论国有资产出资人制度的完善
□杨秀朝
＊
摘 要：出资人制度的设计，是《企业国有资产法》核心内容和创新点之一。但该制度设计也留下了诸多缺憾。《企业的全面实施和出资人制度的进一步完善，要做好企业国有资产出资人职责与监管职责的分离与协调，国有资产法》
调整好履行出资人职责的机构与监管机构、国家出资企业的关系，推进履行出资人职责机构的治理结构与运行机制的变革，逐步实现履行出资人职责的机构的统一。关键词：出资人职责 监管职责 治理结构 运行机制
（）中图分类号：Ｃ９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－５６７５２０１００５－１４１－０３
００８年１０月２８日第十一届全国人民代表大会常务委 ２
，企业国有资产法》弥补了我国国有员会第五次会议通过的《
资产经营管理方面无专门法律可依的局面，对国有资产管理运营的具有历史性的意义。出资人制度的设计，是《企业国
［１］
的创新和亮点之一。如何建立完善的出资人制有资产法》
府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国”这一规定，实际上是将国有资产监督管有资产出资人职责。
理机构定位定位为负责国有资产监督管理的政府部门，使其在扮演“出资人”角色的同时，又还享有国有资产监督的公权政府的公共管理职能和出资人职能并没有真正分开。党力，
的十六大以后，中央和地方两级国资委成立运转的实践表“明，完整的出资人制度并未建立起来，国资委一方面作为股拥有企业高层的任免权、薪酬东代表政府履行出资人职责，
决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列‘老板’的权力；另一方面作为国有资产的主管部其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安门，
，置下岗职工、派出监事会等庞大的‘婆婆权’成了企业名正
［３］
。”《言顺的‘老板加婆婆’企业国有资产法》在这两项职能
度是《企业国有资产法》的中心问题。《企业国有资产法》实际上是围绕出资人制度而进行全面设计、制度创新的一部法
［２］
《企业国有资产法》构建了出资人制度的基本框架：履律。
行出资人职责的机构、企业国有资产监管主体和国家出资企业三个不同主体，分别以出资人、监管人和经营人的身份各保证国有资产的有效运营，防止国有资产流失，保证执其责，
国有资产的保值增值。但《企业国有资产法》又没有能够完全顺应改革的要求，在关于出资人制度的立法中留下了诸多如国资委的法律地位模糊、履行出资人职责的机构不缺憾，
统一、政府出资人职责与公共管理职能并未彻底分离等等。本文拟就如何完善进一步我国国有资产出资人制度，谈几点以求教于方家。粗浅看法，
国务院国有资产监督管的分离也并不彻底。它一方面规定，
理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。并规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时要求履行出资不得干预企业经营活人职责的机构除履行出资人职责外，
动。这些规定的意旨是将履行出资人职责的机构的监管职能剥离出来，使其成为一个“干净”的出资人。但另一方面《“企业国有资产法》第１国务院和地方人１条第２款又规定：民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政”府对国家出资企业履行出资人职责。这就造成履行出资人
企业国有资产出资人职责与监管职责 一、的分离与协调
政府的国有资产出资人职责与社会公共管理职能的分离，一直是我国企业国有资产监管立法中的没有完全解决问“企业国有资产监督管理暂行条例》规定：国有资产题。如《
监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业”“国有资产进行监督管理。国有资产监督管理机构不行使政
＊
作者简介：杨秀朝，湖南广播电视大学怀化分校副教授，湖南怀化，４１８０００。
湖南社会科学 ２０１０年第５期
职责的机构不统一，使现实生活中存在其他政府部门担任国家出资企业出资人角色的现象得以继续存在，并导致这部分履行出资人职责的机构仍然集出资人职责与监管职责于一身，使得“政资不分、政企不分”现象继续存在。正如有学者只有彻底解决计划经济遗留下的“政资不分、政企不所言，
分”问题，使我国国有资产管理全面走向社会主义市场经济道路，才能使国有企业充分享有有关企业（公司）法律中的权利，促进企业平等竞争，提高国有资产经济效益与政府机构行政效率，真正实现国有资产的保值增值，从而切实维护国
［４］
笔者认为，要真正实现上述两项职能有资产所有者权益。
“监”与“管”的职能往往是交织在一起，难以截然分开，所以，第三种观点的可操作性不强。笔者认为，基于我国现行的国较为科学、可行的办法是将国有资产监管体制和立法框架，
家对国有资产的监管职能明确划分为出资人职能、行政监管职能和权力机关的监督职能三个部分：
。当前，首先，将出资人的职责统一归属于“国资委”我国还存在大量由其他政府部门担任国家出资企业出资人的“情形，并得到《企业国有资产法》的确认。有学者认为，这一
［１１］
。规定实际上是立法对现实的妥协”为进一步完善企业国
有资产出资人制度，加强对企业国有资产的监管，遏制国有资产流失，有必要将经营性国有资产的出资人的职责统一归属于各级国资委，实现“出资人”的统一。
其次，将原属国资委行使的那部分公权力性质的行政监督管理职能，按照现行的行政职能划分，分别归属于财政部、中国人民银行、铁道部、监察部等不同的行政职能部门。由政府职能部门按其职能分工，在其职权范围内依法对企业国有资产营运进行管理与监督。
第三，在全国人大常委会和地方人大常委会设置专门的国有资产监督机构。在国有资产出资人职能和行政管理职能分离后，一方面有必要建立统一的监督机构，以协调两种监管职能；另一方面有必要对履行出资人职责的机构和履行行政管理职责的机构进行监督，即对监管者的监督。鉴于《企业国有资产法》明确规定“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况”依法行使监督职权。笔者主张在全国人大常的执法检查等，
委会和地方人大常委会设置专门的国有资产监督机构，负责对“人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况”的监督。该机构可称之为“国有资产监督委员会”的名。简称“国监会”称，
３．合理界定企业国有资产监管机构与履行出资人职责
的机构的职能分工。应当按照社会公共管理职能与出资人凡属出资人的具有私权利性质的职责职责相分离的原则，
（，；权利和义务）都归属于各级“国资委”凡属履行社会公共管理的公权力性质的职能，都归属于相应的国家行政机关和。具体而言，国监会”根据《企业国有资产法》的各级人大的“
规定，国务院和地方人民政府履行出资人职责的机构，即各级国资委，对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；有权依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议。履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，保障出资人权益，对国有资产保值增值负责，防止国有资产流失，且不得干预企业经营活动。各级人民政府相关行政管理部门依据其行政职能，在其职权范围内履行对国有
就要在履行出资人职责的机构的法律定位、机构设的分离，
置和职能分工上将出资人职责和社会公共管理职能分开。企业国１．明晰履行出资人职责的机构的法律定位。从《
有资产法》的内容看，其立法意旨是将履行出资人职责的机
［５］
、“构定位为“纯粹”干净”的出资人。但该法第１１条第１款
。将履行出资人职责的机构仍称为“国有资产监督管理机构”
［６］
这就难免会对该机构的法律定位产生分歧。对此，笔者赞
，同将国资委定位为一个私法上的“法定特设出资人机构”是
［７］“特殊商业目的法人”，应该是一个资本运营中心。笔者主
张改革后的履行出资人职责的机构不再称为“国有资产监督，，管理委员会”而称之为“国有资产出资人委员会”仍可简称，从而使该机构“，为“国资委”名副其实”使其法律定位更加清晰明确。
行政管理职能和监督职２．分离国有资产的出资人职能、
能。对于出资人职能与社会公共管理职能分离之后，如何建学界有不同主张。有的学者主立健全国有资产监管机构，
“在现在的监察部之下设立一个专司国有资产监督的机张，
构，它负责监督国家出资企业‘董、监、高’人员的行为，监督处置过程当中出现的违法现象。监管人国有资产产权交易、
应是一个独立的政府部门，可以同时监管出资人和经营
［８］
”人。还有学者主张“企业国有资产的监管机构是各级人大［９］
。和人大所授权的监管机构”还有学者主张将“监督”的主
“要主体相分开：监”的职权主要由人民代表大会及其常委会“行使，管”的职权主要由国务院及各级人民政府行使，避免
［１０］
“管者兼监”的局面。上述三种观点虽然各有其合理性，但
也都有其明显的不足之处：其一，我国现行监察部的监督机制主要是通过对违纪违规案件的查处进行监督，属于事后监督，所以不宜承担企业国有资产营运的日常监督职能。其《二，企业国有资产法》明确规定履行出资人职责的机构是“根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资”企业履行出资人职责。因此，依据现行的法律规定，政府是出资人，对企业国有资产的监管主要还是政府监管。此外，企业国有资产监管涉及面广、专业性强、任务繁重，将企业国有资产营运的日常监督职能全部交由“各级人大和人大所授权的监管机构”履行，也不现实。其三，对企业国有资产的
经济·管理
资产的管理职责，并就履行职责情况对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
行出资人职责的机构统一归属于国资委。
、《第二步，制定《行政事业单位国有资产法》国有自然资，源资产法》和《境外国有资产法》设立行政事业单位国有资产、资源性国有资产和境外国有资产履行出资人职责的机构。《企业国有资产法》因种种原因并未将行政事业单位国有资产和资源性国有资产纳入其调整范围，也没有针对境外国有资产监管和营运的特点设计出专门的监管制度。实际行政事业单位国有资产和资源性国有资产的流失问题也上，
相当严重，也急需通过立法加以规制。近年来，随着我国企业不断海外投资力度的增大，境外国有资产的规模也越来越境外国有资产管理暂行办法》难以大。我国１９９９年颁布的《适应境外投资形式的变化和金融衍生投资产品的演变，监管漏洞逐步增大，境外国有资产监管也急需有法可依。建议尽、《快制定《行政事业单位国有资产法》国有自然资源资产法》，和《境外国有资产法》设立独立的行政事业单位国有资产、资源性国有资产建立涵盖各类国有资产的统一的履行出资为统一《国有资产法》人职责的机构履行出资人职责的机构，
的制定和建立统一的履行出资人职责的机构奠定基础。
第三步，待前两步改革实施一段时期，积累了一定的实，最终制定统一的《国有资产法》建立涵盖各类践经验之后，
国有资产的统一的履行出资人职责的机构。
注释：
［］《邬峥杰，金峰：从〈企业国有资产法〉看国有资产管１
（《理立法的完善》载《法治论丛》和赵梅：浅议２００９年第４期）〈（企业国有资产法〉的缺憾与对策》载《经济师》２００９年第９期）等。
［］［］［］［］［］［］《李曙光：论〈企业国有资产法〉中２３５７８１３，《的“五人”定位》政治与法律》２００９年第４期。
］《，《［赵梅：浅议〈企业国有资产法〉的缺憾与对策》经４
济师》２００９年第９期。
］［如王克稳认为，根据《企业国有资产法》的规定，作为６
履行出资人职责机构的国资委，其法律地位为国有资产的监，督管理机构（该法第１这一定性实际上表明国资委仍１条）一是履行出资人职责的机构，二是国有资产具有双重身份：
《〈的监督管理机构（参见王克稳：企业国有资产法〉的进步与，《》。不足》苏州大学学报〈哲学社会科学版〉２００９年第４期）
］《［邬峥杰，金峰：从〈企业国有资产法〉看国有资产管９
，《理立法的完善》法治论丛》２００９年第４期。
］《［荣振华，曲卫彬：企业国有资产法律监管制度的出１０
，《资人视角分析》广西政法管理干部学院学报》２００９年第６期。
［］《〈，《王克稳：企业国有资产法〉的进步与不足》苏州１１
》大学学报〈哲学社会科学版〉２００９年第４期。
［］《——我读〈参见高卫斌：试谈国有资产流失问题—企１２
》（载《产权导刊》和前引赵梅、业国有资产法〉２００９年第６期）王克稳等文。
履行出资人职责机构的治理结构与运 二、行机制的变革
企业国有资产法》出台之前，我国法律将国资委定位为 《
特设的行政管理机构，国资委集国有资产所有权与监管权于其内在治理结构和运行机制也是一种行政化的模式。一体，
、履行出资人职责的机构要实现从“老板加婆婆”到“纯粹”“干净”的出资人的角色转换，除了职能的转变外，还有赖于其治理结构与运行机制的转换。
应当摆脱行政化的治理１．在国资委的内部治理结构上，形式，按照私法上的公司的治理结构的一般规律去建立自己的治理形式，其内部机构“应有自己的战略规划委员会、风险
［１２］
。提名委员会、薪酬委员会和审计委员会”控制委员会、
国资委的应当以履行出资人职责为核２．在运行机制上，
按照所有权与经营权分离的模式，依照法律、行政法规以心，
保障出资人权益，防止国有资及企业章程履行出资人职责，
产损失，实现国有资产的保值增值。并保证除依法履行出资不干预企业经营活动，维护企业作为市场主体依人职责外，法享有的权利。
国资委的工作人员也不应当按照３．在工作人员选聘上，
国家机关公务员的标准去选任和配置，而应当资本营运和公通过公开竞聘等市场化的运作机司治理的人才配置规则，
制，在全球人才市场上选聘具有丰富资本运营经验和较强资本运营能力的经营管理人员，并建立不同于公务员制度的人任免与激励退出机制，以实现国有资产出资人的机才晋升、构的专业化运营。
三、履行出资人职责的机构的逐步统一
《企业国有资产法》没有将企业国有资产履行出资人职
［１３］责的机构统一于国资委，是该法最受诟病之处。笔者认
为，要彻底解决我国国有企业存在的“政资不分、政企不分”的现象，有必要统一国有资产的出资人，亦即履行出资人职责的机构只能是各级各地国有资产管理机构即国资委，其他政府部门只能履行有关监管职责，不再担任出资人。但考虑到我国国有资产分布的广泛性和涉及的利益关系的复杂性，宜分步实施：
第一步，通过立法解释，逐步统一经营性国有资产的出企业国有资产法》第２条将其调整范围定位于经营资人。《
性国有资产。但根据该法第１１条第２款和第７６条的规定，金融企业国有资产的出资人职责，仍然按现行的体制由其他建立统一的国有资产出资人制度的第一机构履行。所以，
步，应通过扩大解释的方式将金融企业国有资产也纳入《企业国有资产法》的适用范围，并逐步将经营性国有资产的履
责任编辑：周勇
论国有资产出资人制度的完善
□杨秀朝
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摘 要：出资人制度的设计，是《企业国有资产法》核心内容和创新点之一。但该制度设计也留下了诸多缺憾。《企业的全面实施和出资人制度的进一步完善，要做好企业国有资产出资人职责与监管职责的分离与协调，国有资产法》
调整好履行出资人职责的机构与监管机构、国家出资企业的关系，推进履行出资人职责机构的治理结构与运行机制的变革，逐步实现履行出资人职责的机构的统一。关键词：出资人职责 监管职责 治理结构 运行机制
（）中图分类号：Ｃ９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－５６７５２０１００５－１４１－０３
００８年１０月２８日第十一届全国人民代表大会常务委 ２
，企业国有资产法》弥补了我国国有员会第五次会议通过的《
资产经营管理方面无专门法律可依的局面，对国有资产管理运营的具有历史性的意义。出资人制度的设计，是《企业国
［１］
的创新和亮点之一。如何建立完善的出资人制有资产法》
府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国”这一规定，实际上是将国有资产监督管有资产出资人职责。
理机构定位定位为负责国有资产监督管理的政府部门，使其在扮演“出资人”角色的同时，又还享有国有资产监督的公权政府的公共管理职能和出资人职能并没有真正分开。党力，
的十六大以后，中央和地方两级国资委成立运转的实践表“明，完整的出资人制度并未建立起来，国资委一方面作为股拥有企业高层的任免权、薪酬东代表政府履行出资人职责，
决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列‘老板’的权力；另一方面作为国有资产的主管部其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安门，
，置下岗职工、派出监事会等庞大的‘婆婆权’成了企业名正
［３］
。”《言顺的‘老板加婆婆’企业国有资产法》在这两项职能
度是《企业国有资产法》的中心问题。《企业国有资产法》实际上是围绕出资人制度而进行全面设计、制度创新的一部法
［２］
《企业国有资产法》构建了出资人制度的基本框架：履律。
行出资人职责的机构、企业国有资产监管主体和国家出资企业三个不同主体，分别以出资人、监管人和经营人的身份各保证国有资产的有效运营，防止国有资产流失，保证执其责，
国有资产的保值增值。但《企业国有资产法》又没有能够完全顺应改革的要求，在关于出资人制度的立法中留下了诸多如国资委的法律地位模糊、履行出资人职责的机构不缺憾，
统一、政府出资人职责与公共管理职能并未彻底分离等等。本文拟就如何完善进一步我国国有资产出资人制度，谈几点以求教于方家。粗浅看法，
国务院国有资产监督管的分离也并不彻底。它一方面规定，
理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。并规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时要求履行出资不得干预企业经营活人职责的机构除履行出资人职责外，
动。这些规定的意旨是将履行出资人职责的机构的监管职能剥离出来，使其成为一个“干净”的出资人。但另一方面《“企业国有资产法》第１国务院和地方人１条第２款又规定：民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政”府对国家出资企业履行出资人职责。这就造成履行出资人
企业国有资产出资人职责与监管职责 一、的分离与协调
政府的国有资产出资人职责与社会公共管理职能的分离，一直是我国企业国有资产监管立法中的没有完全解决问“企业国有资产监督管理暂行条例》规定：国有资产题。如《
监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业”“国有资产进行监督管理。国有资产监督管理机构不行使政
＊
作者简介：杨秀朝，湖南广播电视大学怀化分校副教授，湖南怀化，４１８０００。
湖南社会科学 ２０１０年第５期
职责的机构不统一，使现实生活中存在其他政府部门担任国家出资企业出资人角色的现象得以继续存在，并导致这部分履行出资人职责的机构仍然集出资人职责与监管职责于一身，使得“政资不分、政企不分”现象继续存在。正如有学者只有彻底解决计划经济遗留下的“政资不分、政企不所言，
分”问题，使我国国有资产管理全面走向社会主义市场经济道路，才能使国有企业充分享有有关企业（公司）法律中的权利，促进企业平等竞争，提高国有资产经济效益与政府机构行政效率，真正实现国有资产的保值增值，从而切实维护国
［４］
笔者认为，要真正实现上述两项职能有资产所有者权益。
“监”与“管”的职能往往是交织在一起，难以截然分开，所以，第三种观点的可操作性不强。笔者认为，基于我国现行的国较为科学、可行的办法是将国有资产监管体制和立法框架，
家对国有资产的监管职能明确划分为出资人职能、行政监管职能和权力机关的监督职能三个部分：
。当前，首先，将出资人的职责统一归属于“国资委”我国还存在大量由其他政府部门担任国家出资企业出资人的“情形，并得到《企业国有资产法》的确认。有学者认为，这一
［１１］
。规定实际上是立法对现实的妥协”为进一步完善企业国
有资产出资人制度，加强对企业国有资产的监管，遏制国有资产流失，有必要将经营性国有资产的出资人的职责统一归属于各级国资委，实现“出资人”的统一。
其次，将原属国资委行使的那部分公权力性质的行政监督管理职能，按照现行的行政职能划分，分别归属于财政部、中国人民银行、铁道部、监察部等不同的行政职能部门。由政府职能部门按其职能分工，在其职权范围内依法对企业国有资产营运进行管理与监督。
第三，在全国人大常委会和地方人大常委会设置专门的国有资产监督机构。在国有资产出资人职能和行政管理职能分离后，一方面有必要建立统一的监督机构，以协调两种监管职能；另一方面有必要对履行出资人职责的机构和履行行政管理职责的机构进行监督，即对监管者的监督。鉴于《企业国有资产法》明确规定“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况”依法行使监督职权。笔者主张在全国人大常的执法检查等，
委会和地方人大常委会设置专门的国有资产监督机构，负责对“人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况”的监督。该机构可称之为“国有资产监督委员会”的名。简称“国监会”称，
３．合理界定企业国有资产监管机构与履行出资人职责
的机构的职能分工。应当按照社会公共管理职能与出资人凡属出资人的具有私权利性质的职责职责相分离的原则，
（，；权利和义务）都归属于各级“国资委”凡属履行社会公共管理的公权力性质的职能，都归属于相应的国家行政机关和。具体而言，国监会”根据《企业国有资产法》的各级人大的“
规定，国务院和地方人民政府履行出资人职责的机构，即各级国资委，对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；有权依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议。履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，保障出资人权益，对国有资产保值增值负责，防止国有资产流失，且不得干预企业经营活动。各级人民政府相关行政管理部门依据其行政职能，在其职权范围内履行对国有
就要在履行出资人职责的机构的法律定位、机构设的分离，
置和职能分工上将出资人职责和社会公共管理职能分开。企业国１．明晰履行出资人职责的机构的法律定位。从《
有资产法》的内容看，其立法意旨是将履行出资人职责的机
［５］
、“构定位为“纯粹”干净”的出资人。但该法第１１条第１款
。将履行出资人职责的机构仍称为“国有资产监督管理机构”
［６］
这就难免会对该机构的法律定位产生分歧。对此，笔者赞
，同将国资委定位为一个私法上的“法定特设出资人机构”是
［７］“特殊商业目的法人”，应该是一个资本运营中心。笔者主
张改革后的履行出资人职责的机构不再称为“国有资产监督，，管理委员会”而称之为“国有资产出资人委员会”仍可简称，从而使该机构“，为“国资委”名副其实”使其法律定位更加清晰明确。
行政管理职能和监督职２．分离国有资产的出资人职能、
能。对于出资人职能与社会公共管理职能分离之后，如何建学界有不同主张。有的学者主立健全国有资产监管机构，
“在现在的监察部之下设立一个专司国有资产监督的机张，
构，它负责监督国家出资企业‘董、监、高’人员的行为，监督处置过程当中出现的违法现象。监管人国有资产产权交易、
应是一个独立的政府部门，可以同时监管出资人和经营
［８］
”人。还有学者主张“企业国有资产的监管机构是各级人大［９］
。和人大所授权的监管机构”还有学者主张将“监督”的主
“要主体相分开：监”的职权主要由人民代表大会及其常委会“行使，管”的职权主要由国务院及各级人民政府行使，避免
［１０］
“管者兼监”的局面。上述三种观点虽然各有其合理性，但
也都有其明显的不足之处：其一，我国现行监察部的监督机制主要是通过对违纪违规案件的查处进行监督，属于事后监督，所以不宜承担企业国有资产营运的日常监督职能。其《二，企业国有资产法》明确规定履行出资人职责的机构是“根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资”企业履行出资人职责。因此，依据现行的法律规定，政府是出资人，对企业国有资产的监管主要还是政府监管。此外，企业国有资产监管涉及面广、专业性强、任务繁重，将企业国有资产营运的日常监督职能全部交由“各级人大和人大所授权的监管机构”履行，也不现实。其三，对企业国有资产的
经济·管理
资产的管理职责，并就履行职责情况对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
行出资人职责的机构统一归属于国资委。
、《第二步，制定《行政事业单位国有资产法》国有自然资，源资产法》和《境外国有资产法》设立行政事业单位国有资产、资源性国有资产和境外国有资产履行出资人职责的机构。《企业国有资产法》因种种原因并未将行政事业单位国有资产和资源性国有资产纳入其调整范围，也没有针对境外国有资产监管和营运的特点设计出专门的监管制度。实际行政事业单位国有资产和资源性国有资产的流失问题也上，
相当严重，也急需通过立法加以规制。近年来，随着我国企业不断海外投资力度的增大，境外国有资产的规模也越来越境外国有资产管理暂行办法》难以大。我国１９９９年颁布的《适应境外投资形式的变化和金融衍生投资产品的演变，监管漏洞逐步增大，境外国有资产监管也急需有法可依。建议尽、《快制定《行政事业单位国有资产法》国有自然资源资产法》，和《境外国有资产法》设立独立的行政事业单位国有资产、资源性国有资产建立涵盖各类国有资产的统一的履行出资为统一《国有资产法》人职责的机构履行出资人职责的机构，
的制定和建立统一的履行出资人职责的机构奠定基础。
第三步，待前两步改革实施一段时期，积累了一定的实，最终制定统一的《国有资产法》建立涵盖各类践经验之后，
国有资产的统一的履行出资人职责的机构。
注释：
［］《邬峥杰，金峰：从〈企业国有资产法〉看国有资产管１
（《理立法的完善》载《法治论丛》和赵梅：浅议２００９年第４期）〈（企业国有资产法〉的缺憾与对策》载《经济师》２００９年第９期）等。
［］［］［］［］［］［］《李曙光：论〈企业国有资产法〉中２３５７８１３，《的“五人”定位》政治与法律》２００９年第４期。
］《，《［赵梅：浅议〈企业国有资产法〉的缺憾与对策》经４
济师》２００９年第９期。
］［如王克稳认为，根据《企业国有资产法》的规定，作为６
履行出资人职责机构的国资委，其法律地位为国有资产的监，督管理机构（该法第１这一定性实际上表明国资委仍１条）一是履行出资人职责的机构，二是国有资产具有双重身份：
《〈的监督管理机构（参见王克稳：企业国有资产法〉的进步与，《》。不足》苏州大学学报〈哲学社会科学版〉２００９年第４期）
］《［邬峥杰，金峰：从〈企业国有资产法〉看国有资产管９
，《理立法的完善》法治论丛》２００９年第４期。
］《［荣振华，曲卫彬：企业国有资产法律监管制度的出１０
，《资人视角分析》广西政法管理干部学院学报》２００９年第６期。
［］《〈，《王克稳：企业国有资产法〉的进步与不足》苏州１１
》大学学报〈哲学社会科学版〉２００９年第４期。
［］《——我读〈参见高卫斌：试谈国有资产流失问题—企１２
》（载《产权导刊》和前引赵梅、业国有资产法〉２００９年第６期）王克稳等文。
履行出资人职责机构的治理结构与运 二、行机制的变革
企业国有资产法》出台之前，我国法律将国资委定位为 《
特设的行政管理机构，国资委集国有资产所有权与监管权于其内在治理结构和运行机制也是一种行政化的模式。一体，
、履行出资人职责的机构要实现从“老板加婆婆”到“纯粹”“干净”的出资人的角色转换，除了职能的转变外，还有赖于其治理结构与运行机制的转换。
应当摆脱行政化的治理１．在国资委的内部治理结构上，形式，按照私法上的公司的治理结构的一般规律去建立自己的治理形式，其内部机构“应有自己的战略规划委员会、风险
［１２］
。提名委员会、薪酬委员会和审计委员会”控制委员会、
国资委的应当以履行出资人职责为核２．在运行机制上，
按照所有权与经营权分离的模式，依照法律、行政法规以心，
保障出资人权益，防止国有资及企业章程履行出资人职责，
产损失，实现国有资产的保值增值。并保证除依法履行出资不干预企业经营活动，维护企业作为市场主体依人职责外，法享有的权利。
国资委的工作人员也不应当按照３．在工作人员选聘上，
国家机关公务员的标准去选任和配置，而应当资本营运和公通过公开竞聘等市场化的运作机司治理的人才配置规则，
制，在全球人才市场上选聘具有丰富资本运营经验和较强资本运营能力的经营管理人员，并建立不同于公务员制度的人任免与激励退出机制，以实现国有资产出资人的机才晋升、构的专业化运营。
三、履行出资人职责的机构的逐步统一
《企业国有资产法》没有将企业国有资产履行出资人职
［１３］责的机构统一于国资委，是该法最受诟病之处。笔者认
为，要彻底解决我国国有企业存在的“政资不分、政企不分”的现象，有必要统一国有资产的出资人，亦即履行出资人职责的机构只能是各级各地国有资产管理机构即国资委，其他政府部门只能履行有关监管职责，不再担任出资人。但考虑到我国国有资产分布的广泛性和涉及的利益关系的复杂性，宜分步实施：
第一步，通过立法解释，逐步统一经营性国有资产的出企业国有资产法》第２条将其调整范围定位于经营资人。《
性国有资产。但根据该法第１１条第２款和第７６条的规定，金融企业国有资产的出资人职责，仍然按现行的体制由其他建立统一的国有资产出资人制度的第一机构履行。所以，
步，应通过扩大解释的方式将金融企业国有资产也纳入《企业国有资产法》的适用范围，并逐步将经营性国有资产的履
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