第37卷第4期
2010年有色金属设计
NONFERROUS METALS
DESIGN
Vol．37No．4
2010
BT 模式项目管理风险探析
杨云会，刘
（昆明冶金高等专科学校
摘
*
萍
昆明650033）
建工学院，云南
要：随着全球经济快速发展和城市基础设施建设的巨大需求，特许经营BT 投资项目在
城市基础建设领域得到了广泛的应用，然而，BT 模式项目运作管理难度非常高。文章阐述BT 模式项目的国内外发展状况和管理难题，并对BT 模式项目的主要风险进行了探讨和分析。
关键词：BT 项目；风险管理；基础设施建设中图分类号：F4
文献标识码：B
文章编号：1004－2660（2010）04－0006－08
Discussion and Analysis on Project Management
Risk of Build －Transfer Model
YANG Yun －hui ，LIU Ping
（Faculty of Building Material ，Kunming Metallurgy College ，Kunming 650033，China ）
Abstract ：With the fast development of global economy and due to enormous demands for city infrastructure construction ，the concession build －transfer （BT ）investment project has widely been applied in city infrastructure construction area．However ，the operation management of BT model project is far more complicated．The development situation of BT project at home and abroad and its management problems were expounded ，and its main management risks of BT model were discussed and analyzed．
Key words ：Build －Transfer project ，risk management ，infrastructure construction
利用非政府资金来承建某些基础设施（不收费的公路、桥梁等）或公用事业项目（如科教、文体、旅游、卫生、福利等公用事业）的一种投资建设方式，BT 模式项目政府通过特许授权确定项目业主，引入国内资金或民间私人投资进行基础设施建设，由
1概述
BT 模式项目（Build －Transfer 即建设－移交）是BOT 项目（Build －Operate －Transfer ，即建设－经营－移交）的一种演变形式，BT 模式特许经营项目通常是政府
*
收稿日期：2010－08－27
作者简介：杨云会（1964－），男，云南人，高级工程师，主要从事国际工程的施工与管理工作．
项目业主通过公开招标的方式确定投资人（建设方），投资人对项目进行融资、建设，并承担建设期间的风险，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎，回。BT 模式项目也是一种“交钥匙工程”
通过项目投资人总承包，项目投资人投资、建设，建设验收完毕再移交给项目业主，即“交钥匙”，政府再回购项目，回购价包括项目总投资加上投资人的合理回报和收益。
21世纪以来，随着经济的高速发展带来的对城市交通、水电、环保等基础设施的迫切需求，致使许多国家城市基础设施建设资金缺口加大，单一依靠政府的财政力量，难以满足经济发展的需要和城市基础设施的投资，故越来越多的政府基础设施项目采用BT 模式建设。因此，加强对BT 模式项目的管理和风险控制的探索、研究，对中国承包商提升在国际工程承包市场竞争能力和提高国内建设工程投资管理水平具有重要意义。
承包商负责。目前，国际上知名大型承包商营业额约65%以上来源于BT 、BOT 等模式的项目。BT 模式项目通过投资人对项目全过程（从立项、融资、建设、移交等）的集中和集成化管理，能实现项目整体价值和效益的最优化，故BT 项目的投资模式已经在发达国家得到了广泛的应用。
随着中国企业国际工程承包业务的快速发展，中国承包商通过BT 、BOT 等项目模式与境外公司合作，通过房地产开发、资源合作开发等方式，逐渐推动国际工程承包业务向高端发展。目前，越来越多的中国承包商已经更加重视规划、勘探、设计、咨询等领域，通过开展BT 、BOT 模式项目总承包等高端业务来进一步扩大国际工程承包业务。据统计，目前中国承包商的国际承包项目约有超过50%的项目都是通过总承包的形式来进行的，特别是以BT 、BOT 、EPC 模式等项目取得了一定成效，中国承包商不断进入了国际工程承包高端业务领域，工程总承包项目数额有了明显的增加，带动了中国制造设备的大量出口，并且取得较好的效益，国际工程高端项目、高端市场业务为中国承包商带来丰厚的利润成果。2. 2
BT 模式项目在中国建设工程市场的发展状况
BT 模式项目是近10多年逐渐出现在中国城市基础设施建设领域的，由于传统建筑市场的投资融资格局存在金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场很大程度上的阻隔，项目风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、承包商不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用，随着地方政府基础设施建设资金缺口不断增大，BT 模式项目的优势愈加突出，故BT 模式项目受到了各地方政府的青睐。
在全球化经济发展市场竞争日益激烈的大潮中，特别是中国加入WTO 以后，在国
2
2. 1
BT 模式项目管理发展趋势
BT 模式项目在国际工程承包市场的发展状况
近年来，随着世界经济触底回升，发达
国家对产业调整和公共基础设施升级改造加快，金融危机让全球私人投资的投资行为更趋于理性，在公共投资不足的情况下，私人投资行为主要集中在风险相对较小的资源和基础设施领域。国际上大型承包商已经从单纯的承包商角色越来越多地向开发商角色转变，从承包项目转向投资或带资承包，并将主要投资业务集中在项目运作等利润丰厚的高端产业链；当前的国际工程承包市场上，深层次的带资承包或特许融资如BT 项目、BOT 项目、咨询与技术承包等新兴承包方式发展迅速，承包项目的综合程度大大强于传统的工程项目，从勘探设计到可行性分析、融资、建设、运营等一揽子运作全部由
内建筑工程市场上与外国承包商的竞争已不可避免，中国承包商也希望摆脱对竞争激烈而利润微薄的传统建筑市场的完全依赖，对新的利润增长点的需求越来越强烈。随着中国承包商的实力和投资、融资能力的快速提升，许多中国承包商已经具备了参与BT 项目的能力。由于BT 模式项目建设投资回报可观，对建筑承包业务的规模和经济效益的拉动作用相当大，故BT 模式项目已经成为中国许多大型承包商投资优选方向之一。随着中国地方政府对投资体制的改革以及各地方城市经济的发展，各地政府与承包商双方对BT 模式项目的需求均持续高涨，因此，采用BT 模式的工程项目也越来越多，加之在遭遇全球金融危机时，中国政府为了拉动内需并缓解危机，出台了数万亿的基础设施建设投资计划，使中国基础设施建设的投资数量逐年增加，拉开了BT 模式项目在中国迅猛发展的大幕，使BT 模式项目在中国有了更广阔的市场前景。
当然，在中国一些项目的运作中，承包商实际上并不是项目投资人，而政府回购的资金也完全没有基于项目的运营收益，这些“BT 项目”已经异化为“承包商垫资承包”，不是严格意义上的或“政府延期付款”
BT 模式项目。
能、违约、项目成本变化等经济风险。
BT 模式项目一般建设规模大、周期长、筹集资金数额大，而且，采用BT 方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署BT 项目有关的合同、项目移交等阶段；涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵涉的范围广；同时，由于BT 项目法律性质的特殊性和法律关系的复杂性，因此，项目在实施过程中障碍多，各种风险也相应大大增加，笔者就BT 模式项目主要风险分析如下：
3. 1BT 模式项目政治风险
1）政府政策风险：建筑工程承包是高投资行业，由于BT 模式项目的资金投入量非常大和投入周期长，政府公共政策走向的不确定和法律、法规变化必将影响投资人的投资利益，如果政府对BT 项目投资人的承诺发生变化或政府政策调整（比如货币政策、税收政策调整），则对投资人的影响有时可能是致命的。如政府为鼓励投资人以BT 模式投资建设重大基础设施项目，必然以一定的优惠条件吸引投资人投资，这些优惠承诺可能涉及财政税收、用地、拆迁补偿、原材料和设施设备采购、合理利润水平、回购担保等方面，如果政府对BT 项目政策出现重大调整，致使特许协议签署时的承诺条件出现无法预料的变化，将给投资人带来巨大风险。
2）信用风险：即政府政策的稳定性和连续性，政府到期可支配财政无力回购导致的项目风险。相对而言，BT 模式项目对政府财政资源的要求比BOT 项目模式要高，在BOT 项目模式下，投资人除了对政府的信用度和市场化程度进行考察论证之外，必须对整个项目的可行性和经济性进行考察与评估，对建设项目本身的预期收益水平进行判断，然后决定是否进行投资。然而，在BT 模式项目下，投资人将项目建成后，政府必须以财政资金将项目回购，由于BT 模
3BT 模式项目风险分析
BT 模式项目风险是指BT 项目的特许、建设、移交等阶段的投资活动期间，投资人预期投资利益发生损失的不确定性。BT 模式项目风险按对风险能否控制为标准，可将风险划分为系统性风险和非系统性风险。系统性风险主要包括：政府信用、市场竞争、工程控制、技术故障、环境影响等可控制的经济风险。非系统性风险包括：不可抗力等自然风险；战争、内乱、公共政策及法律变化等政治风险；罢工、暴动、盗窃、贪污渎职等社会风险；金融环境变化、政府回购不
式项目没有未来的项目经营利益作为投资回报，完全靠政府财力作保证，故对政府财政资源的依赖度高，如果政府信用发生重大变化，必然影响投资人的投资安全和投资回报。
3）政府换届风险：BT 模式项目从签订协议到建设、移交、回购的周期较长，在BT 项目实施过程中如果发生政权更迭或政府换届等变化，由于各届政府施政目标不同或政府职能结构调整，必然影响政府行为的继承性，如果后届政府否定前届政府的建设项目决策，将导致BT 项目无法继续实施，或给BT 项目继续实施带来巨大的风险。
4）非市场化风险：在政府主导型的非市场化国家和地区，由于国民经济运行的市场化程度不高，政府缺少远期规划和长期目标，在经济运行中往往用行政指令代替经济规律和市场调节行为，导致项目没有公平竞争环境或偏离市场规律行为，如政府行为随意，政出多门，导致政策走势飘忽不定、难以预期等，或回购价格的确定随意性较大，或在BT 模式项目实施过程中弄虚作假、贪污受贿，这些都将必然增加BT 模式项目投资风险。3. 2
BT 模式项目管理、运营风险
由于BT 模式项目的融资成本高、操作难度大、融资管理难度大，投资人（建设方）须按BT 协议的约定对BT 模式项目工程的投资、质量和进度全面负责，按协议中约定的技术标准、工期要求完成项目建设，并承担相应的投资风险。因此，在BT 模式项目运作中，投资人对项目的整体管理控制能力是决定投资成败的关键，由于BT 模式项目建设周期内存在的自然、经济、社会、管理等不确定性因素，必然隐含着大量投资风险，在BT 模式项目管理中，主要存在以下几种风险：
1）项目投资成本控制风险：BT 模式项目因中间环节多而导致项目成本剧增，投资
人不仅要控制项目前期工作、设计等成本，而且要控制项目运作过程中的成本，包括项目投资建设、验收合格后，移交和回购前的一切成本支出，投资人几乎承担了项目建设中的所有成本风险，从而导致项目投资成本控制的不确定因素多、不可控性较高。如果BT 模式项目展开后，投资人在建设过程中无法筹措到足够的项目资金；或因投资人项目财务管理能力低下，或者缺乏完善的财务管理体制和资金筹划能力，导致项目财务状况恶化，而影响项目的实施甚至导致项目失败。同时，BT 模式与其他项目建设模式一样，受原材料价格变化、劳动力成本增加、工期迟延、通货膨胀、汇率波动、利率变化以及环境和技术等方面的影响，必然增加投资风险。
BT 模式项目不同于BOT 项目有运营环节，BOT 项目成本由建设成本和运营成本两部分组成，项目收益包括项目建设收益和运营收益两部分，其项目运作的投资成本控制除了建设成本之外，还可以在项目特许期内进行项目运营成本控制。即在BOT 项目模式下，如果由于不可控的因素导致项目建设成本适度超支，也可以通过后期运营利润来弥补。而BT 模式项目由于没有运营环节，不可能通过后续运营过程进行总投资补救，投资人争取盈利只能通过控制建设成本，其成本控制风险显然比BOT 项目高。2）项目质量管理风险：BT 项目质量是投资成败的关键，是BT 项目建成后能否顺利移交和收回投资成本、效益的重要保障。BT 模式项目的建设标准、建设工程内容等方面通常存在模糊或不统一的问题，在BT 模式项目实施是投资人对项目总承包的方式承建，往往造成投资人和设计、施工等单位形成利益共同体，或导致工程质量标准过高和回购项目成本增加，或由于承包商的实力、技术力量、施工水平、设施设备、管理手段等方面的问题，在管理、施工、原材料
等方面控制不力，使项目建设质量得不到应有的保证，出现各种各样的项目工程质量风险。
3）项目进度控制风险：BT 模式项目下，由于项目主体的多元性和客体的特殊性，在项目准备、招标、谈判、签署与BT 项目有关的合同、移交等阶段，涉及到政府许可、审批以及资金担保等诸多环节过程。因此，能否确保项目建设稳步、顺利进行是进度控制的关键，项目能否在规定的工期内完成，不仅关系到投资人能否早日收回投资和收益，而且关系到政府的基础设施能否早日发挥社会和经济效益。在项目实施过程中，投资人的经营管理水平和技术力量的高低、组织得合理与否、协调工作是否顺畅、设施设备保障与否及各种主客观原因都将影响、制约项目能否按期完工，BT 模式项目特点决定了项目管理进度难度非常大，BT 模式项目推迟或不能按期完工的违约责任，都将影响到项目投资的成败或投资效益，项目进度控制风险是巨大的。
4）项目技术风险：由于BT 模式项目工程规模大、中间环节多、建设管理技术要求高，如果在工程设计时有缺陷或错误，如地质条件考虑不当，或工艺设计、流程不合理，或设计时对施工可行性缺乏经验或考虑不当等将导致很多变更，或者项目建设中碰到重大技术障碍，都将造成项目技术风险。在BT 模式项目技术风险控制上，由于受投资成本、管理技能水平、技术成熟度等方面的制约，常常产生质量问题、进度问题而导致项目增加投资的风险。3. 3BT 模式项目经济风险
在BT 模式项目的运作中，政府的融资与金融环境对投资人的成本控制和预期盈利水平影响非常大，是项目投资的重大风险之一。
1）融资风险：BT 模式项目的一个重要环节就是融资，是否拥有足够的融资能力，
能否将项目资金筹措到位，是承包商在BT 项目上的核心竞争力，尤其在政府进行金融宏观调控时期，项目融资成功与否是BT 项目能否成功运作的关键。在大型基础设施项目建设中，通常需投入非常大的资金量，投资人的自有资金在项目投资中通常只占少部分，大部分是投资人通过融资来推进整个项目建设的。因此，BT 模式项目运作的负债比通常较高，负债比一般在70%以上，大型（特大型）BT 项目运作时投资人的融资能力就成为项目能否如期建成的关键，投资人融资能力不足必然导致资金链断裂终将使项目失败。
2）利率、货币汇兑、通货膨胀风险：货币不稳定国家和地区的货币利率波动是经常性的，利率变动将直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失的风险。在BT 模式项目下，建设期间出现利率波动是常事，BT 项目投资人在融资过程中无论采用浮动利率或是约定固定利率，都容易发生因利率波动而导致融资成本增加的风险。
在全球经济一体化发展形势下，货币汇兑经常受国际金融市场的影响，并不是一国货币政策或货币市场所能有效调节的，特别是在全世界性的金融危机期间，货币汇率波动幅度非常大，货币汇率波动对BT 模式项目的建设成本影响较大，直接关系到项目盈利水平的高低。因而在国外投资运作的BT 模式项目，都涉及到国际货币汇兑对融资成本和投资收益的影响，存在着货币汇兑风险。
在BT 模式项目运作过程中，项目所在国及世界范围内发生大的通货膨胀，将直接关系到投资人资金和盈利的实际购买力，从而导致项目回购时政府所支付货币的实际购买力远远低于投入时的购买力，投资人必然面临着货币通货膨胀的风险。3. 4BT 项目法律风险
1）法律风险是指由于政府法律的完善
程度和变动情况给BT 模式项目及项目利益相关方带来的风险，构成法律风险的主要因素是：法律完善程度、项目获准法律条款、项目违约法律条款等。BT 模式项目涉及融资、投资、建设、转让等一系列活动，项目利益相关方包括政府（项目业主）、投资人（建设方）、原材料供应商、融资担保人、保险公司，以及勘察、设计、施工、监理单位及分包商等诸多主体，参与主体法律关系较为复杂，当出现金融、工期和费用索赔等纠纷时，BT 模式项目法律和法规需对投资人有项目特许保障，如优先移交权、废止或拒绝续订等违约风险保障，能保障投资人的建设、经营权、投资收益和抵押品赎卖权，否则，将加大投资人BT 模式项目在合同履行、法律执行、政府诚信、银行信贷和工程施工等情况下的法律风险。
2）目前，在中国建筑工程市场上，BT 模式项目尚属一种新型的融资建设方式，在操作上尚未有成熟的运作模式可借鉴，中国BT 模式项目的专门立法也相对滞后，BT 模式项目各参与方在项目建设中的权利与义务关系缺少法律的规范和制约，而BT 模式项目最基本、最重要的是明确的法律合同保护。同时，由于BT 模式项目在中国运用的时间比较短，相关的经验积累比较少，BT 项目在实际操作中缺乏明确的法律依据，在项目具体实施中常常存在管理和机制等方面的法律问题，导致项目操作困难并容易引发各种法律风险。
3. 5BT 项目不可抗力风险
不可抗力是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的自然事件和社会事件，包括战争、内乱、公共政策及法律变化等政治风险；罢工、暴动、盗窃、贪污渎职等社会风险；也包括因地震、洪水、台风、海啸、雷击、火山爆发以及意外事故等引起的不可抗拒的自然风险。不可抗力引起的损失范围、损失大小等都存在极大的不确定性，无
法预先核定损失而加以规避。BT 模式项目规模大、建设周期长，采用BT 模式运作的项目不可避免地存在着巨大的不可抗力风险，这类风险对BT 模式项目参与各方都是无法控制的，因而，如果项目运作中不采用合理的方式进行规避与分担，将会给BT 项目的运作带来极大的风险。
4
中国承包商在国际工程市场上对BT 模式项目管理存在的主要问题
融资能力有限
BT 模式项目所需投入的资金量大、时
4. 1
间长，在项目运作中投资人需投入非常大的资金量以保证项目的正常实施，中国大多数承包商融资及资本运营能力差，或实力不足，在项目实施过程中没有将项目资金筹措到位或没有足够的资金，或缺乏有效的筹资办法导致BT 项目资金不能及时到位，使项目中途搁浅或失败的情况时有发生。
4. 2政治、经济风险判断及管理应对失误
BT 模式项目建设时间长，中国承包商对项目所在国政府政策的变化、政府政策的不连续性、政府信用、政府回购风险等分析和评估不足，对项目融资、建设、采购和维护的实施过程中所面临的风险分析认识不足，对BT 模式项目的工程范围、造价、质量要求、实施责任、所有权转让、赔偿责任、优惠政策（征地拆迁/财税/补贴/社会保障等）、风险分担、不可抗力、保险、抵押物价值及评估、争端解决等内容及其分担风险在合同上没有明确的规定和制定相应的制约条款，在项目管理上缺乏有效的应对措施，常常导致项目的困难或失败。4. 3BT 模式项目管理人才短缺
国际工程市场上承包商之间的竞争实质上是项目管理人才的竞争，缺乏具备国际工程管理经验和项目运作、商务及法律专业知识的复合型人才已经是制约中国承包商承接
高端业务领域（如BT 、BOT 、PMC 、EPC 、PPP 、PFI 等高端项目）的瓶颈，高端项目管理人才短缺是大多数中国承包商面临的共同难题。
资人合法参与竞争的权利，又大大增加了政府对BT 项目的投资回购成本。
因此，政府和相关部门需加强BT 项目建设管理，公开择优确定承包商和科学合理确认回购价格，减轻政府回购成本。5. 2BT 模式项目前期准备不足
在BT 模式项目履行过程中，未能根据项目具体的工程类别，对设计、建设、物资采购、设备供应等方面的情况进行深入细致地分析、研究，造成项目合同条款的技术规范和质量标准不明确，导致在实施过程中对项目操作和程序控制不严谨、不规范，最终造成项目投资的大量增加和项目交付的巨大延误。BT 模式项目在管理和运作上须进行充分的项目前期准备或聘请投资咨询公司提供专业服务，可提高BT 模式项目前期准备质量和改善项目管理水平。5. 3BT 模式项目回购困难
由于对BT 模式项目的投资回报在法律上没有明确的依据和统一、规范的计算方法，BT 项目从签订协议到项目建设、回购周期较长，政府决策在前、回购在后，在BT 项目完成后，由于政府换届或主要领导调离，将巨额债务留给下届政府，换任领导或由于政府财政负债过大和财政资金压力大，或对回购价格有异议，或对回购价中预计利润水平不认可，导致BT 项目回购困难，对投资人的权益带来很大的损害，或造成政府（国有）资产的大量流失。5. 4BT 模式项目管理水平落后
由于BT 模式项目是一种新的投融资建设模式，融资监管难度大，业主和投资人在项目建设管理上均没有成熟的经验和规范化的管理模式，而且大多数承包商缺乏管理BT 模式项目的复合型专业人才，缺乏必需的BT 项目投资专业知识和技能，在项目的建设过程中用传统方法和手段进行BT 项目工程管理，常常出现对BT 模式项目的管理失控，加之地方垄断和地方保护、缺乏竞
5
BT 模式项目在中国建筑市场上面临的主要困难
近年来，BT 模式项目作为一种新型融
资建设模式已经逐渐成为中国基础设施建设的一种重要融资建设方式和有效投融资平台，BT 模式项目能有效缓解城市重大基础设施建设投资需求与政府资金短缺之间的矛盾，通过BT 模式项目可以逐步建立和完善工程建设的市场化竞争机制，缓解政府投资项目资金压力，转移政府基础设施建设风险。
然而，BT 模式项目在中国的10余年的发展历程中，由于立法滞后，造成BT 项目在实际操作中，或缺乏明确的法律依据，或因项目责权利的模糊，加上BT 模式项目对经济环境、政治环境、政策与法律环境等因素的依赖性和变化敏感性，导致了BT 模式项目操作的困难，主要问题如下：5. 1BT 模式项目未经过招投标
中国大多数BT 模式项目都是政府的基础设施项目，BT 项目建成后的投资最终由政府购回，然而，在BT 项目管理中的突出问题是业主规避招标程序，许多地区的BT 项目均由政府以协议方式确定建设单位（投资人），或未按照国家的招投标法规规定的范围和标准进行BT 项目招标，或没有按照国家的特许经营有关法规和政策办理BT 项目政府采购招投标程序；有的业主按照需要随意解释BT 的内涵和规则，混淆BOT 、BT 与工程总承包的定义，将“业主→投资人→承包商”关系变成了“业主→
，或将BT 模式当成工程采购项目，承包商”
BT 模式被异化成“垫资承包”，进行形式上的招标或直接议标，这样既剥夺了其他投
争，造成BT 模式项目产生较多的工程质量、进度和投资失控问题，甚至出现“寻租”腐败等问题，造成BT 模式项目质量和效率与预期目标差距很大。5. 5
对BT 模式项目风险认识偏差
BT 项目常常建设规模大，筹集资金数
向高端业务发展，国际竞争能力也逐步增强和走向新的高度，越来越多的中国承包商开始进行BT 模式项目的运作，中国承包商对BT 模式项目管理水平和运作能力也不断提高。
同时，随着中国城市基础设施建设的迅猛发展和经济高速增长的需要，采用BT 模式项目已经成为中国基础设施建设的一种重要的融资建设方式。BT 模式项目能效缓解城市重大基础设施建设投资紧张与政府资金短缺之间的矛盾，具有融资来源广、建设效率高、资源利用合理、降低风险和投资人投资回报高等优点，深受政府和建筑承包商的青睐，在中国正在得到迅速发展。
但是，BT 模式项目运作方式所承担的政治风险、法律风险、经济风险、管理风险、融资和技术风险均远高于传统承包模式项目，甚至远高于BOT 模式项目，这一点中国承包商应该有清醒认识，如果没有足够的实力、没有的现代项目管理技术的提升和复合型管理人才的储备，BT 模式项目的运作将是非常困难的，甚至常常导致项目实施的巨额亏损或失败。参考文献：
〔1〕Christopher Richard Vincent Bell．Construction Innova-tion and Global Competitiveness 〔M 〕．CRC Press ，2002．
〔2〕Esteban C Buljevich ，Yoon S Park．Project Financing and
the International Financial Markets 〔J 〕．Springer ，1999．
〔3〕何伯森，许剑涛，张田．国际上工程项目管理的模
．工程经济，2005，9．式及其风险分析〔J 〕
〔4〕王守清，柯永建．特许经营项目融资（BOT 、PFI 和
PPP ）〔M 〕．北京：清华大学出版社，2008．
〔5〕吴庆铃．城市基础设施项目融资模式存在的问题及
．城市管理与科技，2007，2．对策〔J 〕
〔6〕蒋廷令，罗斌，陶丹霞．BT 模式与代建制相结合浅
．中国工程咨询，2007，2．论〔J 〕
额较大，牵涉的范围广，项目实施过程中障
碍多且法律关系复杂，故很多承包商对此有相当大的认识偏差。如有的承包商低估BT 模式项目的风险，认为BT 项目最终由地方政府回购，回购款的来源是政府财政，政府是不可能破产的，因此对地方政府超前建设或透支财政的情况认识不够，导致在项目移交回购时出问题。其实，BT 模式项目是地方政府转嫁风险的一种投资方式，承包商承担的风险往往大于政府，一些BT 项目就因政府负债过多而缺乏足够的回购项目资金让承包商陷入绝境；而有的承包商则高估BT 项目的风险，认为BT 模式项目风险巨大，对BT 模式项目缺乏竞争勇气，依旧坚守在传统建筑工程市场上，不愿参与BT 模式项目的投资。5. 6
BT 模式项目管理中政府行政干预过多
BT 模式项目大多属于政府投资的非经营性基础设施项目，在项目运作过程中，由于政府的投资意愿更改或变化，或政府领导对项目有不同的想法和要求，常常在项目实施过程中发生领导和政府对项目的强制性和非技术性指示，加大了项目管理的难度，使工程质量得不到应有的保证。比如强制性限定BT 模式项目的不合理工期，项目非常规性赶工期的结果或多或少是以降低工程质量为代价完成的。
6结语
总之，随着中国国际工程承包业务逐渐
第37卷第4期
2010年有色金属设计
NONFERROUS METALS
DESIGN
Vol．37No．4
2010
BT 模式项目管理风险探析
杨云会，刘
（昆明冶金高等专科学校
摘
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萍
昆明650033）
建工学院，云南
要：随着全球经济快速发展和城市基础设施建设的巨大需求，特许经营BT 投资项目在
城市基础建设领域得到了广泛的应用，然而，BT 模式项目运作管理难度非常高。文章阐述BT 模式项目的国内外发展状况和管理难题，并对BT 模式项目的主要风险进行了探讨和分析。
关键词：BT 项目；风险管理；基础设施建设中图分类号：F4
文献标识码：B
文章编号：1004－2660（2010）04－0006－08
Discussion and Analysis on Project Management
Risk of Build －Transfer Model
YANG Yun －hui ，LIU Ping
（Faculty of Building Material ，Kunming Metallurgy College ，Kunming 650033，China ）
Abstract ：With the fast development of global economy and due to enormous demands for city infrastructure construction ，the concession build －transfer （BT ）investment project has widely been applied in city infrastructure construction area．However ，the operation management of BT model project is far more complicated．The development situation of BT project at home and abroad and its management problems were expounded ，and its main management risks of BT model were discussed and analyzed．
Key words ：Build －Transfer project ，risk management ，infrastructure construction
利用非政府资金来承建某些基础设施（不收费的公路、桥梁等）或公用事业项目（如科教、文体、旅游、卫生、福利等公用事业）的一种投资建设方式，BT 模式项目政府通过特许授权确定项目业主，引入国内资金或民间私人投资进行基础设施建设，由
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BT 模式项目（Build －Transfer 即建设－移交）是BOT 项目（Build －Operate －Transfer ，即建设－经营－移交）的一种演变形式，BT 模式特许经营项目通常是政府
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收稿日期：2010－08－27
作者简介：杨云会（1964－），男，云南人，高级工程师，主要从事国际工程的施工与管理工作．
项目业主通过公开招标的方式确定投资人（建设方），投资人对项目进行融资、建设，并承担建设期间的风险，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎，回。BT 模式项目也是一种“交钥匙工程”
通过项目投资人总承包，项目投资人投资、建设，建设验收完毕再移交给项目业主，即“交钥匙”，政府再回购项目，回购价包括项目总投资加上投资人的合理回报和收益。
21世纪以来，随着经济的高速发展带来的对城市交通、水电、环保等基础设施的迫切需求，致使许多国家城市基础设施建设资金缺口加大，单一依靠政府的财政力量，难以满足经济发展的需要和城市基础设施的投资，故越来越多的政府基础设施项目采用BT 模式建设。因此，加强对BT 模式项目的管理和风险控制的探索、研究，对中国承包商提升在国际工程承包市场竞争能力和提高国内建设工程投资管理水平具有重要意义。
承包商负责。目前，国际上知名大型承包商营业额约65%以上来源于BT 、BOT 等模式的项目。BT 模式项目通过投资人对项目全过程（从立项、融资、建设、移交等）的集中和集成化管理，能实现项目整体价值和效益的最优化，故BT 项目的投资模式已经在发达国家得到了广泛的应用。
随着中国企业国际工程承包业务的快速发展，中国承包商通过BT 、BOT 等项目模式与境外公司合作，通过房地产开发、资源合作开发等方式，逐渐推动国际工程承包业务向高端发展。目前，越来越多的中国承包商已经更加重视规划、勘探、设计、咨询等领域，通过开展BT 、BOT 模式项目总承包等高端业务来进一步扩大国际工程承包业务。据统计，目前中国承包商的国际承包项目约有超过50%的项目都是通过总承包的形式来进行的，特别是以BT 、BOT 、EPC 模式等项目取得了一定成效，中国承包商不断进入了国际工程承包高端业务领域，工程总承包项目数额有了明显的增加，带动了中国制造设备的大量出口，并且取得较好的效益，国际工程高端项目、高端市场业务为中国承包商带来丰厚的利润成果。2. 2
BT 模式项目在中国建设工程市场的发展状况
BT 模式项目是近10多年逐渐出现在中国城市基础设施建设领域的，由于传统建筑市场的投资融资格局存在金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场很大程度上的阻隔，项目风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、承包商不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用，随着地方政府基础设施建设资金缺口不断增大，BT 模式项目的优势愈加突出，故BT 模式项目受到了各地方政府的青睐。
在全球化经济发展市场竞争日益激烈的大潮中，特别是中国加入WTO 以后，在国
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BT 模式项目管理发展趋势
BT 模式项目在国际工程承包市场的发展状况
近年来，随着世界经济触底回升，发达
国家对产业调整和公共基础设施升级改造加快，金融危机让全球私人投资的投资行为更趋于理性，在公共投资不足的情况下，私人投资行为主要集中在风险相对较小的资源和基础设施领域。国际上大型承包商已经从单纯的承包商角色越来越多地向开发商角色转变，从承包项目转向投资或带资承包，并将主要投资业务集中在项目运作等利润丰厚的高端产业链；当前的国际工程承包市场上，深层次的带资承包或特许融资如BT 项目、BOT 项目、咨询与技术承包等新兴承包方式发展迅速，承包项目的综合程度大大强于传统的工程项目，从勘探设计到可行性分析、融资、建设、运营等一揽子运作全部由
内建筑工程市场上与外国承包商的竞争已不可避免，中国承包商也希望摆脱对竞争激烈而利润微薄的传统建筑市场的完全依赖，对新的利润增长点的需求越来越强烈。随着中国承包商的实力和投资、融资能力的快速提升，许多中国承包商已经具备了参与BT 项目的能力。由于BT 模式项目建设投资回报可观，对建筑承包业务的规模和经济效益的拉动作用相当大，故BT 模式项目已经成为中国许多大型承包商投资优选方向之一。随着中国地方政府对投资体制的改革以及各地方城市经济的发展，各地政府与承包商双方对BT 模式项目的需求均持续高涨，因此，采用BT 模式的工程项目也越来越多，加之在遭遇全球金融危机时，中国政府为了拉动内需并缓解危机，出台了数万亿的基础设施建设投资计划，使中国基础设施建设的投资数量逐年增加，拉开了BT 模式项目在中国迅猛发展的大幕，使BT 模式项目在中国有了更广阔的市场前景。
当然，在中国一些项目的运作中，承包商实际上并不是项目投资人，而政府回购的资金也完全没有基于项目的运营收益，这些“BT 项目”已经异化为“承包商垫资承包”，不是严格意义上的或“政府延期付款”
BT 模式项目。
能、违约、项目成本变化等经济风险。
BT 模式项目一般建设规模大、周期长、筹集资金数额大，而且，采用BT 方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署BT 项目有关的合同、项目移交等阶段；涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵涉的范围广；同时，由于BT 项目法律性质的特殊性和法律关系的复杂性，因此，项目在实施过程中障碍多，各种风险也相应大大增加，笔者就BT 模式项目主要风险分析如下：
3. 1BT 模式项目政治风险
1）政府政策风险：建筑工程承包是高投资行业，由于BT 模式项目的资金投入量非常大和投入周期长，政府公共政策走向的不确定和法律、法规变化必将影响投资人的投资利益，如果政府对BT 项目投资人的承诺发生变化或政府政策调整（比如货币政策、税收政策调整），则对投资人的影响有时可能是致命的。如政府为鼓励投资人以BT 模式投资建设重大基础设施项目，必然以一定的优惠条件吸引投资人投资，这些优惠承诺可能涉及财政税收、用地、拆迁补偿、原材料和设施设备采购、合理利润水平、回购担保等方面，如果政府对BT 项目政策出现重大调整，致使特许协议签署时的承诺条件出现无法预料的变化，将给投资人带来巨大风险。
2）信用风险：即政府政策的稳定性和连续性，政府到期可支配财政无力回购导致的项目风险。相对而言，BT 模式项目对政府财政资源的要求比BOT 项目模式要高，在BOT 项目模式下，投资人除了对政府的信用度和市场化程度进行考察论证之外，必须对整个项目的可行性和经济性进行考察与评估，对建设项目本身的预期收益水平进行判断，然后决定是否进行投资。然而，在BT 模式项目下，投资人将项目建成后，政府必须以财政资金将项目回购，由于BT 模
3BT 模式项目风险分析
BT 模式项目风险是指BT 项目的特许、建设、移交等阶段的投资活动期间，投资人预期投资利益发生损失的不确定性。BT 模式项目风险按对风险能否控制为标准，可将风险划分为系统性风险和非系统性风险。系统性风险主要包括：政府信用、市场竞争、工程控制、技术故障、环境影响等可控制的经济风险。非系统性风险包括：不可抗力等自然风险；战争、内乱、公共政策及法律变化等政治风险；罢工、暴动、盗窃、贪污渎职等社会风险；金融环境变化、政府回购不
式项目没有未来的项目经营利益作为投资回报，完全靠政府财力作保证，故对政府财政资源的依赖度高，如果政府信用发生重大变化，必然影响投资人的投资安全和投资回报。
3）政府换届风险：BT 模式项目从签订协议到建设、移交、回购的周期较长，在BT 项目实施过程中如果发生政权更迭或政府换届等变化，由于各届政府施政目标不同或政府职能结构调整，必然影响政府行为的继承性，如果后届政府否定前届政府的建设项目决策，将导致BT 项目无法继续实施，或给BT 项目继续实施带来巨大的风险。
4）非市场化风险：在政府主导型的非市场化国家和地区，由于国民经济运行的市场化程度不高，政府缺少远期规划和长期目标，在经济运行中往往用行政指令代替经济规律和市场调节行为，导致项目没有公平竞争环境或偏离市场规律行为，如政府行为随意，政出多门，导致政策走势飘忽不定、难以预期等，或回购价格的确定随意性较大，或在BT 模式项目实施过程中弄虚作假、贪污受贿，这些都将必然增加BT 模式项目投资风险。3. 2
BT 模式项目管理、运营风险
由于BT 模式项目的融资成本高、操作难度大、融资管理难度大，投资人（建设方）须按BT 协议的约定对BT 模式项目工程的投资、质量和进度全面负责，按协议中约定的技术标准、工期要求完成项目建设，并承担相应的投资风险。因此，在BT 模式项目运作中，投资人对项目的整体管理控制能力是决定投资成败的关键，由于BT 模式项目建设周期内存在的自然、经济、社会、管理等不确定性因素，必然隐含着大量投资风险，在BT 模式项目管理中，主要存在以下几种风险：
1）项目投资成本控制风险：BT 模式项目因中间环节多而导致项目成本剧增，投资
人不仅要控制项目前期工作、设计等成本，而且要控制项目运作过程中的成本，包括项目投资建设、验收合格后，移交和回购前的一切成本支出，投资人几乎承担了项目建设中的所有成本风险，从而导致项目投资成本控制的不确定因素多、不可控性较高。如果BT 模式项目展开后，投资人在建设过程中无法筹措到足够的项目资金；或因投资人项目财务管理能力低下，或者缺乏完善的财务管理体制和资金筹划能力，导致项目财务状况恶化，而影响项目的实施甚至导致项目失败。同时，BT 模式与其他项目建设模式一样，受原材料价格变化、劳动力成本增加、工期迟延、通货膨胀、汇率波动、利率变化以及环境和技术等方面的影响，必然增加投资风险。
BT 模式项目不同于BOT 项目有运营环节，BOT 项目成本由建设成本和运营成本两部分组成，项目收益包括项目建设收益和运营收益两部分，其项目运作的投资成本控制除了建设成本之外，还可以在项目特许期内进行项目运营成本控制。即在BOT 项目模式下，如果由于不可控的因素导致项目建设成本适度超支，也可以通过后期运营利润来弥补。而BT 模式项目由于没有运营环节，不可能通过后续运营过程进行总投资补救，投资人争取盈利只能通过控制建设成本，其成本控制风险显然比BOT 项目高。2）项目质量管理风险：BT 项目质量是投资成败的关键，是BT 项目建成后能否顺利移交和收回投资成本、效益的重要保障。BT 模式项目的建设标准、建设工程内容等方面通常存在模糊或不统一的问题，在BT 模式项目实施是投资人对项目总承包的方式承建，往往造成投资人和设计、施工等单位形成利益共同体，或导致工程质量标准过高和回购项目成本增加，或由于承包商的实力、技术力量、施工水平、设施设备、管理手段等方面的问题，在管理、施工、原材料
等方面控制不力，使项目建设质量得不到应有的保证，出现各种各样的项目工程质量风险。
3）项目进度控制风险：BT 模式项目下，由于项目主体的多元性和客体的特殊性，在项目准备、招标、谈判、签署与BT 项目有关的合同、移交等阶段，涉及到政府许可、审批以及资金担保等诸多环节过程。因此，能否确保项目建设稳步、顺利进行是进度控制的关键，项目能否在规定的工期内完成，不仅关系到投资人能否早日收回投资和收益，而且关系到政府的基础设施能否早日发挥社会和经济效益。在项目实施过程中，投资人的经营管理水平和技术力量的高低、组织得合理与否、协调工作是否顺畅、设施设备保障与否及各种主客观原因都将影响、制约项目能否按期完工，BT 模式项目特点决定了项目管理进度难度非常大，BT 模式项目推迟或不能按期完工的违约责任，都将影响到项目投资的成败或投资效益，项目进度控制风险是巨大的。
4）项目技术风险：由于BT 模式项目工程规模大、中间环节多、建设管理技术要求高，如果在工程设计时有缺陷或错误，如地质条件考虑不当，或工艺设计、流程不合理，或设计时对施工可行性缺乏经验或考虑不当等将导致很多变更，或者项目建设中碰到重大技术障碍，都将造成项目技术风险。在BT 模式项目技术风险控制上，由于受投资成本、管理技能水平、技术成熟度等方面的制约，常常产生质量问题、进度问题而导致项目增加投资的风险。3. 3BT 模式项目经济风险
在BT 模式项目的运作中，政府的融资与金融环境对投资人的成本控制和预期盈利水平影响非常大，是项目投资的重大风险之一。
1）融资风险：BT 模式项目的一个重要环节就是融资，是否拥有足够的融资能力，
能否将项目资金筹措到位，是承包商在BT 项目上的核心竞争力，尤其在政府进行金融宏观调控时期，项目融资成功与否是BT 项目能否成功运作的关键。在大型基础设施项目建设中，通常需投入非常大的资金量，投资人的自有资金在项目投资中通常只占少部分，大部分是投资人通过融资来推进整个项目建设的。因此，BT 模式项目运作的负债比通常较高，负债比一般在70%以上，大型（特大型）BT 项目运作时投资人的融资能力就成为项目能否如期建成的关键，投资人融资能力不足必然导致资金链断裂终将使项目失败。
2）利率、货币汇兑、通货膨胀风险：货币不稳定国家和地区的货币利率波动是经常性的，利率变动将直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失的风险。在BT 模式项目下，建设期间出现利率波动是常事，BT 项目投资人在融资过程中无论采用浮动利率或是约定固定利率，都容易发生因利率波动而导致融资成本增加的风险。
在全球经济一体化发展形势下，货币汇兑经常受国际金融市场的影响，并不是一国货币政策或货币市场所能有效调节的，特别是在全世界性的金融危机期间，货币汇率波动幅度非常大，货币汇率波动对BT 模式项目的建设成本影响较大，直接关系到项目盈利水平的高低。因而在国外投资运作的BT 模式项目，都涉及到国际货币汇兑对融资成本和投资收益的影响，存在着货币汇兑风险。
在BT 模式项目运作过程中，项目所在国及世界范围内发生大的通货膨胀，将直接关系到投资人资金和盈利的实际购买力，从而导致项目回购时政府所支付货币的实际购买力远远低于投入时的购买力，投资人必然面临着货币通货膨胀的风险。3. 4BT 项目法律风险
1）法律风险是指由于政府法律的完善
程度和变动情况给BT 模式项目及项目利益相关方带来的风险，构成法律风险的主要因素是：法律完善程度、项目获准法律条款、项目违约法律条款等。BT 模式项目涉及融资、投资、建设、转让等一系列活动，项目利益相关方包括政府（项目业主）、投资人（建设方）、原材料供应商、融资担保人、保险公司，以及勘察、设计、施工、监理单位及分包商等诸多主体，参与主体法律关系较为复杂，当出现金融、工期和费用索赔等纠纷时，BT 模式项目法律和法规需对投资人有项目特许保障，如优先移交权、废止或拒绝续订等违约风险保障，能保障投资人的建设、经营权、投资收益和抵押品赎卖权，否则，将加大投资人BT 模式项目在合同履行、法律执行、政府诚信、银行信贷和工程施工等情况下的法律风险。
2）目前，在中国建筑工程市场上，BT 模式项目尚属一种新型的融资建设方式，在操作上尚未有成熟的运作模式可借鉴，中国BT 模式项目的专门立法也相对滞后，BT 模式项目各参与方在项目建设中的权利与义务关系缺少法律的规范和制约，而BT 模式项目最基本、最重要的是明确的法律合同保护。同时，由于BT 模式项目在中国运用的时间比较短，相关的经验积累比较少，BT 项目在实际操作中缺乏明确的法律依据，在项目具体实施中常常存在管理和机制等方面的法律问题，导致项目操作困难并容易引发各种法律风险。
3. 5BT 项目不可抗力风险
不可抗力是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的自然事件和社会事件，包括战争、内乱、公共政策及法律变化等政治风险；罢工、暴动、盗窃、贪污渎职等社会风险；也包括因地震、洪水、台风、海啸、雷击、火山爆发以及意外事故等引起的不可抗拒的自然风险。不可抗力引起的损失范围、损失大小等都存在极大的不确定性，无
法预先核定损失而加以规避。BT 模式项目规模大、建设周期长，采用BT 模式运作的项目不可避免地存在着巨大的不可抗力风险，这类风险对BT 模式项目参与各方都是无法控制的，因而，如果项目运作中不采用合理的方式进行规避与分担，将会给BT 项目的运作带来极大的风险。
4
中国承包商在国际工程市场上对BT 模式项目管理存在的主要问题
融资能力有限
BT 模式项目所需投入的资金量大、时
4. 1
间长，在项目运作中投资人需投入非常大的资金量以保证项目的正常实施，中国大多数承包商融资及资本运营能力差，或实力不足，在项目实施过程中没有将项目资金筹措到位或没有足够的资金，或缺乏有效的筹资办法导致BT 项目资金不能及时到位，使项目中途搁浅或失败的情况时有发生。
4. 2政治、经济风险判断及管理应对失误
BT 模式项目建设时间长，中国承包商对项目所在国政府政策的变化、政府政策的不连续性、政府信用、政府回购风险等分析和评估不足，对项目融资、建设、采购和维护的实施过程中所面临的风险分析认识不足，对BT 模式项目的工程范围、造价、质量要求、实施责任、所有权转让、赔偿责任、优惠政策（征地拆迁/财税/补贴/社会保障等）、风险分担、不可抗力、保险、抵押物价值及评估、争端解决等内容及其分担风险在合同上没有明确的规定和制定相应的制约条款，在项目管理上缺乏有效的应对措施，常常导致项目的困难或失败。4. 3BT 模式项目管理人才短缺
国际工程市场上承包商之间的竞争实质上是项目管理人才的竞争，缺乏具备国际工程管理经验和项目运作、商务及法律专业知识的复合型人才已经是制约中国承包商承接
高端业务领域（如BT 、BOT 、PMC 、EPC 、PPP 、PFI 等高端项目）的瓶颈，高端项目管理人才短缺是大多数中国承包商面临的共同难题。
资人合法参与竞争的权利，又大大增加了政府对BT 项目的投资回购成本。
因此，政府和相关部门需加强BT 项目建设管理，公开择优确定承包商和科学合理确认回购价格，减轻政府回购成本。5. 2BT 模式项目前期准备不足
在BT 模式项目履行过程中，未能根据项目具体的工程类别，对设计、建设、物资采购、设备供应等方面的情况进行深入细致地分析、研究，造成项目合同条款的技术规范和质量标准不明确，导致在实施过程中对项目操作和程序控制不严谨、不规范，最终造成项目投资的大量增加和项目交付的巨大延误。BT 模式项目在管理和运作上须进行充分的项目前期准备或聘请投资咨询公司提供专业服务，可提高BT 模式项目前期准备质量和改善项目管理水平。5. 3BT 模式项目回购困难
由于对BT 模式项目的投资回报在法律上没有明确的依据和统一、规范的计算方法，BT 项目从签订协议到项目建设、回购周期较长，政府决策在前、回购在后，在BT 项目完成后，由于政府换届或主要领导调离，将巨额债务留给下届政府，换任领导或由于政府财政负债过大和财政资金压力大，或对回购价格有异议，或对回购价中预计利润水平不认可，导致BT 项目回购困难，对投资人的权益带来很大的损害，或造成政府（国有）资产的大量流失。5. 4BT 模式项目管理水平落后
由于BT 模式项目是一种新的投融资建设模式，融资监管难度大，业主和投资人在项目建设管理上均没有成熟的经验和规范化的管理模式，而且大多数承包商缺乏管理BT 模式项目的复合型专业人才，缺乏必需的BT 项目投资专业知识和技能，在项目的建设过程中用传统方法和手段进行BT 项目工程管理，常常出现对BT 模式项目的管理失控，加之地方垄断和地方保护、缺乏竞
5
BT 模式项目在中国建筑市场上面临的主要困难
近年来，BT 模式项目作为一种新型融
资建设模式已经逐渐成为中国基础设施建设的一种重要融资建设方式和有效投融资平台，BT 模式项目能有效缓解城市重大基础设施建设投资需求与政府资金短缺之间的矛盾，通过BT 模式项目可以逐步建立和完善工程建设的市场化竞争机制，缓解政府投资项目资金压力，转移政府基础设施建设风险。
然而，BT 模式项目在中国的10余年的发展历程中，由于立法滞后，造成BT 项目在实际操作中，或缺乏明确的法律依据，或因项目责权利的模糊，加上BT 模式项目对经济环境、政治环境、政策与法律环境等因素的依赖性和变化敏感性，导致了BT 模式项目操作的困难，主要问题如下：5. 1BT 模式项目未经过招投标
中国大多数BT 模式项目都是政府的基础设施项目，BT 项目建成后的投资最终由政府购回，然而，在BT 项目管理中的突出问题是业主规避招标程序，许多地区的BT 项目均由政府以协议方式确定建设单位（投资人），或未按照国家的招投标法规规定的范围和标准进行BT 项目招标，或没有按照国家的特许经营有关法规和政策办理BT 项目政府采购招投标程序；有的业主按照需要随意解释BT 的内涵和规则，混淆BOT 、BT 与工程总承包的定义，将“业主→投资人→承包商”关系变成了“业主→
，或将BT 模式当成工程采购项目，承包商”
BT 模式被异化成“垫资承包”，进行形式上的招标或直接议标，这样既剥夺了其他投
争，造成BT 模式项目产生较多的工程质量、进度和投资失控问题，甚至出现“寻租”腐败等问题，造成BT 模式项目质量和效率与预期目标差距很大。5. 5
对BT 模式项目风险认识偏差
BT 项目常常建设规模大，筹集资金数
向高端业务发展，国际竞争能力也逐步增强和走向新的高度，越来越多的中国承包商开始进行BT 模式项目的运作，中国承包商对BT 模式项目管理水平和运作能力也不断提高。
同时，随着中国城市基础设施建设的迅猛发展和经济高速增长的需要，采用BT 模式项目已经成为中国基础设施建设的一种重要的融资建设方式。BT 模式项目能效缓解城市重大基础设施建设投资紧张与政府资金短缺之间的矛盾，具有融资来源广、建设效率高、资源利用合理、降低风险和投资人投资回报高等优点，深受政府和建筑承包商的青睐，在中国正在得到迅速发展。
但是，BT 模式项目运作方式所承担的政治风险、法律风险、经济风险、管理风险、融资和技术风险均远高于传统承包模式项目，甚至远高于BOT 模式项目，这一点中国承包商应该有清醒认识，如果没有足够的实力、没有的现代项目管理技术的提升和复合型管理人才的储备，BT 模式项目的运作将是非常困难的，甚至常常导致项目实施的巨额亏损或失败。参考文献：
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额较大，牵涉的范围广，项目实施过程中障
碍多且法律关系复杂，故很多承包商对此有相当大的认识偏差。如有的承包商低估BT 模式项目的风险，认为BT 项目最终由地方政府回购，回购款的来源是政府财政，政府是不可能破产的，因此对地方政府超前建设或透支财政的情况认识不够，导致在项目移交回购时出问题。其实，BT 模式项目是地方政府转嫁风险的一种投资方式，承包商承担的风险往往大于政府，一些BT 项目就因政府负债过多而缺乏足够的回购项目资金让承包商陷入绝境；而有的承包商则高估BT 项目的风险，认为BT 模式项目风险巨大，对BT 模式项目缺乏竞争勇气，依旧坚守在传统建筑工程市场上，不愿参与BT 模式项目的投资。5. 6
BT 模式项目管理中政府行政干预过多
BT 模式项目大多属于政府投资的非经营性基础设施项目，在项目运作过程中，由于政府的投资意愿更改或变化，或政府领导对项目有不同的想法和要求，常常在项目实施过程中发生领导和政府对项目的强制性和非技术性指示，加大了项目管理的难度，使工程质量得不到应有的保证。比如强制性限定BT 模式项目的不合理工期，项目非常规性赶工期的结果或多或少是以降低工程质量为代价完成的。
6结语
总之，随着中国国际工程承包业务逐渐