当前中美农业保险补贴政策的特征比较（上）
田辉
2012-11-05 15:36:04 来源：《中国经济时报》2012年10月31日
中美农业保险政策各有独特之处。在发展阶段、财政体制、补贴环节完整性等方面，我国与美国相比都有着一定的差距，应当根据不同性质采取不同的改善方法。
中美作为全球两个最大经济体，其农业保险规模也与经济排名相对应，分列全球前两位。两国对农业保险的补贴政策十分重视，均以保费补贴为主要形式的财政补贴作为支持农业生产、推动农业保险发展的杠杆。在美国，近年来一个被广为认同的重大改变是：政府对农业的补贴形式正由以传统的直接补贴为主，转变为以农作物保险的保费补贴为主。2011年，美国联邦政府对农作物保险的保费补贴总额达到了创纪录的74亿美元，相比5年前已经翻倍。相比之下，对农民的直接补贴支付则只有47亿美元。在我国，自2007年中央财政启动补贴机制以来，补贴力度、范围和比例不断加大。截至2011年，中央财政5年来累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，年均增长45.8%。
受到发展阶段、具体国情等因素的影响，中美农业保险补贴政策各自具有一些鲜明的特征。本报告拟对这些关键特征进行比较，以期为进一步的政策改善奠定分析基础。
与发展阶段相关联的特征比较
与美国相比，我国补贴历史较短、水平较低、品种较少。
——补贴历史
以中央财政补贴衡量，我国农业保险的补贴历史至今仅有5年。自二十世纪八十年代国内保险复业以来，我国即开办了农业保险业务，但直到2007年年初，中央财政才启动对农业保险的保费补贴试点，其后，农业保险方才进入发展的快车道。
相比之下，美国联邦政府补贴农作物保险的历史已经超过了30年。从1930年开始，美国国会批准开展联邦农业保险计划，并于1938年创建联邦农作物保险公司（FCIC）来具体执行这个计划，但这个计划一直是实验性的，主要局限于少数产区的少数品种。在1980年，美国通过了《联邦农作物保险法》，结束了试点状态，政府开始对农作物保险提供最高30%的保费补贴。此后，补贴比例和方式进行了多次调整。
——补贴基础及水平
在我国，各地普遍都将农业保险补贴险种按“广覆盖、低保障”的原则来确定保障水平，即保险金额主要根据种植业（如粮食作物、油料作物、棉花）和养殖业（如能繁母猪和奶牛等）在生产过程中耗费的物化成本的一定比例进行确定。这种尚处于“保成本”阶段的保费补贴，尽管财政支持的比例总体较高，中央和地方的保费补贴比例合计可以达到80%左右，但由于“成本保险”下的保险金额偏低，致使整体补贴水平偏低，发生保险事故时仅能针对农作物种植中的部分物化成本进行赔付。
相比之下，在美国联邦政府的农作物保险项目下，农民可以选择不同的保险保障水平和类型，既可以投保粮食产量下降造成的损失，也可投保粮食价格下降的损失，或者两者皆可投保。换句话说，多数美国农作物保险的保险金额或者是基于产量，或者是基于收入。在基于产量的保单中，如果农民相对于历史产量的收成减少，则获得赔偿；在基于收入的保单中，如果由于产量下降或者价格下降，或者两者皆有的原因造成种植业收入减少，则获得赔偿。由此可知，尽管名义上美国农作物保险的补贴比例可能低于我国，2011年平均只有62%，低于我国平均80%的水平，但由于保险金额以及补贴金额的确定基础不同，所以其整体补贴水平明显高于我国。2011年，美国联邦政府对种植业保险的保费补贴总额为74亿美元，相比之下，我国各级政府的补贴合计最多也就刚刚超过100亿元。
——补贴范围
在我国，施行农业保险的区域已经由初期的6个试点省区扩大至所有省、自治区、直辖市，在补贴品种上也在逐渐扩大。2007年中央财政仅对玉米、水稻、小麦、大豆、棉花等5种农作物和能繁母猪实施保费补贴。2008年增加了花生和油菜，此后逐年增多。截至2011年末，补贴品种包括水稻、玉米、小麦、油料作物和棉花、能繁母猪、奶牛、育肥猪、森林、马铃薯、青稞、牦斗、藏系羊、天然橡胶共14个。2012年财政部将糖料作物纳入补贴范围，从而使中央财政补贴品种达到15个。在各省区，地方政府则因地制宜地选择部分具有本地特色的品种进行单独补贴。
相比之下，在美国联邦农作物保险项目下，农民可以购买保障的农作物品种超过100种。不过，四种主要的农作物，包括玉米、棉花、大豆和小麦，在2011
年承保的全部种植面积中占据高达75%的比重。其他农作物则包括一些温室作物，各种水果和蔬菜等。
与财政体制相关联的特征比较
我国由于受分税制度的影响，实施多级政府补贴，但由于改革不彻底，造成省级以下政府的补贴比例的确定随意性较强，财权事权不匹配。
相比之下，美国财政补贴则主要由联邦政府负担。
——政府补贴的层级
当前我国的财政体制主要以分税制为主要特征。分税制的实质是财政分权，即中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。自1994年分税制财政体制改革之后，地方财政的相对独立性得到正式的承认。正是在这一体制下，包括农业保险补贴在内的很多事项都需要多级财政共同负担。
分税制财政体制表现在农业保险补贴上，即我国施行多级政府补贴。具体来说，对于中央补贴险种而言，补贴层级最多为中央、省、地级市、县（市、区）四级，在省直管县的地区，则补贴层级为中央、省、试点县（市、区）三级。中央财政的补贴比例为35%-40%，省级财政的补贴比例平均在25%左右；市级及以下财政补贴比例平均在20%左右。近年来部分地区虽然着手降低市县级财政的补贴比例，但并没有改变多层级政府补贴的基本格局。
相比之下，美国作为联邦制国家，联邦政府和州政府的收支权限明确而规范，也以财政分权为主要特征。然而，尽管州政府具有较高的自治权，享有较独立的税收权、支出权和举债权，但在美国联邦农作物保险计划下，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。这主要是因为，联邦政府将农作物保险视为是一项具有战略性意义的事务，属于美国粮食安全网的有机组成部分，因此当仁不让属于联邦政府的责任范围。
——多层级补贴确立的原则
我国于1994年开始实施的分税制改革并不彻底。两个突出表现是：（1）中央政府与地方政府间的财政关系调整，主要依据的是行政权力，而非强有力的法律约束；（2）分税制改革主要针对的是中央政府与省级政府之间的收入分配问题，在省级及以下政府间的分配问题上未有更具体的规定。改革不彻底造成的后果是，事权财力的分配以及财政转移支付在很大程度上取决于政府间的相机裁量和讨价还价，省及以下地方政府之间财力差异过大，许各地方事权和财力严重不匹配。
分税制改革的不彻底也影响到了农业保险补贴政策的实施。中央财政一方面要求省级及以下财政必须对农业保险补贴进行配套，另—方面对省以下的各级财政没有规定具体补贴比例。这就使得地方政府补贴比例的确定存在一定随意性。对于那些财力较弱而又不得不承担较高配套补贴任务的县级政府而言，开展农业保险的积极性势必因财力困难而有所削弱，或者有心无力。正因为如此，中央预算的农业保险补贴资金往往在当年无法全部支付出去。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
当前中美农业保险补贴政策的特征比较（上）
田辉
2012-11-05 15:36:04 来源：《中国经济时报》2012年10月31日
中美农业保险政策各有独特之处。在发展阶段、财政体制、补贴环节完整性等方面，我国与美国相比都有着一定的差距，应当根据不同性质采取不同的改善方法。
中美作为全球两个最大经济体，其农业保险规模也与经济排名相对应，分列全球前两位。两国对农业保险的补贴政策十分重视，均以保费补贴为主要形式的财政补贴作为支持农业生产、推动农业保险发展的杠杆。在美国，近年来一个被广为认同的重大改变是：政府对农业的补贴形式正由以传统的直接补贴为主，转变为以农作物保险的保费补贴为主。2011年，美国联邦政府对农作物保险的保费补贴总额达到了创纪录的74亿美元，相比5年前已经翻倍。相比之下，对农民的直接补贴支付则只有47亿美元。在我国，自2007年中央财政启动补贴机制以来，补贴力度、范围和比例不断加大。截至2011年，中央财政5年来累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，年均增长45.8%。
受到发展阶段、具体国情等因素的影响，中美农业保险补贴政策各自具有一些鲜明的特征。本报告拟对这些关键特征进行比较，以期为进一步的政策改善奠定分析基础。
与发展阶段相关联的特征比较
与美国相比，我国补贴历史较短、水平较低、品种较少。
——补贴历史
以中央财政补贴衡量，我国农业保险的补贴历史至今仅有5年。自二十世纪八十年代国内保险复业以来，我国即开办了农业保险业务，但直到2007年年初，中央财政才启动对农业保险的保费补贴试点，其后，农业保险方才进入发展的快车道。
相比之下，美国联邦政府补贴农作物保险的历史已经超过了30年。从1930年开始，美国国会批准开展联邦农业保险计划，并于1938年创建联邦农作物保险公司（FCIC）来具体执行这个计划，但这个计划一直是实验性的，主要局限于少数产区的少数品种。在1980年，美国通过了《联邦农作物保险法》，结束了试点状态，政府开始对农作物保险提供最高30%的保费补贴。此后，补贴比例和方式进行了多次调整。
——补贴基础及水平
在我国，各地普遍都将农业保险补贴险种按“广覆盖、低保障”的原则来确定保障水平，即保险金额主要根据种植业（如粮食作物、油料作物、棉花）和养殖业（如能繁母猪和奶牛等）在生产过程中耗费的物化成本的一定比例进行确定。这种尚处于“保成本”阶段的保费补贴，尽管财政支持的比例总体较高，中央和地方的保费补贴比例合计可以达到80%左右，但由于“成本保险”下的保险金额偏低，致使整体补贴水平偏低，发生保险事故时仅能针对农作物种植中的部分物化成本进行赔付。
相比之下，在美国联邦政府的农作物保险项目下，农民可以选择不同的保险保障水平和类型，既可以投保粮食产量下降造成的损失，也可投保粮食价格下降的损失，或者两者皆可投保。换句话说，多数美国农作物保险的保险金额或者是基于产量，或者是基于收入。在基于产量的保单中，如果农民相对于历史产量的收成减少，则获得赔偿；在基于收入的保单中，如果由于产量下降或者价格下降，或者两者皆有的原因造成种植业收入减少，则获得赔偿。由此可知，尽管名义上美国农作物保险的补贴比例可能低于我国，2011年平均只有62%，低于我国平均80%的水平，但由于保险金额以及补贴金额的确定基础不同，所以其整体补贴水平明显高于我国。2011年，美国联邦政府对种植业保险的保费补贴总额为74亿美元，相比之下，我国各级政府的补贴合计最多也就刚刚超过100亿元。
——补贴范围
在我国，施行农业保险的区域已经由初期的6个试点省区扩大至所有省、自治区、直辖市，在补贴品种上也在逐渐扩大。2007年中央财政仅对玉米、水稻、小麦、大豆、棉花等5种农作物和能繁母猪实施保费补贴。2008年增加了花生和油菜，此后逐年增多。截至2011年末，补贴品种包括水稻、玉米、小麦、油料作物和棉花、能繁母猪、奶牛、育肥猪、森林、马铃薯、青稞、牦斗、藏系羊、天然橡胶共14个。2012年财政部将糖料作物纳入补贴范围，从而使中央财政补贴品种达到15个。在各省区，地方政府则因地制宜地选择部分具有本地特色的品种进行单独补贴。
相比之下，在美国联邦农作物保险项目下，农民可以购买保障的农作物品种超过100种。不过，四种主要的农作物，包括玉米、棉花、大豆和小麦，在2011
年承保的全部种植面积中占据高达75%的比重。其他农作物则包括一些温室作物，各种水果和蔬菜等。
与财政体制相关联的特征比较
我国由于受分税制度的影响，实施多级政府补贴，但由于改革不彻底，造成省级以下政府的补贴比例的确定随意性较强，财权事权不匹配。
相比之下，美国财政补贴则主要由联邦政府负担。
——政府补贴的层级
当前我国的财政体制主要以分税制为主要特征。分税制的实质是财政分权，即中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。自1994年分税制财政体制改革之后，地方财政的相对独立性得到正式的承认。正是在这一体制下，包括农业保险补贴在内的很多事项都需要多级财政共同负担。
分税制财政体制表现在农业保险补贴上，即我国施行多级政府补贴。具体来说，对于中央补贴险种而言，补贴层级最多为中央、省、地级市、县（市、区）四级，在省直管县的地区，则补贴层级为中央、省、试点县（市、区）三级。中央财政的补贴比例为35%-40%，省级财政的补贴比例平均在25%左右；市级及以下财政补贴比例平均在20%左右。近年来部分地区虽然着手降低市县级财政的补贴比例，但并没有改变多层级政府补贴的基本格局。
相比之下，美国作为联邦制国家，联邦政府和州政府的收支权限明确而规范，也以财政分权为主要特征。然而，尽管州政府具有较高的自治权，享有较独立的税收权、支出权和举债权，但在美国联邦农作物保险计划下，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。这主要是因为，联邦政府将农作物保险视为是一项具有战略性意义的事务，属于美国粮食安全网的有机组成部分，因此当仁不让属于联邦政府的责任范围。
——多层级补贴确立的原则
我国于1994年开始实施的分税制改革并不彻底。两个突出表现是：（1）中央政府与地方政府间的财政关系调整，主要依据的是行政权力，而非强有力的法律约束；（2）分税制改革主要针对的是中央政府与省级政府之间的收入分配问题，在省级及以下政府间的分配问题上未有更具体的规定。改革不彻底造成的后果是，事权财力的分配以及财政转移支付在很大程度上取决于政府间的相机裁量和讨价还价，省及以下地方政府之间财力差异过大，许各地方事权和财力严重不匹配。
分税制改革的不彻底也影响到了农业保险补贴政策的实施。中央财政一方面要求省级及以下财政必须对农业保险补贴进行配套，另—方面对省以下的各级财政没有规定具体补贴比例。这就使得地方政府补贴比例的确定存在一定随意性。对于那些财力较弱而又不得不承担较高配套补贴任务的县级政府而言，开展农业保险的积极性势必因财力困难而有所削弱，或者有心无力。正因为如此，中央预算的农业保险补贴资金往往在当年无法全部支付出去。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）