商品房开发用地必须以招标拍卖挂牌方式出让，这是国家早已明确规定了的。然而，在房地产开发的巨大利益驱动下，为了降低开发成本，不少开发商千方百计在规避招标拍卖挂牌出让制度上打主意。前些年，一些开发商看好国有企业改制处置的土地资产，现在，又打起了工业用地的主意。 《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》指出：“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖或者挂牌方式出让。”从这些规定看，房地产开发商还想以划拨或协议出让方式取得房地产开发用地，早已经没“戏”了，但工业用地目前还没有全部纳入招标拍卖挂牌出让的范围，绝大多数仍然以协议出让方式供地。正是这个原因，有的房地产开发商便玩起了把工业用地“变更土地用途”，改为商品房开发用地的“高招”:办理工业项目立项后,以协议出让方式取得土地使用权，再“依法”申请“土地用途变更”，这样一来，工业用地就摇身一变成了房地产开发用地。那么，这种用途改变是否合法呢？ 改变土地用途，必须遵循严格的程序，依法进行审批，这是法律法规和有关国家政策早已明确规定的。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意。”《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。” 遗憾的是，法律法规并没有明确规定什么条件下可以批准改变土地用途。开发商正是钻了这个空子。 城市规划主管部门审查工业用地能否变为房地产开发用地，以是否符合城市规划为依据。土地行政主管部门审查工业用地是否可以改变土地用途的依据，法律法规并没有明确，所以，对于工业用地者申请办理土地用途变更，一般只要城市规划主管部门同意，土地部门就与用地者重新签订土地出让合同，调整土地使用权出让金。用地者交清土地使用权出让金后，土地行政主管部门根据变更后的土地用途、年限等进行土地变更登记。 放任工业用地经过“改变土地用途”变为房地产开发用地，势必扰乱国家对房地产市场的调控，影响房地产市场的健康发展，不利于稳定房价。在目前国家法律法规没有明确禁止工业用地“改变土地用途”为房地产开发用地的情况下，地方政府及土地管理部门应该积极采取有效措施应对。县级以上人民政府应当根据当地房地产市场的供求状况，明确提出年度用于房地产开发建设的土地数量，把工业用地通过“改变土地用途”作为房地产开发用地纳入政府的调控范围。同时，在批准工业用地变为房地产开发用地时，调整后的土地使用权出让金应不低于招标拍卖挂牌出让取得的房地产开发用地土地使用权出让金标准。已建立土地有形市场的地方，可以先对同意改变用途的工业用地地价进行评估，然后把同意改变土地用途的工业用地拿到土地有形市场公开交易，交易价款扣除工业用地地价后，增值部分归政府所有，这样一来，开发商在工业用地变为房地产开发用地过程中就无利可图了。 总结近年来土地开发整理实践，我们发现基层土地开发整理项目实施和管理中存在一些突出问题，应采取切实可行地办法加以解决。 ――对开发整理重要性认识不足，“等”、“靠”思想严重，仅满足于从上至下被动申报和实施。与水利、农业、交通等部门项目相比，土地开发整理项目起步较晚，工作开展虽已有一段时期，但有些地方对土地开发整理重要性认识仍然不够，仅仅满足于从上至下安排项目的申报和实施，而不是积极主动的创造条件，争取项目。 ――《土地开发整理规划》滞后，成为制约土地开发整理的“瓶颈”。限于过去国家资金投入相对较少的实际，各地在编制《土地开发整理规划》时，主要规划了一些中小型的土地开发复垦项目。然而，随着近年来国家土地开发整理资金投入的不断增加，资金投向也发生了较大的变化，从过去以土地开发、复垦为主转向以大面积的基本农田整理和农业生态整治工程为主。土地开发整理项目的申报必须以符合规划为前提条件。很多符合现行投资方向、有潜力的土地开发整理项目因为在原规划编制时未予列入，导致无法立项实施。 ――资金投向偏重于耕地开发复垦整理，对农村居民点整理投入较少。土地开发整理实施内容既包括耕地的开发复垦整理，也包括农村居民点建设用地的整理。从过去的投资方向看，由于居民点整理项目涉及房屋拆迁，实施难度较大，资金投入较多，这类项目的实施相对较少。当前，加大对农村居民点整理项目投入，盘活农村存量建设用地，对于控制建设用地增量，保护耕地，加快社会主义新农村建设具有重要的意义。 ――资金拨付渠道受限，前期工作难以到位。土地开发整理项目资金只有在立项获得批准之后，才能从财政渠道逐级下拨，而在立项批准前有很多工作需要落实，包括地形图测绘、可行性研究、规划设计、投资预算及报批等。这些前期工作基本都要委托专业队伍进行，需要有相当数量的资金投入。项目一经立项批准，这些费用均可以解决，如未获批准，已投入的资金只能由基层财政负担。一旦基层财政困难，项目前期费用就难以保证，前期工作就无法到位。 ――投资渠道单一，不同规模项目难以综合平衡。土地开发整理的资金投入主要来源于新增建设用地有偿使用费。按国家相关规定，新增建设用地有偿使用费集中于国家及省两级财政。市、县、乡级财政均不参与分配，从而使土地开发整理资金集中于一些规模、潜力较大的国家及省级立项项目。市、县两级无资金来源，难以做到不同规模项目投入的综合平衡。 针对这些问题，提出以下对策建议： 加大对土地开发整理意义的宣传力度，加强对基层人员土地开发整理业务的培训。采取多形式的培训及宣传，使广大基层干部提高对土地开发整理重要性的认识，提高土地开发整理业务能力。 尽快开展《土地开发整理规划》修编工作，充分发挥规划的龙头作用。随着国家对土地开发整理项目投资方向的改变，应及时对原《土地开发整理规划》进行调整。 统筹兼顾，合理安排项目投资方向。在积极实施耕地开发整理项目，增加有效耕地面积、改善农业生产环境的同时，应适当增加对农村居民点整理项目的资金投入。 拓宽资金分配渠道，建立分级立项机制。应制定相应政策，改革土地出让金、新增建设用地有偿使用费的分配渠道，建立国家、省、市、县四级立项体系。根据项目建设、投资规模以及项目实施后所产生的社会、经济、生态效益的不同，分级立项实施。
改革资金拨付渠道，规范项目前期工作。对于财政较为困难的地方，尤其是老、少、边、穷地区，国家应给予适当的资金倾斜，保证项目前期工作的及时到位。 近年来，随着城市化步伐加快，城区不断拓展，城乡结合部的土地逐渐进入市场。一些村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济收入，把集体土地、划拨土地非法转让和出租，形成了较混乱的土地隐形市场，导致城区规划功能紊乱，土地利用率低下，违法用地、违法建设现象屡禁不止。 城乡结合部违法建设现象产生的主要原因：一是经济利益驱使。近年来，由于投资环境的不断改善和社会经济的快速发展，城乡结合部吸纳了数量众多的外来员工。一些群众为了增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮违章搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金并企盼在旧村改造、征地拆迁中得到更多赔偿。 二是基层干部群众法制观念淡薄。一些村干部对涉及土地的有关事务及矛盾，不是积极协调解决，而是全部上交国土、城建等有关部门，对村内出现的乱搭乱占行为任其泛滥，有的擅自批条子、做人情，有的甚至参与其中。 三是管理上存在失误，即“只堵不疏”。新土地管理法实施以后，农村宅基地归县级政府审批，且对占用耕地实施从严控制，特别是近年来为加快旧村改造和城区发展步伐，又对城乡结合部城镇规划严格控制，农村私人建房用地审批得到了限制，但与之相应的安置措施却没有及时跟上。 四是各级部门配合不力。出现乱搭乱占现象的地方，往往是村级第一道关没有把好，也没有及时向上级有关部门反映；镇(乡)、街道又缺乏管理权，不能及时把问题消除在萌芽状态。国土管理部门查处一起违法占地建房案，从立案到申请法院强制拆除完毕至少要三个月以上，要处理面广量大的违法建筑往往力不从心。法院实施强制拆除违章建筑的周期过长。 城乡结合部违法建设所带来的后果：一是引发邻里之间纠纷，激化干部群众矛盾。由于没有严格按村镇建设规划实施，所以难免影响邻居及村民的通风、采光、通行，引发邻里之间的矛盾与纠纷。至于村级班子成员违章搭建的，群众意见更为强烈。所有这些，都容易成为激化基层干群关系的导火线。 二是影响村容村貌改善，增加征地拆迁难度。违章建筑一般都选址随意、布局零乱、结构简单、立面粗糙。大量外来人口的涌入，也导致部分居民点污水横流、垃圾成堆、臭气冲天，环境卫生、火灾隐患和社会治安问题严重。从长远看，这些面广量大、情况复杂的违章建筑势必给征地拆迁、安置补偿工作带来难度。 三是有关部门左右为难，法律尊严受到考验。面对乱搭乱占现象泛滥成灾的现实，镇(乡)、街道推着不管；国土资源管理部门首当其冲，但又左右为难。依法查处，既要考虑难以承受的工作量，又要考虑一系列后续问题；不加查处，此风必愈演愈烈。 因此，积极稳妥地处理好城乡结合部违法建设问题，宜采用堵疏结合的办法，既要开展综合整治活动，尽快制止乱搭乱占行为，又要强化管理，给确需建房、租房的对象明确出路。 第一，开展城乡结合部违法建筑综合整治。基于目前乱搭乱占的现状，单靠国土资源部门一家孤军作战是无济于事的，必须组织有关部门共同开展综合整治。原则上，对于确实符合建房条件且建后自用的违章建筑，暂缓处理；除此以外的违章建筑，根据年限，分期分批限期拆除；对新搭建的违章建筑，执法队伍有权当场拆除；对违规收费、越权批地的有关人员，要追究法律责任。 第二，统筹安排私人建房用地。一是加快中心村建设步伐，促进农村人口的相对集聚。编制村镇建设规划，打破村域界限，允许符合建房条件的农户到中心村规划区申请使用宅基地。已列入城市建设规划控制区范围内的农户，可带宅基地指标到城镇规划区异地统建、联建公寓式住宅。二是搞好外来人口居住点建设试点工作。三是及时落实工业区农民工安置规划用地。建议在工业园区中划出一定地块用于建造专供外来农民工居住的宿舍，就地分流一部分农民工对周边民房的租用需求。同时，适当规划各村的家庭副业、小型企业的临时用地。 第三，切实加强领导，落实管理责任。事实证明，要真正做好城乡结合部农村土地管理工作，县级有关部门、镇（乡）街道、基层村级班子必须要上下联动密切配合，形成齐抓共管的合力。镇（乡）街道要把农村宅基地管理工作列入村级班子考核内容，实行一票否决制，促使村干部把好源头；城建、规划、国土等有关部门密切配合，加强执法监察动态巡查，及时发现、制止、查处各类违法用地行为，把问题消除在萌芽状态，尽可能降低执法成本。
商品房开发用地必须以招标拍卖挂牌方式出让，这是国家早已明确规定了的。然而，在房地产开发的巨大利益驱动下，为了降低开发成本，不少开发商千方百计在规避招标拍卖挂牌出让制度上打主意。前些年，一些开发商看好国有企业改制处置的土地资产，现在，又打起了工业用地的主意。 《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》指出：“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖或者挂牌方式出让。”从这些规定看，房地产开发商还想以划拨或协议出让方式取得房地产开发用地，早已经没“戏”了，但工业用地目前还没有全部纳入招标拍卖挂牌出让的范围，绝大多数仍然以协议出让方式供地。正是这个原因，有的房地产开发商便玩起了把工业用地“变更土地用途”，改为商品房开发用地的“高招”:办理工业项目立项后,以协议出让方式取得土地使用权，再“依法”申请“土地用途变更”，这样一来，工业用地就摇身一变成了房地产开发用地。那么，这种用途改变是否合法呢？ 改变土地用途，必须遵循严格的程序，依法进行审批，这是法律法规和有关国家政策早已明确规定的。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意。”《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。” 遗憾的是，法律法规并没有明确规定什么条件下可以批准改变土地用途。开发商正是钻了这个空子。 城市规划主管部门审查工业用地能否变为房地产开发用地，以是否符合城市规划为依据。土地行政主管部门审查工业用地是否可以改变土地用途的依据，法律法规并没有明确，所以，对于工业用地者申请办理土地用途变更，一般只要城市规划主管部门同意，土地部门就与用地者重新签订土地出让合同，调整土地使用权出让金。用地者交清土地使用权出让金后，土地行政主管部门根据变更后的土地用途、年限等进行土地变更登记。 放任工业用地经过“改变土地用途”变为房地产开发用地，势必扰乱国家对房地产市场的调控，影响房地产市场的健康发展，不利于稳定房价。在目前国家法律法规没有明确禁止工业用地“改变土地用途”为房地产开发用地的情况下，地方政府及土地管理部门应该积极采取有效措施应对。县级以上人民政府应当根据当地房地产市场的供求状况，明确提出年度用于房地产开发建设的土地数量，把工业用地通过“改变土地用途”作为房地产开发用地纳入政府的调控范围。同时，在批准工业用地变为房地产开发用地时，调整后的土地使用权出让金应不低于招标拍卖挂牌出让取得的房地产开发用地土地使用权出让金标准。已建立土地有形市场的地方，可以先对同意改变用途的工业用地地价进行评估，然后把同意改变土地用途的工业用地拿到土地有形市场公开交易，交易价款扣除工业用地地价后，增值部分归政府所有，这样一来，开发商在工业用地变为房地产开发用地过程中就无利可图了。 总结近年来土地开发整理实践，我们发现基层土地开发整理项目实施和管理中存在一些突出问题，应采取切实可行地办法加以解决。 ――对开发整理重要性认识不足，“等”、“靠”思想严重，仅满足于从上至下被动申报和实施。与水利、农业、交通等部门项目相比，土地开发整理项目起步较晚，工作开展虽已有一段时期，但有些地方对土地开发整理重要性认识仍然不够，仅仅满足于从上至下安排项目的申报和实施，而不是积极主动的创造条件，争取项目。 ――《土地开发整理规划》滞后，成为制约土地开发整理的“瓶颈”。限于过去国家资金投入相对较少的实际，各地在编制《土地开发整理规划》时，主要规划了一些中小型的土地开发复垦项目。然而，随着近年来国家土地开发整理资金投入的不断增加，资金投向也发生了较大的变化，从过去以土地开发、复垦为主转向以大面积的基本农田整理和农业生态整治工程为主。土地开发整理项目的申报必须以符合规划为前提条件。很多符合现行投资方向、有潜力的土地开发整理项目因为在原规划编制时未予列入，导致无法立项实施。 ――资金投向偏重于耕地开发复垦整理，对农村居民点整理投入较少。土地开发整理实施内容既包括耕地的开发复垦整理，也包括农村居民点建设用地的整理。从过去的投资方向看，由于居民点整理项目涉及房屋拆迁，实施难度较大，资金投入较多，这类项目的实施相对较少。当前，加大对农村居民点整理项目投入，盘活农村存量建设用地，对于控制建设用地增量，保护耕地，加快社会主义新农村建设具有重要的意义。 ――资金拨付渠道受限，前期工作难以到位。土地开发整理项目资金只有在立项获得批准之后，才能从财政渠道逐级下拨，而在立项批准前有很多工作需要落实，包括地形图测绘、可行性研究、规划设计、投资预算及报批等。这些前期工作基本都要委托专业队伍进行，需要有相当数量的资金投入。项目一经立项批准，这些费用均可以解决，如未获批准，已投入的资金只能由基层财政负担。一旦基层财政困难，项目前期费用就难以保证，前期工作就无法到位。 ――投资渠道单一，不同规模项目难以综合平衡。土地开发整理的资金投入主要来源于新增建设用地有偿使用费。按国家相关规定，新增建设用地有偿使用费集中于国家及省两级财政。市、县、乡级财政均不参与分配，从而使土地开发整理资金集中于一些规模、潜力较大的国家及省级立项项目。市、县两级无资金来源，难以做到不同规模项目投入的综合平衡。 针对这些问题，提出以下对策建议： 加大对土地开发整理意义的宣传力度，加强对基层人员土地开发整理业务的培训。采取多形式的培训及宣传，使广大基层干部提高对土地开发整理重要性的认识，提高土地开发整理业务能力。 尽快开展《土地开发整理规划》修编工作，充分发挥规划的龙头作用。随着国家对土地开发整理项目投资方向的改变，应及时对原《土地开发整理规划》进行调整。 统筹兼顾，合理安排项目投资方向。在积极实施耕地开发整理项目，增加有效耕地面积、改善农业生产环境的同时，应适当增加对农村居民点整理项目的资金投入。 拓宽资金分配渠道，建立分级立项机制。应制定相应政策，改革土地出让金、新增建设用地有偿使用费的分配渠道，建立国家、省、市、县四级立项体系。根据项目建设、投资规模以及项目实施后所产生的社会、经济、生态效益的不同，分级立项实施。
改革资金拨付渠道，规范项目前期工作。对于财政较为困难的地方，尤其是老、少、边、穷地区，国家应给予适当的资金倾斜，保证项目前期工作的及时到位。 近年来，随着城市化步伐加快，城区不断拓展，城乡结合部的土地逐渐进入市场。一些村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济收入，把集体土地、划拨土地非法转让和出租，形成了较混乱的土地隐形市场，导致城区规划功能紊乱，土地利用率低下，违法用地、违法建设现象屡禁不止。 城乡结合部违法建设现象产生的主要原因：一是经济利益驱使。近年来，由于投资环境的不断改善和社会经济的快速发展，城乡结合部吸纳了数量众多的外来员工。一些群众为了增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮违章搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金并企盼在旧村改造、征地拆迁中得到更多赔偿。 二是基层干部群众法制观念淡薄。一些村干部对涉及土地的有关事务及矛盾，不是积极协调解决，而是全部上交国土、城建等有关部门，对村内出现的乱搭乱占行为任其泛滥，有的擅自批条子、做人情，有的甚至参与其中。 三是管理上存在失误，即“只堵不疏”。新土地管理法实施以后，农村宅基地归县级政府审批，且对占用耕地实施从严控制，特别是近年来为加快旧村改造和城区发展步伐，又对城乡结合部城镇规划严格控制，农村私人建房用地审批得到了限制，但与之相应的安置措施却没有及时跟上。 四是各级部门配合不力。出现乱搭乱占现象的地方，往往是村级第一道关没有把好，也没有及时向上级有关部门反映；镇(乡)、街道又缺乏管理权，不能及时把问题消除在萌芽状态。国土管理部门查处一起违法占地建房案，从立案到申请法院强制拆除完毕至少要三个月以上，要处理面广量大的违法建筑往往力不从心。法院实施强制拆除违章建筑的周期过长。 城乡结合部违法建设所带来的后果：一是引发邻里之间纠纷，激化干部群众矛盾。由于没有严格按村镇建设规划实施，所以难免影响邻居及村民的通风、采光、通行，引发邻里之间的矛盾与纠纷。至于村级班子成员违章搭建的，群众意见更为强烈。所有这些，都容易成为激化基层干群关系的导火线。 二是影响村容村貌改善，增加征地拆迁难度。违章建筑一般都选址随意、布局零乱、结构简单、立面粗糙。大量外来人口的涌入，也导致部分居民点污水横流、垃圾成堆、臭气冲天，环境卫生、火灾隐患和社会治安问题严重。从长远看，这些面广量大、情况复杂的违章建筑势必给征地拆迁、安置补偿工作带来难度。 三是有关部门左右为难，法律尊严受到考验。面对乱搭乱占现象泛滥成灾的现实，镇(乡)、街道推着不管；国土资源管理部门首当其冲，但又左右为难。依法查处，既要考虑难以承受的工作量，又要考虑一系列后续问题；不加查处，此风必愈演愈烈。 因此，积极稳妥地处理好城乡结合部违法建设问题，宜采用堵疏结合的办法，既要开展综合整治活动，尽快制止乱搭乱占行为，又要强化管理，给确需建房、租房的对象明确出路。 第一，开展城乡结合部违法建筑综合整治。基于目前乱搭乱占的现状，单靠国土资源部门一家孤军作战是无济于事的，必须组织有关部门共同开展综合整治。原则上，对于确实符合建房条件且建后自用的违章建筑，暂缓处理；除此以外的违章建筑，根据年限，分期分批限期拆除；对新搭建的违章建筑，执法队伍有权当场拆除；对违规收费、越权批地的有关人员，要追究法律责任。 第二，统筹安排私人建房用地。一是加快中心村建设步伐，促进农村人口的相对集聚。编制村镇建设规划，打破村域界限，允许符合建房条件的农户到中心村规划区申请使用宅基地。已列入城市建设规划控制区范围内的农户，可带宅基地指标到城镇规划区异地统建、联建公寓式住宅。二是搞好外来人口居住点建设试点工作。三是及时落实工业区农民工安置规划用地。建议在工业园区中划出一定地块用于建造专供外来农民工居住的宿舍，就地分流一部分农民工对周边民房的租用需求。同时，适当规划各村的家庭副业、小型企业的临时用地。 第三，切实加强领导，落实管理责任。事实证明，要真正做好城乡结合部农村土地管理工作，县级有关部门、镇（乡）街道、基层村级班子必须要上下联动密切配合，形成齐抓共管的合力。镇（乡）街道要把农村宅基地管理工作列入村级班子考核内容，实行一票否决制，促使村干部把好源头；城建、规划、国土等有关部门密切配合，加强执法监察动态巡查，及时发现、制止、查处各类违法用地行为，把问题消除在萌芽状态，尽可能降低执法成本。