【摘 要】西安城乡一体化取得了巨大成效但也存在很多问题，文章基于财政税收管理的视角分析了西安城乡一体化当前面临的问题及造成这些问题的原因，并提出了进一步推进西安城乡一体化的财税政策。 【关键词】城乡一体化；土地出让收入；财税政策 我国工业化与城镇化的历史任务尚未完成，促进城乡一体化发展，是中国各地区经济社会发展的重要课题。十二五规划纲要中也提出要继续推进城乡一体化，并且认为这是中国经济新的增长极，要继续促进城乡一体化发展就必须在公共财税建设领域，以科学发展观为统领，进一步深化财税改革，创新财税管理机制，调整财税政策，促进城乡一体化发展。 一、西安城乡一体化面临的问题及成因 西安城乡一体化在推进的过程中取得了巨大成效，同时也产生了一些经济与社会问题，从财税层面考虑这些问题以及其原因主要表现为以下几个方面： （一）土地出让收入管理制度不健全 土地是地方政府招商引资的主要资源，土地出让收入的管理不规范也比较严重。新增建设用地有偿使用费，30%给中央财政，70%给地方财政，但执行并不好，大部分被挪作他用。一些地方没有严格按规定将土地出让金纳入预算管理，使用开支不透明。根据《土地管理法》第四十七条规定，征地要按照被征收土地原用途进行补偿。但有些支付给被农民的征地补偿费和土地出让收入差距非常大，损害了农民利益。由于土地城镇化速度快于人口城镇化速度，加大了解决“三农”与实现城乡一体化的难度。因此，推进城乡一体化，必须引导和保护农民向城镇有序转移。 （二）失地农民社会保障缺位以及享受的公共福利水平低 城乡一体化的任务就是将农业剩余劳动力转移到非农产业就业，分享城市文明成果，逐步实现土地规模经营，提高农业生产率。但城乡二元结构，使城乡一体化中出现的进城务工农民和失地农民无法享受到与城镇居民同等的公共服务，农民工被边缘化，就业、医疗和子女受教育的权利等得不到保障。造成这些问题的原因，主要是城镇公共财政制度建设管理滞后，提供公共服务规模与质量都不能适应城乡一体化的内在要求。首先，现行税收管理体制下城镇缺乏独立税源支持公共服务。现行财政体制下，城镇没有立法权，税收收入所占比例极低，有限的收入难以满足城乡一体化的资金需求，城镇政府入不敷出。其次，城镇基础设施管理体制并没有从根本上突破垄断经营以及财政投资为主的格局。城镇基础设施建设体制改革滞后，市场化融资、特许经营等进展较慢，导致建设资金过度依赖土地出让收入，影响城乡一体化的可持续发展。最后，城乡间公共品数量、品质差距较大。中央和地方财政不断加大投入，造成了大量优质的教育、科技、医疗等资源向大城市过度集中，加剧城乡发展差距。 （三）城镇基础设施建设公共投资效率低下 城乡一体化必然带来巨大的城镇基础设施投资需求，这需要大量的资金。同时，城镇基础设施投资资金来源呈多样化趋势。随着市场经济的深化，基础设施投融资的方式发生了巨大的变革。政府通过PPP等多种融资创新工具吸纳民间资本进入公共设施建设领域，起到了四两拨千斤的作用。但由于城乡一体化的快速发展，许多地方基础设施建设仍跟不上城乡一体化发展水平，与国民经济发展和人民生活的要求不适应。一方面，城镇基础设施投入不足，环境承载能力压力加大。另一方面，一些地方城乡一体化的发展存在冒进，土地城镇化速度过快。一些地区不考虑自身的经济发展水平和财力，盲目地推进城乡一体化，不仅大量浪费资源，也为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。 （四）城乡收入差距导致城乡发展失衡 农村的基础设施和农民生活水平本身就低。城乡一体化的发展，使资源与人才进一步向城镇集中，城乡差距进一步扩大。一些专家认为，城市人均可支配收入和农民人均可支配收入相比，平均水平相差至少20年以上，繁华大都市与西部农村相比，达到了近50年以上。城乡经济发展水平的差距，造成大量农民涌入城市，给城市生产生活条件和社会治安环境增加了很大的压力。 二、促进西安城乡一体化的财税政策选择 促进城乡一体化的发展，财税部门应做到“有所为而有所不为”。主要包括：完善公共财政体制，调整支出理念，提供城乡一体化发展所需的公共服务；加大对弱势群体的扶持力度，特别是进城务工人员和失地农民的福利保障，实现基本公共服务均等化；通过财税政策的杠杆作用，调整和优化产业结构与区域布局；通过财税政策的调控，合理有序地推进城乡一体化。具体表现在： （一）解决失地农民的社会保障问题 对失地农民而言，区分是否有劳动能力。有劳动能力的应该着眼于促进其就业，鼓励积极参加就业培训，寻找就业机会，在实现就业基础上以企业职工的身份参加社会保险来解决其养老与医疗等保障问题，还可以按有关规定享受城市医疗救助等政策。而对无劳动能力的，在城市规划区范围内的可以参加城镇居民医疗保险，按规定享受城市居民最低生活保障和城市医疗救助；在城市规划区范围以外的，在自愿基础上参加新型农村合作医疗制度，符合条件的按当地规定享受农村最低生活保障制度与农村医疗救助制度。对农民工而言，一要尽快将符合条件的纳入城镇工伤保险。二是在合理确定缴费水平基础上将劳动关系相对稳定的纳入统一城镇职工基本医疗保险统筹，解决其大病风险。应本着费率合理、大病统筹待遇统一的原则将其纳入城镇职工基本医疗保险。对少数最终实现身份转变的农民工，可改按规定标准缴费并补缴以前部分医疗保险费来享受退休后的医疗保险待遇。 （二）有效发挥财政的杠杆作用 一是要加强土地出让收益的预算管理，严格贯彻新增建设用地土地有偿使用费与土地出让金管理法规，将土地出让金全额纳入地方预算管理，从严管理土地出让净收益使用用途，遏制地方不良倾向。二是整合已有的土地税费制度，考虑将一些依法律收取并具有规定用途、来源相对稳定并已成为城市建设资金来源的收费基金并入物业税，包括城市公用事业附加、耕地开垦费、土地复垦费、城市房屋拆迁管理费等，这样一方面可以加快改革和完善地方税种，筹集地方财政收入；另一方面在城乡一体化中完善房地产税收制度，正确引导住房消费。 （三）提高地方政府公共投资的效率 充分考虑人均资源占有量特别是耕地资源稀缺的现实，严格按照规划开展基础设施建设，对超过中小城镇现实需求的大型基础设施建设项目从严审批。完善基础设施建设投融资体制，建立财政资金在项目建设中的监督审核，通过项目招投标方式提高财政资金使用效率，防范项目建设过程中滋生腐败。 （四）实现城乡居民公共服务水平均等化 理顺城乡投入体制以及分配结构，建立统筹城乡一体化发展的公共财政体制，完善财政转移支付制度，实行城乡一体化的公共政策，把农村公共服务投入纳入政府财政预算，加快推进城乡义务教育、公共卫生等基本公共服务水平的均等化。一是要提高失地农民的公共福利水平，允许其享有与城市居民相同的公共福利。二是适当提高留在农村工作公职人员的福利待遇。要通过适当财政补贴把人才留在农村，例如把农村原有优秀教师、优秀医生和乡镇政府的管理人员留在农村，统一县乡工作人员工资、福利待遇标准，增强农村基本公共服务的供给能力。 本文系西安市社会科学规划基金项目《公共财政视角下西安城乡一体化问题研究》（基金号：13IN08）阶段性成果。
【摘 要】西安城乡一体化取得了巨大成效但也存在很多问题，文章基于财政税收管理的视角分析了西安城乡一体化当前面临的问题及造成这些问题的原因，并提出了进一步推进西安城乡一体化的财税政策。 【关键词】城乡一体化；土地出让收入；财税政策 我国工业化与城镇化的历史任务尚未完成，促进城乡一体化发展，是中国各地区经济社会发展的重要课题。十二五规划纲要中也提出要继续推进城乡一体化，并且认为这是中国经济新的增长极，要继续促进城乡一体化发展就必须在公共财税建设领域，以科学发展观为统领，进一步深化财税改革，创新财税管理机制，调整财税政策，促进城乡一体化发展。 一、西安城乡一体化面临的问题及成因 西安城乡一体化在推进的过程中取得了巨大成效，同时也产生了一些经济与社会问题，从财税层面考虑这些问题以及其原因主要表现为以下几个方面： （一）土地出让收入管理制度不健全 土地是地方政府招商引资的主要资源，土地出让收入的管理不规范也比较严重。新增建设用地有偿使用费，30%给中央财政，70%给地方财政，但执行并不好，大部分被挪作他用。一些地方没有严格按规定将土地出让金纳入预算管理，使用开支不透明。根据《土地管理法》第四十七条规定，征地要按照被征收土地原用途进行补偿。但有些支付给被农民的征地补偿费和土地出让收入差距非常大，损害了农民利益。由于土地城镇化速度快于人口城镇化速度，加大了解决“三农”与实现城乡一体化的难度。因此，推进城乡一体化，必须引导和保护农民向城镇有序转移。 （二）失地农民社会保障缺位以及享受的公共福利水平低 城乡一体化的任务就是将农业剩余劳动力转移到非农产业就业，分享城市文明成果，逐步实现土地规模经营，提高农业生产率。但城乡二元结构，使城乡一体化中出现的进城务工农民和失地农民无法享受到与城镇居民同等的公共服务，农民工被边缘化，就业、医疗和子女受教育的权利等得不到保障。造成这些问题的原因，主要是城镇公共财政制度建设管理滞后，提供公共服务规模与质量都不能适应城乡一体化的内在要求。首先，现行税收管理体制下城镇缺乏独立税源支持公共服务。现行财政体制下，城镇没有立法权，税收收入所占比例极低，有限的收入难以满足城乡一体化的资金需求，城镇政府入不敷出。其次，城镇基础设施管理体制并没有从根本上突破垄断经营以及财政投资为主的格局。城镇基础设施建设体制改革滞后，市场化融资、特许经营等进展较慢，导致建设资金过度依赖土地出让收入，影响城乡一体化的可持续发展。最后，城乡间公共品数量、品质差距较大。中央和地方财政不断加大投入，造成了大量优质的教育、科技、医疗等资源向大城市过度集中，加剧城乡发展差距。 （三）城镇基础设施建设公共投资效率低下 城乡一体化必然带来巨大的城镇基础设施投资需求，这需要大量的资金。同时，城镇基础设施投资资金来源呈多样化趋势。随着市场经济的深化，基础设施投融资的方式发生了巨大的变革。政府通过PPP等多种融资创新工具吸纳民间资本进入公共设施建设领域，起到了四两拨千斤的作用。但由于城乡一体化的快速发展，许多地方基础设施建设仍跟不上城乡一体化发展水平，与国民经济发展和人民生活的要求不适应。一方面，城镇基础设施投入不足，环境承载能力压力加大。另一方面，一些地方城乡一体化的发展存在冒进，土地城镇化速度过快。一些地区不考虑自身的经济发展水平和财力，盲目地推进城乡一体化，不仅大量浪费资源，也为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。 （四）城乡收入差距导致城乡发展失衡 农村的基础设施和农民生活水平本身就低。城乡一体化的发展，使资源与人才进一步向城镇集中，城乡差距进一步扩大。一些专家认为，城市人均可支配收入和农民人均可支配收入相比，平均水平相差至少20年以上，繁华大都市与西部农村相比，达到了近50年以上。城乡经济发展水平的差距，造成大量农民涌入城市，给城市生产生活条件和社会治安环境增加了很大的压力。 二、促进西安城乡一体化的财税政策选择 促进城乡一体化的发展，财税部门应做到“有所为而有所不为”。主要包括：完善公共财政体制，调整支出理念，提供城乡一体化发展所需的公共服务；加大对弱势群体的扶持力度，特别是进城务工人员和失地农民的福利保障，实现基本公共服务均等化；通过财税政策的杠杆作用，调整和优化产业结构与区域布局；通过财税政策的调控，合理有序地推进城乡一体化。具体表现在： （一）解决失地农民的社会保障问题 对失地农民而言，区分是否有劳动能力。有劳动能力的应该着眼于促进其就业，鼓励积极参加就业培训，寻找就业机会，在实现就业基础上以企业职工的身份参加社会保险来解决其养老与医疗等保障问题，还可以按有关规定享受城市医疗救助等政策。而对无劳动能力的，在城市规划区范围内的可以参加城镇居民医疗保险，按规定享受城市居民最低生活保障和城市医疗救助；在城市规划区范围以外的，在自愿基础上参加新型农村合作医疗制度，符合条件的按当地规定享受农村最低生活保障制度与农村医疗救助制度。对农民工而言，一要尽快将符合条件的纳入城镇工伤保险。二是在合理确定缴费水平基础上将劳动关系相对稳定的纳入统一城镇职工基本医疗保险统筹，解决其大病风险。应本着费率合理、大病统筹待遇统一的原则将其纳入城镇职工基本医疗保险。对少数最终实现身份转变的农民工，可改按规定标准缴费并补缴以前部分医疗保险费来享受退休后的医疗保险待遇。 （二）有效发挥财政的杠杆作用 一是要加强土地出让收益的预算管理，严格贯彻新增建设用地土地有偿使用费与土地出让金管理法规，将土地出让金全额纳入地方预算管理，从严管理土地出让净收益使用用途，遏制地方不良倾向。二是整合已有的土地税费制度，考虑将一些依法律收取并具有规定用途、来源相对稳定并已成为城市建设资金来源的收费基金并入物业税，包括城市公用事业附加、耕地开垦费、土地复垦费、城市房屋拆迁管理费等，这样一方面可以加快改革和完善地方税种，筹集地方财政收入；另一方面在城乡一体化中完善房地产税收制度，正确引导住房消费。 （三）提高地方政府公共投资的效率 充分考虑人均资源占有量特别是耕地资源稀缺的现实，严格按照规划开展基础设施建设，对超过中小城镇现实需求的大型基础设施建设项目从严审批。完善基础设施建设投融资体制，建立财政资金在项目建设中的监督审核，通过项目招投标方式提高财政资金使用效率，防范项目建设过程中滋生腐败。 （四）实现城乡居民公共服务水平均等化 理顺城乡投入体制以及分配结构，建立统筹城乡一体化发展的公共财政体制，完善财政转移支付制度，实行城乡一体化的公共政策，把农村公共服务投入纳入政府财政预算，加快推进城乡义务教育、公共卫生等基本公共服务水平的均等化。一是要提高失地农民的公共福利水平，允许其享有与城市居民相同的公共福利。二是适当提高留在农村工作公职人员的福利待遇。要通过适当财政补贴把人才留在农村，例如把农村原有优秀教师、优秀医生和乡镇政府的管理人员留在农村，统一县乡工作人员工资、福利待遇标准，增强农村基本公共服务的供给能力。 本文系西安市社会科学规划基金项目《公共财政视角下西安城乡一体化问题研究》（基金号：13IN08）阶段性成果。