2011——2012学年度第一学期
《政府经济学》调研报告
题 目：
专 业：
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指导老师：
失地农民社会保障问题探究 ——以江苏省徐州市某区为例 行政管理专业 第五小组 戚 璨 冯妍椒 张汉清 杨良钊 刘新路 尚三浩 周云圣
2011年12月26日
失地农民社会保障问题探究
——以江苏省徐州市某区为例
一、选题背景
城市化和工业化是一个国家和地区经济社会发展的必然路径。中国自古以农立国，农村人口众多。改革开放以来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大。与此同时，农村集体土地被大量征用，迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。这种情况在大中城市的城乡结合地区表现尤为突出。
据农业部透露，目前全国失地农民达1．27亿左右，其中7000万人左右处于失地又失业的状态，陷入种田无地、就业无岗、低保无份的困境，这一群体还在以每年100多万人的速度增长。可以说，农地征用问题，是事关上亿农民的生计与中国经济稳步发展的重大难题。
城市化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是如何消除他们的后顾之忧。目前全国各地在征地过程中，出现分配失地农民补偿款比较混乱，因征地占地引发的纠纷、上访等事件层出不穷。所以，实地农民的社会保障改革势在必行，必须加大相关政策力度，乃至制定《失地农民社会保障法》，从而使利益真正落到失地农民手中，维护社会的和谐稳定。
本次调研以江苏省徐州市某区为例，据相关资料，对目前该区失地农民的社会保障情况进行了解分析、提出问题，并梳理整合了国内有关失地农民社会保障问题的文献、探究如何建立与完善失地农民社会保障体系，从而为徐州市该区的失地农民保障问题提供参考建议与对策。
二、研究目的
为了实现十七大提出的“着力保障和改善民生”这一目标，政府必须尽快健全和完善目前的社会保障制度，尤其是亟待解决的失地农民社会保障制度建设。，虽然各地都在进行积极的探索，但由于问题众多，至今失地农民仍缺乏统一的制度安排，处于在城镇社会保障和农村社会保障两套制度的边缘上，面临“种粮无田，低保无份，就业无岗”的困窘境地。本文的研究目的在于从社会保障制度的一般规律出发，在总结国内具有代表性的地区在失地农民社会保障制度建设方面经验教训的基础上，根据江苏省徐州市本地的实际情况，进行现状的问题分析，并提出完善徐州区失地农民的社会保障机制建议，为社会保障体制的改革提供依据。
三、研究成果
（一）相关文献综述
学术界对我国失地农民的社会保障问题给予了大量关注，对其具体部分如保障模式选择、资金筹集、养老、就业等问题进行了研究，并针对现存问题提出解决对策，现介绍如下：
1失地农民社会保障模式选择
学者樊小钢（2004）认为,必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制，为失地农民完全市民化提供制度渠道。
鲍海君、吴次芳（2002）指出,以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源,设立失地农民社会保障基金,建立失地农民社会保障体系。
张时飞和唐钧（2004）提出了“以土地换保障”，形成“以土地换保障,以保障促就业,以就业促发展”的失地农民安置模式。
朱明芬（2003）认为，对于土地被全部或大部分征用的失地农民，应健全养老保障制度，在条件许可的情况下为社区失地农民购买大病医疗保险，同时对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。
徐琴（2003）认为,征地补偿政策调整的重点应当置于长期的就业补偿和社会保障补偿,建立与市场经济条件相适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和社会保障相结合的新模式。
2失地农民社会保障基金的筹集
2.1社会保障基金的筹集来源
社会保障若没有基金来源就成了无水之源。关于基金筹集方案，主要有以下几种思路：
政府应该承担筹集社保基金的任务,即每年年度财政列支一块为专项基金、从经营性房地产项目用地招标拍卖所得的土地有偿使用费留一块以及社会各 界的捐助（周琳琅，2004）；
“三个一点”，即政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分（唐启国，2004）；
“四个一点”，即国家、集体、个人及市场征地主体各出一部分（于维军、曹桂华，2004）。
在此基础上，为切实保障农民利益，有的学者提出需要创新征地制度和重构补偿安置模式，如地上附着物及青苗补偿费归农民所有，安置补助费用于就业补助和就业基金，土地补偿费用于社会保障基金,由政府财政补贴作为社会保障资金的次要来源。
2.2社会保障基金的筹集模式
目前在基金筹集模式上主要有两种观点。一种建议实行“统账结合”模式，
将政府和村集体负担的一部分资金用作养老保险基金,建立统筹账户；村集体负担的另一部分资金和个人从安置补助费中列支的资金用于建立个人账户。另一种观点支持“个人账户制”，认为由于人口老龄化的挑战、城市(镇)化步伐加快对养老保险制度的冲击以及目前的转制成本难题等原因，城镇“统账结合”的社会养老保险模式没有可持续性。因此,他们倾向于建立个人账户式的完全积累制的养老保险模式，采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”。为保证制度的可持续性,失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工。
2.2.1集体账户平衡的精算模型
假设一次性补偿费为 c ,农民工年龄为 x, 利率为恒定的i,60岁以后每年年首能领取的养老金为 P ,则平衡时有：
每月的月首能领取的养老金为 P1,则平衡时有12。若 60 岁之前死亡 ,则不能享受养老金。
2.2.2个人账户平衡的精算模型
假设一次性补偿费为 C, 农民工年龄为 x，寿命为 y,利率为恒定的i,当 y>=60 ,以后每年年首能领取的养老金为 P ,则平衡时有:
若 y
3国内失地农民社会保障实践探索
安置和保障城市化进程中出现的失地农民是我国经济社会发展必须面对的难题之一，各级政府也进行了十分积极的实践探索。比较典型的有浙江“浙江模式”、上海“小城镇保险模式”、广东“南海模式”以及湖南“咸嘉模式”。 具体来说，“浙江模式”（傅白水)主要有土地换保险和基本保障；转农为工、进行就业培训；成立社区股份经济合作社；土地平整置换。上海的“小城镇保险模式”（常进雄)本质就是 “土地换保障”。广东 “南海模式”( 蒋省三、刘守英) 其核心内容是农民以土地权利获取工业化利益。湖南“咸嘉模式”(陆福兴)可以概括为“留地集中安置、综合开发建设”。
4未来前景展望
就目前的研究来看，对于发达地区失地农民社会保障的研究比较深入，而对于欠发达地区失则关注较少。因此探讨欠发达地区失地农民社会保障模式就显得尤为紧迫和非常重要。
其次，就政府的政策来看，普遍将重心定位在养老风险的防范与保障上，对医疗和失业风险的保障与管理问题涉及较少。如何在当前普遍资金供给短缺的形势下，建立健全失地农民医疗和失业风险保障，应引起各方的关注。
再次，现有研究成果对国外相关研究成果和举措的参考还寥寥无几。国外在失地农民及其社会保障问题的解决方面有着丰富的经验教训。我们应该拓宽视野，充分合理地借鉴他国经验教训，为解决我国失地农民问题提供思路。
因此，在今后的社会保障机制建设中，首先要合理界定保障对象（包括低收入家庭、因灾因病致贫的家庭、无劳动能力或残疾人家庭），把失地又失业的农民纳入最低生活保障体系；对于已到退休年龄、已丧失劳动能力或实际生活水平低于城镇最低生活保障线的失地农民，先实行农转非、再纳入城镇最低生活保障体系；对于未成年的失地农民，应按照城镇最低生活标准补贴至18岁，也可灵活掌握。
（二）现状分析
1徐州市某区农村基本情况
徐州市某区现有12个涉农街道办事处，15个行政村、21个涉农社区，截止2010年12月，全区土地与人口基本情况如下：
表1 2010年徐州市某区土地与人口的基本情况
从数据可见，失地农民数量达到涉农居民总量的过半，他们也是构成社会劳动力的中坚力量。如何妥善地安置失地农民的就业、社会保障问题，是关系该区和谐稳定的大事、刻不容缓。
2失地农民就业情况
近年来，区政府高度关注失地农民问题，从财政划拨专项资金用于免费对失地农民进行技能培训。培训内容包括烹饪、理发、插花、电气焊、家政服务、汽车驾驶等，促进了失地农民的就业。统计资料如下：
虽然政府采取了积极的就业措施，但完全失业的劳动力仍然占到劳力总数的19%，形势不容乐观。
3失地农民保障情况
目前，各涉农社区（村）主要采取向涉农居民发放生活费、养老金、为失地农民办理各种养老保险、医疗保险等保障方式：
3.1发放生活费情况
享受生活费的涉农居民（指男60岁、女55岁以下人员），其承包土地被征用后，土地补偿费、安置补助费留在集体，然后由按月发生活费。全区共有14个涉农社区（村）向失地居民发放生活费，享受的人数共8752人，每人每月平均255元，生活费标准最高的是云龙社区，每人每月660元，最低的是杏山子社区，每人每月60元。
3.2发放养老金情况
享受养老金的人员主要指男60岁、女55岁以上的涉农居民。全区共有22个涉农社区（村）发放养老金，2010年度享受的人数共5245人，全年共发放养老金1887万元，每人每月平均300元。养老金标准最高的是云龙社区，每人每月1201元，最低的是卧牛村，每人每月30元。
3.3医疗保障情况
截止2010年12月底，全区涉农社区（村）为涉农居民办理城镇居民医疗保险共45981人，占涉农总人口的61%，医保保费每人每年60—140元不等，个人缴纳保费办理医保的共31242人，由集体补助保费办理医保的共14739人，集体共补助保费204.8万元。涉农居民就医除医保报销部分外，有7个社区再给予一定比例的报销或补贴，共给予补贴137万元。
为了使数据更为直观，现将以上三种保障情况统计表展示如下：
3.4办理各类保险情况
3.4.1农村养老保险
全区21个涉农社区全部办理了此类保险。保险金额550—350元，共办理497人，保费一次性交纳，共交保费364.02万元，其中个人交纳79.68万元，集体交纳284.34万元。
3.4.2新型农村社会养老保险
参保此类保险分8个等级，年缴纳保费100—1000元不等。全区参保人数共25041人，占涉农居民总数的33%，其中已有9012名（含老农保174人）60周岁以上涉农居民领取了每月60元基础养老金。
3.4.3社会养老保险
据统计，全区办理社会养老保险共有6320人，其中有11个社区给予参保补贴，涉及2335人，每年补贴622.67万元。
3.4.4商业保险
全区办理商业保险共1024人，其中有1个社区由集体给予参保补贴，共补贴77万元，其余参保人员费用均由个人缴纳。
3.4.5低保情况
全区涉农社区（村）享受低保的涉农居民共2258人，每月共发低保金43.8万元，每人每月平均193.98元。
3.5涉农居民享受其他福利待遇情况
全区共有31个涉农社区（村）春节向涉农居民发放过节费，过节费50—150元不等；有24个社区（村）老年节向老年人发放过节费，过节费50—400元不等。另外，有17个社区对涉农居民去世也给予一定补贴，标准50—5000元不等。 从失地农民的各类保障情况来看，全区36个涉农社区没有一个可以实行多种社会保障形式，各区社会保障金额也是参差不齐。
（三）存在问题及模型剖析
结合徐州市某区的情况，当前失地农民的社会保障存在以下几个方面的问题：
1征地补偿标准明显偏低，难以维持长远生计。
徐州市在统一征地补偿标准计算上，主要是按照政府文件执行的。据有关数据，该区一般征地补偿每亩在4—10万元之间，一些基础设施建设用地如道路、水利等项目征地补偿标准更低，特别是采煤区征地补偿每亩仅有5000元左右，补偿标准相对较高的农民只能维持短期的基本生活，补偿标准低的农民却相当于失去了所有生活保障，基本的生计问题堪忧。
2就业安置不容乐观，问题突出
政府对失地农民的再就业培训投入逐年增多，但学而难用的现象比较突出。原因主要有以下几点：
（1）政府公共服务不周全，指导不到位，用行政手段为失地农民安排就业岗位的渠道越来越狭窄甚至不可能。
（2）失地农民在年龄、知识、技能方面明显处于劣势地位，就业能力不强，很难在短时间内完成从农业向二、三产业的角色的转化。如图所示，仅有初中以下学历的人员占到徐州失地农民的总数的68%，在目前全社会都面临就业压力的情况下，较年轻的失地农民的文化素质都很难满足用人单位，而那些40岁左右的文化水平低、无一技之长的劳动力就更难找到工作了。
表4 2010年徐州失地农民年龄学历情况
3社会保障资金不足、保障体系不健全
3.1社会保障资金缺失
根据市政府文件，被征地农民基本生活保证资金主要包括：①不低于70%的土地补偿费；②全部的安置补助费；③被征地农民基本生活保障资金的利息及增值收入；⑤其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。可是实施情况却不如人意。从表面上看，失地农民生活保障资金由政府和农民共同承担，但实质上大部分是来自于农民的征地补偿款，政府出资在总保障资金中缺少明确的出资比例。目前，为一个失地农民建立社会保障资金的缺口是2.09万元，全区62650名失地农民的保障资金缺口是130938.5万元，存在庞大的资金缺口。
3.2社会保障体系不健全
大多数农民在失去土地进行“农转非”后，其身份已经变为城镇居民。可是
如今政府并没有把失地农民纳入到城镇居民的社会保障体系中，他们享有的保障并不全面。从上述数据可看出，政府对农民的保障主要表现在养老保障上，仅有少数人可以享受到医保。下面针对具体的养老、医疗保险问题进行探究：
3.2.1养老保障存在的问题
该区各年龄段失地农民的养老金替代率偏低，失地农民的养老缺乏持久保障。 所谓养老金替代率，即失地农民的平均养老金收入占城镇职工平均工资的比重。它作为衡量养老金相对水平的指标，能够反映不同时期和群体的养老金水平。由于徐州市失地农民养老保障实行的是完全积累制，因此本调研选择计算个体替代率。
假设m为退休年龄；x为失地农民的参保年龄（x≤m）；Y为退休第一年的每月养老金；k为工资年增长率；g为失地农民养老金年增长率；W为在岗职工的平均年工资，可得失地农民退休第一年养老金的个体替代率T为:
x>m时，养老金替代率等于失地农民中那些参保年龄刚好为退休年龄(男60周岁,女55周岁)者的养老金替代率。
2010年徐州市失地农民的养老金依据缴费不同享受不同待遇。对被征地养老人员来说，养老金水平有两档,分别为280元和300元。对被征地参保人员来说，养老金水平有5档,依次为280元、320元、360元、400元、440元。在测算中仅选择280元、440元两个极值测定替代率的范围，见下表：
表5 徐州市某区失地农民养老金替代率 （单位： %）
说明:＊表示征地时男60周岁、女55周岁的养老金待遇为300元。
可以发现:
（1）总体而言,该区各年龄段失地农民的养老金替代率偏低，最高仅为25%，
与目前我国基本养老保险50%左右的替代率水平差距悬殊。
（2）征地参保人员的养老金替代率随参保年龄的增加而升高，这与城镇养老保险参保年龄越早、退休后养老金水平越高的趋势正好相反。原因在于目前失地农民养老金待遇的增长率(10% )低于城市平均工资的增长率(13% )，参保年龄距离退休年龄时间越长,养老金待遇与城市工资水平的差距越大。另外,男女35岁以下的参保人员,养老金替代率仅在10%—15%左右，这让失地农民在城市度过退休生活近于苛刻，失地农民的基本生活很难得到保证。
3.2.2医疗保障存在问题
我市的城镇医疗保险体系并没有覆盖所有的失地农民，在客观上造成了大量失地农民失地又失医保的现状，他们医疗保障上被严重边缘化。所得的数万元征地补偿费，除了维持基本生活，还要支付不断上涨的医疗费用，往往由于一场大病就有可能让一位失地农民陷入极度困境中。
（四）解决对策及建议
失地农民的问题有其复杂性和长期性，如何妥善地安置他们的生活，解决养老、医疗、就业等现实问题，也是政府的重要职责，也是事关人民幸福、社会稳定的大事。为此我们建议：
1建立失地农民社会保障资金筹集制度
解决失地农民社会保障问题，关键是资金问题。提高土地征用补偿标准是解决保障资金的主要途径之一。虽然江苏省提高了征用土地补偿标准，但标准仍然偏低。如今每亩补偿标准提高约30%，每亩补偿总额平均在10万元以下，仅依靠土地补偿资金来建立失地农民社会保障制度显然有如杯水车薪。反观现阶段市郊土地出让价在每亩100万元以上。从下图可看出该区农民对征地的态度：
表6 失地农民征地以后生活状况及对补偿标准的满意程度
注：第一组数据处理方法：1-明显好转 2-稍有好转3-和以前差不多 4-有所下降 5-严重困难 第二组数据处理方法：1-很愿意 2-比较愿意 3-无所谓 4-不太愿意 5-很不愿意
可见，大部分农民认为征地后生活并没有改善，农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，而且农民普遍认为补偿太低，不够合理，生活不尽如人意。
因此建议市政府尽快出台失地农民社会保障资金筹集政策，根据每一地块测算价格，按一定比例划拨区财政，专款专用，主要用于解决失地农民社会保障问
题。同时从区财政、集体积累、被征地农民补偿中各处一点，形成市、区、村及
个人四方保障资金筹集渠道，从而把失地农民保障资金真正落到实处。
2加快失地农民再就业机制建设
顺利实现就业是解决失地农民生活来源的根本解决途径。首先，区政府应完
善就业服务体系，创造有利于失地农民就业、创业的机制和环境，统一规范劳动
力就业市场；其次要积极引导失地农民转变观念，提高农民自主创业的意识，积
极主动的参与市场竞争；三要加强对失地农民就业培训，根据农民的就业意愿、
学历程度有针对性地开展农民的技能培训，提高失地农民就业率。对于特困家庭，
更要给予重点帮助，保障他们的基本生活。
3健全失地农民社会保障体系，提高新农保覆盖面
从调查的数据看，全区办理新农保人数占涉农总数的33%，因此要继续做好
新农保宣传工作，积极动员失地农民参加新农保，做到应保尽保。对于特困家庭，
建议区政府尽快出台统一的低保补助标准，给予重点帮扶。具体来说，应做到：
3.1形成较为完善的失地农民养老保险制度
失地农民养老保险要分清对象，区别对待。应将已经就业的失地农民纳入到
城镇职工养老保险制度中，尚未就业农民的养老保险模式应与城镇的有所区别。
失地农民基本养老保险制度设计应该涵盖所有失地农民，并实行低标准缴费、低
标准享受的原则。
政府、集体和个人是失地农民养老保险资金的三大来源，实行统账结合的模
式。其中，养老保险统筹账户资金来源于政府出资部分，个人账户资金来源于村
集体和个人土地补偿费和安置补助费。养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标
准应根据实际情况灵活处理，由集体单位和个人根据自身经济实力自主确定缴费
水平，坚持多缴多得的原则。
3.2形成多元化的失地农民医疗保险制度
目前徐州区镇的经济发展水平相对较低，应当坚持因地制宜的原则，由国家、
集体和个人共同出资、风险共担，建立多层次、多形式的医疗保障制度。不能让
农民处于医疗保障的边缘。
第一，建立惠及失地农民的社会医疗救助制度。该制度应采取以政府出资为
主，企业、慈善机构及个人捐助多渠道融资的方式，坚持互助共济、规范管理的
原则。在确定实施医疗救助的对象时，以失地农民最低生活保障标准为准。
第二，政府应积极鼓励和引导失地农民参加商业医疗保险，她是一条重要的
补充模式，有益于解除失地农民因病致贫的担忧。目前该区参加商业保险的人数
较少，这与各村的经济实力也有关。在获得失地农民同意的前提下，有能力的村
镇是可以将部分征地补偿费用投保大病医疗保险的。
第三，可以逐步建立失地农民基本医疗保险制度，充分考虑失地农民的承受
能力，确定合理缴费率和保障方式。实行统筹基金和个人账户相结合，资金来源
于政府、集体和个人。
四、主要结论
本次调研通过对当前徐州市某区失地农民的现状分析，结合我国国内一些地
方模式及保险模型，提出了失地农民社会保障的经验和存在的问题，得出了如下
的结论：
首先，失地农民社会保障问题的产生根源是城乡二元经济结构。长期以来，
我国实行二元社会保障制度，农民没有被真正纳入到社会保障体系中来。失地农
民一直徘徊在城镇社保与农村社保两套制度的边缘，处于尴尬的境地。要想解决
失地农民社会保障问题，必须首先打破这一限制。
其次，失地农民的社会保障问题是个复杂的系统工程，其根本就是社保资金
的来源问题。应根据失地农民的特点，统筹规划，构建一个适合现实的有特色的
失地农民保障制度，并最终实现城镇社会保障体系一体化。
最后，失地农民社会保障体系应涵盖失地农民最低生活保障制度、养老保险
制度、医疗保障制度和有效的就业制度，缺一不可。
虽然我们小组尽了最大的努力去完成这篇调研报告的写作，但由于资料来源
和水平局限，还有一些问题等待解决。例如：如何从经济学角度出发构建农村社
会保障机制，确定农村社会保障基金在各种投资中的比例，这对维护失地农民的
利益将更具实用价值。希望可以引起社会的普遍关注和学者的研究兴趣，起到抛
砖引玉的作用，把问题解决好，对指导徐州市某区乃至更多的地区的实践有所帮
助。
农民失地，失去的不光是土地，还有与土地相联系得一系列权利和权益。政
府用社会保障换取土地，农民以土地换取保障。徐州市政府应强化对农村的公共
服务，逐步建立农村最低生活保障制度，加快推进新型农村合作医疗，切实改善
农民的生产生活条件，提高人民的幸福感。
五、研究体会
1调研过程体会
在明确课题要求后，我们组经过认真的讨论，选取了当下社会的焦点问题之
一——失地农民社会保障问题为研究对象，并根据各人情况做出了合理分工。在
调研过程中，大家不今完成了相关查阅文献资料、问题讨论、实地访谈等任务，
相互配合也比较默契，获益匪浅。
2调研内容体会
就目前的状况而言，我们的选题还是比较敏感的。因为在整个社会层面上来
说，导致失地农民问题的原因较为复杂。在针对徐州市某区（因为提供材料方特
别要求，所以不便透露具体地区）失地农民保障情况进行分析后，我们不难发现，失地农民的保障是被“边缘化”的。
失地农民的出现是城市化进程的必然结果，在社会保障体系尚未完全建立的情况下，尤其对徐州这样的中等城市来说，对失地农民的社会保障问题没有引起足够的重视。大部分失地农民的征地补偿标准偏低、就业安置不到位，导致失地农民生活水平下降，也造就了农民“种地无地、就业无岗、社保无份”的现象，这必然对社会的和谐稳定造成负面影响。
作为当代大学生，对如何认识问题，结合所学的专业知识对问题进行分析，并最终能把较成熟的结果反馈给当地，无疑具有重要的现实意义。这也是我们小组致力于本次调研的动力。
但是，毕竟由于时间紧迫、水平有限，我们的调研仍然不够细致、深入，存在很多不足。即便如此，对于我小组成员以及分享我们研究成果的同学来说，能够引起大家对失地农民社会保障问题的关注，对我们来说无疑已是巨大的激励。同时，我们希望能引起更多人对失地农民的保障问题的探究，起到抛砖引玉的作用，对指导徐州市某区乃至更多的地区的实践有所帮助。
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——以江苏省徐州市某区为例
一、选题背景
城市化和工业化是一个国家和地区经济社会发展的必然路径。中国自古以农立国，农村人口众多。改革开放以来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大。与此同时，农村集体土地被大量征用，迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。这种情况在大中城市的城乡结合地区表现尤为突出。
据农业部透露，目前全国失地农民达1．27亿左右，其中7000万人左右处于失地又失业的状态，陷入种田无地、就业无岗、低保无份的困境，这一群体还在以每年100多万人的速度增长。可以说，农地征用问题，是事关上亿农民的生计与中国经济稳步发展的重大难题。
城市化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是如何消除他们的后顾之忧。目前全国各地在征地过程中，出现分配失地农民补偿款比较混乱，因征地占地引发的纠纷、上访等事件层出不穷。所以，实地农民的社会保障改革势在必行，必须加大相关政策力度，乃至制定《失地农民社会保障法》，从而使利益真正落到失地农民手中，维护社会的和谐稳定。
本次调研以江苏省徐州市某区为例，据相关资料，对目前该区失地农民的社会保障情况进行了解分析、提出问题，并梳理整合了国内有关失地农民社会保障问题的文献、探究如何建立与完善失地农民社会保障体系，从而为徐州市该区的失地农民保障问题提供参考建议与对策。
二、研究目的
为了实现十七大提出的“着力保障和改善民生”这一目标，政府必须尽快健全和完善目前的社会保障制度，尤其是亟待解决的失地农民社会保障制度建设。，虽然各地都在进行积极的探索，但由于问题众多，至今失地农民仍缺乏统一的制度安排，处于在城镇社会保障和农村社会保障两套制度的边缘上，面临“种粮无田，低保无份，就业无岗”的困窘境地。本文的研究目的在于从社会保障制度的一般规律出发，在总结国内具有代表性的地区在失地农民社会保障制度建设方面经验教训的基础上，根据江苏省徐州市本地的实际情况，进行现状的问题分析，并提出完善徐州区失地农民的社会保障机制建议，为社会保障体制的改革提供依据。
三、研究成果
（一）相关文献综述
学术界对我国失地农民的社会保障问题给予了大量关注，对其具体部分如保障模式选择、资金筹集、养老、就业等问题进行了研究，并针对现存问题提出解决对策，现介绍如下：
1失地农民社会保障模式选择
学者樊小钢（2004）认为,必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制，为失地农民完全市民化提供制度渠道。
鲍海君、吴次芳（2002）指出,以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源,设立失地农民社会保障基金,建立失地农民社会保障体系。
张时飞和唐钧（2004）提出了“以土地换保障”，形成“以土地换保障,以保障促就业,以就业促发展”的失地农民安置模式。
朱明芬（2003）认为，对于土地被全部或大部分征用的失地农民，应健全养老保障制度，在条件许可的情况下为社区失地农民购买大病医疗保险，同时对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。
徐琴（2003）认为,征地补偿政策调整的重点应当置于长期的就业补偿和社会保障补偿,建立与市场经济条件相适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和社会保障相结合的新模式。
2失地农民社会保障基金的筹集
2.1社会保障基金的筹集来源
社会保障若没有基金来源就成了无水之源。关于基金筹集方案，主要有以下几种思路：
政府应该承担筹集社保基金的任务,即每年年度财政列支一块为专项基金、从经营性房地产项目用地招标拍卖所得的土地有偿使用费留一块以及社会各 界的捐助（周琳琅，2004）；
“三个一点”，即政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分（唐启国，2004）；
“四个一点”，即国家、集体、个人及市场征地主体各出一部分（于维军、曹桂华，2004）。
在此基础上，为切实保障农民利益，有的学者提出需要创新征地制度和重构补偿安置模式，如地上附着物及青苗补偿费归农民所有，安置补助费用于就业补助和就业基金，土地补偿费用于社会保障基金,由政府财政补贴作为社会保障资金的次要来源。
2.2社会保障基金的筹集模式
目前在基金筹集模式上主要有两种观点。一种建议实行“统账结合”模式，
将政府和村集体负担的一部分资金用作养老保险基金,建立统筹账户；村集体负担的另一部分资金和个人从安置补助费中列支的资金用于建立个人账户。另一种观点支持“个人账户制”，认为由于人口老龄化的挑战、城市(镇)化步伐加快对养老保险制度的冲击以及目前的转制成本难题等原因，城镇“统账结合”的社会养老保险模式没有可持续性。因此,他们倾向于建立个人账户式的完全积累制的养老保险模式，采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”。为保证制度的可持续性,失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工。
2.2.1集体账户平衡的精算模型
假设一次性补偿费为 c ,农民工年龄为 x, 利率为恒定的i,60岁以后每年年首能领取的养老金为 P ,则平衡时有：
每月的月首能领取的养老金为 P1,则平衡时有12。若 60 岁之前死亡 ,则不能享受养老金。
2.2.2个人账户平衡的精算模型
假设一次性补偿费为 C, 农民工年龄为 x，寿命为 y,利率为恒定的i,当 y>=60 ,以后每年年首能领取的养老金为 P ,则平衡时有:
若 y
3国内失地农民社会保障实践探索
安置和保障城市化进程中出现的失地农民是我国经济社会发展必须面对的难题之一，各级政府也进行了十分积极的实践探索。比较典型的有浙江“浙江模式”、上海“小城镇保险模式”、广东“南海模式”以及湖南“咸嘉模式”。 具体来说，“浙江模式”（傅白水)主要有土地换保险和基本保障；转农为工、进行就业培训；成立社区股份经济合作社；土地平整置换。上海的“小城镇保险模式”（常进雄)本质就是 “土地换保障”。广东 “南海模式”( 蒋省三、刘守英) 其核心内容是农民以土地权利获取工业化利益。湖南“咸嘉模式”(陆福兴)可以概括为“留地集中安置、综合开发建设”。
4未来前景展望
就目前的研究来看，对于发达地区失地农民社会保障的研究比较深入，而对于欠发达地区失则关注较少。因此探讨欠发达地区失地农民社会保障模式就显得尤为紧迫和非常重要。
其次，就政府的政策来看，普遍将重心定位在养老风险的防范与保障上，对医疗和失业风险的保障与管理问题涉及较少。如何在当前普遍资金供给短缺的形势下，建立健全失地农民医疗和失业风险保障，应引起各方的关注。
再次，现有研究成果对国外相关研究成果和举措的参考还寥寥无几。国外在失地农民及其社会保障问题的解决方面有着丰富的经验教训。我们应该拓宽视野，充分合理地借鉴他国经验教训，为解决我国失地农民问题提供思路。
因此，在今后的社会保障机制建设中，首先要合理界定保障对象（包括低收入家庭、因灾因病致贫的家庭、无劳动能力或残疾人家庭），把失地又失业的农民纳入最低生活保障体系；对于已到退休年龄、已丧失劳动能力或实际生活水平低于城镇最低生活保障线的失地农民，先实行农转非、再纳入城镇最低生活保障体系；对于未成年的失地农民，应按照城镇最低生活标准补贴至18岁，也可灵活掌握。
（二）现状分析
1徐州市某区农村基本情况
徐州市某区现有12个涉农街道办事处，15个行政村、21个涉农社区，截止2010年12月，全区土地与人口基本情况如下：
表1 2010年徐州市某区土地与人口的基本情况
从数据可见，失地农民数量达到涉农居民总量的过半，他们也是构成社会劳动力的中坚力量。如何妥善地安置失地农民的就业、社会保障问题，是关系该区和谐稳定的大事、刻不容缓。
2失地农民就业情况
近年来，区政府高度关注失地农民问题，从财政划拨专项资金用于免费对失地农民进行技能培训。培训内容包括烹饪、理发、插花、电气焊、家政服务、汽车驾驶等，促进了失地农民的就业。统计资料如下：
虽然政府采取了积极的就业措施，但完全失业的劳动力仍然占到劳力总数的19%，形势不容乐观。
3失地农民保障情况
目前，各涉农社区（村）主要采取向涉农居民发放生活费、养老金、为失地农民办理各种养老保险、医疗保险等保障方式：
3.1发放生活费情况
享受生活费的涉农居民（指男60岁、女55岁以下人员），其承包土地被征用后，土地补偿费、安置补助费留在集体，然后由按月发生活费。全区共有14个涉农社区（村）向失地居民发放生活费，享受的人数共8752人，每人每月平均255元，生活费标准最高的是云龙社区，每人每月660元，最低的是杏山子社区，每人每月60元。
3.2发放养老金情况
享受养老金的人员主要指男60岁、女55岁以上的涉农居民。全区共有22个涉农社区（村）发放养老金，2010年度享受的人数共5245人，全年共发放养老金1887万元，每人每月平均300元。养老金标准最高的是云龙社区，每人每月1201元，最低的是卧牛村，每人每月30元。
3.3医疗保障情况
截止2010年12月底，全区涉农社区（村）为涉农居民办理城镇居民医疗保险共45981人，占涉农总人口的61%，医保保费每人每年60—140元不等，个人缴纳保费办理医保的共31242人，由集体补助保费办理医保的共14739人，集体共补助保费204.8万元。涉农居民就医除医保报销部分外，有7个社区再给予一定比例的报销或补贴，共给予补贴137万元。
为了使数据更为直观，现将以上三种保障情况统计表展示如下：
3.4办理各类保险情况
3.4.1农村养老保险
全区21个涉农社区全部办理了此类保险。保险金额550—350元，共办理497人，保费一次性交纳，共交保费364.02万元，其中个人交纳79.68万元，集体交纳284.34万元。
3.4.2新型农村社会养老保险
参保此类保险分8个等级，年缴纳保费100—1000元不等。全区参保人数共25041人，占涉农居民总数的33%，其中已有9012名（含老农保174人）60周岁以上涉农居民领取了每月60元基础养老金。
3.4.3社会养老保险
据统计，全区办理社会养老保险共有6320人，其中有11个社区给予参保补贴，涉及2335人，每年补贴622.67万元。
3.4.4商业保险
全区办理商业保险共1024人，其中有1个社区由集体给予参保补贴，共补贴77万元，其余参保人员费用均由个人缴纳。
3.4.5低保情况
全区涉农社区（村）享受低保的涉农居民共2258人，每月共发低保金43.8万元，每人每月平均193.98元。
3.5涉农居民享受其他福利待遇情况
全区共有31个涉农社区（村）春节向涉农居民发放过节费，过节费50—150元不等；有24个社区（村）老年节向老年人发放过节费，过节费50—400元不等。另外，有17个社区对涉农居民去世也给予一定补贴，标准50—5000元不等。 从失地农民的各类保障情况来看，全区36个涉农社区没有一个可以实行多种社会保障形式，各区社会保障金额也是参差不齐。
（三）存在问题及模型剖析
结合徐州市某区的情况，当前失地农民的社会保障存在以下几个方面的问题：
1征地补偿标准明显偏低，难以维持长远生计。
徐州市在统一征地补偿标准计算上，主要是按照政府文件执行的。据有关数据，该区一般征地补偿每亩在4—10万元之间，一些基础设施建设用地如道路、水利等项目征地补偿标准更低，特别是采煤区征地补偿每亩仅有5000元左右，补偿标准相对较高的农民只能维持短期的基本生活，补偿标准低的农民却相当于失去了所有生活保障，基本的生计问题堪忧。
2就业安置不容乐观，问题突出
政府对失地农民的再就业培训投入逐年增多，但学而难用的现象比较突出。原因主要有以下几点：
（1）政府公共服务不周全，指导不到位，用行政手段为失地农民安排就业岗位的渠道越来越狭窄甚至不可能。
（2）失地农民在年龄、知识、技能方面明显处于劣势地位，就业能力不强，很难在短时间内完成从农业向二、三产业的角色的转化。如图所示，仅有初中以下学历的人员占到徐州失地农民的总数的68%，在目前全社会都面临就业压力的情况下，较年轻的失地农民的文化素质都很难满足用人单位，而那些40岁左右的文化水平低、无一技之长的劳动力就更难找到工作了。
表4 2010年徐州失地农民年龄学历情况
3社会保障资金不足、保障体系不健全
3.1社会保障资金缺失
根据市政府文件，被征地农民基本生活保证资金主要包括：①不低于70%的土地补偿费；②全部的安置补助费；③被征地农民基本生活保障资金的利息及增值收入；⑤其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。可是实施情况却不如人意。从表面上看，失地农民生活保障资金由政府和农民共同承担，但实质上大部分是来自于农民的征地补偿款，政府出资在总保障资金中缺少明确的出资比例。目前，为一个失地农民建立社会保障资金的缺口是2.09万元，全区62650名失地农民的保障资金缺口是130938.5万元，存在庞大的资金缺口。
3.2社会保障体系不健全
大多数农民在失去土地进行“农转非”后，其身份已经变为城镇居民。可是
如今政府并没有把失地农民纳入到城镇居民的社会保障体系中，他们享有的保障并不全面。从上述数据可看出，政府对农民的保障主要表现在养老保障上，仅有少数人可以享受到医保。下面针对具体的养老、医疗保险问题进行探究：
3.2.1养老保障存在的问题
该区各年龄段失地农民的养老金替代率偏低，失地农民的养老缺乏持久保障。 所谓养老金替代率，即失地农民的平均养老金收入占城镇职工平均工资的比重。它作为衡量养老金相对水平的指标，能够反映不同时期和群体的养老金水平。由于徐州市失地农民养老保障实行的是完全积累制，因此本调研选择计算个体替代率。
假设m为退休年龄；x为失地农民的参保年龄（x≤m）；Y为退休第一年的每月养老金；k为工资年增长率；g为失地农民养老金年增长率；W为在岗职工的平均年工资，可得失地农民退休第一年养老金的个体替代率T为:
x>m时，养老金替代率等于失地农民中那些参保年龄刚好为退休年龄(男60周岁,女55周岁)者的养老金替代率。
2010年徐州市失地农民的养老金依据缴费不同享受不同待遇。对被征地养老人员来说，养老金水平有两档,分别为280元和300元。对被征地参保人员来说，养老金水平有5档,依次为280元、320元、360元、400元、440元。在测算中仅选择280元、440元两个极值测定替代率的范围，见下表：
表5 徐州市某区失地农民养老金替代率 （单位： %）
说明:＊表示征地时男60周岁、女55周岁的养老金待遇为300元。
可以发现:
（1）总体而言,该区各年龄段失地农民的养老金替代率偏低，最高仅为25%，
与目前我国基本养老保险50%左右的替代率水平差距悬殊。
（2）征地参保人员的养老金替代率随参保年龄的增加而升高，这与城镇养老保险参保年龄越早、退休后养老金水平越高的趋势正好相反。原因在于目前失地农民养老金待遇的增长率(10% )低于城市平均工资的增长率(13% )，参保年龄距离退休年龄时间越长,养老金待遇与城市工资水平的差距越大。另外,男女35岁以下的参保人员,养老金替代率仅在10%—15%左右，这让失地农民在城市度过退休生活近于苛刻，失地农民的基本生活很难得到保证。
3.2.2医疗保障存在问题
我市的城镇医疗保险体系并没有覆盖所有的失地农民，在客观上造成了大量失地农民失地又失医保的现状，他们医疗保障上被严重边缘化。所得的数万元征地补偿费，除了维持基本生活，还要支付不断上涨的医疗费用，往往由于一场大病就有可能让一位失地农民陷入极度困境中。
（四）解决对策及建议
失地农民的问题有其复杂性和长期性，如何妥善地安置他们的生活，解决养老、医疗、就业等现实问题，也是政府的重要职责，也是事关人民幸福、社会稳定的大事。为此我们建议：
1建立失地农民社会保障资金筹集制度
解决失地农民社会保障问题，关键是资金问题。提高土地征用补偿标准是解决保障资金的主要途径之一。虽然江苏省提高了征用土地补偿标准，但标准仍然偏低。如今每亩补偿标准提高约30%，每亩补偿总额平均在10万元以下，仅依靠土地补偿资金来建立失地农民社会保障制度显然有如杯水车薪。反观现阶段市郊土地出让价在每亩100万元以上。从下图可看出该区农民对征地的态度：
表6 失地农民征地以后生活状况及对补偿标准的满意程度
注：第一组数据处理方法：1-明显好转 2-稍有好转3-和以前差不多 4-有所下降 5-严重困难 第二组数据处理方法：1-很愿意 2-比较愿意 3-无所谓 4-不太愿意 5-很不愿意
可见，大部分农民认为征地后生活并没有改善，农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，而且农民普遍认为补偿太低，不够合理，生活不尽如人意。
因此建议市政府尽快出台失地农民社会保障资金筹集政策，根据每一地块测算价格，按一定比例划拨区财政，专款专用，主要用于解决失地农民社会保障问
题。同时从区财政、集体积累、被征地农民补偿中各处一点，形成市、区、村及
个人四方保障资金筹集渠道，从而把失地农民保障资金真正落到实处。
2加快失地农民再就业机制建设
顺利实现就业是解决失地农民生活来源的根本解决途径。首先，区政府应完
善就业服务体系，创造有利于失地农民就业、创业的机制和环境，统一规范劳动
力就业市场；其次要积极引导失地农民转变观念，提高农民自主创业的意识，积
极主动的参与市场竞争；三要加强对失地农民就业培训，根据农民的就业意愿、
学历程度有针对性地开展农民的技能培训，提高失地农民就业率。对于特困家庭，
更要给予重点帮助，保障他们的基本生活。
3健全失地农民社会保障体系，提高新农保覆盖面
从调查的数据看，全区办理新农保人数占涉农总数的33%，因此要继续做好
新农保宣传工作，积极动员失地农民参加新农保，做到应保尽保。对于特困家庭，
建议区政府尽快出台统一的低保补助标准，给予重点帮扶。具体来说，应做到：
3.1形成较为完善的失地农民养老保险制度
失地农民养老保险要分清对象，区别对待。应将已经就业的失地农民纳入到
城镇职工养老保险制度中，尚未就业农民的养老保险模式应与城镇的有所区别。
失地农民基本养老保险制度设计应该涵盖所有失地农民，并实行低标准缴费、低
标准享受的原则。
政府、集体和个人是失地农民养老保险资金的三大来源，实行统账结合的模
式。其中，养老保险统筹账户资金来源于政府出资部分，个人账户资金来源于村
集体和个人土地补偿费和安置补助费。养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标
准应根据实际情况灵活处理，由集体单位和个人根据自身经济实力自主确定缴费
水平，坚持多缴多得的原则。
3.2形成多元化的失地农民医疗保险制度
目前徐州区镇的经济发展水平相对较低，应当坚持因地制宜的原则，由国家、
集体和个人共同出资、风险共担，建立多层次、多形式的医疗保障制度。不能让
农民处于医疗保障的边缘。
第一，建立惠及失地农民的社会医疗救助制度。该制度应采取以政府出资为
主，企业、慈善机构及个人捐助多渠道融资的方式，坚持互助共济、规范管理的
原则。在确定实施医疗救助的对象时，以失地农民最低生活保障标准为准。
第二，政府应积极鼓励和引导失地农民参加商业医疗保险，她是一条重要的
补充模式，有益于解除失地农民因病致贫的担忧。目前该区参加商业保险的人数
较少，这与各村的经济实力也有关。在获得失地农民同意的前提下，有能力的村
镇是可以将部分征地补偿费用投保大病医疗保险的。
第三，可以逐步建立失地农民基本医疗保险制度，充分考虑失地农民的承受
能力，确定合理缴费率和保障方式。实行统筹基金和个人账户相结合，资金来源
于政府、集体和个人。
四、主要结论
本次调研通过对当前徐州市某区失地农民的现状分析，结合我国国内一些地
方模式及保险模型，提出了失地农民社会保障的经验和存在的问题，得出了如下
的结论：
首先，失地农民社会保障问题的产生根源是城乡二元经济结构。长期以来，
我国实行二元社会保障制度，农民没有被真正纳入到社会保障体系中来。失地农
民一直徘徊在城镇社保与农村社保两套制度的边缘，处于尴尬的境地。要想解决
失地农民社会保障问题，必须首先打破这一限制。
其次，失地农民的社会保障问题是个复杂的系统工程，其根本就是社保资金
的来源问题。应根据失地农民的特点，统筹规划，构建一个适合现实的有特色的
失地农民保障制度，并最终实现城镇社会保障体系一体化。
最后，失地农民社会保障体系应涵盖失地农民最低生活保障制度、养老保险
制度、医疗保障制度和有效的就业制度，缺一不可。
虽然我们小组尽了最大的努力去完成这篇调研报告的写作，但由于资料来源
和水平局限，还有一些问题等待解决。例如：如何从经济学角度出发构建农村社
会保障机制，确定农村社会保障基金在各种投资中的比例，这对维护失地农民的
利益将更具实用价值。希望可以引起社会的普遍关注和学者的研究兴趣，起到抛
砖引玉的作用，把问题解决好，对指导徐州市某区乃至更多的地区的实践有所帮
助。
农民失地，失去的不光是土地，还有与土地相联系得一系列权利和权益。政
府用社会保障换取土地，农民以土地换取保障。徐州市政府应强化对农村的公共
服务，逐步建立农村最低生活保障制度，加快推进新型农村合作医疗，切实改善
农民的生产生活条件，提高人民的幸福感。
五、研究体会
1调研过程体会
在明确课题要求后，我们组经过认真的讨论，选取了当下社会的焦点问题之
一——失地农民社会保障问题为研究对象，并根据各人情况做出了合理分工。在
调研过程中，大家不今完成了相关查阅文献资料、问题讨论、实地访谈等任务，
相互配合也比较默契，获益匪浅。
2调研内容体会
就目前的状况而言，我们的选题还是比较敏感的。因为在整个社会层面上来
说，导致失地农民问题的原因较为复杂。在针对徐州市某区（因为提供材料方特
别要求，所以不便透露具体地区）失地农民保障情况进行分析后，我们不难发现，失地农民的保障是被“边缘化”的。
失地农民的出现是城市化进程的必然结果，在社会保障体系尚未完全建立的情况下，尤其对徐州这样的中等城市来说，对失地农民的社会保障问题没有引起足够的重视。大部分失地农民的征地补偿标准偏低、就业安置不到位，导致失地农民生活水平下降，也造就了农民“种地无地、就业无岗、社保无份”的现象，这必然对社会的和谐稳定造成负面影响。
作为当代大学生，对如何认识问题，结合所学的专业知识对问题进行分析，并最终能把较成熟的结果反馈给当地，无疑具有重要的现实意义。这也是我们小组致力于本次调研的动力。
但是，毕竟由于时间紧迫、水平有限，我们的调研仍然不够细致、深入，存在很多不足。即便如此，对于我小组成员以及分享我们研究成果的同学来说，能够引起大家对失地农民社会保障问题的关注，对我们来说无疑已是巨大的激励。同时，我们希望能引起更多人对失地农民的保障问题的探究，起到抛砖引玉的作用，对指导徐州市某区乃至更多的地区的实践有所帮助。
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