《华北金融》2010年第11期
我国新型农村金融机构的监管问题探析
周素彦
（河北金融学院周文平河北张双英071051）
石家庄市保定市河北（中国人民银行石家庄中心支行
摘050000）要：在人民银行和银监会的推动下，新型农村金融机构自2005年以来获得了初步发展，但在其
监管方面还存在监管主体不统一、监管力量缺乏规划、缺乏有针对性的监管办法、监管链条过长等许多问题。本文提出了由省级地方政府设立专门的机构统一负责新型农村金融机构的监管、建立全新的新型农村金融机构监管标准、将新型农村金融机构的定向费用补贴转化为农村金融机构的监管补贴等政策建议。
关键词：新型农村金融机构；金融监管；制度设计
中图分类号：F830.91文献标识码：A文章编号：1007-4392（2010）11-0021-03
一、新型农村金融机构的界定
从官方文件来看，新型农村金融机构专指银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）中提到的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。笔者认为，设在县域范围的小额贷款公司也应归入新型农村金融机构。在中国人民银行和中国银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，提出的设立小额贷款公司的目标是“…，为有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设”，从这一目标看，小额贷款公司应属于金融机构。《指导意见》还规定“小额贷款公司的名称由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称，…”、“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象”。从该文件的规定可以看出，小额贷款公司将主要在县域设立，主要为“三农”服务。《若干意见》）中提到的贷款公司是指境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立的专营贷款业务的全资子公司，是独资公司，同时也是有限责任公司。小额贷款公司是有限责任公司或股份有限公司，只经营贷款业务，与银监会文件中提到的贷款公司没有本质的区别。因此，笔者认为设立在农村的小额贷款公司也应归并为新型农村金融机构。
二、我国新型农村金融机构的发展概况
我国各类新型农村金融机构自2005年开展试点以来获得较快发展。根据人民银行提供的数据，截至2009年末，我国小额贷款公司达1334家，从业人数1.45万人，资金来源达到940多亿元，各项贷款余额超过700亿元，占银行业贷款总额比例为0.19%。除了西藏、海南、湖南等三个省区，全国其他省区均有小额贷款公司，其中，内蒙古自治区拥有小额贷款公司数量最多，达到149家，排在前五位的省区分别是内蒙古、河北、安徽、浙江、山西。
根据银监会提供的数据，截至2009年末，银监会共核准开业172家新型银行业金融机构，其中村镇银行148家、贷款公司8家和农村资金互助社16家。目前，上述机构的存款余额为269亿元，贷款余额为181亿元，其中农户贷款和小企业贷款占贷款余额的86.6%。
上述数据显示，经过4年的发展，我国的新型农村金融机构已经具备了一定的规模。在全国2500多个县及县级市中，新型农村金融机构已经成为一种新型的农村金融力量。
三、我国新型农村金融机构的监管设计
在制度设计中，银监会试图主要通过把好市场准入关、加强过程监管和硬化退出机制来实现对新型农村金融机构的有效监管。
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在市场准入方面，《若干意见》等文件对村镇银行、贷款公司和资金互助社的股东要求、筹建和开业等都做出了严格的规定，并且对持股结构进行了精心的设计。这些规定为新型金融机构建立良好的公司治理奠定了基础，并能保证新型农村金融机构持续稳健经营。
在过程监管方面，三个管理暂行规定都对新型农村金融机构建立了与资本充足率等主要监管指标相挂钩的监管措施，包括加大非现场监管及现场检查力度，责令限期补充资本、改善资产质量、调整高级管理人员、停办部分甚至所有业务、限期重组、接管、撤销或破产等。这些措施组成了一条连续的监管链条，使经营状况各异的新型农村金融机构接受与其经营状况相适应的监管。
在退出机制方面，由于新型农村金融机构都是新筹建的机构，没有任何历史遗留问题，再加上新型农村金融机构都是小型金融机构，破产倒闭的外部负面效应较小。所以，虽然现在没有破产倒闭的机构，但监管当局肯定会对经营不善的该类机构毫不留情地进行破产清算。而且，三个管理暂行规定都对破产倒闭或撤销作出了明确的规定。
在银监会与人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中规定，“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”这就将小额贷款公司的市场准入权和监管权交给了省级地方政府。与上述三类新型农村金融机构相比，小额贷款公司在市场准入、过程监管和市场退出等方面的规定要宽一些。
四、我国新型农村金融机构监管中存在的主要问题
（一）新型农村金融机构的监管主体不统一
村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会监管，小额贷款公司由省级地方政府监管，这种监管主体的不一致肯定会带来监管标准、监管方法、监管宽严程度把握等方面的不一致，从而导致这些机构发展的不平衡，甚至引起金融风险。这实际上在我国形成了两个金融监管序列———银监会序列和地方政府序列。
（二）新型农村金融机构的监管力量需要重新规划
目前，每个县只有由4名左右的监管人员组成的监管办公室。而这个监管办公室的主要职责不是监管新型农村金融机构，而是监管县域的原有银行和农村信用社。在新型农村金融机构初步发展阶段，许多县还没设立，而且新型农村金融机构的风险积累和暴露需要一定的时间，因此在监管新型农村金融机构方面任务不重，甚至没有任务。但当这类机构发展较多时，对这类机构的监管将是比较困难的。不仅这些机构一般分散在相对偏远的农村，路途较远，信息化设施比较落后，而且这些机构的工作人员金融知识掌握的程度会很不平衡，经营资料的规范性会比较差。按照银监会的规划，2009年后的三年内，全国除西藏以外的35个省区市、计划单列市将共计划设立1294家新型农村金融机构。这样，三年之后，我国许多县会拥有不止1家新型农村金融机构。无论如何，新型农村金融机构的监管力量都需要进行重新规划。
（三）没有专门针对新型农村金融机构的监管办法
新型农村金融机构作为一类独特的金融机构，既与城市金融机构有着本质的区别，也与传统的农村金融机构有着很大区别。在与城市金融机构和传统农村金融机构存在很大区别的情况下，使用一个标准对新型农村金融机构进行监管是不合适的。其结果可能是，要么是把这些机构管死，窒息其发展的活力；要么是把这些机构管坏，最后与现有农村金融机构同质化。
（四）监管链条过长
城市金融机构的监管链条主要是三级，国家级、省级和市级，县级监管是市级监管的延伸，不是一级独立的监管层级。而新型农村金融机构如果由银监会监管，必然出现国家级、省级、市级、县级甚至更低层次的监管层级，导致监管链条过长、监管成本过高、监管信息严重失真和监管时效性过差等一系列问题。
五、促进我国新型农村金融机构发展的监管建议
（一）将新型农村金融机构的监管职责完全交给省级地方政府，银监会不再监管新型农村金融机构这样，既可以缩短新型农村金融机构的监管链条，也可以将监管责任和监管收益结合起来。地方政府可22
《华北金融》2010年第11期以通过加快新型农村金融机构的发展来推动当地农村经济发展，但同时必须承担新型农村金融机构的风险处置责任。这样就能形成一种硬性约束，在发展新型农村金融机构与加强对这些机构的监管方面寻找到一个最佳平衡点。新型农村金融机构的监管层级可以考虑设为两层：一是省级监管机构，二是县级监管机构。如果有必要的话，可以设立省级监管机构的派出机构———市级监管办公室。
（二）建立全新的新型农村金融机构监管标准
由于在服务对象、服务方式、市场化程度等方面存在巨大区别，因此新型农村金融机构要健康发展，就必须建立与其相适应的监管标准。与现有城市金融机构的监管相比较，新型农村金融机构的监管应作出如下重大调整：一是将现场监管作为新型农村金融机构监管的主要措施。由于新型农村金融机构使用现代金融工具的程度较低，很多数据的规范性较差，金融信息的可描述性差、传递困难、金融信息传递中的失真现象严重，因此只有监管人员亲临其境，才可能对这些金融机构作出准确的判断。二是降低贷款中的抵押质押要求，增加保证的要求。新型农村金融机构的服务对象和服务地域决定了严格的抵押质押制度是行不通的，但我国农村传统信用文化中的中人作保却有很长的历史渊源。深入挖掘并充分利用农村借贷中的中人担保文化，并将其融入到监管制度中去，不论对于新型农村金融机构自身的发展，还是对于建立科学合理的新型农村金融机构监管制度都有重大的意义。三是将乡政府和村委会等地方政治组织作为监管的重要依靠力量。农村社会不同于城市社会，农村社会是人情社会、关系社会、熟人社会。在农村中，乡政府、村委会是当地经济信息的集散中心。因此，借助这些政治组织，会大大降低农村新型金融机构的监管成本。四是在大幅度简化监管标准的同时，建立严格的金融机构破产约束。新型农村金融机构在农村经营，农村的经济情况往往比城市要复杂许多。农村有完备的三次产业，而城市往往只有第二、第三产业；农村的产业受国家环保政策和经济政策的影响往往也大于城市产业。在这种情况下，要对新型农村金融机构制定完备的监管标准几乎是不可能的。另外，从从业人员素质的角度看，新型农村金融机构也低于城市金融机构。因此，制定类似于城市金融机构的监管标准不仅没有必要，而且难以执行。但如果将宽松的监管标准与严格的破产约束结合起来，可能会收到良好的监管效果。
（三）将新型农村金融机构的定向费用补贴转化为农村金融机构的监管补贴
2009年4月，财政部出台了《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》，规定对村镇银行、贷款公司、资金互助社三类新型农村金融机构实行定向费用补贴。这对新型农村金融机构发展壮大无疑是有好处的。但目前我国新型农村金融机构之所以没有发展起来，关键不在国家的补贴多少。新型农村金融机构发展缓慢的主要原因是监管当局制定的进入门槛过高。很显然，通过高门槛挡住入口，然后对进入者进行高补贴是不合适的。目前，城市金融机构都要向监管当局缴纳一定的监管费用，新型农村金融机构则获得了暂免缴纳监管费用的优惠政策。但暂免征收监管费不是不征收，这笔监管费在将来还是可能要收的。因此，为了改变补贴垄断进入者的状况，可以考虑完全取消农村金融市场资本标准以外的进入限制，将对新型农村金融机构的定向费用补贴转化为对新型农村金融机构监管者的费用补贴，并将补贴金额与被监管者的经营状况结合起来。这样可能更有利于在我国农村建立开放、公平、高效的金融市场。
参考文献：
[1]陶月英，2009，《新型农村金融机构发展的问题及对策研究》[J]，《时代金融》（9）：9-11。
[2]李莉莉，2008，《新型农村金融机构发展进程及阶段性评价》[J]．《金融理论与实践》（9）：24-27。
[3]王进、柯常松，2007，《安徽新型农村金融机构建设探讨》[J]，《金融纵横》（11）：17-19。
（责任编辑李西江）
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我国新型农村金融机构的监管问题探析
周素彦
（河北金融学院周文平河北张双英071051）
石家庄市保定市河北（中国人民银行石家庄中心支行
摘050000）要：在人民银行和银监会的推动下，新型农村金融机构自2005年以来获得了初步发展，但在其
监管方面还存在监管主体不统一、监管力量缺乏规划、缺乏有针对性的监管办法、监管链条过长等许多问题。本文提出了由省级地方政府设立专门的机构统一负责新型农村金融机构的监管、建立全新的新型农村金融机构监管标准、将新型农村金融机构的定向费用补贴转化为农村金融机构的监管补贴等政策建议。
关键词：新型农村金融机构；金融监管；制度设计
中图分类号：F830.91文献标识码：A文章编号：1007-4392（2010）11-0021-03
一、新型农村金融机构的界定
从官方文件来看，新型农村金融机构专指银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）中提到的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。笔者认为，设在县域范围的小额贷款公司也应归入新型农村金融机构。在中国人民银行和中国银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，提出的设立小额贷款公司的目标是“…，为有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设”，从这一目标看，小额贷款公司应属于金融机构。《指导意见》还规定“小额贷款公司的名称由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称，…”、“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象”。从该文件的规定可以看出，小额贷款公司将主要在县域设立，主要为“三农”服务。《若干意见》）中提到的贷款公司是指境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立的专营贷款业务的全资子公司，是独资公司，同时也是有限责任公司。小额贷款公司是有限责任公司或股份有限公司，只经营贷款业务，与银监会文件中提到的贷款公司没有本质的区别。因此，笔者认为设立在农村的小额贷款公司也应归并为新型农村金融机构。
二、我国新型农村金融机构的发展概况
我国各类新型农村金融机构自2005年开展试点以来获得较快发展。根据人民银行提供的数据，截至2009年末，我国小额贷款公司达1334家，从业人数1.45万人，资金来源达到940多亿元，各项贷款余额超过700亿元，占银行业贷款总额比例为0.19%。除了西藏、海南、湖南等三个省区，全国其他省区均有小额贷款公司，其中，内蒙古自治区拥有小额贷款公司数量最多，达到149家，排在前五位的省区分别是内蒙古、河北、安徽、浙江、山西。
根据银监会提供的数据，截至2009年末，银监会共核准开业172家新型银行业金融机构，其中村镇银行148家、贷款公司8家和农村资金互助社16家。目前，上述机构的存款余额为269亿元，贷款余额为181亿元，其中农户贷款和小企业贷款占贷款余额的86.6%。
上述数据显示，经过4年的发展，我国的新型农村金融机构已经具备了一定的规模。在全国2500多个县及县级市中，新型农村金融机构已经成为一种新型的农村金融力量。
三、我国新型农村金融机构的监管设计
在制度设计中，银监会试图主要通过把好市场准入关、加强过程监管和硬化退出机制来实现对新型农村金融机构的有效监管。
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在市场准入方面，《若干意见》等文件对村镇银行、贷款公司和资金互助社的股东要求、筹建和开业等都做出了严格的规定，并且对持股结构进行了精心的设计。这些规定为新型金融机构建立良好的公司治理奠定了基础，并能保证新型农村金融机构持续稳健经营。
在过程监管方面，三个管理暂行规定都对新型农村金融机构建立了与资本充足率等主要监管指标相挂钩的监管措施，包括加大非现场监管及现场检查力度，责令限期补充资本、改善资产质量、调整高级管理人员、停办部分甚至所有业务、限期重组、接管、撤销或破产等。这些措施组成了一条连续的监管链条，使经营状况各异的新型农村金融机构接受与其经营状况相适应的监管。
在退出机制方面，由于新型农村金融机构都是新筹建的机构，没有任何历史遗留问题，再加上新型农村金融机构都是小型金融机构，破产倒闭的外部负面效应较小。所以，虽然现在没有破产倒闭的机构，但监管当局肯定会对经营不善的该类机构毫不留情地进行破产清算。而且，三个管理暂行规定都对破产倒闭或撤销作出了明确的规定。
在银监会与人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中规定，“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”这就将小额贷款公司的市场准入权和监管权交给了省级地方政府。与上述三类新型农村金融机构相比，小额贷款公司在市场准入、过程监管和市场退出等方面的规定要宽一些。
四、我国新型农村金融机构监管中存在的主要问题
（一）新型农村金融机构的监管主体不统一
村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会监管，小额贷款公司由省级地方政府监管，这种监管主体的不一致肯定会带来监管标准、监管方法、监管宽严程度把握等方面的不一致，从而导致这些机构发展的不平衡，甚至引起金融风险。这实际上在我国形成了两个金融监管序列———银监会序列和地方政府序列。
（二）新型农村金融机构的监管力量需要重新规划
目前，每个县只有由4名左右的监管人员组成的监管办公室。而这个监管办公室的主要职责不是监管新型农村金融机构，而是监管县域的原有银行和农村信用社。在新型农村金融机构初步发展阶段，许多县还没设立，而且新型农村金融机构的风险积累和暴露需要一定的时间，因此在监管新型农村金融机构方面任务不重，甚至没有任务。但当这类机构发展较多时，对这类机构的监管将是比较困难的。不仅这些机构一般分散在相对偏远的农村，路途较远，信息化设施比较落后，而且这些机构的工作人员金融知识掌握的程度会很不平衡，经营资料的规范性会比较差。按照银监会的规划，2009年后的三年内，全国除西藏以外的35个省区市、计划单列市将共计划设立1294家新型农村金融机构。这样，三年之后，我国许多县会拥有不止1家新型农村金融机构。无论如何，新型农村金融机构的监管力量都需要进行重新规划。
（三）没有专门针对新型农村金融机构的监管办法
新型农村金融机构作为一类独特的金融机构，既与城市金融机构有着本质的区别，也与传统的农村金融机构有着很大区别。在与城市金融机构和传统农村金融机构存在很大区别的情况下，使用一个标准对新型农村金融机构进行监管是不合适的。其结果可能是，要么是把这些机构管死，窒息其发展的活力；要么是把这些机构管坏，最后与现有农村金融机构同质化。
（四）监管链条过长
城市金融机构的监管链条主要是三级，国家级、省级和市级，县级监管是市级监管的延伸，不是一级独立的监管层级。而新型农村金融机构如果由银监会监管，必然出现国家级、省级、市级、县级甚至更低层次的监管层级，导致监管链条过长、监管成本过高、监管信息严重失真和监管时效性过差等一系列问题。
五、促进我国新型农村金融机构发展的监管建议
（一）将新型农村金融机构的监管职责完全交给省级地方政府，银监会不再监管新型农村金融机构这样，既可以缩短新型农村金融机构的监管链条，也可以将监管责任和监管收益结合起来。地方政府可22
《华北金融》2010年第11期以通过加快新型农村金融机构的发展来推动当地农村经济发展，但同时必须承担新型农村金融机构的风险处置责任。这样就能形成一种硬性约束，在发展新型农村金融机构与加强对这些机构的监管方面寻找到一个最佳平衡点。新型农村金融机构的监管层级可以考虑设为两层：一是省级监管机构，二是县级监管机构。如果有必要的话，可以设立省级监管机构的派出机构———市级监管办公室。
（二）建立全新的新型农村金融机构监管标准
由于在服务对象、服务方式、市场化程度等方面存在巨大区别，因此新型农村金融机构要健康发展，就必须建立与其相适应的监管标准。与现有城市金融机构的监管相比较，新型农村金融机构的监管应作出如下重大调整：一是将现场监管作为新型农村金融机构监管的主要措施。由于新型农村金融机构使用现代金融工具的程度较低，很多数据的规范性较差，金融信息的可描述性差、传递困难、金融信息传递中的失真现象严重，因此只有监管人员亲临其境，才可能对这些金融机构作出准确的判断。二是降低贷款中的抵押质押要求，增加保证的要求。新型农村金融机构的服务对象和服务地域决定了严格的抵押质押制度是行不通的，但我国农村传统信用文化中的中人作保却有很长的历史渊源。深入挖掘并充分利用农村借贷中的中人担保文化，并将其融入到监管制度中去，不论对于新型农村金融机构自身的发展，还是对于建立科学合理的新型农村金融机构监管制度都有重大的意义。三是将乡政府和村委会等地方政治组织作为监管的重要依靠力量。农村社会不同于城市社会，农村社会是人情社会、关系社会、熟人社会。在农村中，乡政府、村委会是当地经济信息的集散中心。因此，借助这些政治组织，会大大降低农村新型金融机构的监管成本。四是在大幅度简化监管标准的同时，建立严格的金融机构破产约束。新型农村金融机构在农村经营，农村的经济情况往往比城市要复杂许多。农村有完备的三次产业，而城市往往只有第二、第三产业；农村的产业受国家环保政策和经济政策的影响往往也大于城市产业。在这种情况下，要对新型农村金融机构制定完备的监管标准几乎是不可能的。另外，从从业人员素质的角度看，新型农村金融机构也低于城市金融机构。因此，制定类似于城市金融机构的监管标准不仅没有必要，而且难以执行。但如果将宽松的监管标准与严格的破产约束结合起来，可能会收到良好的监管效果。
（三）将新型农村金融机构的定向费用补贴转化为农村金融机构的监管补贴
2009年4月，财政部出台了《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》，规定对村镇银行、贷款公司、资金互助社三类新型农村金融机构实行定向费用补贴。这对新型农村金融机构发展壮大无疑是有好处的。但目前我国新型农村金融机构之所以没有发展起来，关键不在国家的补贴多少。新型农村金融机构发展缓慢的主要原因是监管当局制定的进入门槛过高。很显然，通过高门槛挡住入口，然后对进入者进行高补贴是不合适的。目前，城市金融机构都要向监管当局缴纳一定的监管费用，新型农村金融机构则获得了暂免缴纳监管费用的优惠政策。但暂免征收监管费不是不征收，这笔监管费在将来还是可能要收的。因此，为了改变补贴垄断进入者的状况，可以考虑完全取消农村金融市场资本标准以外的进入限制，将对新型农村金融机构的定向费用补贴转化为对新型农村金融机构监管者的费用补贴，并将补贴金额与被监管者的经营状况结合起来。这样可能更有利于在我国农村建立开放、公平、高效的金融市场。
参考文献：
[1]陶月英，2009，《新型农村金融机构发展的问题及对策研究》[J]，《时代金融》（9）：9-11。
[2]李莉莉，2008，《新型农村金融机构发展进程及阶段性评价》[J]．《金融理论与实践》（9）：24-27。
[3]王进、柯常松，2007，《安徽新型农村金融机构建设探讨》[J]，《金融纵横》（11）：17-19。
（责任编辑李西江）
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