干部学习讲稿：理顺城管执法体制
杨小军
国家行政学院法学部副主任、教授
大家好，今天我们要讲的一个主题是关于城管，这是一个很热的词。当今社会，社会各方都已对城管很熟悉了，2015年年末，中共中央和国务院发布了一个决定，《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，是中央和国务院关于城管的一个决定。对于城管这几年来，社会各个方面都有一些议论。
在中共十八届三中全会和四中全会当中，对于城管的问题和方向有两到三段话的表述，其中共同的一点是三中全会提到理顺城管执法体制，十八届四中全会同样重复了这句话，理顺城管执法体制。当然，后面还有一句，提高执法和服务水平，这是三中全会提出的。四中全会在中间加了一句，关于综合机构设置的问题，所以一共三句话。一个是理顺体制，二是机构的综合设置，三是提高执法和服务水平。三中和四中连续两次提到了城管，那在三中全会和四中全会所提到的城管的表述当中，无论是三中还是四中都集中在一个点上是需要理顺城管的执法体制，当前城管需要改进的主要问题是体制不顺。
一、城管执法的体制不顺
第一个问题，其问题所在，城管执法的体制不顺。正因为它不顺，所以才需要去理顺。所以三中和四中才会讲这个。那在2015年年末，中央和国务院发布的《深入推进城市执法体制改革和改进城市管理工作的指导意见》中，也是给了中国全国的城管一个非常重要的方向性的改革和推进工作的政治文件。所以，它成为了到今天为止中央和国务院，关于城市管理和城管这支队伍和城管这项工作的第一份大文件，可见其意义之重大。体制不顺就需要理顺，无论在三中还是在四中全会当中，都在讲要理顺城管执法体制，体制不顺表现在以下几个方面： 第一个方面，机构设置不规范。“城管”一词大家都熟悉，但从城管的名称到机构性质，全国各地都不完全一样，有的叫“市政管委会”，有的叫“城市管理局”，有的叫“城市管理行政执法局”，住建部在此之前曾对全国100个城市进行过统计，发现至少有三种名称，公安局全国都叫得一样，司法局全国也都是一个名字，建设局也是一个名字，规划局也是一个名字，城管好几个名字，在这个城市叫这个名字，在那个
。
下游的权力协调，因为需要协调的太多，因为他手里仅仅握着一个处罚权。
后来在制定《强制法》时又给了一个形势相对集中处罚权的，可以行使与之有关的强制措施权。这只能解决一部分，所以，总体来说，权力的行使的流畅度不足，因为从上游到中游到下游整个行政权力的行使是一个个环节，管理权、审批权、监督检查权、行政强制措施权、行政处罚权、强制执行权等，它只是一个流程。只给予其流程中的一部分，就会出现问题不畅通的问题。
所以，中共在十八届三中全会和十八届四中全会中，要理顺城管执法体制，针对着当前城管最大的一个问题，体制和制度上的问题是体制不顺。而体制不顺主要反映在四个方面：第一，机构设置不规范；第二，职责范围不规范不统一；第三，管理体制不顺；第四，权力流程不畅。这四个主要内容构成了三中和四中所讲的体制不顺，这是大的概念。
二、如何理顺城管执法体制
既然体制不顺，所以这一次中央和国务院的指导意见，《关于深入推进城市执法体制改革和改进城市管理工作的指导意见》，在当前这个情况下，为了落实三中、四中全会决定的要求，制定出来的一份大文件，这一文件对于下一步如何改革、改进工作提出了几个方面的要求，今天主要讲的是这点。既然体制不顺，那就需要理顺，以满足和达到中共在三中、四中全会中所说的理顺城管执法体制。如何才能理顺？措施中涉及到几个方面，一是职责，二是主管，
三是机构，四是层级。中央和国务院最近发的关于城管的指导意见的大文件，它如何来界定？既然我们承认现行的城管体制是不顺的，而目的是要理顺它。
那如何理顺？措施有五个方面，但归结为四个要点：一是解决职责问题。理顺城管的职责；二是从上下体制而言，解决主管；三是城管机构该怎么设；四是城管的工作重心在哪一级，是中央，在国务院、在省，在市，在区（县），还是乡镇。这四大问题是今天中央和国务院的指导意见当中要理顺城管执法体制，如何理顺的几个方面。
（一）匡定管理职责
第一，框定城管的管理职责。大家在做城市管理工作时，城管执法，手中的职责权限分为两类，习惯上很多地方的城管局和政府管理者都喜欢分成两类，一类是管理职责，第二类是执法职责。如户外广告的审批是管理职责，这是管理权。要设户外广告，设的位置归城管局，到城管局提出申请，城管局作出规划，进行审批，再进行核准和日常的监督，这是管理职责。第二类是执法职责，主要围绕着强制措施和行政处罚。第一个问题，在指导意见中，如何理顺城管的体制，第一个问题是要解决管理职责，它到底在管理职责这方面要解决和负责什么？管理的职责、执法的职责，当前的城管，全国各地都不完全统一，五花八门，不完全一致。因此，中央和国务院的指导文件要解决的第一个问题是统一管理职责，分成了两类。 第一类，全部工作都纳入城市管理。
1、市政公用设施运行管理。一个城市的正常运营首先是若干的公用设施，管道、线路、场所、通道、路灯、公交车站、交通枢纽等，整体的设施的运行管理及日常运行，这个工作根据中央和国务院的指导意见，全部纳入城管的管理，全国统一。
2、市容环境卫生。城管中传统业务最明显的是市容市貌，是否干净、是否好看、是否污染，每个城市哪一天都不可停止路面的情节、垃圾的集中、外运、处理、焚烧和填埋等，这是关于市容环境卫生的。凡属市容卫生的职能都清理一下，统统划入城管的职责范围。
3、园林绿化。一个城市的市容市貌、市容环境卫生，不仅仅是干净不干净，现在照样有园林绿化的问题、公园的问题、树木的问题、绿化带的问题，这也纳入城管。所以，从指导文件的明确来讲，市政设施、市政公用设施、市容环境卫生，园林绿化的管理，这三大类全部纳入城管。以后全国在这一点上是统一划归城管。各地方政府要衡量在本省（市、县），这三项职能是不是都在城管的手中，如果不在要进行相应的职能划转。
第二类，有一部分纳入城市管理。按照指导文件的规定，由地方政府依法确定以后纳入城市管理工作范围的职责包括：公共空间秩序的管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理和城市应急管理，共五大类。这些工作为什么要由政府依法确定，由政府根据法律的规定来确定，所以，哪一些要归城管，哪一些还是城管以外的其他部门去管，因为不能全归它，有些职责是交叉的，如交通管理，交通安全显然不属于城管管，那属于警察管，从小就知道马路旁捡到一分钱，交给警察叔叔（交警），交通管理中的哪一部分归城管？这就要根据法律的规定，根据道交法、道路运输管理条例、市容环境卫生管理规定、机动车停放规定，由地方政府来确定。公共空间秩序的管理亦如此，这就多的，公共空间、违法建设，公交车站的站台、站点的公共空间的秩序应由谁来管，哪一些要纳入城管，哪一些不纳入城管，那要根据相关的法律法规的规定，由地方政府来划定。所以，这是相对的，有一部分要进去，有一部分不进入城管的管辖范围，它与别的部门之间有一个职责范围的分割问题，由市政府、县政府去分。这是城管的管理职责，框定其管理职责。这是理顺体制的第一个大的方面，框定其管理职责范围，形成统一。
按照指导意见的这两大类，各个地方的市县政府、区政府以及省政府，就要去一项一项地进行衡量，今天这个市（县）的城管局的管理职责是否符合指导意见的要求，有两个方面的问题。第一，按照指导意见，在这个区或县，应当纳入却还没有进入城管的职责范围，按照，就有一个根据中央和国务院的指导意见来将应纳入的城管管理职责调入的问题。第二，调出
的问题。这几年，全国各地的地方政府都很有积极性，对城管进行了大刀阔斧的工作的推进，因此，很多实现被纳入了城管的职责范围。今天以指导意见的范围来看，仅就管理范围而言，有些地方政府给城管的职责范围已经超出了指导意见所确定的这些范围。如生猪屠宰，有的地方的城管就管生猪屠宰，但这两类当中就没有生猪屠宰，所以就产生了问题，这里有一个根据指导意见划出的问题，在贯彻落实中央和国务院的指导意见时，第一项关于框定管理职责范围，就要根据指导意见所框定的范围来逐项地检查，城管应框进还是调出的问题，使各地的城管的管理职责得以统一和规范。
（二）明确主管部门
第二，明确主管部门。指导意见中对主管部门进行了明确。近20年以来，从城管系统而言，意见反映最集中的是城管上无爹（娘）的问题，它没有主管部门，只有同级政府在管理，同级政府“生”了城管，所以政府是其“娘”，没有“爹”（上级主管部门），区城管归区政府管，市城管，除了业务上的联系之外，其他没有什么。市级城管在往省里走，连对应的部门都没有，因为省没有城市，只有市才有城市，所以省里没有城管局，国家更没有城管部门。所以，省和国家这一级都没有，而市和县区这一级虽有城管，但上下之间并没有隶属关系、领导关系，这就形成了上无爹下无子孙的局面。这是城管部门反映最强烈的问题，体制不顺，上下不顺，因此，这一次中央和国务院的指导意见的一个实质性的改革是明确了城管这项工作的主管部门，给城管找了一个全国统一的“爹”。
第一点，住房和城乡建设部是城管的“爹”。住房和城乡建设部为城管执法的主管部门，在国务院和中央这一级是住建部，住建部是城管的主管部门。住建部这个“爹”对于城管的主管部门干什么？指导意见里提出的几点，它虽然是按照指导意见给城管确立的“爹”，但这个“爹”还有它的特点，并不是上下垂直关系。
1、指导全国城市管理工作，是工作和业务指导，非领导。
2、住建部负责给城管定政策。
3、定基本规范。
干部学习讲稿：理顺城管执法体制
杨小军
国家行政学院法学部副主任、教授
大家好，今天我们要讲的一个主题是关于城管，这是一个很热的词。当今社会，社会各方都已对城管很熟悉了，2015年年末，中共中央和国务院发布了一个决定，《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，是中央和国务院关于城管的一个决定。对于城管这几年来，社会各个方面都有一些议论。
在中共十八届三中全会和四中全会当中，对于城管的问题和方向有两到三段话的表述，其中共同的一点是三中全会提到理顺城管执法体制，十八届四中全会同样重复了这句话，理顺城管执法体制。当然，后面还有一句，提高执法和服务水平，这是三中全会提出的。四中全会在中间加了一句，关于综合机构设置的问题，所以一共三句话。一个是理顺体制，二是机构的综合设置，三是提高执法和服务水平。三中和四中连续两次提到了城管，那在三中全会和四中全会所提到的城管的表述当中，无论是三中还是四中都集中在一个点上是需要理顺城管的执法体制，当前城管需要改进的主要问题是体制不顺。
一、城管执法的体制不顺
第一个问题，其问题所在，城管执法的体制不顺。正因为它不顺，所以才需要去理顺。所以三中和四中才会讲这个。那在2015年年末，中央和国务院发布的《深入推进城市执法体制改革和改进城市管理工作的指导意见》中，也是给了中国全国的城管一个非常重要的方向性的改革和推进工作的政治文件。所以，它成为了到今天为止中央和国务院，关于城市管理和城管这支队伍和城管这项工作的第一份大文件，可见其意义之重大。体制不顺就需要理顺，无论在三中还是在四中全会当中，都在讲要理顺城管执法体制，体制不顺表现在以下几个方面： 第一个方面，机构设置不规范。“城管”一词大家都熟悉，但从城管的名称到机构性质，全国各地都不完全一样，有的叫“市政管委会”，有的叫“城市管理局”，有的叫“城市管理行政执法局”，住建部在此之前曾对全国100个城市进行过统计，发现至少有三种名称，公安局全国都叫得一样，司法局全国也都是一个名字，建设局也是一个名字，规划局也是一个名字，城管好几个名字，在这个城市叫这个名字，在那个
。
下游的权力协调，因为需要协调的太多，因为他手里仅仅握着一个处罚权。
后来在制定《强制法》时又给了一个形势相对集中处罚权的，可以行使与之有关的强制措施权。这只能解决一部分，所以，总体来说，权力的行使的流畅度不足，因为从上游到中游到下游整个行政权力的行使是一个个环节，管理权、审批权、监督检查权、行政强制措施权、行政处罚权、强制执行权等，它只是一个流程。只给予其流程中的一部分，就会出现问题不畅通的问题。
所以，中共在十八届三中全会和十八届四中全会中，要理顺城管执法体制，针对着当前城管最大的一个问题，体制和制度上的问题是体制不顺。而体制不顺主要反映在四个方面：第一，机构设置不规范；第二，职责范围不规范不统一；第三，管理体制不顺；第四，权力流程不畅。这四个主要内容构成了三中和四中所讲的体制不顺，这是大的概念。
二、如何理顺城管执法体制
既然体制不顺，所以这一次中央和国务院的指导意见，《关于深入推进城市执法体制改革和改进城市管理工作的指导意见》，在当前这个情况下，为了落实三中、四中全会决定的要求，制定出来的一份大文件，这一文件对于下一步如何改革、改进工作提出了几个方面的要求，今天主要讲的是这点。既然体制不顺，那就需要理顺，以满足和达到中共在三中、四中全会中所说的理顺城管执法体制。如何才能理顺？措施中涉及到几个方面，一是职责，二是主管，
三是机构，四是层级。中央和国务院最近发的关于城管的指导意见的大文件，它如何来界定？既然我们承认现行的城管体制是不顺的，而目的是要理顺它。
那如何理顺？措施有五个方面，但归结为四个要点：一是解决职责问题。理顺城管的职责；二是从上下体制而言，解决主管；三是城管机构该怎么设；四是城管的工作重心在哪一级，是中央，在国务院、在省，在市，在区（县），还是乡镇。这四大问题是今天中央和国务院的指导意见当中要理顺城管执法体制，如何理顺的几个方面。
（一）匡定管理职责
第一，框定城管的管理职责。大家在做城市管理工作时，城管执法，手中的职责权限分为两类，习惯上很多地方的城管局和政府管理者都喜欢分成两类，一类是管理职责，第二类是执法职责。如户外广告的审批是管理职责，这是管理权。要设户外广告，设的位置归城管局，到城管局提出申请，城管局作出规划，进行审批，再进行核准和日常的监督，这是管理职责。第二类是执法职责，主要围绕着强制措施和行政处罚。第一个问题，在指导意见中，如何理顺城管的体制，第一个问题是要解决管理职责，它到底在管理职责这方面要解决和负责什么？管理的职责、执法的职责，当前的城管，全国各地都不完全统一，五花八门，不完全一致。因此，中央和国务院的指导文件要解决的第一个问题是统一管理职责，分成了两类。 第一类，全部工作都纳入城市管理。
1、市政公用设施运行管理。一个城市的正常运营首先是若干的公用设施，管道、线路、场所、通道、路灯、公交车站、交通枢纽等，整体的设施的运行管理及日常运行，这个工作根据中央和国务院的指导意见，全部纳入城管的管理，全国统一。
2、市容环境卫生。城管中传统业务最明显的是市容市貌，是否干净、是否好看、是否污染，每个城市哪一天都不可停止路面的情节、垃圾的集中、外运、处理、焚烧和填埋等，这是关于市容环境卫生的。凡属市容卫生的职能都清理一下，统统划入城管的职责范围。
3、园林绿化。一个城市的市容市貌、市容环境卫生，不仅仅是干净不干净，现在照样有园林绿化的问题、公园的问题、树木的问题、绿化带的问题，这也纳入城管。所以，从指导文件的明确来讲，市政设施、市政公用设施、市容环境卫生，园林绿化的管理，这三大类全部纳入城管。以后全国在这一点上是统一划归城管。各地方政府要衡量在本省（市、县），这三项职能是不是都在城管的手中，如果不在要进行相应的职能划转。
第二类，有一部分纳入城市管理。按照指导文件的规定，由地方政府依法确定以后纳入城市管理工作范围的职责包括：公共空间秩序的管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理和城市应急管理，共五大类。这些工作为什么要由政府依法确定，由政府根据法律的规定来确定，所以，哪一些要归城管，哪一些还是城管以外的其他部门去管，因为不能全归它，有些职责是交叉的，如交通管理，交通安全显然不属于城管管，那属于警察管，从小就知道马路旁捡到一分钱，交给警察叔叔（交警），交通管理中的哪一部分归城管？这就要根据法律的规定，根据道交法、道路运输管理条例、市容环境卫生管理规定、机动车停放规定，由地方政府来确定。公共空间秩序的管理亦如此，这就多的，公共空间、违法建设，公交车站的站台、站点的公共空间的秩序应由谁来管，哪一些要纳入城管，哪一些不纳入城管，那要根据相关的法律法规的规定，由地方政府来划定。所以，这是相对的，有一部分要进去，有一部分不进入城管的管辖范围，它与别的部门之间有一个职责范围的分割问题，由市政府、县政府去分。这是城管的管理职责，框定其管理职责。这是理顺体制的第一个大的方面，框定其管理职责范围，形成统一。
按照指导意见的这两大类，各个地方的市县政府、区政府以及省政府，就要去一项一项地进行衡量，今天这个市（县）的城管局的管理职责是否符合指导意见的要求，有两个方面的问题。第一，按照指导意见，在这个区或县，应当纳入却还没有进入城管的职责范围，按照，就有一个根据中央和国务院的指导意见来将应纳入的城管管理职责调入的问题。第二，调出
的问题。这几年，全国各地的地方政府都很有积极性，对城管进行了大刀阔斧的工作的推进，因此，很多实现被纳入了城管的职责范围。今天以指导意见的范围来看，仅就管理范围而言，有些地方政府给城管的职责范围已经超出了指导意见所确定的这些范围。如生猪屠宰，有的地方的城管就管生猪屠宰，但这两类当中就没有生猪屠宰，所以就产生了问题，这里有一个根据指导意见划出的问题，在贯彻落实中央和国务院的指导意见时，第一项关于框定管理职责范围，就要根据指导意见所框定的范围来逐项地检查，城管应框进还是调出的问题，使各地的城管的管理职责得以统一和规范。
（二）明确主管部门
第二，明确主管部门。指导意见中对主管部门进行了明确。近20年以来，从城管系统而言，意见反映最集中的是城管上无爹（娘）的问题，它没有主管部门，只有同级政府在管理，同级政府“生”了城管，所以政府是其“娘”，没有“爹”（上级主管部门），区城管归区政府管，市城管，除了业务上的联系之外，其他没有什么。市级城管在往省里走，连对应的部门都没有，因为省没有城市，只有市才有城市，所以省里没有城管局，国家更没有城管部门。所以，省和国家这一级都没有，而市和县区这一级虽有城管，但上下之间并没有隶属关系、领导关系，这就形成了上无爹下无子孙的局面。这是城管部门反映最强烈的问题，体制不顺，上下不顺，因此，这一次中央和国务院的指导意见的一个实质性的改革是明确了城管这项工作的主管部门，给城管找了一个全国统一的“爹”。
第一点，住房和城乡建设部是城管的“爹”。住房和城乡建设部为城管执法的主管部门，在国务院和中央这一级是住建部，住建部是城管的主管部门。住建部这个“爹”对于城管的主管部门干什么？指导意见里提出的几点，它虽然是按照指导意见给城管确立的“爹”，但这个“爹”还有它的特点，并不是上下垂直关系。
1、指导全国城市管理工作，是工作和业务指导，非领导。
2、住建部负责给城管定政策。
3、定基本规范。