关于招商引资中低价出让土地问题的思考
(日期：2005-11-06 )
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来源：河南教育学院 段 玉 强
摘要：土地，国民经济的基础性资源，目前正成为中国经济和社会发展的一个重大问题。地区之间为争外资项目引进，竞相压低地价，由此引发许多问题与矛盾。我国土地资产产生低价出让和流失的原因非常复杂，从根本上说，是由于我国正处于经济转轨时期，体制不完善是我国当前土地资产流失的最主要最根本的原因。解决问题的根本方法是，按照市场经济的要求，制定和修改相关法规，规范政府行为，约束政府权力。
2004年12月新公布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。政府非法压低地价进行招商行为将被严格禁止。违反规定出让土地造成国有土地资产流失，情节严重的将以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划等行为，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。
然而，目前各地在招商中，纷纷以低价出让土地，有的甚至以零地价方式将土地出让给外商，以此作为重要手段来吸引投资。不仅经济欠发达地区如此，在沿海一些经济发达地区亦是如此。但在招商引资过程中，对外资项目却都以低于这个标准出让土地。这些差额的土地成本，有的要通过其他土地收益来消化，更多的是由开发单位通过大量融资、高额负债，来为投资商垫付。
一、低价出让土地的原因分析
我国土地资产产生低价出让和流失的原因非常复杂，从根本上说，是由于我国正处于经济转轨时期，体制不完善是我国当前土地资产流失的最主要最根本的原因。
具体分析，主要原因如下：
（一）土地一级市场体制和土地产权制度的缺陷。
目前我国土地供应市场存在另一突出问题是多数地方政府采取直接生地上市，放弃对生地的开发权，把基础设施、配套设施、征地拆迁等工作全部交给开发商或用地者，就等于放弃获取巨额土地增值的机会。香港特区政府直接抓土地一级市场的开发，将生地开发成熟地，招标拍卖，每投入1亿港元可获得5亿至10亿港元的回报。这是值得我们地方政府思考的问题。
目前我国的土地产权制度也存在很大的缺陷，具体表现为：
第一，中央与地方之间、政府部门之间的土地所有权界线模糊
在中央和地方之间，我国虽明确城市土地属国家所有，新《土地管理法》出台后，进一步规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使。然而，长期以来，在实际管理中城市政府一直代理行使着土地所有权。但城市政府究竟应享有何种权利？现有法律却没有明确界定。
在部门与部门之间，由于土地所有者主体缺位，在处理国有土地有关问题时，各级政府之间，各政府部门之间都存在矛盾。如城市政府、土地管理机构、国有资产管理机构、城市建设管理部门、各专业管理部门等都有理由要求行使国有土地的所有和管理职能。
第二，土地使用权和所有权边界模糊
土地所有者将土地所有权中占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权，组成土地所有者权利束。而土地使用者获得使用权、占有权和部分收益权、部分处分权，组成土地使有者权利束，从而使土地使用权成为土地使用者的一项具有较完整意义的但又受限制的财产。所有权和使用权都具备这四项职能，特别是部分处分权和部分利益权，这个“部分”的含义难以明确的界定，这不仅是理论上的模糊，在实际操作中也极易产生混乱。使土地使用者与所有者之间围绕土地各项权利特别是利益权展开多层面的博弈，造成土地资产流失，而当前土地使用权多轨并存的特殊性,使土地使用权与所有权的关系更加复杂化。
不同使用权界定的模糊不清，为土地寻租提供了有利外部条件，大量应该采取出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失。
（二）对地方政府和领导干部考核机制存在缺陷。
中央政府为了社会总效益的不断提高，他要求地方政府促进经济社会的持续稳定发展，并以此作为考核地方政府和领导干部政绩的重要指标。上级在考核领导干部政绩好坏时，往往注重经济指标，近年来更注重招商引资成果如何，引进外资多少。所以一些领导干部为了出政绩，尽快把招商引资工作搞上去，急于求成，不细算经济账、社会效益账，基于自身利益最大化考虑，他将偏好于发展经济，因为这既能带来更多的地方财政收入，又更容易凸现政绩，获得升迁机会。
这种对地方政府和干部的考核机制，必然导致地区间激烈的经济竞争。为吸引更多的投资，地区之间竞相攀比，看谁的招商力度更大，优惠措施更多。因此，竞相压低地价成为招徕外商投资的主要方法。
（三）决策机制不完善，程序不规范。
国家大力推行国有土地招标、拍卖，只有在确实不能采用招标、拍卖方式的情况下，方可采用协议出让方式，但必须在地价评估的基础上采取内部会审、集体决策方式确定协议出让价格，协议结果还要向社会公开。目前各地涉及商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地已逐步实行了招标、拍卖、挂牌出让，对出让方式进行了规范和完善，而工业等生产性用地，除上述出让方式外，也可实行协议出让，且目前主要以协议出让方式为主。一些地方工业用地协议出让方式决策机制不完善，程序不规范，决策权主要集中在少数领导手上，价格决策不透明，个别人说了算，随意性大，没有形成内部会审、集体决策程序。
二、低价出让土地引发的主要问题与危害
只有通过招标、拍卖、挂牌制度出让经营性用地，规范市场，增加政府收入和基础设施投入，才是地方全面提升投资环境，进行招商引资的正确之路。绕过招标拍卖挂牌，以低价土地进行招商引资带来的危害极大。低价土地的招商引资带来的只是对本地长期投资环境的恶化和区域间的恶性竞争，引来的企业也大多是为了短期内获取本应属于政府的土地租金作为超额利润。低价出让土地引发的主要问题和危害可以从以下几个方面概括：
1.引发投资领域不公平竞争。
一些地方为了加大吸引外资力度，在工业用地出让上外资企业和外资项目优于内资企业和内资项目。内资一般以评估地价取得土地，而外资却以大大低于评估地价的标准取得土地，从而导致投资领域内资与外资竞争不公平。
2.损害了农民的利益，不利于社会稳定。
尽管各地对被征用耕地农民补偿都有标准和规定，但在沿海经济发达地区人均耕地少，生活费用高，一些地方现行的补偿标准显然偏低。土地被征用后，农民即失去了赖以生存的生产资料，而仅仅靠这一些补助费是难以解决其就业和社会保障问题的。目前这一问题也逐渐成为影响当前农村社会稳定的重要因素之一。
3.容易滋生腐败现象。
由于工业用地目前大多采用协议出让形式，而土地的出让权和地价确定权都集中在个别领导手中，决策不透明、地价不公平，为个别领导以权谋私进行权钱交易创造了条件。而一些投资者为了尽量压低地价，千方百计拉拢决策者，投其所好，甚至进行贿赂。近年来在土地出让问题上的腐败案件屡见不鲜，屡禁不止。由此可见，这种形式的出让是滋生腐败的温床。
4.造成土地资源浪费和国有资产的流失。
由于工业领域内投资者取得的土地使用权成本比较低，而土地随着时间的推延有潜在升值的机会，所以投资者往往在投资时多圈地，产生项目占地不经济现象，造成土地资源浪费。低地价出让也给投机者提供了可乘之机，有的借项目投资名义大规模圈地，一旦协议出让成功，并不急于开工，有的制造种种借口，有的本身在协议实施过程中情况复杂，不可能马上开发，从而拖延时间，待价而沽。
5.加重地方政府财政负担和经济风险。
现行财政体制下，土地出让收益是地方政府的重要收入来源。城市化推进、工业园区开发、基础设施及配套设施建设资金主要来源于土地出让金。低地价出让，政府不但得不到土地收益，而且还要通过融资贴上大量资金为工业园区搞拆迁和基础设施建设。如何偿还这些债务?要靠今后引进企业上缴税收的地方留成部分来进行，而外资企业按照国家和地方的税收优惠政策，有若干年的税收减免期。因此，偿还这些债务需要很长的时间，往往是一届政府任期内难以平衡的。不少地方政府因此而背上了沉重的债务包袱。
6.从宏观上看不利于区域经济协调发展。
我国西部地区地多人少，土地资源相比较东部沿海地区丰富。国家实施“西部大开发”战略，为利用西部丰富的自然资源和廉价的劳动力资源进行开发建设创造了有利条件，同时也利于东部沿海地区的产业升级。低价出让土地使一些劳动密集型低档次产业继续滞留在东部沿海地区成为可能，这与国家的大政方针相违背，不利于区域经济协调发展战略的实施。
三、解决低价出让土地问题的对策与建议
新一轮圈占土地的动因主要是各地竞相攀比搞招商引资的土地政策优惠，基层政府往往成为土地违法主体。随着国土资源管理体制改革的推进，进一步理顺土地审批管理与执法监督的关系，加强中央对省级国土资源管理的监管，成为迫切需要解决的问题。
(一)必须重新认识土地资源在可持续发展中的重要性，树立长远发展观念
我国人口居世界首位，人均耕地却大大低于世界水平，已经成为制约经济社会发展的重要因素，是可持续发展战略面临需要解决的重要问题。据统计，全国人均耕地面积仅为1.17亩，不足世界人均耕地水平的1／3，全国有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地0．8亩的警戒线，其中463个县人均耕地只有0．5亩，且每年耕地以数百万亩的速度递减，而人口却以每年上千万的速度递增，农业用地与城市建设和工业用地的需求矛盾日益突出。在沿海经济发达地区人多地少的矛盾更为突出，土地资源更为珍贵。土地资源不可再生。随着经济社会发展，土地在社会财富构成中的重要地位越来越突出，“土地是财富之母”，人们对土地的现实价值和潜在价值的认识也越来越深刻
(二)建立规范的土地出让程序，完善土地价格决策机制
杜绝低价出让土地现象，关键之一是要引入市场竞争机制，以市场需求决定土地资源配置，以市场需求确定土地出让价格。
一是建立规范的土地出让程序。将工业用地出让纳入规范的土地有形市场，实行“阳光操作”，并作为规范工业用地出让程序的一条法规来遵循。目前房地产等经营性用地实行招标拍卖和挂牌出让后，效果很好，同样办法也应适用于工业用地出让。
深圳、温州等地的实践经验证明，这是一条切实可行的措施，可以减少行政干预影响，可以减少权力部门人为因素对土地出让价格的影响，可以防止土地出让上的“暗箱操作”，有利于政府土地出让行为的公开、公平、公正，有利于防止土地资源的浪费和国有土地资产的流失。
二是规范土地出让价格决策机制。土地出让价格总的来说要由市场来确定，通过招标、拍卖、挂牌等交易形式确定土地出让价格。对确实需要协议出让的土地，也必须建立一套内部会审、集体决策程序，避免个人说了算现象发生，同时严格按土地出让审批权限进行审批，并在一定范围内进行公示，接受监督。
三是各地对土地出让方式与程序要统一。由于各地经济发展水平不同，其出让地价水平也不同，只要规范土地出让方式与程序，尤其是协议出让方式与程序，使土地资源按市场机制进行配置，投资者自然会权衡区位优势与资源优势，择其利而投之，这既符合经济发展规律，也有利于东西部地区发挥各自的优势。
(三)加强制度建设和监督力度，防止土地出让中的腐败现象
从近年来发生的干部腐败案件分析，利用土地出让进行受贿的经济犯罪案件已占突出的位置。要防止这种现象蔓延，必须从制度上建立起防范措施。
首先，按照公开原则，建立土地出让公示制。对每宗土地出让的方式、地块、价格、用途等情况进行公示，接受社会监督。防止在地价问题上由个别决策者说了算和“暗箱操作”现象发生。
其次，纪检监察部门要加强对土地出让过程的监督，尤其是要加强对出让程序、地价确定以及实施优惠措施的监督。有的开发项目涉及大批土地出让或对区域经济结构、区位功能、环境保护有重大影响的，各级人大也应介入审议，并加强法律监督。
第三，对已低价出让的土地要进行全面清理。对取得低价土地使用权，圈而不用，投机取巧的，要严格按照法律法规该收回的收回，该督促开工的，促其早日开工。对低价取得土地使用权转手高价转让或利用土地抵押骗取国有资产的要依法严肃查处。对土地出让中行贿受贿者要绳之以法。只有这样，才能有效杜绝土地出让中的不正之风。
（四）按照市场经济的要求，制定和修改相关法规，规范政府行为，约束政府权力。
修改相关法律，明确规定政府只能对公益性用地行使征地权，具体规定公益性用地的范围以及必经的征地审批程序，同时建立由人民代表大会和法院主导的征地监督机制和争议处理机制；对于法定范围之外的其它非公益性用地，明确规定由农民和土地需求者直接协商交易，政府不得参与买卖、经营；政府的责任主要在于对土地总供需进行宏观调控，对土地用途、土地市场进行必要监管，对土地市场流转的缺陷予以弥补，依法征税和办理相关手续等。
（五）按照不减少农民利益的原则，建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度，维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益。
具体措施可以是：
第一，创新土地流转制度，合理补偿失地农民。逐步改变政府垄断经营土地一级市场的体制。政府征用时也应参照土地的市场价格，对失地农民给予合理补偿，总体上不降低其原有的生活水平。
第二，促进失地农民就业。对于被征地的农民，政府应实行特殊的优惠政策。对失地农民进行职业技能培训、自主创业培训和职业介绍；对其在城市就业和自主创业给予优惠政策等。
第三，建立失地农民最低生活保障制度和基本养老保险制度。将所有失地农民纳入城市最低生活保障范围，确保失地农民的基本生存。对于中老年失地人员，无论是因为政府征用还是因为市场交易而失地，都应强制性参加社会基本养老保险，确保中老年失地农民“老有所养”。
参考文献：
1． 国土资源部：基层政府往往成为土地违法主体，新华网，北京，2004年８月２７日；
2． 国务院强化土地管理 压低地价招商将追究刑责，新京报， 2004年12月25日；
3． 张维迎，博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996.
4． 曾永昌：论土地市场的政府垄断。社会科学研究，2002（4）；
郝书辰，李军杰：基于土地的优惠应改为基于产业的优惠.中国社会科学院研究生院学报，2004（3
关于招商引资中低价出让土地问题的思考
(日期：2005-11-06 )
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来源：河南教育学院 段 玉 强
摘要：土地，国民经济的基础性资源，目前正成为中国经济和社会发展的一个重大问题。地区之间为争外资项目引进，竞相压低地价，由此引发许多问题与矛盾。我国土地资产产生低价出让和流失的原因非常复杂，从根本上说，是由于我国正处于经济转轨时期，体制不完善是我国当前土地资产流失的最主要最根本的原因。解决问题的根本方法是，按照市场经济的要求，制定和修改相关法规，规范政府行为，约束政府权力。
2004年12月新公布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。政府非法压低地价进行招商行为将被严格禁止。违反规定出让土地造成国有土地资产流失，情节严重的将以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划等行为，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。
然而，目前各地在招商中，纷纷以低价出让土地，有的甚至以零地价方式将土地出让给外商，以此作为重要手段来吸引投资。不仅经济欠发达地区如此，在沿海一些经济发达地区亦是如此。但在招商引资过程中，对外资项目却都以低于这个标准出让土地。这些差额的土地成本，有的要通过其他土地收益来消化，更多的是由开发单位通过大量融资、高额负债，来为投资商垫付。
一、低价出让土地的原因分析
我国土地资产产生低价出让和流失的原因非常复杂，从根本上说，是由于我国正处于经济转轨时期，体制不完善是我国当前土地资产流失的最主要最根本的原因。
具体分析，主要原因如下：
（一）土地一级市场体制和土地产权制度的缺陷。
目前我国土地供应市场存在另一突出问题是多数地方政府采取直接生地上市，放弃对生地的开发权，把基础设施、配套设施、征地拆迁等工作全部交给开发商或用地者，就等于放弃获取巨额土地增值的机会。香港特区政府直接抓土地一级市场的开发，将生地开发成熟地，招标拍卖，每投入1亿港元可获得5亿至10亿港元的回报。这是值得我们地方政府思考的问题。
目前我国的土地产权制度也存在很大的缺陷，具体表现为：
第一，中央与地方之间、政府部门之间的土地所有权界线模糊
在中央和地方之间，我国虽明确城市土地属国家所有，新《土地管理法》出台后，进一步规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使。然而，长期以来，在实际管理中城市政府一直代理行使着土地所有权。但城市政府究竟应享有何种权利？现有法律却没有明确界定。
在部门与部门之间，由于土地所有者主体缺位，在处理国有土地有关问题时，各级政府之间，各政府部门之间都存在矛盾。如城市政府、土地管理机构、国有资产管理机构、城市建设管理部门、各专业管理部门等都有理由要求行使国有土地的所有和管理职能。
第二，土地使用权和所有权边界模糊
土地所有者将土地所有权中占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权，组成土地所有者权利束。而土地使用者获得使用权、占有权和部分收益权、部分处分权，组成土地使有者权利束，从而使土地使用权成为土地使用者的一项具有较完整意义的但又受限制的财产。所有权和使用权都具备这四项职能，特别是部分处分权和部分利益权，这个“部分”的含义难以明确的界定，这不仅是理论上的模糊，在实际操作中也极易产生混乱。使土地使用者与所有者之间围绕土地各项权利特别是利益权展开多层面的博弈，造成土地资产流失，而当前土地使用权多轨并存的特殊性,使土地使用权与所有权的关系更加复杂化。
不同使用权界定的模糊不清，为土地寻租提供了有利外部条件，大量应该采取出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失。
（二）对地方政府和领导干部考核机制存在缺陷。
中央政府为了社会总效益的不断提高，他要求地方政府促进经济社会的持续稳定发展，并以此作为考核地方政府和领导干部政绩的重要指标。上级在考核领导干部政绩好坏时，往往注重经济指标，近年来更注重招商引资成果如何，引进外资多少。所以一些领导干部为了出政绩，尽快把招商引资工作搞上去，急于求成，不细算经济账、社会效益账，基于自身利益最大化考虑，他将偏好于发展经济，因为这既能带来更多的地方财政收入，又更容易凸现政绩，获得升迁机会。
这种对地方政府和干部的考核机制，必然导致地区间激烈的经济竞争。为吸引更多的投资，地区之间竞相攀比，看谁的招商力度更大，优惠措施更多。因此，竞相压低地价成为招徕外商投资的主要方法。
（三）决策机制不完善，程序不规范。
国家大力推行国有土地招标、拍卖，只有在确实不能采用招标、拍卖方式的情况下，方可采用协议出让方式，但必须在地价评估的基础上采取内部会审、集体决策方式确定协议出让价格，协议结果还要向社会公开。目前各地涉及商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地已逐步实行了招标、拍卖、挂牌出让，对出让方式进行了规范和完善，而工业等生产性用地，除上述出让方式外，也可实行协议出让，且目前主要以协议出让方式为主。一些地方工业用地协议出让方式决策机制不完善，程序不规范，决策权主要集中在少数领导手上，价格决策不透明，个别人说了算，随意性大，没有形成内部会审、集体决策程序。
二、低价出让土地引发的主要问题与危害
只有通过招标、拍卖、挂牌制度出让经营性用地，规范市场，增加政府收入和基础设施投入，才是地方全面提升投资环境，进行招商引资的正确之路。绕过招标拍卖挂牌，以低价土地进行招商引资带来的危害极大。低价土地的招商引资带来的只是对本地长期投资环境的恶化和区域间的恶性竞争，引来的企业也大多是为了短期内获取本应属于政府的土地租金作为超额利润。低价出让土地引发的主要问题和危害可以从以下几个方面概括：
1.引发投资领域不公平竞争。
一些地方为了加大吸引外资力度，在工业用地出让上外资企业和外资项目优于内资企业和内资项目。内资一般以评估地价取得土地，而外资却以大大低于评估地价的标准取得土地，从而导致投资领域内资与外资竞争不公平。
2.损害了农民的利益，不利于社会稳定。
尽管各地对被征用耕地农民补偿都有标准和规定，但在沿海经济发达地区人均耕地少，生活费用高，一些地方现行的补偿标准显然偏低。土地被征用后，农民即失去了赖以生存的生产资料，而仅仅靠这一些补助费是难以解决其就业和社会保障问题的。目前这一问题也逐渐成为影响当前农村社会稳定的重要因素之一。
3.容易滋生腐败现象。
由于工业用地目前大多采用协议出让形式，而土地的出让权和地价确定权都集中在个别领导手中，决策不透明、地价不公平，为个别领导以权谋私进行权钱交易创造了条件。而一些投资者为了尽量压低地价，千方百计拉拢决策者，投其所好，甚至进行贿赂。近年来在土地出让问题上的腐败案件屡见不鲜，屡禁不止。由此可见，这种形式的出让是滋生腐败的温床。
4.造成土地资源浪费和国有资产的流失。
由于工业领域内投资者取得的土地使用权成本比较低，而土地随着时间的推延有潜在升值的机会，所以投资者往往在投资时多圈地，产生项目占地不经济现象，造成土地资源浪费。低地价出让也给投机者提供了可乘之机，有的借项目投资名义大规模圈地，一旦协议出让成功，并不急于开工，有的制造种种借口，有的本身在协议实施过程中情况复杂，不可能马上开发，从而拖延时间，待价而沽。
5.加重地方政府财政负担和经济风险。
现行财政体制下，土地出让收益是地方政府的重要收入来源。城市化推进、工业园区开发、基础设施及配套设施建设资金主要来源于土地出让金。低地价出让，政府不但得不到土地收益，而且还要通过融资贴上大量资金为工业园区搞拆迁和基础设施建设。如何偿还这些债务?要靠今后引进企业上缴税收的地方留成部分来进行，而外资企业按照国家和地方的税收优惠政策，有若干年的税收减免期。因此，偿还这些债务需要很长的时间，往往是一届政府任期内难以平衡的。不少地方政府因此而背上了沉重的债务包袱。
6.从宏观上看不利于区域经济协调发展。
我国西部地区地多人少，土地资源相比较东部沿海地区丰富。国家实施“西部大开发”战略，为利用西部丰富的自然资源和廉价的劳动力资源进行开发建设创造了有利条件，同时也利于东部沿海地区的产业升级。低价出让土地使一些劳动密集型低档次产业继续滞留在东部沿海地区成为可能，这与国家的大政方针相违背，不利于区域经济协调发展战略的实施。
三、解决低价出让土地问题的对策与建议
新一轮圈占土地的动因主要是各地竞相攀比搞招商引资的土地政策优惠，基层政府往往成为土地违法主体。随着国土资源管理体制改革的推进，进一步理顺土地审批管理与执法监督的关系，加强中央对省级国土资源管理的监管，成为迫切需要解决的问题。
(一)必须重新认识土地资源在可持续发展中的重要性，树立长远发展观念
我国人口居世界首位，人均耕地却大大低于世界水平，已经成为制约经济社会发展的重要因素，是可持续发展战略面临需要解决的重要问题。据统计，全国人均耕地面积仅为1.17亩，不足世界人均耕地水平的1／3，全国有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地0．8亩的警戒线，其中463个县人均耕地只有0．5亩，且每年耕地以数百万亩的速度递减，而人口却以每年上千万的速度递增，农业用地与城市建设和工业用地的需求矛盾日益突出。在沿海经济发达地区人多地少的矛盾更为突出，土地资源更为珍贵。土地资源不可再生。随着经济社会发展，土地在社会财富构成中的重要地位越来越突出，“土地是财富之母”，人们对土地的现实价值和潜在价值的认识也越来越深刻
(二)建立规范的土地出让程序，完善土地价格决策机制
杜绝低价出让土地现象，关键之一是要引入市场竞争机制，以市场需求决定土地资源配置，以市场需求确定土地出让价格。
一是建立规范的土地出让程序。将工业用地出让纳入规范的土地有形市场，实行“阳光操作”，并作为规范工业用地出让程序的一条法规来遵循。目前房地产等经营性用地实行招标拍卖和挂牌出让后，效果很好，同样办法也应适用于工业用地出让。
深圳、温州等地的实践经验证明，这是一条切实可行的措施，可以减少行政干预影响，可以减少权力部门人为因素对土地出让价格的影响，可以防止土地出让上的“暗箱操作”，有利于政府土地出让行为的公开、公平、公正，有利于防止土地资源的浪费和国有土地资产的流失。
二是规范土地出让价格决策机制。土地出让价格总的来说要由市场来确定，通过招标、拍卖、挂牌等交易形式确定土地出让价格。对确实需要协议出让的土地，也必须建立一套内部会审、集体决策程序，避免个人说了算现象发生，同时严格按土地出让审批权限进行审批，并在一定范围内进行公示，接受监督。
三是各地对土地出让方式与程序要统一。由于各地经济发展水平不同，其出让地价水平也不同，只要规范土地出让方式与程序，尤其是协议出让方式与程序，使土地资源按市场机制进行配置，投资者自然会权衡区位优势与资源优势，择其利而投之，这既符合经济发展规律，也有利于东西部地区发挥各自的优势。
(三)加强制度建设和监督力度，防止土地出让中的腐败现象
从近年来发生的干部腐败案件分析，利用土地出让进行受贿的经济犯罪案件已占突出的位置。要防止这种现象蔓延，必须从制度上建立起防范措施。
首先，按照公开原则，建立土地出让公示制。对每宗土地出让的方式、地块、价格、用途等情况进行公示，接受社会监督。防止在地价问题上由个别决策者说了算和“暗箱操作”现象发生。
其次，纪检监察部门要加强对土地出让过程的监督，尤其是要加强对出让程序、地价确定以及实施优惠措施的监督。有的开发项目涉及大批土地出让或对区域经济结构、区位功能、环境保护有重大影响的，各级人大也应介入审议，并加强法律监督。
第三，对已低价出让的土地要进行全面清理。对取得低价土地使用权，圈而不用，投机取巧的，要严格按照法律法规该收回的收回，该督促开工的，促其早日开工。对低价取得土地使用权转手高价转让或利用土地抵押骗取国有资产的要依法严肃查处。对土地出让中行贿受贿者要绳之以法。只有这样，才能有效杜绝土地出让中的不正之风。
（四）按照市场经济的要求，制定和修改相关法规，规范政府行为，约束政府权力。
修改相关法律，明确规定政府只能对公益性用地行使征地权，具体规定公益性用地的范围以及必经的征地审批程序，同时建立由人民代表大会和法院主导的征地监督机制和争议处理机制；对于法定范围之外的其它非公益性用地，明确规定由农民和土地需求者直接协商交易，政府不得参与买卖、经营；政府的责任主要在于对土地总供需进行宏观调控，对土地用途、土地市场进行必要监管，对土地市场流转的缺陷予以弥补，依法征税和办理相关手续等。
（五）按照不减少农民利益的原则，建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度，维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益。
具体措施可以是：
第一，创新土地流转制度，合理补偿失地农民。逐步改变政府垄断经营土地一级市场的体制。政府征用时也应参照土地的市场价格，对失地农民给予合理补偿，总体上不降低其原有的生活水平。
第二，促进失地农民就业。对于被征地的农民，政府应实行特殊的优惠政策。对失地农民进行职业技能培训、自主创业培训和职业介绍；对其在城市就业和自主创业给予优惠政策等。
第三，建立失地农民最低生活保障制度和基本养老保险制度。将所有失地农民纳入城市最低生活保障范围，确保失地农民的基本生存。对于中老年失地人员，无论是因为政府征用还是因为市场交易而失地，都应强制性参加社会基本养老保险，确保中老年失地农民“老有所养”。
参考文献：
1． 国土资源部：基层政府往往成为土地违法主体，新华网，北京，2004年８月２７日；
2． 国务院强化土地管理 压低地价招商将追究刑责，新京报， 2004年12月25日；
3． 张维迎，博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996.
4． 曾永昌：论土地市场的政府垄断。社会科学研究，2002（4）；
郝书辰，李军杰：基于土地的优惠应改为基于产业的优惠.中国社会科学院研究生院学报，2004（3