2009年7月（总第210期）! "
!!! " 经济纵横
!"
法制与经济FAZHIYUJINGJI 2009NO.7，
(Cumulatively，NO.210)
“土地收益权”质押贷款可行性分析
秦丽
（南京大学法学院，江苏南京210093）
符合权利质押的特征；再考虑出质人有没有处分该权利的权利，如果该出质人具备相应的处分权，最后考虑操作性问题，即如果到期债务人不能偿还债务，债权人是否能够通过行使该质权使债务得到清偿。
“土储机构”提出“土助其完成土地收储及参与某建设项目，该地收益权质押”担保，将其管理运作土地的收益权提供权利质“土地收益权质押”可行性问押，本人受银团委托，考察了所谓题。
（一）法律规定
根据物权法定原则，权利质押的法律依据为《担保法》第75条及相关司法解释，土地转让收益权很显然不属于该规定的前三种质押方式，关键是分析其是否属于第四种“依法可以质押的其他权利”。虽然在银行的贷款实践中经常出现以土地
①
转让收益权质押贷款，但不能以实践中存在的现象就视为当
然合法，还需要从担保法上“质押担保”的本质特征上分析。
（二）是否符合权利质押的特征
依《担保法》第63、81条规定可以看出，所谓“质押”具有这样两个特征：
一是质押权人控制了质押物或者质押权利行使之凭证；二是质押权人在债务人到期不能清偿时能行使该质押权利，实现债权清偿。
也就是说，该质押权利应具备：一是该权利内容的确定性，其价值能够被评估（财产性价值）；二是质押权人能够予以有效控制；三是质押权人在合适时机能够处分该质押权利。根据以上条件来分析土地收益权，可将土地收益权分为：处分收益权和经营使用收益权；前者指权利人以丧失国有土地使用权为对价获取相应收益的权利，后者指在不丧失国有土地使用权的情况下因对土地使用权的经营使用而获取相应收益的权利。具体置换、到土地储备机构来说，前者是指国有土地使用权的出让、划拨或调拨等过程中处分人对其增加的利益依法享有的权利；后者是指土地储备机构将在储土地出租或自己使用在储土地进行经营收益享有的权利。土地收益权能否质押只须分析土地处分收益权或者土地经营使用收益权是否符合质押特征即可。
首先，土地处分和经营使用收益权的内容是不确定的，所“土储中心”的土地数量是变动的，作为权利依托的土地是涉及
不能具体确定。其次，国有土地使用权处分收益权对质押权人来说属于不可控制的权利，因为“土储中心”往往是接受当地政府委托或者授权行使管理土地的行政权力，如待处分土地收益难以变现，质押权人不可能代替债务人（借款人）处分或者经营管理，无法保证质押权利的实现。所以，笼统的土地收益权，其
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! ! ! " [摘
要]判断新型权利能否质押，依据物权法定原则，首先要看法律允许或禁止，其次考虑拟出质的权利的性质、内容是否
[关键词]土地收益权；权利质押；物权法定原则；可操作性引子：某“银团”计划给某地“土地储备机构”提供贷款，帮
收益具有不确定性，其权利因具有行政色彩具有不可转让性，难以达到质押之目的。
二、出质人对“出质标的”的处分权
有效质押担保前提是必须确保出质的借款人拥有行使将其出质的权利。标的土地并不是出质人自然取得的，需要经过政府相关主管部门的确定或批准，贷款人应当向出质人索要政府有关部门出具的批准出质人行使其出质权的证明文件，以及同意将该项权利出质给银行用于贷款担保的批文。土地储备机构的“在储土地”不涉及所谓不确定的“收益权”权利质押，而是可以用来做土地使用权抵押贷款：
（一）“土储机构”的权利
其代表政府在对土地的一级市场进行调控，对土地的一切运作，包括出让、置换等管理活动都在国土资源行政主管部门等有权部门的授权下进行。国有土地使用权抵押作为一种处分行为同样需要有权部门的授权和批准。
（二）各地的规定
金融机构借款是土地储备资金的来源之一，土地储备机构可以以在储土地使用权作为借款的担保。《南京市土地储备办第17条可以看作是对本案借款人“土储中心”对经营的土法》
地的使用权限，即“可以临时性合理使用，储备土地使用权可以
②
参照出让地依法抵押”。但具体如何“合理使用”？其范围是怎
一、“土地收益权”本身可否质押
样的，仍然没有明确。国务院《关于加强国有土地资产管理的通规定，对于各地的土地储备事宜“金融机构要依法提供信贷知》
支持”。国务院以行政法规的形式鼓励金融机构对土地储备贷款，其没有禁止以国有土地使用权抵押的方式担保债权。
三、质押担保的具体操作
《担保法》规定质押物须移交质押权人占有，是为让债权人有效地控制质押物，避免出质物重复出质的风险。移交质押物的条件是质押物有权利凭证或者由特定机构管理，能够转移。土地使用权是由国家行政管理机关核准享有的，应当由相应行使上级管理职能的国家行政管理机关进行备案登记，以达到公示而不被重复质押的目的。
（一）土地处分收益权不适合质押
在不能先期约束第三人的情况下，贷款人要想获得土地处分收益权质押担保则必须控制国有土地使用权的处分权，也就是说贷款人要掌握国有土地使用权的相关权利证书，但结果却是国有土地使用权的抵押或者说正达到国有土地使用权的抵无法在操作上对国有土地使用权处分收押的结果。也就是说，
益权质押的结果。
（二）土地经营使用收益权不适合质押
以未来拟出租土地的租金收取权为例，贷款人如果直接享有该种收益权，那么这种方式其实是应收（租金）账款抵押，并非质押。勉强收取租金权质押的做法只能是，对已出租土地的收取租金的权利进行限制，在借款到期不能清偿时债权人得对“土地储备”的实践来看，储备机该收租权进行处置。但从各地
构对在储土地的出租只是一种临时性权利，不具备稳定的有价值的收益预期，这就使对出租土地收租权质押丧失了可操作性。
题的批复》规定收费权可以办理质押登记，质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。③而对储备土地的预期收益担保借款来言，其是一种滚动经营模式，整个在储土地的数量在发生着不确定的变化，不断“收储”、土地，不是确定地块的土地担保确定的贷款数额；对于“放出”
土储机构经营使用的土地来说，其收益权既是确定的，又是不具体；如果不具体就不具有操作性，至多算一种看得见的信用“质押”担保贷款的效果。担保，并不具备真正
该问题可以这样解决，贷款人可要求当地政府以其行政区划内其他在储土地使用权提供抵押。理由有二：
1. 《担保法》虽禁止政府为第三人提供保证，但并没有限制其以其他方式提供担保，且《担保法》第34条第3款明确规定，“抵押人依法有权处分的国有土地使用权可以设定抵押。”
2. 土地储备机构是事业单位法人，是代表政府行使土地储备的职能，但本质上其对土地的整理、收购、置换、储备等是一种准政府行为。土储机构的在储土地是指由其掌握或由政府合法拥有的所有国有土地的使用权，都是代表政府在行使土地储只是可能当时标的土地尚未完成相关权证之备和管理的职能。
办理，当地政府和相关政府部门有权予以处分，包括设定抵押权。既然在储土地的使用权可以用来抵押，根据土地使用权的价值和土地储备的运作机制，以在储土地使用权设定抵押足以保障贷款人债权的实现。没有必要再寻求所谓的不确定的土地收益权的质押。
综上，虽然不断有新名词出现，比如“土地收益权质押”。但就其实质并不是新问题，应该从法理学角度进行分析，避免机械地承认实践中的做法。
[注释]
《太原市人民政府关于申请国家开发银行贷款以城市土①比如，
地收益权等进行质押的通知（并政发[2004]28号2004年10月10日）》就同意土地收益权质押。
《南京市土地储备办法》第十七条②于2007年2月1日起生效的
规定，市土地储备中心可以依法对储备土地进行临时性的合理使用。储备土地使用权可以参照出让土地依法进行抵押。
③具体规定见国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复（1999年4月26日国务院国函〔1999〕28号文批复）。
四、问题延伸
按照上文分析，土地收益权主要是指通过行使出让、出租土地使用权等获得收益的权利，前提是出质人具有该土地使用土地使用权抵押风险点主要在于抵押人对抵押物的权。因此，
处分权和对抵押物处分收益的支配权上，具体表现为以下两点：
（一）土地使用权证书
对于政府回收的土地，有时由于尚未付清回收款项或其他原因，根据相关法律规定，该土地的使用权还不能在土管部门办理变更登记，政府及土地储备机构还未取得土地使用权证书。在这种情况下，暂时无权以该土地设定抵押，其设定抵押的行为因无权处分而产生效力瑕疵。抵押权人要在抵押人提供土地使用权证书的同时，向土地管理部门查证土地使用权是否已完成转移，政府及土地储备机构是否已掌握了该土地使用权。
（二）土地使用权的变现价值
土地使用权是一种特殊的抵押物，由于我国对土地实行用途管制，地方政府对土地的规划都对土地使用权的行使造成一定影响；对抵押土地使用权行使抵押权时，除了象普通交易那样交纳税费之外，拍卖、变卖、折价或其他方式处置的土地使用可能首先会受到财政权收入可能并非全部能够用来抵充债务。
政策的约束，债权人并非和一般担保情形下一样具有优先受偿“土权；其次，对其土地使用权出让收益的监管也是一大问题，储中心”财务状况中哪些属于土地收益金，如果没有账户监管措施，债权人将很难掌握出质人的资金状况。为了有效防范风险，办理土地使用权抵押之前，要详细掌握政府制定的各项政策，通过事先协调约定，清理办理抵押过程中的操作性障碍。
五、需要澄清的问题
有必要对质押的概念作一个澄清。已有的收益权质押方面的规定有：公路收费权质押和电网建设与改造工程电费收益权质押，其实并非担保法意义上的质押。“质押”本质上是就既成权利对债权设定的一种担保，设定质押的权利必须是设立质押时已是确定存在的、切实可行的。但以上两种形式的“质押”设定时，工程尚处建设阶段，收费权或收益权还处在不确定状态，国务院及有权机关之所以规定这两种方式能够“质押”，其实应归于担保这一法律行为的本源意义，即以可能的方式保障贷款实质上是根据建人债权的实现。这种建设项目的收费权质押，
设项目的特点，由借款人向贷款人提供的一种借款条件。这两个方面的收益权质押规定对土地收益权质押不具有参照性。以公路收费权为例：《国务院关于收费公路项目贷款担保有关问
[1]王建萍. 权利质押及其在商业银行信贷管理中的作用[J].金融论坛,2002,(2).
[2]涂国城. 新型权利合法性分析[J].中国城市金融,2002,(2).[3]范绍杰, 陈晓. 商业银行典型法律问题与案例[M].北京:机械工业出版社,2002.
（1985—），女，江苏南通人，南京大学法学院经济法学[作者简介]秦丽
硕士，研究方向：经济法、公司法。
[参考文献]
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2009年7月（总第210期）! "
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法制与经济FAZHIYUJINGJI 2009NO.7，
(Cumulatively，NO.210)
“土地收益权”质押贷款可行性分析
秦丽
（南京大学法学院，江苏南京210093）
符合权利质押的特征；再考虑出质人有没有处分该权利的权利，如果该出质人具备相应的处分权，最后考虑操作性问题，即如果到期债务人不能偿还债务，债权人是否能够通过行使该质权使债务得到清偿。
“土储机构”提出“土助其完成土地收储及参与某建设项目，该地收益权质押”担保，将其管理运作土地的收益权提供权利质“土地收益权质押”可行性问押，本人受银团委托，考察了所谓题。
（一）法律规定
根据物权法定原则，权利质押的法律依据为《担保法》第75条及相关司法解释，土地转让收益权很显然不属于该规定的前三种质押方式，关键是分析其是否属于第四种“依法可以质押的其他权利”。虽然在银行的贷款实践中经常出现以土地
①
转让收益权质押贷款，但不能以实践中存在的现象就视为当
然合法，还需要从担保法上“质押担保”的本质特征上分析。
（二）是否符合权利质押的特征
依《担保法》第63、81条规定可以看出，所谓“质押”具有这样两个特征：
一是质押权人控制了质押物或者质押权利行使之凭证；二是质押权人在债务人到期不能清偿时能行使该质押权利，实现债权清偿。
也就是说，该质押权利应具备：一是该权利内容的确定性，其价值能够被评估（财产性价值）；二是质押权人能够予以有效控制；三是质押权人在合适时机能够处分该质押权利。根据以上条件来分析土地收益权，可将土地收益权分为：处分收益权和经营使用收益权；前者指权利人以丧失国有土地使用权为对价获取相应收益的权利，后者指在不丧失国有土地使用权的情况下因对土地使用权的经营使用而获取相应收益的权利。具体置换、到土地储备机构来说，前者是指国有土地使用权的出让、划拨或调拨等过程中处分人对其增加的利益依法享有的权利；后者是指土地储备机构将在储土地出租或自己使用在储土地进行经营收益享有的权利。土地收益权能否质押只须分析土地处分收益权或者土地经营使用收益权是否符合质押特征即可。
首先，土地处分和经营使用收益权的内容是不确定的，所“土储中心”的土地数量是变动的，作为权利依托的土地是涉及
不能具体确定。其次，国有土地使用权处分收益权对质押权人来说属于不可控制的权利，因为“土储中心”往往是接受当地政府委托或者授权行使管理土地的行政权力，如待处分土地收益难以变现，质押权人不可能代替债务人（借款人）处分或者经营管理，无法保证质押权利的实现。所以，笼统的土地收益权，其
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要]判断新型权利能否质押，依据物权法定原则，首先要看法律允许或禁止，其次考虑拟出质的权利的性质、内容是否
[关键词]土地收益权；权利质押；物权法定原则；可操作性引子：某“银团”计划给某地“土地储备机构”提供贷款，帮
收益具有不确定性，其权利因具有行政色彩具有不可转让性，难以达到质押之目的。
二、出质人对“出质标的”的处分权
有效质押担保前提是必须确保出质的借款人拥有行使将其出质的权利。标的土地并不是出质人自然取得的，需要经过政府相关主管部门的确定或批准，贷款人应当向出质人索要政府有关部门出具的批准出质人行使其出质权的证明文件，以及同意将该项权利出质给银行用于贷款担保的批文。土地储备机构的“在储土地”不涉及所谓不确定的“收益权”权利质押，而是可以用来做土地使用权抵押贷款：
（一）“土储机构”的权利
其代表政府在对土地的一级市场进行调控，对土地的一切运作，包括出让、置换等管理活动都在国土资源行政主管部门等有权部门的授权下进行。国有土地使用权抵押作为一种处分行为同样需要有权部门的授权和批准。
（二）各地的规定
金融机构借款是土地储备资金的来源之一，土地储备机构可以以在储土地使用权作为借款的担保。《南京市土地储备办第17条可以看作是对本案借款人“土储中心”对经营的土法》
地的使用权限，即“可以临时性合理使用，储备土地使用权可以
②
参照出让地依法抵押”。但具体如何“合理使用”？其范围是怎
一、“土地收益权”本身可否质押
样的，仍然没有明确。国务院《关于加强国有土地资产管理的通规定，对于各地的土地储备事宜“金融机构要依法提供信贷知》
支持”。国务院以行政法规的形式鼓励金融机构对土地储备贷款，其没有禁止以国有土地使用权抵押的方式担保债权。
三、质押担保的具体操作
《担保法》规定质押物须移交质押权人占有，是为让债权人有效地控制质押物，避免出质物重复出质的风险。移交质押物的条件是质押物有权利凭证或者由特定机构管理，能够转移。土地使用权是由国家行政管理机关核准享有的，应当由相应行使上级管理职能的国家行政管理机关进行备案登记，以达到公示而不被重复质押的目的。
（一）土地处分收益权不适合质押
在不能先期约束第三人的情况下，贷款人要想获得土地处分收益权质押担保则必须控制国有土地使用权的处分权，也就是说贷款人要掌握国有土地使用权的相关权利证书，但结果却是国有土地使用权的抵押或者说正达到国有土地使用权的抵无法在操作上对国有土地使用权处分收押的结果。也就是说，
益权质押的结果。
（二）土地经营使用收益权不适合质押
以未来拟出租土地的租金收取权为例，贷款人如果直接享有该种收益权，那么这种方式其实是应收（租金）账款抵押，并非质押。勉强收取租金权质押的做法只能是，对已出租土地的收取租金的权利进行限制，在借款到期不能清偿时债权人得对“土地储备”的实践来看，储备机该收租权进行处置。但从各地
构对在储土地的出租只是一种临时性权利，不具备稳定的有价值的收益预期，这就使对出租土地收租权质押丧失了可操作性。
题的批复》规定收费权可以办理质押登记，质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权。③而对储备土地的预期收益担保借款来言，其是一种滚动经营模式，整个在储土地的数量在发生着不确定的变化，不断“收储”、土地，不是确定地块的土地担保确定的贷款数额；对于“放出”
土储机构经营使用的土地来说，其收益权既是确定的，又是不具体；如果不具体就不具有操作性，至多算一种看得见的信用“质押”担保贷款的效果。担保，并不具备真正
该问题可以这样解决，贷款人可要求当地政府以其行政区划内其他在储土地使用权提供抵押。理由有二：
1. 《担保法》虽禁止政府为第三人提供保证，但并没有限制其以其他方式提供担保，且《担保法》第34条第3款明确规定，“抵押人依法有权处分的国有土地使用权可以设定抵押。”
2. 土地储备机构是事业单位法人，是代表政府行使土地储备的职能，但本质上其对土地的整理、收购、置换、储备等是一种准政府行为。土储机构的在储土地是指由其掌握或由政府合法拥有的所有国有土地的使用权，都是代表政府在行使土地储只是可能当时标的土地尚未完成相关权证之备和管理的职能。
办理，当地政府和相关政府部门有权予以处分，包括设定抵押权。既然在储土地的使用权可以用来抵押，根据土地使用权的价值和土地储备的运作机制，以在储土地使用权设定抵押足以保障贷款人债权的实现。没有必要再寻求所谓的不确定的土地收益权的质押。
综上，虽然不断有新名词出现，比如“土地收益权质押”。但就其实质并不是新问题，应该从法理学角度进行分析，避免机械地承认实践中的做法。
[注释]
《太原市人民政府关于申请国家开发银行贷款以城市土①比如，
地收益权等进行质押的通知（并政发[2004]28号2004年10月10日）》就同意土地收益权质押。
《南京市土地储备办法》第十七条②于2007年2月1日起生效的
规定，市土地储备中心可以依法对储备土地进行临时性的合理使用。储备土地使用权可以参照出让土地依法进行抵押。
③具体规定见国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复（1999年4月26日国务院国函〔1999〕28号文批复）。
四、问题延伸
按照上文分析，土地收益权主要是指通过行使出让、出租土地使用权等获得收益的权利，前提是出质人具有该土地使用土地使用权抵押风险点主要在于抵押人对抵押物的权。因此，
处分权和对抵押物处分收益的支配权上，具体表现为以下两点：
（一）土地使用权证书
对于政府回收的土地，有时由于尚未付清回收款项或其他原因，根据相关法律规定，该土地的使用权还不能在土管部门办理变更登记，政府及土地储备机构还未取得土地使用权证书。在这种情况下，暂时无权以该土地设定抵押，其设定抵押的行为因无权处分而产生效力瑕疵。抵押权人要在抵押人提供土地使用权证书的同时，向土地管理部门查证土地使用权是否已完成转移，政府及土地储备机构是否已掌握了该土地使用权。
（二）土地使用权的变现价值
土地使用权是一种特殊的抵押物，由于我国对土地实行用途管制，地方政府对土地的规划都对土地使用权的行使造成一定影响；对抵押土地使用权行使抵押权时，除了象普通交易那样交纳税费之外，拍卖、变卖、折价或其他方式处置的土地使用可能首先会受到财政权收入可能并非全部能够用来抵充债务。
政策的约束，债权人并非和一般担保情形下一样具有优先受偿“土权；其次，对其土地使用权出让收益的监管也是一大问题，储中心”财务状况中哪些属于土地收益金，如果没有账户监管措施，债权人将很难掌握出质人的资金状况。为了有效防范风险，办理土地使用权抵押之前，要详细掌握政府制定的各项政策，通过事先协调约定，清理办理抵押过程中的操作性障碍。
五、需要澄清的问题
有必要对质押的概念作一个澄清。已有的收益权质押方面的规定有：公路收费权质押和电网建设与改造工程电费收益权质押，其实并非担保法意义上的质押。“质押”本质上是就既成权利对债权设定的一种担保，设定质押的权利必须是设立质押时已是确定存在的、切实可行的。但以上两种形式的“质押”设定时，工程尚处建设阶段，收费权或收益权还处在不确定状态，国务院及有权机关之所以规定这两种方式能够“质押”，其实应归于担保这一法律行为的本源意义，即以可能的方式保障贷款实质上是根据建人债权的实现。这种建设项目的收费权质押，
设项目的特点，由借款人向贷款人提供的一种借款条件。这两个方面的收益权质押规定对土地收益权质押不具有参照性。以公路收费权为例：《国务院关于收费公路项目贷款担保有关问
[1]王建萍. 权利质押及其在商业银行信贷管理中的作用[J].金融论坛,2002,(2).
[2]涂国城. 新型权利合法性分析[J].中国城市金融,2002,(2).[3]范绍杰, 陈晓. 商业银行典型法律问题与案例[M].北京:机械工业出版社,2002.
（1985—），女，江苏南通人，南京大学法学院经济法学[作者简介]秦丽
硕士，研究方向：经济法、公司法。
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