一、横向府际间的公共政策执行博弈内涵概要 横向府际间的公共政策执行博弈是指在市场经济条件下没有行政隶属关系的同级地方政府之间在执行公共政策过程中以辖区利益最大化为目标，围绕各种有形或无形资源而展开的一种竞争非合作行为。由于公共政策涉及面广，执行组织庞大，而且十分强调集体行动和共同协作，属于典型的“集体行动”，而“集体行动的困境”又是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。将这种“能够相当准确地预测人类行为的可计算的分析模式”定设在横向府际间公共政策执行这一场域中，同样陷入“困境”局面，使公共政策发生偏离或失效。 现实层面来说，在法制健全、市场规范的条件下，地方政府的博弈如同企业的竞争，是公平的、正当的博弈，然而在当下转轨时期的中国参与公共政策执行博弈的横向地方政府都陷入了一种“囚徒困境”，凸显出不公平、非规范、缺乏良好秩序的特征，因而无力走向集体行动和社会最优，使公共政策目标发生偏离，使公共利益受到极大危害。 二、集体行动困境理论模型的构建 公共政策的执行涉及面广，影响宽泛，需要大量的政府部门和执行人员参与其中。研究横向府际间公共政策执行博弈情况，就必然涉及地方政府这个执行主体或执行人员的执行动机或行为特征。而集体行动理论为研究这些问题的的分析提供了理论依据，是横向府际间公共政策执行博弈困境研究的直接理论基础。 集体行动理论的代表人物奥尔森（M.Olson）在《集体行动的逻辑》（The Logic of Collective Action）一书中阐述了他在“经济人”和“理性个人”假设下的集体行动理论。具体说来，奥尔森对“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”的观点提出了质疑，他认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，换句话说，即使一个集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益。”对于出现这种情况的原因，奥尔森认为集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，而任何公共物品都具有受益的非排他性和消费的非竞争性两个特性。这两个特性一方面使得已经花费成本生产和提供该公共物品的集团成员无法阻止不耗费任何成本的其他成员享受同样的效益，即产生了严重的“搭便车”现象；另一方面，当集团规模越大，成员越多，成员的份额就越小，使得集团成员就会认为自己的影响和贡献对集团都是微不足道的，产生“有我没我影响不大”的消极心理，从而对公共物品的生产采取漠不关心的态度，这就使得集团的公共物品的供给量难以达到最优水平。所以，在严格坚持经济学关于人和行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动，从而使集体行动失效，产生“集体行动的困境”的结果。 在公共政策执行过程中，“集体行动的困境”同样有其市场。在我国，横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果，从而出现“公用地悲剧”，即“地方主义”。以下通过构建博弈类似模型来说明在以追求最大化利益的横向府际间，为实现公共利益而采取合作的“集体行动”是如何地困难。 横向府际间公共政策执行博弈的模型如表一。 表一 在执行公共政策过程中，具有横向府际关系的地方政府甲和地方政府乙构成了博弈的双方，假设双方在行为前，对对方的策略选择行为信息和收益结果都清楚地了解，属于完全信息动态博弈，而且博弈双方对公共政策的执行策略具有合作―积极执行、非合作―消极执行两种选择，有关博弈过程可以描述如下： 1、假定地方政府甲乙双方均能顾全大局，从整理利益出发，选择合作―积极执行公共政策，则各自可以获得50分的收益，包括经济收益、政治收益及社会、环境效益等，例如GDP的增长率，财政税收的贡献率及由此而获得的政府官员的职务晋升、物质奖励、荣誉称号及公众对政府的支持率上升等具体方面的收益，如图中A部分所示。 2、如果地方政府甲选择严格执行公共政策并力图与地方政府乙合作，而地方政府乙出于自身利益的考虑选择逆政策而行，不与地方政府乙合作，则寻求合作积极执行的地方政府甲可能付出巨大的包括人力、物力、财力等执行成本，从而往往损失140分，即造成上述收益的取消；而不合作消极执行的地方政府乙由于可以享受到“搭便车”带来的好处，反而会增加80分的和发展，但由此造成的外部负效应则由两者共同承担，如图中B、C所示。 3、当甲乙地方政府均选择违背公共政策且彼此不合作时，从短期来看，双方可能都有部分收益，但就长远利益而言却很可能导致公共政策的整体落空从而侵害公共利益，导致地方政府的合法性受到质疑，即甲乙地方政府各自损失100分，这种损失包括官员职务晋升的取消、荣誉称号的撤换并不可避免地被上级政府批评甚至处罚，以及来自民众和社会的谴责，使政府公信力下降等，如图中D所示。“这个博弈的结果往往是‘零和博弈’甚至是‘负和博弈’。在中国现行的绩效考核体制下，地方政府往往更倾向于追求短期政绩以保有或提高行政官员的地位上升空间，由此造成图D所示的结果，亦即‘公用地悲剧’的结局”。地方政府倾向于通过不合作的方式去实现当地利益的最大化，这也正体现了地方政府普遍存在的“粗放型”发展思维。 基于这样的逻辑，整合府际关系，使横向地方政府之间的博弈由集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进（Pareto improvement），是我们共同致力探讨的重大问题。实际上“关于非合作博弈的研究表面上是描述非合作的规律，更深的目标其实是寻找合作之路”。 （作者单位：黑龙江大学政府管理学院）
一、横向府际间的公共政策执行博弈内涵概要 横向府际间的公共政策执行博弈是指在市场经济条件下没有行政隶属关系的同级地方政府之间在执行公共政策过程中以辖区利益最大化为目标，围绕各种有形或无形资源而展开的一种竞争非合作行为。由于公共政策涉及面广，执行组织庞大，而且十分强调集体行动和共同协作，属于典型的“集体行动”，而“集体行动的困境”又是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。将这种“能够相当准确地预测人类行为的可计算的分析模式”定设在横向府际间公共政策执行这一场域中，同样陷入“困境”局面，使公共政策发生偏离或失效。 现实层面来说，在法制健全、市场规范的条件下，地方政府的博弈如同企业的竞争，是公平的、正当的博弈，然而在当下转轨时期的中国参与公共政策执行博弈的横向地方政府都陷入了一种“囚徒困境”，凸显出不公平、非规范、缺乏良好秩序的特征，因而无力走向集体行动和社会最优，使公共政策目标发生偏离，使公共利益受到极大危害。 二、集体行动困境理论模型的构建 公共政策的执行涉及面广，影响宽泛，需要大量的政府部门和执行人员参与其中。研究横向府际间公共政策执行博弈情况，就必然涉及地方政府这个执行主体或执行人员的执行动机或行为特征。而集体行动理论为研究这些问题的的分析提供了理论依据，是横向府际间公共政策执行博弈困境研究的直接理论基础。 集体行动理论的代表人物奥尔森（M.Olson）在《集体行动的逻辑》（The Logic of Collective Action）一书中阐述了他在“经济人”和“理性个人”假设下的集体行动理论。具体说来，奥尔森对“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”的观点提出了质疑，他认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，换句话说，即使一个集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益。”对于出现这种情况的原因，奥尔森认为集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，而任何公共物品都具有受益的非排他性和消费的非竞争性两个特性。这两个特性一方面使得已经花费成本生产和提供该公共物品的集团成员无法阻止不耗费任何成本的其他成员享受同样的效益，即产生了严重的“搭便车”现象；另一方面，当集团规模越大，成员越多，成员的份额就越小，使得集团成员就会认为自己的影响和贡献对集团都是微不足道的，产生“有我没我影响不大”的消极心理，从而对公共物品的生产采取漠不关心的态度，这就使得集团的公共物品的供给量难以达到最优水平。所以，在严格坚持经济学关于人和行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动，从而使集体行动失效，产生“集体行动的困境”的结果。 在公共政策执行过程中，“集体行动的困境”同样有其市场。在我国，横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果，从而出现“公用地悲剧”，即“地方主义”。以下通过构建博弈类似模型来说明在以追求最大化利益的横向府际间，为实现公共利益而采取合作的“集体行动”是如何地困难。 横向府际间公共政策执行博弈的模型如表一。 表一 在执行公共政策过程中，具有横向府际关系的地方政府甲和地方政府乙构成了博弈的双方，假设双方在行为前，对对方的策略选择行为信息和收益结果都清楚地了解，属于完全信息动态博弈，而且博弈双方对公共政策的执行策略具有合作―积极执行、非合作―消极执行两种选择，有关博弈过程可以描述如下： 1、假定地方政府甲乙双方均能顾全大局，从整理利益出发，选择合作―积极执行公共政策，则各自可以获得50分的收益，包括经济收益、政治收益及社会、环境效益等，例如GDP的增长率，财政税收的贡献率及由此而获得的政府官员的职务晋升、物质奖励、荣誉称号及公众对政府的支持率上升等具体方面的收益，如图中A部分所示。 2、如果地方政府甲选择严格执行公共政策并力图与地方政府乙合作，而地方政府乙出于自身利益的考虑选择逆政策而行，不与地方政府乙合作，则寻求合作积极执行的地方政府甲可能付出巨大的包括人力、物力、财力等执行成本，从而往往损失140分，即造成上述收益的取消；而不合作消极执行的地方政府乙由于可以享受到“搭便车”带来的好处，反而会增加80分的和发展，但由此造成的外部负效应则由两者共同承担，如图中B、C所示。 3、当甲乙地方政府均选择违背公共政策且彼此不合作时，从短期来看，双方可能都有部分收益，但就长远利益而言却很可能导致公共政策的整体落空从而侵害公共利益，导致地方政府的合法性受到质疑，即甲乙地方政府各自损失100分，这种损失包括官员职务晋升的取消、荣誉称号的撤换并不可避免地被上级政府批评甚至处罚，以及来自民众和社会的谴责，使政府公信力下降等，如图中D所示。“这个博弈的结果往往是‘零和博弈’甚至是‘负和博弈’。在中国现行的绩效考核体制下，地方政府往往更倾向于追求短期政绩以保有或提高行政官员的地位上升空间，由此造成图D所示的结果，亦即‘公用地悲剧’的结局”。地方政府倾向于通过不合作的方式去实现当地利益的最大化，这也正体现了地方政府普遍存在的“粗放型”发展思维。 基于这样的逻辑，整合府际关系，使横向地方政府之间的博弈由集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进（Pareto improvement），是我们共同致力探讨的重大问题。实际上“关于非合作博弈的研究表面上是描述非合作的规律，更深的目标其实是寻找合作之路”。 （作者单位：黑龙江大学政府管理学院）