加强农业行政综合执法 促进山区特色经济发展
十堰市农业局 刘福银
农业行政执法是依法治国、依法治省、依法治市的重要组成部分。加强和规范农业行政执法，是实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观、推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的战略部署，也是发展现代农业、确保农产品质量安全和进一步做好农业、农村和农民工作，实现农业增效、农民增收、农村稳定奋斗目标的一项紧迫任务，更是当前摆在农业行政部门面前的重要课题。
一、与时俱进，加强农业行政综合执法规范化建设
改革开放20多年来，已经颁布的涉农法律法规和地方性涉农法规，基本涵盖了农业和农村经济的主要领域。我省各级农业行政主管部门和各执法机构积极履行法律法规所赋予的执法职责，依法监督管理，加强行政执法，在强化农业基础地位、维护市场经济秩序、保障农业结构调整和保护农民合法权益等方面做出了应有的贡献。为顺应时代的发展要求，十堰地区以实施《农业法》为契机，把加强农业行政综合执法规范化建设作为农业部门依法行政、转变职能、服务“三农”和促进经济社会协调发展的重要抓手，整体推进。农业行政综合执法是依据《农业法》的规定，按照“执法职能统一行使、执法人员统一管理、执法活动统一组织、执法力量统一调配、执法经费统一安排、政事政企分离”的总体目标要求，对法律法规所赋予农业行政主管部门执法职能进行综合，全面推进农业行政综合执法规范化建设。主要体现在：
1、提高认识，依法行政，认真履行法律赋予农业行政主管部门的职责。依法治国，切实推进依法行政，是农业部门落实依法治国方略、适应农业发展新阶段的新要求、转变部门职能和工作方式方法、推动各项工作取得新成效的重要内容。在加强依法行政上，转变农业系统以往执法缺位越位、分散重复以及力度小不到位等突出的矛盾和问题，其有效途径就是整合执法职能，推进综合执法。因此，各级农业部门都把推进农业综合执法摆在加强农业法制建设和推进农业农村工作，促进农业增效、农民增收、农村稳定的大局当中，充分认识它的必要性和紧迫性，切实转变观念，提高认识，统一思想。
首先，推进农业行政综合执法，不仅是法律法规的明确要求，而且也是履行法律赋予农业部门职责的有效方式。新颁布的《农业法》明确规定“县级以上地方人民政府的农业主管部门应当在职权范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。国务院《全面推进依法行政纲要》把“深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效的行政执法体制，推进综合执法试点，完善行政执法机关的内部监督制约机制”作为推进依法行政工作的重要内容。2005年中央1号文件明确提出把“推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法”，作为加强农业基础地位、维护农村稳定的重要内容。农业部要求利用两到三年时间，在全国县级农业部门全部实现综合执法。因此，推进农业综合执法，不仅是推进依法行政、依法治农的需要，也是摆在各级农业部门面前需要尽快抓实抓好、抓出成效的一项重要工作任务。
其次，推进行政农业综合执法，是落实“立党为公、执政为民”要求，切实解决农业法制工作存在突出问题的迫切需要。过去我市农业法制工作存在一
些问题，比较突出的：一是认识不到位。一些地方仍习惯于沿袭计划经济体制下的传统思维模式和做法，不能主动自觉地运用法律手段调节和管理农业和农村各个领域的活动，依法行政、依法治农、依法兴农的思想还没有被广泛认同。二是执法主体不明确。一些农业部门不能主动履行甚至放弃法定职责，把自己看成纯技术推广部门，偏重于抓生产管理和技术推广，农业部门作为执法主体的社会形象、权威还没有树立起来。三是机构设臵不合理，执法成本高。县级农业行政管理部门法制机构不健全，农业执法大多分散于事业单位之中，政事、政企不分，既当“裁判员”又当“运动员”，影响了执法的公正性。四是投入不足，经费无保障。农业执法长期缺少经费，没有必要的执法手段和设备，有的地方把农业执法作为差额拨款甚至自收自支单位，靠罚款返还维持其生存。行政执法中不作为问题比较突出，难以保证执法公正、公平。所有这些问题的产生，有复杂的历史和体制原因，如果仍沿袭过去的老办法，就无法从根本上得以有效解决。推进综合执法，既是一种整合、一种改进，更是一种完善、一种提高，是用改革的办法解决发展中存在的问题。实践证明，推进农业行政综合执法能够化解矛盾，开辟新路，是一种推陈出新的好办法。
第三，推进农业行政综合执法，是进一步落实国家依法行政要求，转变部门职能、提高行政能力的需要，也是集中执法力量，加大农业投入品市场监管力度和保护农产品质量安全的有效途径。把农业部门的职能从以往相对单纯的行业管理、生产指导、科技服务，转变到“支持、引导、保护、调控”上来，突出法制化、规范化管理，严格依法治农，是农业系统今后工作中应当高度重视和必须遵守的重要原则。综合执法，是转变职能、执政为民、依法行政、便民、利民的有效措施，是突出集中、高效，整合部门执法手段，是防止多头执法的有效方式。今后农业部门行政方式主要是按照民主政治的要求，按照检验检测中立、行政审批集中、行政处罚权综合的思路，对行政管理方式不断改革调整。各级农业部门要适应这种变化，已经实行综合执法的县、市（区），要在机构、人员、经费等关键问题上进一步完善，并健全执法手段，确保工作正常有序开展。没有改革的县、市（区），要抓紧着手推进，争取主动。当前，各级农口部门要用足、用满、用活已经出台的支农惠农政策，积极争取当地党委、政府的支持，把农业行政综合执法工作推进发展到一个新水平。。
2、加强规范化建设，为推进农业行政综合执法提供机制保证。在借鉴农业部综合执法试点单位和省推荐的先进典型的做法的基础上，严格按照机构建设综合化、执法队伍专职化、执法行为规范化、执法监督制度化的要求，在坚持综合执法的前提下，通过完善执法机制、健全执法制度、提高人员素质、完善执法设施等综合措施，实现机构依法设立，职能责任明确，逐步理顺了有关事业单位和执法机构、法制机构和执法机构之间的关系，特别注意有关事业单位和综合执法机构之间在行业管理、指导服务与行政执法等职能的明确、划分、转移和衔接，使依法开展的行业管理、行政审批、行政执法等工作在农业部门内部形成一个划分合理、责任明确、有机衔接的整体，推动依法行政的深入开展。十堰地区农业行政综合执法体系建设在地方党委、政府的高度重视和关心支持下，现已强力整体推进到位，并在实践中发挥了应有的作用。一是市和县（市、区）两级农业主管部门都依法设立了产业政策与法规科（股），配备了精干的干部，明确了农业行政主管部门的领导分工，确定了工作职责，建立了农业行政综合执法行政首长负责制和违法行为责任追究制，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，综合执法机构专门抓的工作机制，在实践中运行良好。
二是建立了综合执法机构。目前，市农业局依法建立了农业行政综合执法支队，确定为副县级全额拨款事业单位，配备了支队长，定编45人，确定了内设机构。其主要职责是组织、协调、监督、检查各县（市、区）农业行政执法工作；统一部署和落实全市农业综合执法体系建设工作；组织全市农业行政执法人员培训；承办听证、行政复议、行政赔偿及应诉工作；受理审核行政许可事项；审查下级农业行政主管部门办理的重大行政处罚案件；查处跨区域执法机构移送的大案、要案以及需要由市农业法机构协调或需要由市农业行政综合执法机构查处的案件。各县（市、区）依法成立了农业行政综合执法支队，明确为副科级全额拨款事业单位，均配备了大队长，竹溪县农业行政综合执法大队还配备了指导员。市有支队，县（市、区）有大队的农业行政综合执法机构已经完全建立，体系非常完备。十堰地区农业行政综合执法体系建设在全省是继荆州市之后建设非常完备的，并具有地区特色。三是树立了依法执法、规范执法、综合执法和文明执法的理念，在实践中始终坚持做到执法主体合法，程序合法，内容合法，文书规范，纪律严明；四是建立健全了以农业行政执法责任制为核心的行政执法工作规范、错案和执法过错责任追究、行政执法和监督检查人员法律学习培训、行政执法公示和承诺、行政执法人员廉洁从政文明执法等项制度，用制度来保障公正执法、文明执法，用制度来规范执法行为。2007年9月17至21日省农业厅产业政策与法规处和省农业行政综合执法总队的主要领导来十堰地区调研工作时对十堰的工作给予了充分肯定。
3、加强基础建设，为推进农业行政综合执法提供手段保证。一是积极争取政策支持。建立和完善投入机制，像抓推广体系、农产品质量安全那样，积极争取各级、各有关部门的支持，建立长效投入机制。十堰地区按照“农业综合执法机构使用财政拨款事业编制”、“依照国家公务员制度管理”、“在安排农业部门预算时要考虑农业综合执法工作，将农业综合执法工作必需的经费列入本级预算”的要求，依法成立机构，配备合格人员和必要的执法设备和手段，达到“五有”（有专门办公场所、专职执法人员、专门执法设备、高效的管理目标、严格的监督制度）的建设目标，提升农业执法队伍的整体水平。二是提高农业行政综合执法在农业行政主管部门内部的工作地位。竹溪县、竹山县和房县在经费非常紧张的条件下，该县农业局为农业行政执法大队配备执法专用车辆和其他专用设备。市农业行政综合执法支队和各县（市、区）农业行政执法大队通过工作业绩在实践中赢得了地位，树立了形象和威信。
4、加强能力建设，为推进农业综合执法提供智力保证。执法人员法律素质差，执法水平低，是制约农业执法的一个突出问题。自2003年开始，十堰地区一直把农业行政综合执法能力建设作为农业部门落实依法治国方略、适应农业新阶段的新要求、转变部门职能和工作方式方法、推动各项工作取得新成效的重要抓手，全面推进。一是从普法宣传和培训入手，努力建设一支政治合格、业务精通、装备精良、高效廉洁的专职执法队伍。每年结合农资打假保春播、秋冬农业综合开发和农产品质量安全，组织对农业执法人员进行业务培训，效果十分明显。2007年9月22日，丹江口市农业局举办了第二期“五五”普法推进会暨《行政许可法》培训会，局机关干部、二级单位负责人和农业行政执法人员，共40余人参加了培训会。会上，采用多媒体演示，学习了新颁布、新补充的农业法律法规、《种子法》、《行政许可法》等内容，培训后广大干部职工普遍认为受益非浅。二是对农业行政综合执法相对人的培训，规范其生产、经营行为。每年分别不同情形，开展多种行之有效的培训，受到相对人的普遍欢迎。
三是组织开展交叉检查和农业执法案卷评比，在检查和评比中总结交流工作，在总结交流中共同提高，得到了广大农业执法人员的积极参与和广泛响应，在实践中也受到良好的效果。目前，全市正在重点培训县（市、区）执法骨干，对规范执法行为和行政执法程序等内容进行重点培训。市农业局也安排了相应的专业和综合执法培训，对专业性比较强的内容统筹安排，“打捆培训”。通过培训提高使各级执法人员素质，由一专向多能转变，更好地适应综合执法的要求。
事实证明，十堰地区农业行政执法体制和工作机制已基本建立，能够适应新形势下依法行政、依法治农的要求。从创新体制入手，进行重大的改革，实行农业行政综合执法，是加强和规范农业行政执法的必然选择。
二、明确目标，促进山区特色经济发展
1、净化和规范农资市场，依法保护农民的利益。十堰地处鄂西北，素有“楚之门户，秦之咽喉”之称，与豫、川、陕、渝等地接壤。本地山大人稀，地域辽阔，生态的差异性大，农业生产资料和农业投入品的来源广、渠道多、品种杂、规模小、范围广，推进农业行政综合执法，净化和规范农资市场，依法保护农业生产安全和农民利益任务重，责任大，困难多，成本高。近年来，十堰地区各级农业主管部门按照本级党委、政府的统一安排部署，狠抓农业投入品的市场监管和农产品质量安全监管，认真履行职责，积极开展工作。一是源头管理到位。十堰地区以推进“无公害食品行动计划”和“测土配方施肥”项目为契机，以宣传推广农产品无公害生产技术和标准化生产为主要内容，重点推广粮油作物、茶叶、蔬菜和果品无公害生产技术，全面推进科学、合理、经济、安全使用各类农业投入品，大力推广生物农药、高效低毒、低残留农药，杜绝使用高毒、高残留和国家规定的禁限农药，使农产品农药含量（残留量）控制在允许的指标范围内。按照分类指导、分级管理、分级负责的原则，对全市农资经营人员开展专业技术知识和法律法规培训，提高其业务素质，规范其经营行为，从源头控制农业投入品的质量安全，以保证农产品质量安全。二是农资监管到位。在加大宣传和推广无公害农产品生产技术、合理安全使用农药、化肥技术的同时，十堰地区把狠抓农业投入品的安全监管工作作为工作重点，着力查处和打击假冒伪劣、过期失效、高毒高残留和禁限农药，依法打击了违法行为、保护了群众利益，规范和净化了农资市场，保证了农业生产和农产品食品安全。三是宣传到位。十堰地区每年结合打假保春播、秋冬农业开发活动的开展，认真扎实地开展了农业法律、法规和规章的宣传活动，把食品安全工作的宣传作为重要内容，并结合宣传，开展了对农资市场的种子、农药进行了市场整顿，查处了违法、违规经营行为，规范了农资市场。特别是近阶段，各县、市（区）农业局组织农业执法大队、法规科（股）、科教科（股）的相关人员组成宣传专班，分成若干个小组，深入到乡镇集镇开展“送科技、送法、送放心农资”活动，深受群众欢迎，深受社会赞誉，深受领导肯定。四是技术推广到位。以无公害、绿色食品、有机食品为主的农产品生产技术是食品安全的基础和保障，各级农业主管部门组织农学、茶学、土肥、植保、环保、食品加工等方面的专家，针对优势特色农产品制订了生产技术操作规程，依托现有的农业技术推广网络和农村信息网络，切实抓好农业标准化生产技术的推广，采取以办样板、开展田间试验和示范、办培训班等各种方式加大优质农产品的生产技术推广力度，大力推广无公害生物农药、有机复合肥料、农产品深加工技术，严格控制农药使用间隔期，减少农产品中的农药、化肥等有害物质残留，确保
农产品质量。由于一批优质技术的推广，不仅确保了农产品的生产安全，而且提升了全市特色产品的品位和质量。竹溪县茶叶产品因推广运用有机茶开发技术被国家授予“中国有机绿茶之乡”和“全省生态有机茶示范基地”称号。五是组织领导到位。各级农业主管部门高度重视农产品质量安全工作，始终把食品安全工作纳入重要议事日程，狠抓落实。为切实加强对食品安全工作的领导，成立了以主要领导为组长，分管领导为副组长，相关单位负责人为成员的食品安全工作领导小组，及时组织协调和检查督办食品安全的具体工作。为强化责任，分别与市政府和县、市（区）政府签订了工作目标责任书，按照目标书的要求，安排专人认真抓好各项工作任务的落实，并跟踪检查督办。各县、市（区）还结合本地实际研究制定了农产品食品安全工作方案，细化了工作目标，应急预案措施到位，各项规章制度健全，为顺利落实农产品食品安全工作任务起到了有效的保障作用。
2、加强农业投入品的监管，保护农产品的质量安全。当前影响农产品质量安全的主要原因是农业投入品的安全隐患较多，其主要表现在：一些巨毒、残效期长的农药仍然还在不合理使用；生长调节剂使用过滥，有的甚至对人体存在直接的安全隐患；不合理地施肥导致土壤、水体等环境质量下降；大量使用地膜以及不安全的肥料、农药的填充料等；不合格的废水、废气排放及垃圾释放；不合格的饲料和饲料填加剂使用等。农产品质量即将成为限制农业提效、农民增收的瓶颈，甚至将成为导致严重的社会公共安全问题的重大隐患。一方面国家应加强农业投入品生产、使用法制化管理，完善相关法律体系。目前，在农业投入品管理方面，国家虽已制定了《农药管理条例》、《农药合理使用准则》等，但实用性、可操作性较差，需尽快修改、完善，并尽快建立起完整的相关法律体系；另一方面，我省应及早动手，加强对农药及其他对农业生产投入品的安全性评价，促进先进、低毒、低残留的农药及其他农业投入品的研制与开发，推动现代科学技术在农业上的应用及技术集成。同时还要提高对农业投入品的检验、检测条件及队伍建设，尽快更新必要的设备,加强相关人员培训，加大检测的范围和力度，促进农产品质量的提高。
3、依法护农，促进了山区特色经济的发展。实行综合行政执法，是实现“农业增效、农民增收、农村稳定”奋斗目标的迫切需要。农村是全面建设小康社会的重点和难点，农民问题是农业和农村问题的核心。做好农业、农村和农民工作，解决好“三农”问题，对加强和规范农业执法提出了更高的要求。只有整合现有的农业执法力量，实行综合行政执法，将分散的执法职能相对集中，提高农业行政执法的整体实力和执法效率，实现执法人员的专职化和提高执法人员的素质，增强农业行政执法的公正性和权威性，才能真正做到代表广大农民群众的意愿和根本利益，为实现“农业增效、农民增收、农村稳定”的奋斗目标起到保驾护航的作用。
2006年，全市农民人均纯收入2191元，同比增长10.4%；农村居民恩格尔系数为50.2%，接近小康水平。十堰山区“三农”发展已发生阶段性的深刻变革，呈现出良好发展态势。一是结构调整特色化。经过不断调整创新，走出了一条发挥比较优势，发展高效生态经济的特色农业新路子。2006年，全市特色产业板块基地达350万亩。其中，库区柑桔板块36万亩，秦巴茶叶板块35万亩。基本形成南茶北桔，菜药菌特，草食牧业，生态有机协调发展的产业格局。特色产业产值与粮食产值之比由“十五”初的5:5调整到8:2，实现了历史性跨越。具有鲜明山地特色的区域性高效生态经济，为科学化布局，集约化开发，产业
化经营，商品化生产创造了条件，奠定和夯实了山地现代农业发展基础。二是产业开发有机化。面向国内外市场，大力推进绿色有机农业示范基地建设。2006年，以绿色有机食品为主的特色农产品出口创汇1148万美元，占全市出口创汇的三分之一。通过国际国内认证的三品品牌达114个，认证基地面积55万亩。其中，有机品牌67个，占全省的1/3强。有机农业已成为十堰知名农业品牌，显示出山地现代生态有机农业巨大发展潜力。总之，建设现代农业的过程，就是改造传统农业，不断发展农村生产力的过程；就是转变农业增长方式，促进农业又好又快发展的过程。现代农业的核心是科学化、关键是集约化、方向是商品化、目标是产业化。十堰山区“三农”变革的新趋势，集中反映了建设山地现代农业的新走势。深刻认识现代农业内涵，准确把握现代农业特征，必须坚持突出山地特色，因地制宜，扬长避短，紧扣着力点，而农业行政综合执法为山区特色经济的发展发挥保驾护航的重要作用。
三、争取支持，努力营造农业行政综合执法环境
1999年以来，国家农业部先后在福建、浙江、江苏等省开展农业行政综合执法试点工作，取得了明显的成效。截至2003年底，全国29个省市都不同程度地开展了农业行政综合执法试点工作，有1266个县成立了农业行政综合执法机构。湖北省农业行政综合执法试点工作起步较晚，最早是在江汉平原，以荆州市为最早，省农业行政执法总队于2004年9月才正式成立。十堰地区虽属贫困山区，但各级党委、政府对农业行政执法工作是非常重视和大力支持的。2003年以实施新修订的《农业法》为契机，郧县、房县在全市率先成立农业行政综合执法大队。随后其他县、市（区）相继都成立了农业行政综合执法大队，建立了比较完备的农业行政执法体系，并在经验不足、执法队伍整体素质偏低、基础设施和装备十分落后和没有专门工作经费的条件下开始了艰难的起步。经过近几年的努力，特别是在相关政策的激励下，十堰地区的农业行政综合执法工作取得了长足的发展。总结发展的经验，我们认为以下几点至关重要：
1、党委、政府的高度重视和大力支持是改善农业行政综合执法环境的关键。相对于其他行业执法，农业执法存在五个先天不足：一是机构弱小，不敢执法；二是素质偏低，不会执法；三是缺乏手段，不能执法；四是缺乏经费，无力执法；五是法律弱化，不好执法。由于先天不足，面临的问题和困难自然很多。在现实条件下，党委、政府的重视和强力推进是解决问题的关键，对新生事物的发展更是如此。党委、政府号令是无声的行动，党委、政府的行动是无声的行动。房县、郧县、竹山县农业执法工作的发展就得益于该县县委、政府的重视和支持。2003年郧县县委、县政府就明确该县农业行政综合执法大队为副科级财政全额拨款事业单位，定编15人，从制度安排上在当时环境条件下是十分理想的。竹山县在十堰地区率先成立种子管理局也得益于该县县委、县政府的重视和支持。实践证明，以下四条经验在实践中是行之有效的：一是农业部门要多向本级党委、政府宣传法律法规和相关政策要求，争取支持；二是农业部门要改进作风，出实招、创实绩、求实效，用实际行动赢得党委、政府的支持；三是农业部门要把农业行政执法工作放在部门工作的重要位臵上；四是积极争取上级主管部门的支持，加快自身的建设和发展。
2、提高农业行政综合执法队伍的素质是改善农业行政综合执法环境的基础。人是生产力的最活跃的因素。环境的改善，业绩的创造，事业的发展，都离不开人的聪明才智和辛勤劳动。建设一支数量充足、质量较高、结构优化、廉洁高效的农业执法队伍既是提高其执法水平和能力的基础，也是改善农业行政综
合执法环境的基础。提高农业执法队伍的素质是当前农业执法工作的重要任务之一。而素质的提高一靠学习，二靠实践，三靠责任，缺一不可。以培训强化学习，以执法强化实践，以履职强化责任，以制度规范行为，促进农业执法队伍建设，提高农业执法队伍素质。
3、加强农业行政综合执法物质装备建设 是改善农业行政综合执法环境的重要手段。“工欲善其事，必先利其器”。目前，农业行政综合执法条件十分落后，与法律赋予农业部门的职责极不相称，迫切需要集中力量加强其物质装备建设。一是积极推进农业行政执法规范化建设，扩大试点范围，分步实施，整体推进，逐步达标；二是创造条件，加快建设步伐。房县、竹山县、竹溪县、丹江口市近年来，结合本地实际，创造条件，在农业行政执法物质装备建设上取得了明显的进步，还组建了听证室，其经验和做法值得推广。三是在生存中求发展，在发展中求提高。十堰各县、市属于国家级贫困县、市，是典型的粗放型农业大县，初级型工业小县，拮据型财政穷县，农业部门面临生存与发展的双重压力，但各县、市都能发扬艰苦创业精神，农业部门高度重视农业执法工作，克难奋进，在实践这不断改进手段，逐步改善条件，成效明显。四上希望级主管部门对贫困山区高看一眼，厚爱三分，在政策扶持和资金投入上尽可能多地向山区倾斜。
4、农业行政综合执法工作经费纳入本级年度预算是改善农业行政综合执法环境的必要条件。“巧妇难为无米之炊”。十堰山区农业行政执法因其地域辽阔，人居分散，农业投入品来源渠道广泛，品种多样，执法成本昂贵，若没有必要工作经费，要履行农业执法职责是十分困难的。由于地方党委、政府的重视和农业部门的努力以及财政部门的支持，各县、市（区）为农业执法安排了一定的工作经费，较好地保障农业执法工作的顺利开展，达到了预期目的，收到了预期效果。
四、构建和谐，正确处理好农业行政综合执法与其他工作关系
建立适应社会主义市场经济要求的农业行政综合执法体制，是一项重大改革，意味着打破旧的体制格局，对执法权和原有执法人员进行重新调整、整合。在坚持推行综合执法时，要注意把握好五个重点和妥善处理好三个关系。
1、农业行政综合执法应把握的重点
经过近几年探索和实践，农业行政主管部门要全面履行法律赋予农业部门的职责，充分发挥农业行政综合执法在建设社会主义新农村、发展现代农业、保护农民利益和保障农产品质量安全以及人民群众健康安全，促进农村经济发展中的重要作用，在操作和政策层面应把握五个重点：一是调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。根据中央的要求，农业行政主管部门职能范围内的多个执法机构，只能归并为一个综合执法机构。农业综合执法机构性质应为财政全额拨款的行政或事业单位，归口当地农业行政主管部门管理。实行综合执法的重点是相对集中行使行政处罚权。二是严格执法人员的选拔标准，加强执法队伍建设。按照公务员的标准和职业特点，对行政执法人员进行专门录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用。经培训考核合格后持证上岗，按照公务员的管理方式进行管理。要不断加强对执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质。三是建立健全执法监督与制约机制，促进依法执法，文明执法。严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错责任追究制度；公开办事制度、严格执法程序，增强行政执法的透明度；严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度等。四是以加强农业投入品监管为重点任务，抓好农业执法工
作。农业综合执法机构在抓好日常执法工作的同时，要针对突出矛盾，每年按农时农事季节，集中时间，组织几项执法专项整治活动。对种植业要重点抓好农资打假工作，努力实现“打假、护农、保粮、增收”目标。五是保障执法经费，改善执法条件。农业行政综合执法机构要有与其执法任务相适应的办公场所、执法车辆和办案设备。国家财政部从2003年开始已新设“农业行政执法监管”科目（编号为070108），各级政府应将农业行政综合执法经费应列入财政预算给予保障，省财政、省农业厅应对各市（州）、县、市（区）财政和农业部门提出明确要求。
2、正确处理好农业行政综合执法与其他工作的关系
一是要正确处理好农业行政综合执法机构与法制工作机构的关系。综合执法机构专司具体的农业行政执法，并接受法制机构对其执法工作的指导和监督；法制工作机构主要负责执法体系建设和法制监督工作，并承担主管行业行政复议工作，主持同一级执法机构办案产生的听证、行政诉讼、行政理赔等。综合执法机构与法制工作机构可“两块牌子一套人马”合署办公，也可分设，但内部要明确分工，健全执法运行机制，完善执法监督制度。不论以何种形式，应以促进工作，提高效率为要旨。
二是要正确处理好农业行政综合执法与专业执法的关系。县、市（区）实行综合行政执法改革中，专业执法可以在法律法规授权的职权内相对独立执法，成立执法中队，接受执法大队的统一领导，也可以将授权执法的事业单位划入综合行政执法机构统一管理，但其牌子和执法主体地位和性质不变。
三是要正确处理好农业行政综合执法与农业技术推广和农产品质量检验检测的关系。实行综合行政执法改革后，农业技术推广和农产品质量检验检测等事业单位不再承担行政执法任务。农业行政执法队伍与农业技术推广和农产品质量检验检测队伍是农业部门的三支基本力量，综合行政执法维护市场秩序，打击假冒伪劣农资产品，保护农民的合法权益，为技术推广提供法律保障，而技术推广鉴定、检测、检疫又为综合执法提供执法依据和技术支撑。坚持农业技术推广和农产品质量检验检测人员不得从事执法工作的原则，保持各自体系的相对独立性。
五、提升能力，亟待解决的几个突出问题
近年来，农业行政综合执法工作在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，在农业部门积极努力下，在广大农业行政综合执法人员的艰苦奋斗下，在社会各界的共同关注和关心下，纵向比较取得了长足的发展和提高，横向比较仍然不同程度地存在着执法经验不足、队伍整体素质不高、物质装备落后、工作经费保障乏力和社会公信力不高等突出问题。这些问题若不及时解决，特别是要从制度安排和操作层面上解决问题，否则，农业行政综合执法就不能很好为建设社会主义新农村、发展现代农业、保障农产品安全和保护农民利益服务。
我们应清醒地看到，由于历史和体制的原因，我省基层农业行政执法仍然存在不少亟待解决的问题，主要表现在：
1、执法机构多头，力量分散。由于农业执法受制于农业行政和事业单位机构设臵框架，造成农业执法分散于多个部门或一个部门的多个机构。这种执法体制造成执法力量分散，难以形成合力，重大案件拿不起，一般案件抓不住，很难开展经常性执法，只能应付一些突击性的检查、整治。
2、执法体制不顺，执法行为不规范。全省不少县、市执法队伍建设差异大，发展很不平衡，有的受委托行使执法职能的事业单位脱离了农业行政主管部门
的管辖范围；有的在未经行政执法委托的情况下违法执法；有的既从事技术推广甚至经营，又履行行政执法职能，影响了执法的公正性和权威性。
3、执法队伍素质不高，执法水平低。全省农业行政执法人员中，非法律专业人员绝大多数。大多数农业行政执法人员属农技人员“半路出家”，法律专业培训不够，素质不高，执法水平低，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。
4、执法经费困难，执法手段落后。由于农业行政执法未列入财政预算，执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，严重制约了农业行政执法工作的正常开展。
事实证明，我省现有的农业行政执法体制已完全不能适应新形势下依法行政、依法治农的要求，必须从创新体制入手，进行重大的改革。实行农业综合行政执法，是加强和规范农业行政执法的必然选择，势在必行。
当前和今后一段时间内需要重点解决的突出问题有以下几个方面：
首先，准确界定农业部门的职能定位。农业，从国民经济角度划分属于基础产业，而从组织职能上划分属于一级政府组成部门则属于行业管理，从实践层面看履行的也是行业管理职能。在新形势新条件下，农业部门应将其职能定位在行业管理上，“三农”问题涉及范围广泛，农业部门现有职能是解决不了问题的。因此，农业部门的职能定位应界定在四个层面：一是履行法律法规赋予的智能；二是履行行业管理职能；三是当好本级党委、政府的工作和决策参谋；四是机构改革后按照“三定”方案划分的职能。准确定位部门职能的目的是为了防范部门在履行职能时出现错位、缺位、不作为和滥作为的风险，更好地发挥农业部门的职能作用。
其次，加强农业行政执法人员执法业务专项培训，提高农业行政综合执法队伍水平和能力。从全省范围看，分为四个层次：一是对各级农业行政主管部门分管领导进行集中轮训，提高领导的依法行政的能力和水平，领导者，加强领导；二是对各级农业行政主管部门内设的法规科（股）长集中进行轮训，提高其农业行政综合执法的指导和监管水平与能力，执行者，履行职责；三是对各级农业行政综合执法支、大（中）队长集中进行轮训，提高其实际执法水平与能力，当事人，恪尽职守。四是对各级农业行政执法人员提出执法业务学习的目标和任务，纳入年度业绩考核。
第三，加强农业行政综合执法规范化建设，提高行政执法执行能力。当务之急有三个层面的问题要重点解决：一是农业行政执法人员统一着装，提高其在执法实践中和公众中的公信力；二是加强农业执法基础设备设施建设，用现代物质条件装备农业执法，改善农业执法条件，改进农业执法手段，提高农业执法水平和服务能力；三是加强制度建设，把农业行政综合执法工作经费纳入本级年度财政预算制度化，为农业执法提供有力保障。农业行政综合执法规范化建设，要从依法行政和推行“问责制”的高度予以高度重视，狠抓落实。农产品质量安全不出问题便罢，出了问题则是大问题。
第四，加强农业行政执法自身建设，提高其发展和服务能力。其重点是：一是促发展服务“三农”；二是抓宣传扩大影响；三是转职能提高能力；四是建体系优化结构；五是强素质加强培训；六是重服务改善条件；七是创业绩营造环境；八是立规范文明行为。
加强农业行政综合执法 促进山区特色经济发展
十堰市农业局 刘福银
农业行政执法是依法治国、依法治省、依法治市的重要组成部分。加强和规范农业行政执法，是实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观、推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的战略部署，也是发展现代农业、确保农产品质量安全和进一步做好农业、农村和农民工作，实现农业增效、农民增收、农村稳定奋斗目标的一项紧迫任务，更是当前摆在农业行政部门面前的重要课题。
一、与时俱进，加强农业行政综合执法规范化建设
改革开放20多年来，已经颁布的涉农法律法规和地方性涉农法规，基本涵盖了农业和农村经济的主要领域。我省各级农业行政主管部门和各执法机构积极履行法律法规所赋予的执法职责，依法监督管理，加强行政执法，在强化农业基础地位、维护市场经济秩序、保障农业结构调整和保护农民合法权益等方面做出了应有的贡献。为顺应时代的发展要求，十堰地区以实施《农业法》为契机，把加强农业行政综合执法规范化建设作为农业部门依法行政、转变职能、服务“三农”和促进经济社会协调发展的重要抓手，整体推进。农业行政综合执法是依据《农业法》的规定，按照“执法职能统一行使、执法人员统一管理、执法活动统一组织、执法力量统一调配、执法经费统一安排、政事政企分离”的总体目标要求，对法律法规所赋予农业行政主管部门执法职能进行综合，全面推进农业行政综合执法规范化建设。主要体现在：
1、提高认识，依法行政，认真履行法律赋予农业行政主管部门的职责。依法治国，切实推进依法行政，是农业部门落实依法治国方略、适应农业发展新阶段的新要求、转变部门职能和工作方式方法、推动各项工作取得新成效的重要内容。在加强依法行政上，转变农业系统以往执法缺位越位、分散重复以及力度小不到位等突出的矛盾和问题，其有效途径就是整合执法职能，推进综合执法。因此，各级农业部门都把推进农业综合执法摆在加强农业法制建设和推进农业农村工作，促进农业增效、农民增收、农村稳定的大局当中，充分认识它的必要性和紧迫性，切实转变观念，提高认识，统一思想。
首先，推进农业行政综合执法，不仅是法律法规的明确要求，而且也是履行法律赋予农业部门职责的有效方式。新颁布的《农业法》明确规定“县级以上地方人民政府的农业主管部门应当在职权范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。国务院《全面推进依法行政纲要》把“深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效的行政执法体制，推进综合执法试点，完善行政执法机关的内部监督制约机制”作为推进依法行政工作的重要内容。2005年中央1号文件明确提出把“推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法”，作为加强农业基础地位、维护农村稳定的重要内容。农业部要求利用两到三年时间，在全国县级农业部门全部实现综合执法。因此，推进农业综合执法，不仅是推进依法行政、依法治农的需要，也是摆在各级农业部门面前需要尽快抓实抓好、抓出成效的一项重要工作任务。
其次，推进行政农业综合执法，是落实“立党为公、执政为民”要求，切实解决农业法制工作存在突出问题的迫切需要。过去我市农业法制工作存在一
些问题，比较突出的：一是认识不到位。一些地方仍习惯于沿袭计划经济体制下的传统思维模式和做法，不能主动自觉地运用法律手段调节和管理农业和农村各个领域的活动，依法行政、依法治农、依法兴农的思想还没有被广泛认同。二是执法主体不明确。一些农业部门不能主动履行甚至放弃法定职责，把自己看成纯技术推广部门，偏重于抓生产管理和技术推广，农业部门作为执法主体的社会形象、权威还没有树立起来。三是机构设臵不合理，执法成本高。县级农业行政管理部门法制机构不健全，农业执法大多分散于事业单位之中，政事、政企不分，既当“裁判员”又当“运动员”，影响了执法的公正性。四是投入不足，经费无保障。农业执法长期缺少经费，没有必要的执法手段和设备，有的地方把农业执法作为差额拨款甚至自收自支单位，靠罚款返还维持其生存。行政执法中不作为问题比较突出，难以保证执法公正、公平。所有这些问题的产生，有复杂的历史和体制原因，如果仍沿袭过去的老办法，就无法从根本上得以有效解决。推进综合执法，既是一种整合、一种改进，更是一种完善、一种提高，是用改革的办法解决发展中存在的问题。实践证明，推进农业行政综合执法能够化解矛盾，开辟新路，是一种推陈出新的好办法。
第三，推进农业行政综合执法，是进一步落实国家依法行政要求，转变部门职能、提高行政能力的需要，也是集中执法力量，加大农业投入品市场监管力度和保护农产品质量安全的有效途径。把农业部门的职能从以往相对单纯的行业管理、生产指导、科技服务，转变到“支持、引导、保护、调控”上来，突出法制化、规范化管理，严格依法治农，是农业系统今后工作中应当高度重视和必须遵守的重要原则。综合执法，是转变职能、执政为民、依法行政、便民、利民的有效措施，是突出集中、高效，整合部门执法手段，是防止多头执法的有效方式。今后农业部门行政方式主要是按照民主政治的要求，按照检验检测中立、行政审批集中、行政处罚权综合的思路，对行政管理方式不断改革调整。各级农业部门要适应这种变化，已经实行综合执法的县、市（区），要在机构、人员、经费等关键问题上进一步完善，并健全执法手段，确保工作正常有序开展。没有改革的县、市（区），要抓紧着手推进，争取主动。当前，各级农口部门要用足、用满、用活已经出台的支农惠农政策，积极争取当地党委、政府的支持，把农业行政综合执法工作推进发展到一个新水平。。
2、加强规范化建设，为推进农业行政综合执法提供机制保证。在借鉴农业部综合执法试点单位和省推荐的先进典型的做法的基础上，严格按照机构建设综合化、执法队伍专职化、执法行为规范化、执法监督制度化的要求，在坚持综合执法的前提下，通过完善执法机制、健全执法制度、提高人员素质、完善执法设施等综合措施，实现机构依法设立，职能责任明确，逐步理顺了有关事业单位和执法机构、法制机构和执法机构之间的关系，特别注意有关事业单位和综合执法机构之间在行业管理、指导服务与行政执法等职能的明确、划分、转移和衔接，使依法开展的行业管理、行政审批、行政执法等工作在农业部门内部形成一个划分合理、责任明确、有机衔接的整体，推动依法行政的深入开展。十堰地区农业行政综合执法体系建设在地方党委、政府的高度重视和关心支持下，现已强力整体推进到位，并在实践中发挥了应有的作用。一是市和县（市、区）两级农业主管部门都依法设立了产业政策与法规科（股），配备了精干的干部，明确了农业行政主管部门的领导分工，确定了工作职责，建立了农业行政综合执法行政首长负责制和违法行为责任追究制，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，综合执法机构专门抓的工作机制，在实践中运行良好。
二是建立了综合执法机构。目前，市农业局依法建立了农业行政综合执法支队，确定为副县级全额拨款事业单位，配备了支队长，定编45人，确定了内设机构。其主要职责是组织、协调、监督、检查各县（市、区）农业行政执法工作；统一部署和落实全市农业综合执法体系建设工作；组织全市农业行政执法人员培训；承办听证、行政复议、行政赔偿及应诉工作；受理审核行政许可事项；审查下级农业行政主管部门办理的重大行政处罚案件；查处跨区域执法机构移送的大案、要案以及需要由市农业法机构协调或需要由市农业行政综合执法机构查处的案件。各县（市、区）依法成立了农业行政综合执法支队，明确为副科级全额拨款事业单位，均配备了大队长，竹溪县农业行政综合执法大队还配备了指导员。市有支队，县（市、区）有大队的农业行政综合执法机构已经完全建立，体系非常完备。十堰地区农业行政综合执法体系建设在全省是继荆州市之后建设非常完备的，并具有地区特色。三是树立了依法执法、规范执法、综合执法和文明执法的理念，在实践中始终坚持做到执法主体合法，程序合法，内容合法，文书规范，纪律严明；四是建立健全了以农业行政执法责任制为核心的行政执法工作规范、错案和执法过错责任追究、行政执法和监督检查人员法律学习培训、行政执法公示和承诺、行政执法人员廉洁从政文明执法等项制度，用制度来保障公正执法、文明执法，用制度来规范执法行为。2007年9月17至21日省农业厅产业政策与法规处和省农业行政综合执法总队的主要领导来十堰地区调研工作时对十堰的工作给予了充分肯定。
3、加强基础建设，为推进农业行政综合执法提供手段保证。一是积极争取政策支持。建立和完善投入机制，像抓推广体系、农产品质量安全那样，积极争取各级、各有关部门的支持，建立长效投入机制。十堰地区按照“农业综合执法机构使用财政拨款事业编制”、“依照国家公务员制度管理”、“在安排农业部门预算时要考虑农业综合执法工作，将农业综合执法工作必需的经费列入本级预算”的要求，依法成立机构，配备合格人员和必要的执法设备和手段，达到“五有”（有专门办公场所、专职执法人员、专门执法设备、高效的管理目标、严格的监督制度）的建设目标，提升农业执法队伍的整体水平。二是提高农业行政综合执法在农业行政主管部门内部的工作地位。竹溪县、竹山县和房县在经费非常紧张的条件下，该县农业局为农业行政执法大队配备执法专用车辆和其他专用设备。市农业行政综合执法支队和各县（市、区）农业行政执法大队通过工作业绩在实践中赢得了地位，树立了形象和威信。
4、加强能力建设，为推进农业综合执法提供智力保证。执法人员法律素质差，执法水平低，是制约农业执法的一个突出问题。自2003年开始，十堰地区一直把农业行政综合执法能力建设作为农业部门落实依法治国方略、适应农业新阶段的新要求、转变部门职能和工作方式方法、推动各项工作取得新成效的重要抓手，全面推进。一是从普法宣传和培训入手，努力建设一支政治合格、业务精通、装备精良、高效廉洁的专职执法队伍。每年结合农资打假保春播、秋冬农业综合开发和农产品质量安全，组织对农业执法人员进行业务培训，效果十分明显。2007年9月22日，丹江口市农业局举办了第二期“五五”普法推进会暨《行政许可法》培训会，局机关干部、二级单位负责人和农业行政执法人员，共40余人参加了培训会。会上，采用多媒体演示，学习了新颁布、新补充的农业法律法规、《种子法》、《行政许可法》等内容，培训后广大干部职工普遍认为受益非浅。二是对农业行政综合执法相对人的培训，规范其生产、经营行为。每年分别不同情形，开展多种行之有效的培训，受到相对人的普遍欢迎。
三是组织开展交叉检查和农业执法案卷评比，在检查和评比中总结交流工作，在总结交流中共同提高，得到了广大农业执法人员的积极参与和广泛响应，在实践中也受到良好的效果。目前，全市正在重点培训县（市、区）执法骨干，对规范执法行为和行政执法程序等内容进行重点培训。市农业局也安排了相应的专业和综合执法培训，对专业性比较强的内容统筹安排，“打捆培训”。通过培训提高使各级执法人员素质，由一专向多能转变，更好地适应综合执法的要求。
事实证明，十堰地区农业行政执法体制和工作机制已基本建立，能够适应新形势下依法行政、依法治农的要求。从创新体制入手，进行重大的改革，实行农业行政综合执法，是加强和规范农业行政执法的必然选择。
二、明确目标，促进山区特色经济发展
1、净化和规范农资市场，依法保护农民的利益。十堰地处鄂西北，素有“楚之门户，秦之咽喉”之称，与豫、川、陕、渝等地接壤。本地山大人稀，地域辽阔，生态的差异性大，农业生产资料和农业投入品的来源广、渠道多、品种杂、规模小、范围广，推进农业行政综合执法，净化和规范农资市场，依法保护农业生产安全和农民利益任务重，责任大，困难多，成本高。近年来，十堰地区各级农业主管部门按照本级党委、政府的统一安排部署，狠抓农业投入品的市场监管和农产品质量安全监管，认真履行职责，积极开展工作。一是源头管理到位。十堰地区以推进“无公害食品行动计划”和“测土配方施肥”项目为契机，以宣传推广农产品无公害生产技术和标准化生产为主要内容，重点推广粮油作物、茶叶、蔬菜和果品无公害生产技术，全面推进科学、合理、经济、安全使用各类农业投入品，大力推广生物农药、高效低毒、低残留农药，杜绝使用高毒、高残留和国家规定的禁限农药，使农产品农药含量（残留量）控制在允许的指标范围内。按照分类指导、分级管理、分级负责的原则，对全市农资经营人员开展专业技术知识和法律法规培训，提高其业务素质，规范其经营行为，从源头控制农业投入品的质量安全，以保证农产品质量安全。二是农资监管到位。在加大宣传和推广无公害农产品生产技术、合理安全使用农药、化肥技术的同时，十堰地区把狠抓农业投入品的安全监管工作作为工作重点，着力查处和打击假冒伪劣、过期失效、高毒高残留和禁限农药，依法打击了违法行为、保护了群众利益，规范和净化了农资市场，保证了农业生产和农产品食品安全。三是宣传到位。十堰地区每年结合打假保春播、秋冬农业开发活动的开展，认真扎实地开展了农业法律、法规和规章的宣传活动，把食品安全工作的宣传作为重要内容，并结合宣传，开展了对农资市场的种子、农药进行了市场整顿，查处了违法、违规经营行为，规范了农资市场。特别是近阶段，各县、市（区）农业局组织农业执法大队、法规科（股）、科教科（股）的相关人员组成宣传专班，分成若干个小组，深入到乡镇集镇开展“送科技、送法、送放心农资”活动，深受群众欢迎，深受社会赞誉，深受领导肯定。四是技术推广到位。以无公害、绿色食品、有机食品为主的农产品生产技术是食品安全的基础和保障，各级农业主管部门组织农学、茶学、土肥、植保、环保、食品加工等方面的专家，针对优势特色农产品制订了生产技术操作规程，依托现有的农业技术推广网络和农村信息网络，切实抓好农业标准化生产技术的推广，采取以办样板、开展田间试验和示范、办培训班等各种方式加大优质农产品的生产技术推广力度，大力推广无公害生物农药、有机复合肥料、农产品深加工技术，严格控制农药使用间隔期，减少农产品中的农药、化肥等有害物质残留，确保
农产品质量。由于一批优质技术的推广，不仅确保了农产品的生产安全，而且提升了全市特色产品的品位和质量。竹溪县茶叶产品因推广运用有机茶开发技术被国家授予“中国有机绿茶之乡”和“全省生态有机茶示范基地”称号。五是组织领导到位。各级农业主管部门高度重视农产品质量安全工作，始终把食品安全工作纳入重要议事日程，狠抓落实。为切实加强对食品安全工作的领导，成立了以主要领导为组长，分管领导为副组长，相关单位负责人为成员的食品安全工作领导小组，及时组织协调和检查督办食品安全的具体工作。为强化责任，分别与市政府和县、市（区）政府签订了工作目标责任书，按照目标书的要求，安排专人认真抓好各项工作任务的落实，并跟踪检查督办。各县、市（区）还结合本地实际研究制定了农产品食品安全工作方案，细化了工作目标，应急预案措施到位，各项规章制度健全，为顺利落实农产品食品安全工作任务起到了有效的保障作用。
2、加强农业投入品的监管，保护农产品的质量安全。当前影响农产品质量安全的主要原因是农业投入品的安全隐患较多，其主要表现在：一些巨毒、残效期长的农药仍然还在不合理使用；生长调节剂使用过滥，有的甚至对人体存在直接的安全隐患；不合理地施肥导致土壤、水体等环境质量下降；大量使用地膜以及不安全的肥料、农药的填充料等；不合格的废水、废气排放及垃圾释放；不合格的饲料和饲料填加剂使用等。农产品质量即将成为限制农业提效、农民增收的瓶颈，甚至将成为导致严重的社会公共安全问题的重大隐患。一方面国家应加强农业投入品生产、使用法制化管理，完善相关法律体系。目前，在农业投入品管理方面，国家虽已制定了《农药管理条例》、《农药合理使用准则》等，但实用性、可操作性较差，需尽快修改、完善，并尽快建立起完整的相关法律体系；另一方面，我省应及早动手，加强对农药及其他对农业生产投入品的安全性评价，促进先进、低毒、低残留的农药及其他农业投入品的研制与开发，推动现代科学技术在农业上的应用及技术集成。同时还要提高对农业投入品的检验、检测条件及队伍建设，尽快更新必要的设备,加强相关人员培训，加大检测的范围和力度，促进农产品质量的提高。
3、依法护农，促进了山区特色经济的发展。实行综合行政执法，是实现“农业增效、农民增收、农村稳定”奋斗目标的迫切需要。农村是全面建设小康社会的重点和难点，农民问题是农业和农村问题的核心。做好农业、农村和农民工作，解决好“三农”问题，对加强和规范农业执法提出了更高的要求。只有整合现有的农业执法力量，实行综合行政执法，将分散的执法职能相对集中，提高农业行政执法的整体实力和执法效率，实现执法人员的专职化和提高执法人员的素质，增强农业行政执法的公正性和权威性，才能真正做到代表广大农民群众的意愿和根本利益，为实现“农业增效、农民增收、农村稳定”的奋斗目标起到保驾护航的作用。
2006年，全市农民人均纯收入2191元，同比增长10.4%；农村居民恩格尔系数为50.2%，接近小康水平。十堰山区“三农”发展已发生阶段性的深刻变革，呈现出良好发展态势。一是结构调整特色化。经过不断调整创新，走出了一条发挥比较优势，发展高效生态经济的特色农业新路子。2006年，全市特色产业板块基地达350万亩。其中，库区柑桔板块36万亩，秦巴茶叶板块35万亩。基本形成南茶北桔，菜药菌特，草食牧业，生态有机协调发展的产业格局。特色产业产值与粮食产值之比由“十五”初的5:5调整到8:2，实现了历史性跨越。具有鲜明山地特色的区域性高效生态经济，为科学化布局，集约化开发，产业
化经营，商品化生产创造了条件，奠定和夯实了山地现代农业发展基础。二是产业开发有机化。面向国内外市场，大力推进绿色有机农业示范基地建设。2006年，以绿色有机食品为主的特色农产品出口创汇1148万美元，占全市出口创汇的三分之一。通过国际国内认证的三品品牌达114个，认证基地面积55万亩。其中，有机品牌67个，占全省的1/3强。有机农业已成为十堰知名农业品牌，显示出山地现代生态有机农业巨大发展潜力。总之，建设现代农业的过程，就是改造传统农业，不断发展农村生产力的过程；就是转变农业增长方式，促进农业又好又快发展的过程。现代农业的核心是科学化、关键是集约化、方向是商品化、目标是产业化。十堰山区“三农”变革的新趋势，集中反映了建设山地现代农业的新走势。深刻认识现代农业内涵，准确把握现代农业特征，必须坚持突出山地特色，因地制宜，扬长避短，紧扣着力点，而农业行政综合执法为山区特色经济的发展发挥保驾护航的重要作用。
三、争取支持，努力营造农业行政综合执法环境
1999年以来，国家农业部先后在福建、浙江、江苏等省开展农业行政综合执法试点工作，取得了明显的成效。截至2003年底，全国29个省市都不同程度地开展了农业行政综合执法试点工作，有1266个县成立了农业行政综合执法机构。湖北省农业行政综合执法试点工作起步较晚，最早是在江汉平原，以荆州市为最早，省农业行政执法总队于2004年9月才正式成立。十堰地区虽属贫困山区，但各级党委、政府对农业行政执法工作是非常重视和大力支持的。2003年以实施新修订的《农业法》为契机，郧县、房县在全市率先成立农业行政综合执法大队。随后其他县、市（区）相继都成立了农业行政综合执法大队，建立了比较完备的农业行政执法体系，并在经验不足、执法队伍整体素质偏低、基础设施和装备十分落后和没有专门工作经费的条件下开始了艰难的起步。经过近几年的努力，特别是在相关政策的激励下，十堰地区的农业行政综合执法工作取得了长足的发展。总结发展的经验，我们认为以下几点至关重要：
1、党委、政府的高度重视和大力支持是改善农业行政综合执法环境的关键。相对于其他行业执法，农业执法存在五个先天不足：一是机构弱小，不敢执法；二是素质偏低，不会执法；三是缺乏手段，不能执法；四是缺乏经费，无力执法；五是法律弱化，不好执法。由于先天不足，面临的问题和困难自然很多。在现实条件下，党委、政府的重视和强力推进是解决问题的关键，对新生事物的发展更是如此。党委、政府号令是无声的行动，党委、政府的行动是无声的行动。房县、郧县、竹山县农业执法工作的发展就得益于该县县委、政府的重视和支持。2003年郧县县委、县政府就明确该县农业行政综合执法大队为副科级财政全额拨款事业单位，定编15人，从制度安排上在当时环境条件下是十分理想的。竹山县在十堰地区率先成立种子管理局也得益于该县县委、县政府的重视和支持。实践证明，以下四条经验在实践中是行之有效的：一是农业部门要多向本级党委、政府宣传法律法规和相关政策要求，争取支持；二是农业部门要改进作风，出实招、创实绩、求实效，用实际行动赢得党委、政府的支持；三是农业部门要把农业行政执法工作放在部门工作的重要位臵上；四是积极争取上级主管部门的支持，加快自身的建设和发展。
2、提高农业行政综合执法队伍的素质是改善农业行政综合执法环境的基础。人是生产力的最活跃的因素。环境的改善，业绩的创造，事业的发展，都离不开人的聪明才智和辛勤劳动。建设一支数量充足、质量较高、结构优化、廉洁高效的农业执法队伍既是提高其执法水平和能力的基础，也是改善农业行政综
合执法环境的基础。提高农业执法队伍的素质是当前农业执法工作的重要任务之一。而素质的提高一靠学习，二靠实践，三靠责任，缺一不可。以培训强化学习，以执法强化实践，以履职强化责任，以制度规范行为，促进农业执法队伍建设，提高农业执法队伍素质。
3、加强农业行政综合执法物质装备建设 是改善农业行政综合执法环境的重要手段。“工欲善其事，必先利其器”。目前，农业行政综合执法条件十分落后，与法律赋予农业部门的职责极不相称，迫切需要集中力量加强其物质装备建设。一是积极推进农业行政执法规范化建设，扩大试点范围，分步实施，整体推进，逐步达标；二是创造条件，加快建设步伐。房县、竹山县、竹溪县、丹江口市近年来，结合本地实际，创造条件，在农业行政执法物质装备建设上取得了明显的进步，还组建了听证室，其经验和做法值得推广。三是在生存中求发展，在发展中求提高。十堰各县、市属于国家级贫困县、市，是典型的粗放型农业大县，初级型工业小县，拮据型财政穷县，农业部门面临生存与发展的双重压力，但各县、市都能发扬艰苦创业精神，农业部门高度重视农业执法工作，克难奋进，在实践这不断改进手段，逐步改善条件，成效明显。四上希望级主管部门对贫困山区高看一眼，厚爱三分，在政策扶持和资金投入上尽可能多地向山区倾斜。
4、农业行政综合执法工作经费纳入本级年度预算是改善农业行政综合执法环境的必要条件。“巧妇难为无米之炊”。十堰山区农业行政执法因其地域辽阔，人居分散，农业投入品来源渠道广泛，品种多样，执法成本昂贵，若没有必要工作经费，要履行农业执法职责是十分困难的。由于地方党委、政府的重视和农业部门的努力以及财政部门的支持，各县、市（区）为农业执法安排了一定的工作经费，较好地保障农业执法工作的顺利开展，达到了预期目的，收到了预期效果。
四、构建和谐，正确处理好农业行政综合执法与其他工作关系
建立适应社会主义市场经济要求的农业行政综合执法体制，是一项重大改革，意味着打破旧的体制格局，对执法权和原有执法人员进行重新调整、整合。在坚持推行综合执法时，要注意把握好五个重点和妥善处理好三个关系。
1、农业行政综合执法应把握的重点
经过近几年探索和实践，农业行政主管部门要全面履行法律赋予农业部门的职责，充分发挥农业行政综合执法在建设社会主义新农村、发展现代农业、保护农民利益和保障农产品质量安全以及人民群众健康安全，促进农村经济发展中的重要作用，在操作和政策层面应把握五个重点：一是调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。根据中央的要求，农业行政主管部门职能范围内的多个执法机构，只能归并为一个综合执法机构。农业综合执法机构性质应为财政全额拨款的行政或事业单位，归口当地农业行政主管部门管理。实行综合执法的重点是相对集中行使行政处罚权。二是严格执法人员的选拔标准，加强执法队伍建设。按照公务员的标准和职业特点，对行政执法人员进行专门录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用。经培训考核合格后持证上岗，按照公务员的管理方式进行管理。要不断加强对执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质。三是建立健全执法监督与制约机制，促进依法执法，文明执法。严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错责任追究制度；公开办事制度、严格执法程序，增强行政执法的透明度；严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度等。四是以加强农业投入品监管为重点任务，抓好农业执法工
作。农业综合执法机构在抓好日常执法工作的同时，要针对突出矛盾，每年按农时农事季节，集中时间，组织几项执法专项整治活动。对种植业要重点抓好农资打假工作，努力实现“打假、护农、保粮、增收”目标。五是保障执法经费，改善执法条件。农业行政综合执法机构要有与其执法任务相适应的办公场所、执法车辆和办案设备。国家财政部从2003年开始已新设“农业行政执法监管”科目（编号为070108），各级政府应将农业行政综合执法经费应列入财政预算给予保障，省财政、省农业厅应对各市（州）、县、市（区）财政和农业部门提出明确要求。
2、正确处理好农业行政综合执法与其他工作的关系
一是要正确处理好农业行政综合执法机构与法制工作机构的关系。综合执法机构专司具体的农业行政执法，并接受法制机构对其执法工作的指导和监督；法制工作机构主要负责执法体系建设和法制监督工作，并承担主管行业行政复议工作，主持同一级执法机构办案产生的听证、行政诉讼、行政理赔等。综合执法机构与法制工作机构可“两块牌子一套人马”合署办公，也可分设，但内部要明确分工，健全执法运行机制，完善执法监督制度。不论以何种形式，应以促进工作，提高效率为要旨。
二是要正确处理好农业行政综合执法与专业执法的关系。县、市（区）实行综合行政执法改革中，专业执法可以在法律法规授权的职权内相对独立执法，成立执法中队，接受执法大队的统一领导，也可以将授权执法的事业单位划入综合行政执法机构统一管理，但其牌子和执法主体地位和性质不变。
三是要正确处理好农业行政综合执法与农业技术推广和农产品质量检验检测的关系。实行综合行政执法改革后，农业技术推广和农产品质量检验检测等事业单位不再承担行政执法任务。农业行政执法队伍与农业技术推广和农产品质量检验检测队伍是农业部门的三支基本力量，综合行政执法维护市场秩序，打击假冒伪劣农资产品，保护农民的合法权益，为技术推广提供法律保障，而技术推广鉴定、检测、检疫又为综合执法提供执法依据和技术支撑。坚持农业技术推广和农产品质量检验检测人员不得从事执法工作的原则，保持各自体系的相对独立性。
五、提升能力，亟待解决的几个突出问题
近年来，农业行政综合执法工作在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，在农业部门积极努力下，在广大农业行政综合执法人员的艰苦奋斗下，在社会各界的共同关注和关心下，纵向比较取得了长足的发展和提高，横向比较仍然不同程度地存在着执法经验不足、队伍整体素质不高、物质装备落后、工作经费保障乏力和社会公信力不高等突出问题。这些问题若不及时解决，特别是要从制度安排和操作层面上解决问题，否则，农业行政综合执法就不能很好为建设社会主义新农村、发展现代农业、保障农产品安全和保护农民利益服务。
我们应清醒地看到，由于历史和体制的原因，我省基层农业行政执法仍然存在不少亟待解决的问题，主要表现在：
1、执法机构多头，力量分散。由于农业执法受制于农业行政和事业单位机构设臵框架，造成农业执法分散于多个部门或一个部门的多个机构。这种执法体制造成执法力量分散，难以形成合力，重大案件拿不起，一般案件抓不住，很难开展经常性执法，只能应付一些突击性的检查、整治。
2、执法体制不顺，执法行为不规范。全省不少县、市执法队伍建设差异大，发展很不平衡，有的受委托行使执法职能的事业单位脱离了农业行政主管部门
的管辖范围；有的在未经行政执法委托的情况下违法执法；有的既从事技术推广甚至经营，又履行行政执法职能，影响了执法的公正性和权威性。
3、执法队伍素质不高，执法水平低。全省农业行政执法人员中，非法律专业人员绝大多数。大多数农业行政执法人员属农技人员“半路出家”，法律专业培训不够，素质不高，执法水平低，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。
4、执法经费困难，执法手段落后。由于农业行政执法未列入财政预算，执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，严重制约了农业行政执法工作的正常开展。
事实证明，我省现有的农业行政执法体制已完全不能适应新形势下依法行政、依法治农的要求，必须从创新体制入手，进行重大的改革。实行农业综合行政执法，是加强和规范农业行政执法的必然选择，势在必行。
当前和今后一段时间内需要重点解决的突出问题有以下几个方面：
首先，准确界定农业部门的职能定位。农业，从国民经济角度划分属于基础产业，而从组织职能上划分属于一级政府组成部门则属于行业管理，从实践层面看履行的也是行业管理职能。在新形势新条件下，农业部门应将其职能定位在行业管理上，“三农”问题涉及范围广泛，农业部门现有职能是解决不了问题的。因此，农业部门的职能定位应界定在四个层面：一是履行法律法规赋予的智能；二是履行行业管理职能；三是当好本级党委、政府的工作和决策参谋；四是机构改革后按照“三定”方案划分的职能。准确定位部门职能的目的是为了防范部门在履行职能时出现错位、缺位、不作为和滥作为的风险，更好地发挥农业部门的职能作用。
其次，加强农业行政执法人员执法业务专项培训，提高农业行政综合执法队伍水平和能力。从全省范围看，分为四个层次：一是对各级农业行政主管部门分管领导进行集中轮训，提高领导的依法行政的能力和水平，领导者，加强领导；二是对各级农业行政主管部门内设的法规科（股）长集中进行轮训，提高其农业行政综合执法的指导和监管水平与能力，执行者，履行职责；三是对各级农业行政综合执法支、大（中）队长集中进行轮训，提高其实际执法水平与能力，当事人，恪尽职守。四是对各级农业行政执法人员提出执法业务学习的目标和任务，纳入年度业绩考核。
第三，加强农业行政综合执法规范化建设，提高行政执法执行能力。当务之急有三个层面的问题要重点解决：一是农业行政执法人员统一着装，提高其在执法实践中和公众中的公信力；二是加强农业执法基础设备设施建设，用现代物质条件装备农业执法，改善农业执法条件，改进农业执法手段，提高农业执法水平和服务能力；三是加强制度建设，把农业行政综合执法工作经费纳入本级年度财政预算制度化，为农业执法提供有力保障。农业行政综合执法规范化建设，要从依法行政和推行“问责制”的高度予以高度重视，狠抓落实。农产品质量安全不出问题便罢，出了问题则是大问题。
第四，加强农业行政执法自身建设，提高其发展和服务能力。其重点是：一是促发展服务“三农”；二是抓宣传扩大影响；三是转职能提高能力；四是建体系优化结构；五是强素质加强培训；六是重服务改善条件；七是创业绩营造环境；八是立规范文明行为。