２００９年５月总第４５８期第１０期
经济论坛
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ
Ｆｏｒｕｍ
Ｍａｙ．２００９Ｇｅｎ．４５８Ｎｏ．１０
城市低保制度运行中的问题与完善
文／课题组
【摘
要】城市低保制度是一项涉及到社会各个方面的系统工程，由于我国建立城市低保制度的时间不
长，该项制度在实施运行过程中还存在一些现实问题，本文针对目前我国城市低保制度运行过程中存在的问题提出了相应的解决对策。【关键词】城市低保；问题；对策
【基金项目】２００８年石家庄市哲学社会科学规划立项课题，课题编号：ＺＨ０８１９。
【作者简介】申玉兰（本课题负责人），中共石家庄市委党校教授；郑颖，中共石家庄市委党校讲师；李建军，中共石家庄市委党校副教授；许，Ｊ、红，中共石家庄市委党校讲师。
关注城市特困群体，对于构建和谐社会、维护社会稳定具有十分重要作用。自１９９３年在上海市试行城市最低生活保障制度（简称‘城市低保制度”）
以来，中国所有城市都已建立了城市低保制度，基
民政部门对其家庭收入进行核查属实后，以现金方
式按最低生活保障标准进行差额救助。本文试对目前我国城市低保制度运行过程中存在的问题提出解决对策，以期使这一制度真正达到体现社会公平的
目的。
一、我国城市低保制度运行中面临的现实问题
本实现‘位保尽保”的目标。凡持有城市户口的居
民，如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，就有权向当地政府申请救助。零部件领域，并且允许汽车生产企业从事销售融资和租赁业务。
第三，制定汽车消费政策，引导大众汽车消费。对符合节能、环保和安全标准的经济型轿车给
城市低保制度。是城市居民生活保障的‘最后牌，对自主开发成果给予重奖。政府可以协调中国企业的集体行动和对关键环节进行投入来加快汽车
工业的经验积累和能力发展。
第六，调整财政税收政策，对于符合国家产业政策的研发活动，政府要予以财政资助，推出加速折旧等鼓励性措施。在条件适当的时候应该把生产型的增值税调整为消费型的增值税，减轻汽车生产
企业因加工链条过长而导致的税费负担过重等。
参考文献
『１］ｒ６风，封凯栋．发展我国自主知识产权汽车工业的政策选择【Ｍ】．北京：北京大学出版社，２００５年．
【２】２陈清泰，刘世锦，冯飞等．迎接中国汽车社会一前景・问题・政策ｌＭ］．北京：中国发展出版社，２００４年．
【３】刘力钢等．中国汽车制造企业发展战略【Ｍ】．北京：经济管理出版社，２００８年．
予税收优惠政策，使大众汽车消费与中国当期的资
源能力相适应。减少税费项目，取消各种名目的不合理收费，简化征收手续，增加收费的透明度，并且建立统收统支的制度，规范税费管理。
第四，建立汽车产业服务支撑体系。包括提高政策的透明度，发布行业信息，举办各种展览会，举办招商引资活动，由政府搭台企业唱戏，加强政府与企业的合作，建立与完善汽车产业损害预警机
制，完善城市基础设施建设，加大道路停车场等投资力度，维护公平与良好的市场竞争秩序，反对价
格垄断与联盟、价格欺诈行为，保护知识产权，打击假冒伪劣。
第五，转变国家政策的原则和重点，鼓励汽车企业的技术创新。避免以规模和产业集中度为由保
【４１张占斌等．比较优势一中国汽车产业的政策、模式、
战略【Ｍ】．北京：清华大学出版社，２００３年
【５】郭孔辉冲国汽车工业的发展道路：回顾与展望——
合作与自主问题Ⅱ】．中国工程科学，２００４（８）．
（责任编辑：路辉）
护垄断，以自主品牌和自主开发作为开放汽车工业
竞争的标准。政府要帮助自主开发的产品树立品
万方数据
一道安全网”。这是一项涉及到社会各个方面的系
统工程，由于我国建立城市低保制度的时间不长，
该项制度在实施运行过程中还存在一些现实问题。
１．低保水平增速缓慢，与居民收入增长不同
步。近年来，随着社会经济的增长，物价水平不断提高，城市低保标准增长率却一直低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。据统计，１９９８年到２００５年期间，全国３６个城市平均城市低保标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为８．８７％、１３．９９％和１２．５９％（曹艳春，我国城市居民最低生活保障标准动态变迁实证研究，
《当代财经》２００７年第４期）。此问题
几年来在一些城市并未得到改善。以石家庄为例，
２００３年至２００７年该市城镇居民人均可支配收入年均增长率超过１２．８％（２００８年石家庄市政府工作报
告），到２００８年城镇居民人均可支配收入达到ｌ
５０５３
元，年增长１４％（２００９年石家庄市政府工作报告），而该市自２００５年至２００８年９月的城市低保标准一直
维持在每人每月２２０元。２００８年１０月，低保标准提高至２４０元，２００９年１月又提高至２６５元，总体上看与城镇居民人均可支配收入增长相比仍存在一定差
距，２００５年以来其低保标准增长明显偏低，无法满足贫困家庭日益增长的基本生活需要。
２．低保标准过于笼统，影响低保的运行效率。一方面，分类施保政策实施相对粗疏。我国大部分城市目前已经建立了分类救助模式，对“三无”
（无工作单位、无劳保、无子女）人员、重病重残
人员、在读中小学生、优抚对象等采取按一定时限
（如按月）上调一定比例待遇的做法，使有特殊困
难的低保对象的基本生活得到一定程度的改善，但就当前这些分类而言，单纯实施资金或物质补助的办法却未能充分考虑不同贫困人群的需要差异。另一方面，救助标准计算方法忽视了每个家庭规模、结构、需求的差异，导致多人户家庭依赖低保倾向
较强。当前低保金单纯按人头发放的做法，使得低
保家庭的低保收入以人数成倍增长，而实际上多人
户家庭的生活需要与单人户家庭相比并非同样成倍
增加，多人户家庭实际享有了较高的福利待遇，易增加其依赖倾向，宁吃低保也不愿再就业。
３．低保制度覆盖范围有限，城市边缘贫困人群难以惠及。基于各地低保标准硬性规定，享受低保补助的人员有限，城市一些边缘人群无法得到低
保救助。一是生活存在巨大困难但又达不到当地低保补助标准的贫困边缘家庭，收入虽略高于最低生活保障线，但无法保障其基本生活需求，又因不符
万
方数据合低保政策要求不能享受低保救助，难以摆脱家庭
生存困境。二是城市边缘家庭即城乡结合部的家
庭，家中有城市户口成员，也有农村户口成员，由
于城市低保标准的硬性指标限制，无法全部按家庭享受城市低保待遇。三是城市中大量的流动人口，
有的已经在城市定居了多年以上，但是由于户口在农村，不能享受城市低保待遇，一旦失业便陷人生活困境。
４．低保措施不够规范，
‘养懒汉”现象还未
彻底根除。当前低保金的差额救助发放方式规定，
当家庭成员参加工作时，所得工资收人会从低保金中进行抵扣，易对低保对象的工作积极性产生影响。此外，由于低保标准偏低，许多省市都采取临时救济的方式如对低保对象实行粮油特供、减免子女学杂费、提供廉租房等来满足低保家庭的特别需要。这种措施在实施中仍存在一些亟待完善之处。
一方面，减免措施牵涉到许多部门，部门之间往往
难以协调统一，不能规范操作，低保户的特别需要
未必能得到切实保障。另一方面，过多的减免交
费，造成低保待遇的‘含金量”过高，有些低保家
庭重新就业后发现，虽然表面看来工资所得高于低保待遇，然而他们的收人普遍不高，扣除就业成
本，就相剩无几了，甚至有的生活水平反而比享受低保时低。相比之下，就业不如不就业。虽然不少城市都采取了‘救助渐退”的政策，在低保人员参
加工作后，逐步取消低保待遇。但各市的救助渐退
政策最多不超过３个月，时限太短，实质上起不到
太大的激励就业效果。在这种情况下，一些低保家
庭就可能拒绝就业，享受低保。
５．低保监督机制不够完善，骗保问题时有发
生。我国现行低保制度实行动态管理，即当家庭收
入低于当地最低生活保障线时，将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，相应地调整补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保
障线时，令其退出低保。在实际操作中，收入状况
主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来进行认定。制度执行过程中瞒报、少报个人及家庭收入的情况往往难以甄别。一是隐陛就业带来的隐性收入难以核
查。有些低保对象对一些不易核实的隐性就业、隐
性收入和隐性财产，隐瞒不报。二是人户分离难以
管理。随着社会经济的发展，人员流动日趋频繁，
人户分离现象相当普遍，收入更加难以核查，导致保。三是银行实名制难以落实，特别是对核查对象
・４７・
个别低保户逃避人户调查，收入超标仍在享受低
的投资、继承等隐性收入无法了解。四是一些单位为了本单位员工的利益不如实提供情况，为调查工作故意设置人为障碍，给工作人员正确界定低保对象收入带来了相当大的难度。对于各种骗保行为，我国《城市居民最低生活保障条例》监督监察规定
薄弱，骗保者被查处，有时处罚只有几十元，监督
条款形同虚设，缺乏强有力的惩罚机制。
二、完善我国城市低保制度的几点对策建立城市低保制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤，也是深化企业改革，建立现代企业制度的重要配套措施。为使城市低保制度更好地体现制度创设的真正目的，需从以下几方面进一步完善。
１．科学设计低保标准，建立低保正常增长机制。最低生活保障标准是城市低保制度实施的核心问题。低保标准的设计应以居民的不同层次需求为出发点，分步骤确定低保数额。可参考我国南方一些发达城市的做法，将居民需求分为生存需求、温饱需求及发展需求三个层次。根据各层次需求列出生活必需品清单，再根据清单逐一划定商品类型及所需数量，参照市场价格计算购买商品所需货币量，由此推算出低保标准。同时，各地还应参考当
地财力状况、当地城镇居民人均可支配收入和人均
地区生产总值增长率等其他相关因素，对低保标准及时做出调整。
２．扩大低保覆盖面，确立更为科学的分类救助机制。在低保标准适当提高的前提下，分类救助办法可考虑将贫困边缘家庭也纳入保障范围。对于城市边缘人群，应考虑将在城市居住并工作超过一定时间的流动人口纳入城市低保。同时对于其他流动人口也可以尝试待遇较低的低保标准。对于现有享受分类救助人员尤其是特殊困难群体，有必要做更细致的分类，进一步考虑和归纳不同人群的特点和需求，深人细化分类救助的办法，实施多种救助方式。在具体实施救助时，应根据保障对象的家庭人口规模，科学调整具体的保障标准。一般家庭人口越多，人均救助标准应该越低，反之则高。可按１人户、２人户、３人户、４人户、４人以上多人户的实际需求分别对补贴标准做出量化规定。
３．采取多种就业激励措施，促进低保与再就业有效衔接机制。为促进就业，对有劳动能力的低保对象，应建立具有激励作用的保障标准和支付方式。有学者提出，在设计低保标准时，应适当拉大低保标准与最低工资之间的差距，如可设定低保标准的３倍应不高于最低工资２倍。这样在一个３口之
・４０・
万
方数据家，假定夫妻二人都参加工作并只拿最低工资时，其合计收入会高于２个人都不工作时全家３人享受全
额低保金所得到的收入，这样才能使低保对象有就
业的意愿。此外，应减少一些不必要的临时救济项目，降低低保的‘舍金量”。为了防止‘养懒汉”，对有劳动能力的低保对象，适当减少其补贴标准，在支付方式上尽量避免直接的现金支付，可通过积极发展社区服务和公共服务，提供临时性就业岗位，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴，以促进有就业能力的低保对象的就业和再就业。同时，应增加一些激励措施，如延长‘救助渐退”政策的期限，并在一定标准以下保留低保相关的配套福利措施；有针对性地适度放宽银行贷款，鼓励创业；加大职业教育和职业培训力度等。
４．加强社会监督，完善低保对象动态调整机制。一是规范家庭经济状况审核制度。可利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法强制性获取低保申请者和低保对象的家庭财产和收入状况，结合个人申报，准确界定低保家庭收入。二是切实解决‘稳性就业”问题。除通过收入核实评估机制，最大程度揭示隐性收入外，还可参考‘大连模式”，即建立社区公益服务组织，
让低保对象每周参加公益活动３至４天，对经常不参加活动者可进行重点调查，如果低保对象确实有工
作、有收入就可以停发其低保金。三是加快立法，加强执法力度。应尽快修订《城市居民最低生活保障条例》，对以各种手段欺骗社会、违规操作、造成低保金损失的居民、低保管理人员及相关单位的有关人员，做出详细而明确的处罚规定，杜绝此类行为的发生。另外，银行、税务、工商、劳动保障机构等部门间应有明确的配合调查的责任，对不履
行责任的行为应当追究法律责任。
参考文献
【１】高清辉．城市最低生活保障的实质救助指标探讨Ⅱ】．厦门大学学报。２００８第２期．
【２】韩克庆，刘喜堂．城市低保制度的研究现状、问题与对策Ⅱ】．社会科学，２００８年第１１期．
【３】李迎生，韩央迪，肖一帆，张宁．超越统合救助模型：城市低保制度改革中的分类救助问题研究Ｄ】．学海，２００７年第２
期．
【４】丁建定．城市居民最低生活保障管理中的问题与完善
对策——以武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对
象Ⅱ】．学习与实践，２００８年第９期．
（责任编辑：华明）
城市低保制度运行中的问题与完善
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
课题组
经济论坛
ECONOMIC TRIBUNE2009，(10)0次
参考文献(4条)
1.高清辉 城市最低生活保障的实质救助指标探讨[期刊论文]-厦门大学学报 2008(02)2.韩克庆.刘喜堂 城市低保制度的研究现状、问题与对策[期刊论文]-社会科学 2008(11)
3.李迎生.韩央迪.肖一帆.张宁 超越统合救助模型:城市低保制度改革中的分类救助问题研究[期刊论文]-学海2007(02)
4.丁建定 城市居民最低生活保障管理中的问题与完善对策--以武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对象2008(09)
相似文献(10条)
1.期刊论文 王磊.WANG Lei 城市低保基层实践问题刍议 -宁夏社会科学2008(5)
制度的实践效果如何是能否实现制度预期目标的关键.近年来,城市低保制度在减缓改革冲击、维护社会公平与稳定方面发挥了重要作用.但随着低保制度覆盖面和制度外延的不断扩大,其在基层实践中也产生了诸多问题.并影响着低保制度的进一步发展与功能发挥.文章以东北某资源枯竭型城市一个街道办事处下属的7个社区为例,着重分析了城市低保制度的基层实践偏差及其产生根源,在此基础上提出了 解决城市低保基层实践问题的对策建议.
2.期刊论文 刘彩霞 城市低保工作应当注意的几个问题 -大众商务（投资版）2009(3)
阐述了当前城市低保工作存在的主要问题,进一步做好城市低保工作的思考.
3.学位论文 王凯 城市低保家庭教育救助问题研究——以河南省开封市禹王台区城市低保家庭为例 2009
近些年来，我国的城市贫困问题日益严重，城市低保群体随之产生。研究和解决城市低保问题已经成为构建和谐社会的重要任务之一。教育是低保群体摆脱困境的重要手段之一，由于种种原因，低保子女接受教育状况堪忧，亟需教育救助。因此，研究和解决低保群体教育救助问题，理应成为学术界关注的话题。
本研究以教育学、教育经济学等相关理论为基础，以城市低保群体的教育救助问题为研究的切入点，选择河南省开封市禹王台区的低保家庭作为研究对象，通过对低保子女教育救助状况的调查分析，描述了低保子女受教育和接受教育救助的基本状况，探讨了低保子女教育救助存在的问题和影响因素，进而针对问题提出了一些对策建议。 文章共分为五部分。
引言部分阐明了研究的背景，回顾了相关研究状况，对本研究的核心概念进行了阐释，并阐明了本研究的意义和调查方法。 第一章是对城市低保家庭生活状况的扫描。包括他们的经济、社会生活状况和精神生活状况。
第二章描述了城市低保家庭的教育状况。该部分通过对受教育质量指标的梳理，对比城市低保家庭和普通家庭间在教育各方面存在的差异，这些差异主要表现在就读学校品质、教育费用支出和家庭教育思想等方面，并据此提出城市低保家庭亟需教育救助。
第三章在前文的基础上，具体描述了城市低保家庭教育救助的实然状况，并分析了城市低保家庭教育救助存在的问题和影响因素。城市低保家庭教育救助存在的主要问题有理念层面的也有实践层面的，总的来说，影响城市低保家庭教育救助的因素可以归纳为经济、制度、文化和社会四方面。 第四章从社会氛围、政府责任、制度措施和文化扶贫四个角度探讨了如何解决城市低保家庭的教育救助问题。
4.期刊论文 惠怀宝.孙德明.董晓峰.Hui Huaibao.Sun Deming.Dong Xiaofeng 关于我市"十一五"期间加强城市低保工作的几点建议 -大庆社会科学2006(1)
我市应进一步加强和完善城市低保工作,保障和改善困难群众的基本生活,促进和谐大庆建设.主要应从以下四个方面开展工作:一是科学确定保障范围;二是规范城市低保标准;三是强化分类施保工作;四是改革资金分配办法.
5.期刊论文 高灵芝.Gao Lingzhi 社会保障制度建设视野中城市低保对象退保难问题研究 -东岳论丛2009(2)
将有劳动能力的低保对象退保难的问题置于社会保障制度建设视野中考察发现,导致退保难的主要因素有:我国社会保障制度体系不完善,分类施保制度不健全,低保制度实施过程中重资金保障、轻就业服务保障.有劳动能力的低保对象实际上是被社会排斥的群体,应从社会保障政策、就业政策、家庭服务支持政策等方面对他们提供综合性的保护和支持,将他们重新整合于劳动力市场.
6.期刊论文 河北科技大学课题组.the Research group of University of scienceand Tec 河北省城市低保制度运行中的问题及对策 -河北学刊2009,29(6)
河北省城市低保制度运行中存在的主要问题表现为:制度建设有待进一步完善;基金来源渠道单一,低保资金不足;低保边缘群体救助问题难以解决等.为解决以上问题,要健全低保工作机制,做到严格规范管理;拓宽多元筹资渠道,确定低保基金的稳定来源;完善就业和再就业措施,切实为低保群众排忧解难;加强对城市低保工作的监督.
7.学位论文 钟伶 我国城市低保制度实践效果研究——从“积极福利”角度探究城市低保对象问题 2010
8.期刊论文 刘小玉.谢启文 关于我国城市低保家庭第二代就业问题的研究 -青少年研究－山东省团校学报2008(1)
城市低保家庭是随着我国经济发展而出现的新兴的贫困群体,他们无论在经济能力还是社会地位上,都处在明显的弱势地位,尤其值得关注的是他们的子女受其父母的影响,在社会化的过程中,容易产生这样那样的问题.笔者从低保家庭第二代的就业问题入手,探讨了低保贫困群体形成的原因,他们的从业现状和其受其影响子女就业中出现的问题,尝试性地提出了解决目前城市低保家庭第二代就业的一些建议.
9.期刊论文 江崇莲 促进城市低保对象就业的问题与对策 -学术交流2009(8)
城市低保对象中有劳动能力者的比重日益提高,解决低保对象的就业问题,是构建和谐社会的重要内容.城市低保对象就业存在职业能力弱、心理预期偏高、就业比较效益低、就业支持渠道单一以及社会保障制度不完善等问题.针对这些问题,应改变收入抵扣方式,灵活运用低保附带福利,合理扩大社会保障的覆盖范围,构筑以社区服务为主的多元就业渠道和加强就业指导体系的建设,以期解决城市低保对象就业问题.
10.期刊论文 刘喜堂.LIU Xitang 当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议 -社会保障研究2009(4)
低保制度是我国城市贫困治理中的一项重要制度安排,对于保障城市贫困家庭的基本生活有着重要意义.本文对我国城市低保制度实施过程中存在的对象认定、标准制定、社会参与、分类施保、行政成本等突出问题进行了分析,并提出了建立城市贫困监测体系、加强收入财产申报、规范分类施保等政策建议.
本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_jjlt200910014.aspx
授权使用：长沙民政职业技术学院(minzheng01)，授权号：83bf1825-5a16-4351-996e-9eb3009d25b8
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２００９年５月总第４５８期第１０期
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Ｍａｙ．２００９Ｇｅｎ．４５８Ｎｏ．１０
城市低保制度运行中的问题与完善
文／课题组
【摘
要】城市低保制度是一项涉及到社会各个方面的系统工程，由于我国建立城市低保制度的时间不
长，该项制度在实施运行过程中还存在一些现实问题，本文针对目前我国城市低保制度运行过程中存在的问题提出了相应的解决对策。【关键词】城市低保；问题；对策
【基金项目】２００８年石家庄市哲学社会科学规划立项课题，课题编号：ＺＨ０８１９。
【作者简介】申玉兰（本课题负责人），中共石家庄市委党校教授；郑颖，中共石家庄市委党校讲师；李建军，中共石家庄市委党校副教授；许，Ｊ、红，中共石家庄市委党校讲师。
关注城市特困群体，对于构建和谐社会、维护社会稳定具有十分重要作用。自１９９３年在上海市试行城市最低生活保障制度（简称‘城市低保制度”）
以来，中国所有城市都已建立了城市低保制度，基
民政部门对其家庭收入进行核查属实后，以现金方
式按最低生活保障标准进行差额救助。本文试对目前我国城市低保制度运行过程中存在的问题提出解决对策，以期使这一制度真正达到体现社会公平的
目的。
一、我国城市低保制度运行中面临的现实问题
本实现‘位保尽保”的目标。凡持有城市户口的居
民，如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，就有权向当地政府申请救助。零部件领域，并且允许汽车生产企业从事销售融资和租赁业务。
第三，制定汽车消费政策，引导大众汽车消费。对符合节能、环保和安全标准的经济型轿车给
城市低保制度。是城市居民生活保障的‘最后牌，对自主开发成果给予重奖。政府可以协调中国企业的集体行动和对关键环节进行投入来加快汽车
工业的经验积累和能力发展。
第六，调整财政税收政策，对于符合国家产业政策的研发活动，政府要予以财政资助，推出加速折旧等鼓励性措施。在条件适当的时候应该把生产型的增值税调整为消费型的增值税，减轻汽车生产
企业因加工链条过长而导致的税费负担过重等。
参考文献
『１］ｒ６风，封凯栋．发展我国自主知识产权汽车工业的政策选择【Ｍ】．北京：北京大学出版社，２００５年．
【２】２陈清泰，刘世锦，冯飞等．迎接中国汽车社会一前景・问题・政策ｌＭ］．北京：中国发展出版社，２００４年．
【３】刘力钢等．中国汽车制造企业发展战略【Ｍ】．北京：经济管理出版社，２００８年．
予税收优惠政策，使大众汽车消费与中国当期的资
源能力相适应。减少税费项目，取消各种名目的不合理收费，简化征收手续，增加收费的透明度，并且建立统收统支的制度，规范税费管理。
第四，建立汽车产业服务支撑体系。包括提高政策的透明度，发布行业信息，举办各种展览会，举办招商引资活动，由政府搭台企业唱戏，加强政府与企业的合作，建立与完善汽车产业损害预警机
制，完善城市基础设施建设，加大道路停车场等投资力度，维护公平与良好的市场竞争秩序，反对价
格垄断与联盟、价格欺诈行为，保护知识产权，打击假冒伪劣。
第五，转变国家政策的原则和重点，鼓励汽车企业的技术创新。避免以规模和产业集中度为由保
【４１张占斌等．比较优势一中国汽车产业的政策、模式、
战略【Ｍ】．北京：清华大学出版社，２００３年
【５】郭孔辉冲国汽车工业的发展道路：回顾与展望——
合作与自主问题Ⅱ】．中国工程科学，２００４（８）．
（责任编辑：路辉）
护垄断，以自主品牌和自主开发作为开放汽车工业
竞争的标准。政府要帮助自主开发的产品树立品
万方数据
一道安全网”。这是一项涉及到社会各个方面的系
统工程，由于我国建立城市低保制度的时间不长，
该项制度在实施运行过程中还存在一些现实问题。
１．低保水平增速缓慢，与居民收入增长不同
步。近年来，随着社会经济的增长，物价水平不断提高，城市低保标准增长率却一直低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。据统计，１９９８年到２００５年期间，全国３６个城市平均城市低保标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为８．８７％、１３．９９％和１２．５９％（曹艳春，我国城市居民最低生活保障标准动态变迁实证研究，
《当代财经》２００７年第４期）。此问题
几年来在一些城市并未得到改善。以石家庄为例，
２００３年至２００７年该市城镇居民人均可支配收入年均增长率超过１２．８％（２００８年石家庄市政府工作报
告），到２００８年城镇居民人均可支配收入达到ｌ
５０５３
元，年增长１４％（２００９年石家庄市政府工作报告），而该市自２００５年至２００８年９月的城市低保标准一直
维持在每人每月２２０元。２００８年１０月，低保标准提高至２４０元，２００９年１月又提高至２６５元，总体上看与城镇居民人均可支配收入增长相比仍存在一定差
距，２００５年以来其低保标准增长明显偏低，无法满足贫困家庭日益增长的基本生活需要。
２．低保标准过于笼统，影响低保的运行效率。一方面，分类施保政策实施相对粗疏。我国大部分城市目前已经建立了分类救助模式，对“三无”
（无工作单位、无劳保、无子女）人员、重病重残
人员、在读中小学生、优抚对象等采取按一定时限
（如按月）上调一定比例待遇的做法，使有特殊困
难的低保对象的基本生活得到一定程度的改善，但就当前这些分类而言，单纯实施资金或物质补助的办法却未能充分考虑不同贫困人群的需要差异。另一方面，救助标准计算方法忽视了每个家庭规模、结构、需求的差异，导致多人户家庭依赖低保倾向
较强。当前低保金单纯按人头发放的做法，使得低
保家庭的低保收入以人数成倍增长，而实际上多人
户家庭的生活需要与单人户家庭相比并非同样成倍
增加，多人户家庭实际享有了较高的福利待遇，易增加其依赖倾向，宁吃低保也不愿再就业。
３．低保制度覆盖范围有限，城市边缘贫困人群难以惠及。基于各地低保标准硬性规定，享受低保补助的人员有限，城市一些边缘人群无法得到低
保救助。一是生活存在巨大困难但又达不到当地低保补助标准的贫困边缘家庭，收入虽略高于最低生活保障线，但无法保障其基本生活需求，又因不符
万
方数据合低保政策要求不能享受低保救助，难以摆脱家庭
生存困境。二是城市边缘家庭即城乡结合部的家
庭，家中有城市户口成员，也有农村户口成员，由
于城市低保标准的硬性指标限制，无法全部按家庭享受城市低保待遇。三是城市中大量的流动人口，
有的已经在城市定居了多年以上，但是由于户口在农村，不能享受城市低保待遇，一旦失业便陷人生活困境。
４．低保措施不够规范，
‘养懒汉”现象还未
彻底根除。当前低保金的差额救助发放方式规定，
当家庭成员参加工作时，所得工资收人会从低保金中进行抵扣，易对低保对象的工作积极性产生影响。此外，由于低保标准偏低，许多省市都采取临时救济的方式如对低保对象实行粮油特供、减免子女学杂费、提供廉租房等来满足低保家庭的特别需要。这种措施在实施中仍存在一些亟待完善之处。
一方面，减免措施牵涉到许多部门，部门之间往往
难以协调统一，不能规范操作，低保户的特别需要
未必能得到切实保障。另一方面，过多的减免交
费，造成低保待遇的‘含金量”过高，有些低保家
庭重新就业后发现，虽然表面看来工资所得高于低保待遇，然而他们的收人普遍不高，扣除就业成
本，就相剩无几了，甚至有的生活水平反而比享受低保时低。相比之下，就业不如不就业。虽然不少城市都采取了‘救助渐退”的政策，在低保人员参
加工作后，逐步取消低保待遇。但各市的救助渐退
政策最多不超过３个月，时限太短，实质上起不到
太大的激励就业效果。在这种情况下，一些低保家
庭就可能拒绝就业，享受低保。
５．低保监督机制不够完善，骗保问题时有发
生。我国现行低保制度实行动态管理，即当家庭收
入低于当地最低生活保障线时，将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，相应地调整补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保
障线时，令其退出低保。在实际操作中，收入状况
主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来进行认定。制度执行过程中瞒报、少报个人及家庭收入的情况往往难以甄别。一是隐陛就业带来的隐性收入难以核
查。有些低保对象对一些不易核实的隐性就业、隐
性收入和隐性财产，隐瞒不报。二是人户分离难以
管理。随着社会经济的发展，人员流动日趋频繁，
人户分离现象相当普遍，收入更加难以核查，导致保。三是银行实名制难以落实，特别是对核查对象
・４７・
个别低保户逃避人户调查，收入超标仍在享受低
的投资、继承等隐性收入无法了解。四是一些单位为了本单位员工的利益不如实提供情况，为调查工作故意设置人为障碍，给工作人员正确界定低保对象收入带来了相当大的难度。对于各种骗保行为，我国《城市居民最低生活保障条例》监督监察规定
薄弱，骗保者被查处，有时处罚只有几十元，监督
条款形同虚设，缺乏强有力的惩罚机制。
二、完善我国城市低保制度的几点对策建立城市低保制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤，也是深化企业改革，建立现代企业制度的重要配套措施。为使城市低保制度更好地体现制度创设的真正目的，需从以下几方面进一步完善。
１．科学设计低保标准，建立低保正常增长机制。最低生活保障标准是城市低保制度实施的核心问题。低保标准的设计应以居民的不同层次需求为出发点，分步骤确定低保数额。可参考我国南方一些发达城市的做法，将居民需求分为生存需求、温饱需求及发展需求三个层次。根据各层次需求列出生活必需品清单，再根据清单逐一划定商品类型及所需数量，参照市场价格计算购买商品所需货币量，由此推算出低保标准。同时，各地还应参考当
地财力状况、当地城镇居民人均可支配收入和人均
地区生产总值增长率等其他相关因素，对低保标准及时做出调整。
２．扩大低保覆盖面，确立更为科学的分类救助机制。在低保标准适当提高的前提下，分类救助办法可考虑将贫困边缘家庭也纳入保障范围。对于城市边缘人群，应考虑将在城市居住并工作超过一定时间的流动人口纳入城市低保。同时对于其他流动人口也可以尝试待遇较低的低保标准。对于现有享受分类救助人员尤其是特殊困难群体，有必要做更细致的分类，进一步考虑和归纳不同人群的特点和需求，深人细化分类救助的办法，实施多种救助方式。在具体实施救助时，应根据保障对象的家庭人口规模，科学调整具体的保障标准。一般家庭人口越多，人均救助标准应该越低，反之则高。可按１人户、２人户、３人户、４人户、４人以上多人户的实际需求分别对补贴标准做出量化规定。
３．采取多种就业激励措施，促进低保与再就业有效衔接机制。为促进就业，对有劳动能力的低保对象，应建立具有激励作用的保障标准和支付方式。有学者提出，在设计低保标准时，应适当拉大低保标准与最低工资之间的差距，如可设定低保标准的３倍应不高于最低工资２倍。这样在一个３口之
・４０・
万
方数据家，假定夫妻二人都参加工作并只拿最低工资时，其合计收入会高于２个人都不工作时全家３人享受全
额低保金所得到的收入，这样才能使低保对象有就
业的意愿。此外，应减少一些不必要的临时救济项目，降低低保的‘舍金量”。为了防止‘养懒汉”，对有劳动能力的低保对象，适当减少其补贴标准，在支付方式上尽量避免直接的现金支付，可通过积极发展社区服务和公共服务，提供临时性就业岗位，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴，以促进有就业能力的低保对象的就业和再就业。同时，应增加一些激励措施，如延长‘救助渐退”政策的期限，并在一定标准以下保留低保相关的配套福利措施；有针对性地适度放宽银行贷款，鼓励创业；加大职业教育和职业培训力度等。
４．加强社会监督，完善低保对象动态调整机制。一是规范家庭经济状况审核制度。可利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法强制性获取低保申请者和低保对象的家庭财产和收入状况，结合个人申报，准确界定低保家庭收入。二是切实解决‘稳性就业”问题。除通过收入核实评估机制，最大程度揭示隐性收入外，还可参考‘大连模式”，即建立社区公益服务组织，
让低保对象每周参加公益活动３至４天，对经常不参加活动者可进行重点调查，如果低保对象确实有工
作、有收入就可以停发其低保金。三是加快立法，加强执法力度。应尽快修订《城市居民最低生活保障条例》，对以各种手段欺骗社会、违规操作、造成低保金损失的居民、低保管理人员及相关单位的有关人员，做出详细而明确的处罚规定，杜绝此类行为的发生。另外，银行、税务、工商、劳动保障机构等部门间应有明确的配合调查的责任，对不履
行责任的行为应当追究法律责任。
参考文献
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【２】韩克庆，刘喜堂．城市低保制度的研究现状、问题与对策Ⅱ】．社会科学，２００８年第１１期．
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【４】丁建定．城市居民最低生活保障管理中的问题与完善
对策——以武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对
象Ⅱ】．学习与实践，２００８年第９期．
（责任编辑：华明）
城市低保制度运行中的问题与完善
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
课题组
经济论坛
ECONOMIC TRIBUNE2009，(10)0次
参考文献(4条)
1.高清辉 城市最低生活保障的实质救助指标探讨[期刊论文]-厦门大学学报 2008(02)2.韩克庆.刘喜堂 城市低保制度的研究现状、问题与对策[期刊论文]-社会科学 2008(11)
3.李迎生.韩央迪.肖一帆.张宁 超越统合救助模型:城市低保制度改革中的分类救助问题研究[期刊论文]-学海2007(02)
4.丁建定 城市居民最低生活保障管理中的问题与完善对策--以武汉市武昌区最低生活保障制度实施为研究对象2008(09)
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引言部分阐明了研究的背景，回顾了相关研究状况，对本研究的核心概念进行了阐释，并阐明了本研究的意义和调查方法。 第一章是对城市低保家庭生活状况的扫描。包括他们的经济、社会生活状况和精神生活状况。
第二章描述了城市低保家庭的教育状况。该部分通过对受教育质量指标的梳理，对比城市低保家庭和普通家庭间在教育各方面存在的差异，这些差异主要表现在就读学校品质、教育费用支出和家庭教育思想等方面，并据此提出城市低保家庭亟需教育救助。
第三章在前文的基础上，具体描述了城市低保家庭教育救助的实然状况，并分析了城市低保家庭教育救助存在的问题和影响因素。城市低保家庭教育救助存在的主要问题有理念层面的也有实践层面的，总的来说，影响城市低保家庭教育救助的因素可以归纳为经济、制度、文化和社会四方面。 第四章从社会氛围、政府责任、制度措施和文化扶贫四个角度探讨了如何解决城市低保家庭的教育救助问题。
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下载时间：2011年3月27日