浅析信访工作存在的问题及对策
沈铁森
当前农村正处在社会矛盾的凸显期。一方面社会的发展带来集体与个人、个人与个人之间的利益冲突增多；另一方面市场经济带来传统的道德观念滑坡，人们之间互信互谅的基础相对弱化，然个体的民主意识、维权意识不断增强。由此导致社会矛盾层出不穷，而解决矛盾相比过去更显复杂。出现利益冲突时，农民又往往选择信访来解决。
一、农民选择信访的原因分析
近年来，群众通过上访解决矛盾纠纷的比例居高不下。在法律法规不断健全，基层民主快步推进的时代，许多矛盾纠纷本可通过正常的司法或人民调解途径解决，但群众为何偏好上访呢？笔者以为，主要有以下几个原因：
（一）农民群众的“清官情结”。中国几千年的封建历史告诉人们，要想沉冤昭雪，唯有“青天包大人”。虽然现在早已进入现代法治社会，但群众的“清官情结”依然存在。目前充塞荧屏的电视剧多是此类题材，客观上起到了负面教育作用。由此，碰到矛盾纠纷一时难以解决的时候，就要见“大官”，期待“青天”来快速裁决。
（二）信访体制的示范效应。我们的信访体制是属地管理原则，“看好自己的门、管好自己的人”。发生上访后的政策是“人要带走，事要解决”。这些制度对于增强下级的工作责任，避免出现官僚作风和不公平现象有很大作用。但另一方面也给下级的工作增加了压力。现在的群众已非常了解我们的信访体制，择机上访、以上访来要挟基
层政府是常用策略。“不管有理无理，上访不会不利”。上访以后问题得到解决的例子也不少，这些都给群众起到了示范作用。人们总是相信“阎王好见，小鬼难缠”，不管政策法律如何规定，要求解决的事情合不合理，只要惊动“大官”，也许柳暗花明？
（三）司法制度的尴尬无奈。“衙门八字朝南开，有理无钱莫进来”，这是封建社会司法现象的写照。如今，虽然社会制度发生本质变化，但打官司依然需要成本。一般民事诉讼，起步成本在千元以上，尚不包括举证成本，诉讼标的越大，成本越高。群众遇到人身或利益侵害等涉法纠纷时，一般不会积极寻求法律维权，首先想到的依然是政府。农村人认为“法院不能进、医院不能进、养老院不能进”，所谓“三不进”。一方面认为打官司不吉利，另一方面觉得打官司不合算。事实上如果标的在两三千左右的案子通过诉讼来解决确实不合算，最后往往是赢了官司输了钱。另外，许多安全生产事故、交通事故的赔偿，通过上访后调解处理的数额一般都会高于诉讼解决的数额。群众怎么会不选择上访呢？
（四）村民自治的能力局限。村级人民调解组织，长期以来是维护农村社会稳定的重要力量，许多矛盾纠纷在村一级得到化解。但随着社会的发展和矛盾纠纷出现的许多新情况、新问题、新特征，对调解工作人员的素质要求也越来越高。村级调解组织越来越力不从心。特别是实行村委普选以后，调解方面的人才更难兼顾。选上来的村委委员不一定能调解，能调解的又不一定选得上。行政村规模调整以后，村干部职数又受到限制。结果产生调解主任不懂调解，调解委
员不愿调解，调解组织形同虚设的现象。夏履镇普遍情况是纠纷直接由村支书调解，调处不成就移交到镇。第一道防线的作用从而弱化。
二、现阶段农村信访的主要内容
所有信访的根源都是利益之争。近年来，纵观我镇的信访问题，大多集中在征地拆迁、违章建房、劳资工伤、村务管理、环境污染等方面。重点可以归纳为以下三方面：
（一）土地问题。也就是土地承包关系调整或土地使用权不确定而导致的矛盾。一是土地征用产生的矛盾。土地延包30年政策确立后，因公共设施建设用地、工业用地征用而进行的地块调整和承包地征用引发的矛盾逐渐增多。不少农民一方面轻农重工，在乡镇企业中获得丰厚回报，另一方面对政府征用土地漫天要价，百般阻扰（因无限适用“公共利益需要”征用土地和征用补偿过低除外）。由此产生的信访多是群体性事件。二是建房产生的矛盾。农村土地归集体所有，集体所有就是人人都有份，但也等于“人人没有，谁占谁有”。这是土地产权不明晰造成的矛盾。有许多村内杂地使用权属不清，错综复杂，要使用非常困难。这块是张三的自留地，那块是李四的老宅基地，要使用就得买。农户建房用地都是私下与人调剂，买卖土地早已成为现实，而且价格越涨越高。作为管理者，村委根本无能为力，无法统筹使用。由此产生农民建房难的矛盾非常突出。同时，随着土地的增值，农民违章建房十分普遍，或少批多建，或未批先建。当绝大多数人都违法的时候，要么法律需要修改，要么违法难以追究。所谓法不责众。因违章建筑而导致农户间利益冲突最为突出，05年违
章纠纷161件，占总受理案件的33％，06年108件，占28％，07年115件，占27.3％，成为我镇社会矛盾的主要因素。
（二）劳资问题。随着工业经济的不断壮大和发展，大量外来务工人员涌入夏履。2004年外来人员8361人，2007年达到17272人，三年间增长了一倍。他们为夏履的经济建设立下了汗马功劳。但劳资双方的纠纷也日益增多，有些甚至引发大规模的上访。近三年来，劳资纠纷的比例一直较高，05年发生162件，占总受理案件的33.3％，06年105件，占27.4％，07年97件，占23％。造成纠纷的原因，主要是劳资双方的劳动法律意识淡薄，特别是一些规模以下企业，用工不签合同，随意克扣加班，长期拖欠工资，不交工伤保险。一旦职工跳槽、形势不好倒闭、发生工伤事故等，就不可避免地产生许多矛盾而引发信访。可以说，劳资纠纷是夏履镇发生集体上访的主要领域。
（三）干部问题。农村的信访问题，与村干部还有很大关系。村组织战斗力强，信访就少。反之，信访也多。一是村干部不负责造成的。对群众漠不关心，办事拖沓，工作能力弱，没有威信和魄力，群众有矛盾，小事拖着不解决，矛盾激化了又无力解决，向上一推了之。二是村干部不和造成的。支部书记与村委主任不和，责任你推我让，功劳你抢我夺，工作互相拆台。“好人”争着做、“恶人”让着做，群众也分成几派，派系间矛盾复杂。这样的村往往信访不断。三是村干部不公造成的。处事先考虑三亲六眷，再考虑选民势力，解决问题偏强瞒弱。做事不公开，说起民主就头疼。这样的村往往在村务管理和干部作风上产生信访。
三、对策措施
分析以上群众上访原因和诉求的主要问题，要做好新时期的信访工作，必须从以下几方面入手：
（一）要抓好源头预防。矛盾纠纷“防为上，调次之。救为下”。所有信访产生的源头是“公平”二字。要在预防上下功夫，尽量减少社会不公现象，事先平衡各方利益，最大限度地降低信访问题的产生，这是信访工作的重点。在源头预防上，应做好以下几点：
1、管理民主。“管理民主”是新农村建设二十字要求之一，农民要民主，农民要权利。在信息高度灵通的时代，如果还要瞒着群众做事，无异于掩耳盗铃。因此不断加强农村基层组织建设，推进村务公开和“一事一议”制度，大力推广“夏履程序”，切实保障农民参与管理和监督村务的权力，才能减少群众信访。我镇自2003年逐步推行“夏履程序”管理模式以来，至今未发生一起涉及现任干部财务或作风方面的矛盾和信访。
2、严肃法规。违规要处理，执法要平等。不使老实人吃亏，不让刁蛮人便宜。在矛盾比较集中的违章建筑和劳资纠纷上，尤其如此。在违章建筑问题上，在严格土管城建方面管理法规的同时，要针对农村实际考虑农民附房建设上的管理规定，统一政策。在住房建设上必须加强建设中的动态管理，增强城建监察力度，避免因违章导致邻里矛盾和群众对政府的不满。在劳资问题上也同样，劳动法颁布已12年，新劳动法又于去年颁布，其他相应法规也非常完善，但违反劳动法律法规十分平常。签订劳动合同、按月发放工资、限制劳动时间等
这些基本的规定都执行不了，纠纷和信访怎么会少呢？因此执法严明才是解决问题的根本之道。针对欠薪问题，可以考虑建立工资保证金制度，以增强欠薪案件处理的主动性。
3、加强普法。要加强对农民的普法教育，特别是要宣传与农民相关的《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《劳动法》以及《信访条例》等法律法规。要利用各种形式和途径，加大普法教育的力度，让群众知法懂法用法，增强依法维权意识，减少无理信访和无序信访。
（二）要规范信访制度。按照《信访条例》的规定，抓好信访规范化建设，落实各项制度，逐步引导群众依法信访，有序信访，文明信访。
1、信息摸排制度。坚持每月2次不稳定因素摸排，将摸排范围扩大到企业，做到上下沟通，信息灵通。村、企业要充实信访信息员队伍，及时通报情况。以便及时发现，及早介入，努力把问题解决在萌芽状态。
2、分析调处制度。坚持维稳联席会议制度，定期分析不稳定因素，各方配合，群策群力，研究方案，落实责任。对疑难信访案件进行联合调处。村一级可探索党员代表参与调解模式，利用各种关系平息事态。实行纠纷调解奖励制度，提高村级调解人员工作积极性。
3、信访终结制度。规范信访受理和终结制度，对确实属于无理信访或无法解决的信访，要使用终结程序告知。上下级之间应通报终结的信访事项。下级终结的信访到上级上访的，在审查确认后应作出不予受理的决定。对于涉法信访，要在终结的同时，告知上访人到正
确渠道反映。
（三）要强化基层职能。增强镇村两级解决信访问题的能力，健全工作机构，配强配足工作人员。明确工作职责，提高工作水平。
1、提高镇级服务水平。加强对镇综治中心人员的培训，经常开展交流学习，丰富工作经验，增强业务本领。可以有针对性地实行到法庭旁听民事案件审理过程。镇机关应招考法律专业的公务员，充实到综治中心，免费为群众提供法律咨询和服务，降低群众司法成本，引导更多群众通过法律手段维护自身合法权益，减少涉法信访的发生。
2、提高村级调处能力。强化村调解组织职能，规范村级调解工作制度、流程，充实调委会工作人员，聘请懂得调解、热心调解，威望较高的老干部、老党员担任业余调解员，镇综治工作中心要经常对村调委会工作进行指导培训，提高他们独立处理问题的能力。
群众以上访来寻求问题的解决，这是群众的权利和自由。保证信访渠道的畅通和做好信访工作是建设和谐社会的重要内容。分析农村信访的原因和特点，笔者以为，只要抓好以上工作措施，推进信访工作法制化、规范化建设，同时探索各种途径的法律服务和援助，维护社会公平和正义，就能做好新时期的信访工作，减少群众上访行为，从而为我镇的经济社会持续发展提供有力保障。
2008年4月
浅析信访工作存在的问题及对策
沈铁森
当前农村正处在社会矛盾的凸显期。一方面社会的发展带来集体与个人、个人与个人之间的利益冲突增多；另一方面市场经济带来传统的道德观念滑坡，人们之间互信互谅的基础相对弱化，然个体的民主意识、维权意识不断增强。由此导致社会矛盾层出不穷，而解决矛盾相比过去更显复杂。出现利益冲突时，农民又往往选择信访来解决。
一、农民选择信访的原因分析
近年来，群众通过上访解决矛盾纠纷的比例居高不下。在法律法规不断健全，基层民主快步推进的时代，许多矛盾纠纷本可通过正常的司法或人民调解途径解决，但群众为何偏好上访呢？笔者以为，主要有以下几个原因：
（一）农民群众的“清官情结”。中国几千年的封建历史告诉人们，要想沉冤昭雪，唯有“青天包大人”。虽然现在早已进入现代法治社会，但群众的“清官情结”依然存在。目前充塞荧屏的电视剧多是此类题材，客观上起到了负面教育作用。由此，碰到矛盾纠纷一时难以解决的时候，就要见“大官”，期待“青天”来快速裁决。
（二）信访体制的示范效应。我们的信访体制是属地管理原则，“看好自己的门、管好自己的人”。发生上访后的政策是“人要带走，事要解决”。这些制度对于增强下级的工作责任，避免出现官僚作风和不公平现象有很大作用。但另一方面也给下级的工作增加了压力。现在的群众已非常了解我们的信访体制，择机上访、以上访来要挟基
层政府是常用策略。“不管有理无理，上访不会不利”。上访以后问题得到解决的例子也不少，这些都给群众起到了示范作用。人们总是相信“阎王好见，小鬼难缠”，不管政策法律如何规定，要求解决的事情合不合理，只要惊动“大官”，也许柳暗花明？
（三）司法制度的尴尬无奈。“衙门八字朝南开，有理无钱莫进来”，这是封建社会司法现象的写照。如今，虽然社会制度发生本质变化，但打官司依然需要成本。一般民事诉讼，起步成本在千元以上，尚不包括举证成本，诉讼标的越大，成本越高。群众遇到人身或利益侵害等涉法纠纷时，一般不会积极寻求法律维权，首先想到的依然是政府。农村人认为“法院不能进、医院不能进、养老院不能进”，所谓“三不进”。一方面认为打官司不吉利，另一方面觉得打官司不合算。事实上如果标的在两三千左右的案子通过诉讼来解决确实不合算，最后往往是赢了官司输了钱。另外，许多安全生产事故、交通事故的赔偿，通过上访后调解处理的数额一般都会高于诉讼解决的数额。群众怎么会不选择上访呢？
（四）村民自治的能力局限。村级人民调解组织，长期以来是维护农村社会稳定的重要力量，许多矛盾纠纷在村一级得到化解。但随着社会的发展和矛盾纠纷出现的许多新情况、新问题、新特征，对调解工作人员的素质要求也越来越高。村级调解组织越来越力不从心。特别是实行村委普选以后，调解方面的人才更难兼顾。选上来的村委委员不一定能调解，能调解的又不一定选得上。行政村规模调整以后，村干部职数又受到限制。结果产生调解主任不懂调解，调解委
员不愿调解，调解组织形同虚设的现象。夏履镇普遍情况是纠纷直接由村支书调解，调处不成就移交到镇。第一道防线的作用从而弱化。
二、现阶段农村信访的主要内容
所有信访的根源都是利益之争。近年来，纵观我镇的信访问题，大多集中在征地拆迁、违章建房、劳资工伤、村务管理、环境污染等方面。重点可以归纳为以下三方面：
（一）土地问题。也就是土地承包关系调整或土地使用权不确定而导致的矛盾。一是土地征用产生的矛盾。土地延包30年政策确立后，因公共设施建设用地、工业用地征用而进行的地块调整和承包地征用引发的矛盾逐渐增多。不少农民一方面轻农重工，在乡镇企业中获得丰厚回报，另一方面对政府征用土地漫天要价，百般阻扰（因无限适用“公共利益需要”征用土地和征用补偿过低除外）。由此产生的信访多是群体性事件。二是建房产生的矛盾。农村土地归集体所有，集体所有就是人人都有份，但也等于“人人没有，谁占谁有”。这是土地产权不明晰造成的矛盾。有许多村内杂地使用权属不清，错综复杂，要使用非常困难。这块是张三的自留地，那块是李四的老宅基地，要使用就得买。农户建房用地都是私下与人调剂，买卖土地早已成为现实，而且价格越涨越高。作为管理者，村委根本无能为力，无法统筹使用。由此产生农民建房难的矛盾非常突出。同时，随着土地的增值，农民违章建房十分普遍，或少批多建，或未批先建。当绝大多数人都违法的时候，要么法律需要修改，要么违法难以追究。所谓法不责众。因违章建筑而导致农户间利益冲突最为突出，05年违
章纠纷161件，占总受理案件的33％，06年108件，占28％，07年115件，占27.3％，成为我镇社会矛盾的主要因素。
（二）劳资问题。随着工业经济的不断壮大和发展，大量外来务工人员涌入夏履。2004年外来人员8361人，2007年达到17272人，三年间增长了一倍。他们为夏履的经济建设立下了汗马功劳。但劳资双方的纠纷也日益增多，有些甚至引发大规模的上访。近三年来，劳资纠纷的比例一直较高，05年发生162件，占总受理案件的33.3％，06年105件，占27.4％，07年97件，占23％。造成纠纷的原因，主要是劳资双方的劳动法律意识淡薄，特别是一些规模以下企业，用工不签合同，随意克扣加班，长期拖欠工资，不交工伤保险。一旦职工跳槽、形势不好倒闭、发生工伤事故等，就不可避免地产生许多矛盾而引发信访。可以说，劳资纠纷是夏履镇发生集体上访的主要领域。
（三）干部问题。农村的信访问题，与村干部还有很大关系。村组织战斗力强，信访就少。反之，信访也多。一是村干部不负责造成的。对群众漠不关心，办事拖沓，工作能力弱，没有威信和魄力，群众有矛盾，小事拖着不解决，矛盾激化了又无力解决，向上一推了之。二是村干部不和造成的。支部书记与村委主任不和，责任你推我让，功劳你抢我夺，工作互相拆台。“好人”争着做、“恶人”让着做，群众也分成几派，派系间矛盾复杂。这样的村往往信访不断。三是村干部不公造成的。处事先考虑三亲六眷，再考虑选民势力，解决问题偏强瞒弱。做事不公开，说起民主就头疼。这样的村往往在村务管理和干部作风上产生信访。
三、对策措施
分析以上群众上访原因和诉求的主要问题，要做好新时期的信访工作，必须从以下几方面入手：
（一）要抓好源头预防。矛盾纠纷“防为上，调次之。救为下”。所有信访产生的源头是“公平”二字。要在预防上下功夫，尽量减少社会不公现象，事先平衡各方利益，最大限度地降低信访问题的产生，这是信访工作的重点。在源头预防上，应做好以下几点：
1、管理民主。“管理民主”是新农村建设二十字要求之一，农民要民主，农民要权利。在信息高度灵通的时代，如果还要瞒着群众做事，无异于掩耳盗铃。因此不断加强农村基层组织建设，推进村务公开和“一事一议”制度，大力推广“夏履程序”，切实保障农民参与管理和监督村务的权力，才能减少群众信访。我镇自2003年逐步推行“夏履程序”管理模式以来，至今未发生一起涉及现任干部财务或作风方面的矛盾和信访。
2、严肃法规。违规要处理，执法要平等。不使老实人吃亏，不让刁蛮人便宜。在矛盾比较集中的违章建筑和劳资纠纷上，尤其如此。在违章建筑问题上，在严格土管城建方面管理法规的同时，要针对农村实际考虑农民附房建设上的管理规定，统一政策。在住房建设上必须加强建设中的动态管理，增强城建监察力度，避免因违章导致邻里矛盾和群众对政府的不满。在劳资问题上也同样，劳动法颁布已12年，新劳动法又于去年颁布，其他相应法规也非常完善，但违反劳动法律法规十分平常。签订劳动合同、按月发放工资、限制劳动时间等
这些基本的规定都执行不了，纠纷和信访怎么会少呢？因此执法严明才是解决问题的根本之道。针对欠薪问题，可以考虑建立工资保证金制度，以增强欠薪案件处理的主动性。
3、加强普法。要加强对农民的普法教育，特别是要宣传与农民相关的《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《劳动法》以及《信访条例》等法律法规。要利用各种形式和途径，加大普法教育的力度，让群众知法懂法用法，增强依法维权意识，减少无理信访和无序信访。
（二）要规范信访制度。按照《信访条例》的规定，抓好信访规范化建设，落实各项制度，逐步引导群众依法信访，有序信访，文明信访。
1、信息摸排制度。坚持每月2次不稳定因素摸排，将摸排范围扩大到企业，做到上下沟通，信息灵通。村、企业要充实信访信息员队伍，及时通报情况。以便及时发现，及早介入，努力把问题解决在萌芽状态。
2、分析调处制度。坚持维稳联席会议制度，定期分析不稳定因素，各方配合，群策群力，研究方案，落实责任。对疑难信访案件进行联合调处。村一级可探索党员代表参与调解模式，利用各种关系平息事态。实行纠纷调解奖励制度，提高村级调解人员工作积极性。
3、信访终结制度。规范信访受理和终结制度，对确实属于无理信访或无法解决的信访，要使用终结程序告知。上下级之间应通报终结的信访事项。下级终结的信访到上级上访的，在审查确认后应作出不予受理的决定。对于涉法信访，要在终结的同时，告知上访人到正
确渠道反映。
（三）要强化基层职能。增强镇村两级解决信访问题的能力，健全工作机构，配强配足工作人员。明确工作职责，提高工作水平。
1、提高镇级服务水平。加强对镇综治中心人员的培训，经常开展交流学习，丰富工作经验，增强业务本领。可以有针对性地实行到法庭旁听民事案件审理过程。镇机关应招考法律专业的公务员，充实到综治中心，免费为群众提供法律咨询和服务，降低群众司法成本，引导更多群众通过法律手段维护自身合法权益，减少涉法信访的发生。
2、提高村级调处能力。强化村调解组织职能，规范村级调解工作制度、流程，充实调委会工作人员，聘请懂得调解、热心调解，威望较高的老干部、老党员担任业余调解员，镇综治工作中心要经常对村调委会工作进行指导培训，提高他们独立处理问题的能力。
群众以上访来寻求问题的解决，这是群众的权利和自由。保证信访渠道的畅通和做好信访工作是建设和谐社会的重要内容。分析农村信访的原因和特点，笔者以为，只要抓好以上工作措施，推进信访工作法制化、规范化建设，同时探索各种途径的法律服务和援助，维护社会公平和正义，就能做好新时期的信访工作，减少群众上访行为，从而为我镇的经济社会持续发展提供有力保障。
2008年4月