我国村镇银行发展存在的 问题及对策
内容摘要村镇银行的发展对于促进新型农村金融体系的 形成服务新农村建设具有十分重要的意义但是目前我国村镇 银行在股本设置、政策支持、信用环境、金融监管、存款来 源等方面存在一系列问题阻碍了村镇银行的发展为此本文提 出完善法人治理结构、加大政策扶持力度、优化经营环境、 完善监管体系、拓展资金来源、加强金融手段创新等发展对 策
关键词村镇银行股本设置信用环境农村金融体系
村镇银行是经有关法律、法规批准由境内外金融机 构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资在农村地区 设立的银行业金融机构主要为当地农民、农业和农村经济发 展提供金融服务
2006 年 10 月在国际上享有“小额信贷之父”、 “穷
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人银行家”美誉的穆罕默德尤努斯以其在孟加拉国创立的世 界上第一家乡村银行——格莱珉银行获得诺贝尔和平奖 30 年 前他曾把 27 美元借给 42 名赤贫的孟加拉农村妇女不久建立 起孟加拉乡村银行至今已形成一个有 1200 个分行、遍及 4.6 万多个村庄的银行系统使 400 多万孟加拉农村的贫困人口脱 贫致富我国借鉴格莱珉银行成功模式 2006 年 12 月 20 日银监 会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》 （下文简称《意 见》 这是中国农村金融政策的重大突破正是在这样的背景下 ） 全国各地村镇银行纷纷建立起来根据银监会统计数据截至 2008 年底全国已有 105 家新型农村金融机构获准开业其中村 镇银行 89 家目前这些村镇银行总体运行良好 2009 年 2 月 1 日中央一号文件再次强调在加强监管、防范风险的前提下加 快包括村镇银行在内的多种形式新型农村金融组织发展这表 明村镇银行逐渐成为服务社会主义新农村建设、支持地方经 济发展不可或缺的力量
我国村镇银行发展过程中存在的问题及原因分析
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（一）股本设置欠合理且村镇银行股份制优势难以 发挥
从村镇银行的股权设置看虽然民间资金参与了新设 的村镇银行但是由于《村镇银行管理暂行规定》中明确规定 村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构并且 最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总 额的 20%这样大股东对村镇银行占有的绝对控股地位致使村 镇银行在成立初期相当于大银行的一个分支机构人员管理、 业务经营诸多方面都受到约束自主经营权难以发挥另外村镇 银行注册资本金较低导致其抗风险能力较弱存款客户特别是 一些大额资金不敢进入影响了负债业务发展此外受最大贷款 户比例不得超过注册资本 5%限
制难以满足一些中小企业的信 贷需求影响其资产业务拓展
（二）配套法规政策不健全
自从 《意见》 出台以后中国银监会又陆续发布了 《村 镇银行管理暂行规定》等 6 项新型农村银行业金融组织的行 政许可及监管细则但是对农村新型金融组织的财政支持、税 收优惠、业务管理等具体规定还没有出台各地区的政策也不
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一样具体表现为一是国家税收政策扶持不明确能减多少税、 免税多少年没有规定；二是国家还未建立支农奖惩机制对支 农有突出贡献的单位尚未建立激励机制影响其支农积极性； 三是中国人民银行支农再贷款尚未向村镇银行倾斜；四是村 镇银行的不良资产处置能否享受国有商业银行的剥离、核销 呆账和农信社的中央银行票据置换等政策当前还未能明确
（三）信用环境较差且贷款风险难以控制
农村信用环境是村镇银行业生存与发展的基础但目 前农村信用环境不容乐观首先村镇银行信贷支持的主要对象 为弱势产业和弱势群体他们对自然条件的依赖性很强抵御自 然灾害的能力较弱在农业保险体系不健全的情况下村镇银行 的信贷资金存在严重的风险隐患其次由于认识上的误区一些 农民对政策产生了很强的依赖心理凡是国家在涉农方面的政 策举动都被认为是对农民的“救助”部分农户认为在村镇银 行借钱可以先不用考虑归还从而引发资金的道德风险第三担 保机制缺失村镇银行信贷资金的有效运作依赖于农村地区信 贷担保体系的完善但农村地区可用担保资源稀少遏制了农村 金融机构的资金供给加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款 为主极易形成信贷的道德风险
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（四）金融监管模式缺乏针对性且“严监管”难实 现
当前银监部门对村镇银行采取“低门槛、严监管” 的模式“低门槛”即适当降低机构和业务的市场准入条件增 加农村地区银行业金融机构的覆盖面；“严监管”即强化监 管措施实行刚性市场退出约束但是事实上很难将“严监管” 这一目标落实到位首先目前的监管力量不够充足；其次即使 有足够的监管力量并采用目前通常的银行内部关系人控制的 模式来对村镇银行实行严厉的监管也可能因为管得过多过严 而使村镇银行失去应有的生机和活力以退出机制的运用来看 村镇银行一旦出现经营风险就启动刚性市场退出机制其负面 效应是很难预料的而且由于金融风险有着强烈的传导效应因 某一家金融机构非正常退出则有可能引发区域性的金融风波
（五）业务类型有限且存款来源不足
目前村镇银行的收入主要来源于存贷利差从存款的 角度看首先村镇银行设立于我国广大的农村贫困地区虽然是 农民自己的
银行具有一定的本土优势但由于这些地区受地域 自然条件和开放程度等限制居民收入水平不高农民和乡镇企 业闲置资金有限客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长其次
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村镇银行成立的时间较短农村居民对其缺乏了解与国有商业 银行、邮政储蓄银行、农村信用社相比农村居民对村镇银行 的认可程度较低再次村镇银行网点少现代化手段缺乏对绝大 多数农村居民的吸引力小这就使得村镇银行存款来源少制约 其市场开拓及业务范围
我国村镇银行健康发展的对策建议
（一）逐步完善法人治理结构
如果村镇银行改变目前由银行业金融机构作为最大 股东或惟一股东的做法就可以吸引更多的社会资本加快进入 农村例如可以进一步放宽银行业机构发起人组建村镇银行的 条件探索境内外各类出资者包括银行、保险、证券、信托、 企业和自然人共同发起组建专司控股村镇银行的金融控股公 司逐步尝试由控股金融公司发起组建村镇银行形成投资多 元、主体多样、形式多种的银行格局更好地为农村小额农户、 农村种养殖专业户、农村及县域小企业等不同层面的金融需
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求者提供多种金融服务
（二）加大政策扶持力度
村镇银行的支持政策应当明确作为银行业的新生力 量特别是诞生于经济欠发达地区的支农型地方性银行村镇银 行在发展时处于明显的经营弱势需要相关部门尽快出台关于 税收、准备金、再贷款等各方面的支持或优惠措施具体而言 第一中国人民银行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持以 扩大村镇银行的资金实力；第二放松利率管制允许村镇银行 根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力 自主确立贷款利率；第三对初创阶段的村镇银行减免营业税 和所得税支持其发展壮大；第四加快建立农业政策性保险机 构为村镇银行的资金安全提供切实保障并考虑建立村镇银行 的联合银行；最后建立必要的风险补偿机制建立村镇银行服 务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制（三）不断优 化经营环境
首先要大力改善当地信用环境增加违约者的机会成 本培养和打造一批愿与村镇银行进行业务往来的客户群第二 要加快农村个人诚信系统的建设在全面采集个人信息的基础 上为农民建立信用档案同时可以在试点村镇开展诚信农民评
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选活动在农民诚信水平不断提高的同时不断优化农村金融市 场的发展环境第三要建立农村风险补偿与转嫁机制按照“银 行+保险公司”模式开办由村镇银行放款、农户承贷、保险公 司担保的贷款品种；或者按照“企业+农户+银行”模式开办 由企业和种养大户签订协议、农户给企业签订单、企
业给农 户贷款做担保的贷款品种第四要减少政府的不当干预组建村 镇银行要杜绝政府参股和干预管理决策为村镇银行提供一个 市场化的、充分竞争的发展环境
（四）进一步完善监管体系
金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治 理结构和银行组织体系建立健全内控制度和风险管理机制帮 助村镇银行提高风险防范能力第一应建立严格的准入制度加 强村镇银行董事和高级管理人员任职资格审查对申请开办村 镇银行的个人或企业建立相应的举报制度让公众对申请者的 资信、品行进行评议第二要建立审慎的运营监管制度对于村 镇银行考虑到其经营的高风险性和抗风险能力不强的特点对 其运营应坚持更为审慎的原则比如资本充足率标准应该高于 其他类型的银行业金融机构贷款分类标准和流动性比率应更 高以保障其运营更安全努力减少因经营不善可能给社会带来 的负面影响第三要建立更为严格的信息披露制度比如按季在
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当地主要媒体公布经营情况主要客户名单、各项经营指标、 各类监管要求等由监管部门组织成立由监管者、专家和业内 人士组成的经营评价机构定期公布评价结果将经营情况置于 公开场所使存款人方便查阅借以增强市场对经营者、 借款人、 监管者的制约向存款人提供充分的信息
（五）努力拓展资金来源
首先政府可以考虑对村镇银行开放更多的融资途径 以使其获得更大的资金支持比如捆绑发行金融债券可以吸收 大额的协议存款等等其次可以利用各种媒体和平台向公众宣 传设立村镇银行的意义和目的介绍村镇银行开展的相关业务 正面引导公众充分了解并认可村镇银行；增强公众向村镇银 行存款的信心第三可以不断设立村镇银行分支机构加快村镇 银行基础设施建设以现代化的手段和优质的服务吸引客户的 加盟第四村镇银行应及时了解农民、企业的生产经营状况引 导他们将闲置资金存到村镇银行
（六）加强金融手段创新
从长远来看发展村镇银行仍然需要创新金融工具、 金融技术、金融产品来满足新农村建设的资金需求首先可以
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加强与商业银行的业务合作通过对大中型项目的联合贷款或 者为县域同一产业链上的不同需求主体提供信贷支持扩大金 融供给规模；其次可以参与县市、乡镇政府的新农村建设和 城乡一体建设规划加强与政府部门合作扩大金融服务对象； 第三应探索多种担保、抵押方式帮助种养殖大户、专业农户、 经济合作组织解决其资金需求如经济林木抵押、土地使用权 抵押、保单受益权抵押等并在成本可算、风险可控的前提下 逐步推出与自身管理相适应、与“三农”和微小企业融资
需 求相匹配的金融产品和服务包括保险、代理、担保、个人理 财、信息咨询、银行卡等填补农村地区金融服务空白同时提 升自己的盈利能力增强自身竞争力
参考文献
1.李童.首家“草根银行”的标本意义.农民日报 2007-3-30
2.李恺萌.欠发达地区村镇银行运行初期的障碍与 启示.人民网 2008-12-16
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我国村镇银行发展存在的 问题及对策
内容摘要村镇银行的发展对于促进新型农村金融体系的 形成服务新农村建设具有十分重要的意义但是目前我国村镇 银行在股本设置、政策支持、信用环境、金融监管、存款来 源等方面存在一系列问题阻碍了村镇银行的发展为此本文提 出完善法人治理结构、加大政策扶持力度、优化经营环境、 完善监管体系、拓展资金来源、加强金融手段创新等发展对 策
关键词村镇银行股本设置信用环境农村金融体系
村镇银行是经有关法律、法规批准由境内外金融机 构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资在农村地区 设立的银行业金融机构主要为当地农民、农业和农村经济发 展提供金融服务
2006 年 10 月在国际上享有“小额信贷之父”、 “穷
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人银行家”美誉的穆罕默德尤努斯以其在孟加拉国创立的世 界上第一家乡村银行——格莱珉银行获得诺贝尔和平奖 30 年 前他曾把 27 美元借给 42 名赤贫的孟加拉农村妇女不久建立 起孟加拉乡村银行至今已形成一个有 1200 个分行、遍及 4.6 万多个村庄的银行系统使 400 多万孟加拉农村的贫困人口脱 贫致富我国借鉴格莱珉银行成功模式 2006 年 12 月 20 日银监 会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》 （下文简称《意 见》 这是中国农村金融政策的重大突破正是在这样的背景下 ） 全国各地村镇银行纷纷建立起来根据银监会统计数据截至 2008 年底全国已有 105 家新型农村金融机构获准开业其中村 镇银行 89 家目前这些村镇银行总体运行良好 2009 年 2 月 1 日中央一号文件再次强调在加强监管、防范风险的前提下加 快包括村镇银行在内的多种形式新型农村金融组织发展这表 明村镇银行逐渐成为服务社会主义新农村建设、支持地方经 济发展不可或缺的力量
我国村镇银行发展过程中存在的问题及原因分析
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（一）股本设置欠合理且村镇银行股份制优势难以 发挥
从村镇银行的股权设置看虽然民间资金参与了新设 的村镇银行但是由于《村镇银行管理暂行规定》中明确规定 村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构并且 最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总 额的 20%这样大股东对村镇银行占有的绝对控股地位致使村 镇银行在成立初期相当于大银行的一个分支机构人员管理、 业务经营诸多方面都受到约束自主经营权难以发挥另外村镇 银行注册资本金较低导致其抗风险能力较弱存款客户特别是 一些大额资金不敢进入影响了负债业务发展此外受最大贷款 户比例不得超过注册资本 5%限
制难以满足一些中小企业的信 贷需求影响其资产业务拓展
（二）配套法规政策不健全
自从 《意见》 出台以后中国银监会又陆续发布了 《村 镇银行管理暂行规定》等 6 项新型农村银行业金融组织的行 政许可及监管细则但是对农村新型金融组织的财政支持、税 收优惠、业务管理等具体规定还没有出台各地区的政策也不
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一样具体表现为一是国家税收政策扶持不明确能减多少税、 免税多少年没有规定；二是国家还未建立支农奖惩机制对支 农有突出贡献的单位尚未建立激励机制影响其支农积极性； 三是中国人民银行支农再贷款尚未向村镇银行倾斜；四是村 镇银行的不良资产处置能否享受国有商业银行的剥离、核销 呆账和农信社的中央银行票据置换等政策当前还未能明确
（三）信用环境较差且贷款风险难以控制
农村信用环境是村镇银行业生存与发展的基础但目 前农村信用环境不容乐观首先村镇银行信贷支持的主要对象 为弱势产业和弱势群体他们对自然条件的依赖性很强抵御自 然灾害的能力较弱在农业保险体系不健全的情况下村镇银行 的信贷资金存在严重的风险隐患其次由于认识上的误区一些 农民对政策产生了很强的依赖心理凡是国家在涉农方面的政 策举动都被认为是对农民的“救助”部分农户认为在村镇银 行借钱可以先不用考虑归还从而引发资金的道德风险第三担 保机制缺失村镇银行信贷资金的有效运作依赖于农村地区信 贷担保体系的完善但农村地区可用担保资源稀少遏制了农村 金融机构的资金供给加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款 为主极易形成信贷的道德风险
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（四）金融监管模式缺乏针对性且“严监管”难实 现
当前银监部门对村镇银行采取“低门槛、严监管” 的模式“低门槛”即适当降低机构和业务的市场准入条件增 加农村地区银行业金融机构的覆盖面；“严监管”即强化监 管措施实行刚性市场退出约束但是事实上很难将“严监管” 这一目标落实到位首先目前的监管力量不够充足；其次即使 有足够的监管力量并采用目前通常的银行内部关系人控制的 模式来对村镇银行实行严厉的监管也可能因为管得过多过严 而使村镇银行失去应有的生机和活力以退出机制的运用来看 村镇银行一旦出现经营风险就启动刚性市场退出机制其负面 效应是很难预料的而且由于金融风险有着强烈的传导效应因 某一家金融机构非正常退出则有可能引发区域性的金融风波
（五）业务类型有限且存款来源不足
目前村镇银行的收入主要来源于存贷利差从存款的 角度看首先村镇银行设立于我国广大的农村贫困地区虽然是 农民自己的
银行具有一定的本土优势但由于这些地区受地域 自然条件和开放程度等限制居民收入水平不高农民和乡镇企 业闲置资金有限客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长其次
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村镇银行成立的时间较短农村居民对其缺乏了解与国有商业 银行、邮政储蓄银行、农村信用社相比农村居民对村镇银行 的认可程度较低再次村镇银行网点少现代化手段缺乏对绝大 多数农村居民的吸引力小这就使得村镇银行存款来源少制约 其市场开拓及业务范围
我国村镇银行健康发展的对策建议
（一）逐步完善法人治理结构
如果村镇银行改变目前由银行业金融机构作为最大 股东或惟一股东的做法就可以吸引更多的社会资本加快进入 农村例如可以进一步放宽银行业机构发起人组建村镇银行的 条件探索境内外各类出资者包括银行、保险、证券、信托、 企业和自然人共同发起组建专司控股村镇银行的金融控股公 司逐步尝试由控股金融公司发起组建村镇银行形成投资多 元、主体多样、形式多种的银行格局更好地为农村小额农户、 农村种养殖专业户、农村及县域小企业等不同层面的金融需
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求者提供多种金融服务
（二）加大政策扶持力度
村镇银行的支持政策应当明确作为银行业的新生力 量特别是诞生于经济欠发达地区的支农型地方性银行村镇银 行在发展时处于明显的经营弱势需要相关部门尽快出台关于 税收、准备金、再贷款等各方面的支持或优惠措施具体而言 第一中国人民银行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持以 扩大村镇银行的资金实力；第二放松利率管制允许村镇银行 根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力 自主确立贷款利率；第三对初创阶段的村镇银行减免营业税 和所得税支持其发展壮大；第四加快建立农业政策性保险机 构为村镇银行的资金安全提供切实保障并考虑建立村镇银行 的联合银行；最后建立必要的风险补偿机制建立村镇银行服 务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制（三）不断优 化经营环境
首先要大力改善当地信用环境增加违约者的机会成 本培养和打造一批愿与村镇银行进行业务往来的客户群第二 要加快农村个人诚信系统的建设在全面采集个人信息的基础 上为农民建立信用档案同时可以在试点村镇开展诚信农民评
7
选活动在农民诚信水平不断提高的同时不断优化农村金融市 场的发展环境第三要建立农村风险补偿与转嫁机制按照“银 行+保险公司”模式开办由村镇银行放款、农户承贷、保险公 司担保的贷款品种；或者按照“企业+农户+银行”模式开办 由企业和种养大户签订协议、农户给企业签订单、企
业给农 户贷款做担保的贷款品种第四要减少政府的不当干预组建村 镇银行要杜绝政府参股和干预管理决策为村镇银行提供一个 市场化的、充分竞争的发展环境
（四）进一步完善监管体系
金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治 理结构和银行组织体系建立健全内控制度和风险管理机制帮 助村镇银行提高风险防范能力第一应建立严格的准入制度加 强村镇银行董事和高级管理人员任职资格审查对申请开办村 镇银行的个人或企业建立相应的举报制度让公众对申请者的 资信、品行进行评议第二要建立审慎的运营监管制度对于村 镇银行考虑到其经营的高风险性和抗风险能力不强的特点对 其运营应坚持更为审慎的原则比如资本充足率标准应该高于 其他类型的银行业金融机构贷款分类标准和流动性比率应更 高以保障其运营更安全努力减少因经营不善可能给社会带来 的负面影响第三要建立更为严格的信息披露制度比如按季在
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当地主要媒体公布经营情况主要客户名单、各项经营指标、 各类监管要求等由监管部门组织成立由监管者、专家和业内 人士组成的经营评价机构定期公布评价结果将经营情况置于 公开场所使存款人方便查阅借以增强市场对经营者、 借款人、 监管者的制约向存款人提供充分的信息
（五）努力拓展资金来源
首先政府可以考虑对村镇银行开放更多的融资途径 以使其获得更大的资金支持比如捆绑发行金融债券可以吸收 大额的协议存款等等其次可以利用各种媒体和平台向公众宣 传设立村镇银行的意义和目的介绍村镇银行开展的相关业务 正面引导公众充分了解并认可村镇银行；增强公众向村镇银 行存款的信心第三可以不断设立村镇银行分支机构加快村镇 银行基础设施建设以现代化的手段和优质的服务吸引客户的 加盟第四村镇银行应及时了解农民、企业的生产经营状况引 导他们将闲置资金存到村镇银行
（六）加强金融手段创新
从长远来看发展村镇银行仍然需要创新金融工具、 金融技术、金融产品来满足新农村建设的资金需求首先可以
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加强与商业银行的业务合作通过对大中型项目的联合贷款或 者为县域同一产业链上的不同需求主体提供信贷支持扩大金 融供给规模；其次可以参与县市、乡镇政府的新农村建设和 城乡一体建设规划加强与政府部门合作扩大金融服务对象； 第三应探索多种担保、抵押方式帮助种养殖大户、专业农户、 经济合作组织解决其资金需求如经济林木抵押、土地使用权 抵押、保单受益权抵押等并在成本可算、风险可控的前提下 逐步推出与自身管理相适应、与“三农”和微小企业融资
需 求相匹配的金融产品和服务包括保险、代理、担保、个人理 财、信息咨询、银行卡等填补农村地区金融服务空白同时提 升自己的盈利能力增强自身竞争力
参考文献
1.李童.首家“草根银行”的标本意义.农民日报 2007-3-30
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