医疗队，为贫困县贫困人口提供集中诊疗服务。通过技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，提高被帮扶医院的服务能力，使其到2020年达到二级医疗机构服务水平。帮扶双方建立远程医疗平台，开展远程医疗服务。
二是加强贫困地区医疗卫生服务机构标准化建设。落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》，按照“填平补齐”原则，实施县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，使每个贫困县达到“三个一”目标，即每县至少有1所县级公立医院，30万人口以上的县至少有1所医院达到二级甲等水平，每个乡镇有1所政府举办的乡镇卫生院，每个行政村有1个卫生室。加快完善贫困地区疾病预防控制和保健服务体系，以精神卫生、妇幼健康、卫生监督等公共卫生服务为重点，加大对贫困地区专业公共卫生机构能力建设的支持力度。积极提升中医药和民族医药服务水平，充分发挥中医医疗预防保健特色优势。加强贫困县远程医疗能力建设，实现县级医院与县域内各级各类医疗卫生服务机构互联互通。
三是强化人才综合培养。抓住人才不足这个软肋，多措并举，培养人才、留住人才，吸引人才。强化贫困地区住院医师规范化培训；制定符合基层实际的人才招聘引进办法，赋予贫困县医疗卫生机构一定的自主招聘权，落实医疗卫生机构用人自主权；加强乡村医生队伍建设，分期分批进行轮训，支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险，提高年满60周岁乡村医生的养老待遇；鼓励优秀卫生人才到贫困地区服务，探索基层卫生人才激励机制，对长期在贫困地区基层工作的卫生技术人员在职称晋升、教育培训、薪酬待遇方面给予倾斜等等。
（四）让贫困人口“少生病”
一方面，通过环境整治、健康促进和健康教育工作，防治结合，引导重点人群改变不良生活习惯，形成健康生活方式，提高贫困地区整体健康水平。这是解决因病致贫、因病返贫问题的治本之策。要大力开展爱国卫生运动，加强卫生城镇创建活动，加快农村卫生厕所建设进程，有效提升贫困地区人居环境质量。实施农村饮水安全巩固提升工程，推进农村垃圾污水治理，综合治理大气污染、地表水环境污染和噪声污染。
另一方面，加大贫困地区传染病、地方病、慢性病防控力度。强化贫困地区各项防治措施，基本控制地方性氟（砷）中毒危害，努力消除大骨节病和克山病等重点地方病危害。灵活选择政府补贴运销费用、补贴消费者等方式，确保贫困人口能够吃得上、吃得起合格碘盐，继续保持消除碘缺乏病状态。加大人畜共患病防治力度，基本控制西部农牧区包虫病流行，有效遏制布病流行上升态势。开展重点人群结核病主动筛查，规范结核病诊疗和全程管理，进一步降低贫困地区结核病发病率。在艾滋病疫情严重的贫困地区建立国家卫生计生委艾滋病防治重点联系点，遏制疫情上升势头。加强严重精神障碍患者筛查登记、救治救助和服务管理实施严重精神障碍管理治疗项目，为纳入项目管理的贫困患者提供免费药物。实施农村贫困人口光明工程，减少白内障致盲。
三、组织实施健康扶贫工程的工作安排
在深入调查研究的基础上，国家卫生计生委联合国务院扶贫办会同国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部等中央14个有关部门研究起草了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，已报请国务院审议，近期将正式印发。目前，正按照中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的工作体制，做好以下五个方面的工作：
（一）制定实施方案
协商各部门制定实施健康扶贫工程的重点任务分工方案。各地区、各部门结合实际和部门分工，制定具体实施方案，提出工作要求，明确责任分工，层层落实责任，确保健康扶贫工程顺利实施。
（二）进行全面部署
2016年上半年，国家卫生计生委将会同国务院扶贫办等部门联合召开健康扶贫工作会议，对组织实施健康扶贫工程做出全面部署，启动全国三级医院（含解放军、武警部队医院）与贫困县县级医院对口帮扶工作和因病致贫、因病返贫情况核实核准工作。
（三）抓紧出台政策
力争2016年提高新农合门诊报销水平，政策范围内住院费用报销比例提高5个百分点以上；大病保险人均筹资新增10元经费重点向农村地区贫困人口倾斜，降低农村贫困人口大病报销起付线50%~60%；实行9种大病单病种付费，控制费用总额，降低大病患者实际自付费用。
（四）落实保障措施
“十三五”时期，将加大对贫困地区卫生计生机构基础设施建设、设备配置的支持力度。并明确在贫困地区安排的公益性卫生计生建设项目取消贫困县以及西部连片特困地区地市级配套资金。将对贫困地区卫生计生事业的投入作为卫生计生财政投入的重点，在研究项目、制定政策、安排资金、落实工作时，将把健康扶贫作为首要考量予以倾斜支持。确定三个原则，即普惠政策必须对贫困地区和人口重点支持，试点政策必须在贫困地区和贫困人口中先行先试，没有明确政策的积极争取专门支持措施。
（五）实施考核评估
将基本消除因病致贫、因病返贫问题纳入“十三五”卫生与健康规划，作为主要的发展指标。将健康扶贫工程纳入各级党委政府脱贫攻坚工作领导责任制，作为重要考核内容。各省级人民政府应将健康扶贫工程纳入贫困县政府目标考核管理，细化职责分工，明确任务要求，对实施情况定期检查督促和考核评估，确保健康扶贫工程实施取得实实在在的成效。
[作者简介]王培安，国家卫生和计划生育委员会副主任。