文史博览（理论）
２００８年４月ＣｕｌｔｕｒｅＡｎｄＨｉｓｔｏｒｙＶｉｓｉｏｎ（Ｔｈｅｏｒｙ）Ａｐｒ．２００８
中外行政救济制度及相关问题思考
谢
〔摘
蔚
要〕国情的不同，法治化程度的高低使得各国的救济相对应的制度也不同。比较中外行政救济制度的异同，我国现行行政
制度在机制、制度设计等方面还存在不足。
〔关键词〕行政救济制度；中外；问题中图分类号：ＤＦ３９１．３
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７２－８６５３（２００８）０４－００８２－０２
（１）普通救济。普通救济是有关在公法中起作用的私法救济。包括：与权力相关的救济：损害赔偿上诉、禁制令、宣告令及用公法名义保护私权。
禁制令。主要是针对侵权和其他可诉的损害行为的救济，包括两层含义：（１）用于阻止、禁止、停止某人的某种侵权行为的救济行为的命令。（２）用于命令某人必须作出某种行为的命令。但在公法中也可用作针对政府或公共机构未经授权的行为的救济手段。
一、中外行政救济制度概述
所谓行政救济制度的途径是指行政相对人的合法权益受到侵害时法律所提供的补救渠道。诚然，由于国情的不同，法治化程度的高低使得各国的救济相对应的制度也不同。
（一）各国行政救济制度英国１、
行政裁判所制度［３］。
英国的行政裁判所制度，是与我国行政复议相对应的制行政法庭”度，行政裁判所的英文名译作“Ｔｒｉｂｕｎａｌｓ”，类似于““行政裁判庭”。主要适用于一些专业的行政争议，它从普通法院中分离出，由一名法官主持，另外两名专家参与审理。经过多年的发展，如今裁判所所管辖的范围几乎涉及所有行政行为，同时管辖一部分与社会福利有关的当事人的争议。通过解决行政争议，为行政相对人提供法律救济，监督和支持行政机关依行政救济穷尽原则”法行政，是行政裁判所的主责所在。实行“
相对人对行政机关的具体行政行为不服，到行政裁判所复议是必经途径，然后才可上诉。对行政裁判所的裁决不服，一般向专设的上述裁判所或法院起诉，也有少数法律规定向相关部长上述的情况，尽管行政裁判所设在行政系统但从立法上、设置上保有很大独立性，其行使的权力是一种介于行政与司法间的准司法权。
另外一些特色救济制度。
英国的救济制度除行政裁判外还有议会监察专员与诉讼救济，其中诉讼救济又有上诉与行使法院固有管辖权的救济。而下面所介绍的则是获取司法审查的救济中的特色制度。根据其所起作用范围的不同可分为普通救济与特别救济。
宣告令。是由法院根据权利受到侵害的相对人的申请宣布有争议的当事人间的权利义务或所处法律地位，而不以任何方式改变。
检察总长。这是笔者认为颇值得我国救济制度借鉴的一块，是指当某种公共机构侵害了公共利益的行为一经作出，单独的私人虽不比一般公众享有更多的利益，因而不能以自己的名义起诉，但检察总长能出于公益保护的需要，同意将自己的名义出借给私人从而使原告获取诉讼资格。
（２）特别救济。特别救济主要是用来限制政府职责和权力的。申请人以王室的名义起诉，王室将自己的特权借给臣民使用，旨在彼此合作，保护一个良好而合法的政府。主要救济手段有：人身保护令、调查令、禁令，由于篇幅限制不再多述。
法国２、
议会救济。监督方式包括：（１）财政监督，通过预算案的形（２）通过不信任票，迫使政府辞职。（３）议会对部长和总理就式。
行政问题提问，由政府答复。（４）组织调查委员会，就某一事件进行调查。
行政途径救济。当事人对于违法和不当的行政行为向行政机关请示矫正的一种救济手段，是行政监督的一种方式。
调解专员救济。法国的调解专员是一个不具有独立地位的的行政机关，它的决定不具有执行力量。
诉讼救济。设有专门的行政法院处理行政案件。主要是：（１）越权上诉。（２）完全管辖上诉。行政法院相当于我国人民法院行政审判庭，与政府复议机构的合二为一的产物，由国参院演变而来。由总理充任名义上的最高行政法院院长，所有行政法官均具有政府公务员身份，它在依司法程序处理行政案件的同时，继续承担向政府首长和部门提供法律咨询的职能。
“权利依赖救济。［１］”。生活中，人们总是将国家权力描述成了洪水猛兽，虽然有制度的束缚，虽然一再要求依法行政，然人有趋利本性，因而难免会有违反法律、损害公民权益的事情发行政国家”“福利国家”时代的来临，政府将权力的生。２０世纪“
触角伸向社会的各个角落，公权专横的风险聚增，公民与政府地位对比愈加悬殊，于是“无救济即无权利，”保障公民免受权力侵害的救济制度的需要日渐紧迫［２］。
〔作者简介〕谢蔚，女，湖南新邵人，长春理工大学法学院（吉林长春，１３００２２）。
８２
中外行政救济制度及相关问题思考
德国的行政救济制度３、
行政申诉是相对人控告行政行为的一种制度，其范围超过行政复议，但不包括行政诉讼。德国受理行政申诉的机关的是主管机关和议会机构。
行政诉讼。设有专门的行政法院审理行政案件。行政诉讼的类型按当事人起诉的要求分为：撤消上诉、履行义务上诉、确认上诉。
（二）中国的行政救济制度
我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政诉讼、行政仲裁和信访。以行政复议和行政诉讼为行政救济制度的主体，行政仲裁和信访制度为有益补充。
行政复议与行政诉讼。１、
［４］
于奔波。
整个机制，该发挥作用的未发挥作用，人民代表的作用名不符实。假如人民代表能真正倾听民意、信访的大部分问题即可解决。
（二）制度的设计问题
以信访制度为例，问题极为突出。
信访机构过于分散，立法、司法、行政政府大多设有信访机构，但相互之间缺乏联系、沟通，整个缺乏统一机制，因而有一个问题在不同机构得到不同答复的可能。
信访机构分散，信访人员极为有限，又因为行政复议与行政诉讼制度的门槛过高，大多数人都愿意选择信访之路，于是信访人员应接困难，根本不可能件件过问。
信访部门无独立处理问题的权限，一般实体甚至是程序问题均需向行政首长报告，而“日理万机”的首长百件难批一二。
法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，同一案件甚至可能反复批转。
行政首长对案件的过问往往主观色彩浓厚，较随意，以致刚处理完一个案件即引发数个案件。而信访机构的资源又极为有限，相对人往往在等待中，行政复议、行政诉讼的时效已过。
（三）行政救济制度存在的“遗忘”地带
从目前来看，表现得最明显的是公益诉讼制度的缺失问题［６］。（１）２００１年新疆三青年诉某酒店是挂国旗违法案。（２）王英诉讼某酒厂酒瓶不加警示标识案。（３）王日忠状告税务局不履行法定职责案。（４）浙江某画家告文管会不作为案。随着社会的发展，社会公益损害日趋严重；国有资产流失案、土地开发中的不合理利用、政府在建设工程招标、发包过程的违法行为等等。由于对反射利益的保护缺乏，对私人为保护公益的诉讼资行政、格的否定、缺失，使一些对公益的损害行为游离在立法、司法的“三不管”地带，必将造成对公共利益的极大损害，而公益诉讼的实质也即以公法保护私权的问题。
另外还有行政救济程序的效率［７］、公共问题，我国行政救济缺乏良好的外部环境；司法不独立，国民法律素质有待提高，党行使公权力的合法性等等，我国的行政救济制度还存在诸多问题。救济权的实现程度是一个国家行政救济制度是否完善的重要标志，而我国要想实现法治化，至少在行政救济问题上还需诸多研究。
〔注释〕
［１］威廉・韦德著《．行政法》．三联书店，１９９７年１月第一版．２３３．２３３－３３４．
［２］陈贵民著《．现代行政法的基本理念》．山东人民出版社，２００４．６５．［３］方军《．英国行政复议及相关法律救济制度述评》．北大信息网．［４］信访、行政复议、行政诉讼的概念出自《行政法与行政诉讼》第三章．姜明安著．法律出版社，２００７．
［５］有关“我国现行行政救济制度存在的问题”观点参考姜明安．北大信息网《．完善行政救济制度与构建和谐社会》．
［６］有关公益诉讼的案例见周义发，周沭君《．论公民提起的行政公益诉讼》．
［７］有关行政救济程序的问题观点见周小梅《．我国行政救济问题及完善思路》．
行政复议是行政机关依照行政复议受理和处理行政争议的制度。行政复议机关根据层次监督关系或法律的规定，通过审查具体行政行为的合法性和适当性，为受到行政行为侵权的公民、法人和其它组织提供法律救济。
行政诉讼是人民法院依照司法救济诉讼程序审查个体合法行政行为的合法性的制度，类似于英国的司法审查。行政诉讼是解决行政争议的最后途径，也是进行权利救济的最权威手段。
行政复议的特点是程序简便，符合效率原则，由精通业务的行政人员作出，适应行政案件的专门性特点，而行政诉讼的特点是程序规范、严谨，由精通法律，并独立于行政机关的司法人员作出，符合公平正义的概念和法治原则的要求，因而相比之下，行政复议是最为直接有效的解决途径，而行政诉讼是最客观公正的解决途径。
信访制度２、
信访是指公民采取书信、电话、走访等形式，向各级行政机情况和要关、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、求，依法应当由有关机关处理的活动。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的有效手段，在一定程序上起到行政救济的作用。
行政仲裁３、
过去我国不存在行政救济内容的行政仲裁制度。１９９７年８月８日，《人事争议处理暂行规定》的发布，规定了对人事争议的行政仲裁制度，其中包含行政救济的内容。人事行政仲裁制度的建立，结束了长期以来人事争议无法律救济途径的状况。行政仲裁主要是一项内部行政行为，主要是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，其无司法最终制度与之匹套，也未赋予当事人在司法途径与行政途径之间进行选择的权利，更多地属于行政司法的范畴，不适合作为行政救济的主要途径。二、我国现行行政救济制度存在问题略析［５］
（一）行政救济制度的机制问题
各种救济制度比重失调，表现在：（１）受案范围过窄。主要是行政诉讼仅受案范围即将大部分行政行为排斥在诉讼门外。（２）原告资格的限制使许多受害相对人无法进行救济。⑶严格的时效制度（复议时效２个月，诉讼时效３个月）。
整个机制之间独门独户，缺乏协调机制。复议诉讼、信访之间未协调好，以致于部门之间相互踢皮球，推诿责任，相对人疲
（责任编辑：郑义）
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２００８年４月ＣｕｌｔｕｒｅＡｎｄＨｉｓｔｏｒｙＶｉｓｉｏｎ（Ｔｈｅｏｒｙ）Ａｐｒ．２００８
中外行政救济制度及相关问题思考
谢
〔摘
蔚
要〕国情的不同，法治化程度的高低使得各国的救济相对应的制度也不同。比较中外行政救济制度的异同，我国现行行政
制度在机制、制度设计等方面还存在不足。
〔关键词〕行政救济制度；中外；问题中图分类号：ＤＦ３９１．３
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７２－８６５３（２００８）０４－００８２－０２
（１）普通救济。普通救济是有关在公法中起作用的私法救济。包括：与权力相关的救济：损害赔偿上诉、禁制令、宣告令及用公法名义保护私权。
禁制令。主要是针对侵权和其他可诉的损害行为的救济，包括两层含义：（１）用于阻止、禁止、停止某人的某种侵权行为的救济行为的命令。（２）用于命令某人必须作出某种行为的命令。但在公法中也可用作针对政府或公共机构未经授权的行为的救济手段。
一、中外行政救济制度概述
所谓行政救济制度的途径是指行政相对人的合法权益受到侵害时法律所提供的补救渠道。诚然，由于国情的不同，法治化程度的高低使得各国的救济相对应的制度也不同。
（一）各国行政救济制度英国１、
行政裁判所制度［３］。
英国的行政裁判所制度，是与我国行政复议相对应的制行政法庭”度，行政裁判所的英文名译作“Ｔｒｉｂｕｎａｌｓ”，类似于““行政裁判庭”。主要适用于一些专业的行政争议，它从普通法院中分离出，由一名法官主持，另外两名专家参与审理。经过多年的发展，如今裁判所所管辖的范围几乎涉及所有行政行为，同时管辖一部分与社会福利有关的当事人的争议。通过解决行政争议，为行政相对人提供法律救济，监督和支持行政机关依行政救济穷尽原则”法行政，是行政裁判所的主责所在。实行“
相对人对行政机关的具体行政行为不服，到行政裁判所复议是必经途径，然后才可上诉。对行政裁判所的裁决不服，一般向专设的上述裁判所或法院起诉，也有少数法律规定向相关部长上述的情况，尽管行政裁判所设在行政系统但从立法上、设置上保有很大独立性，其行使的权力是一种介于行政与司法间的准司法权。
另外一些特色救济制度。
英国的救济制度除行政裁判外还有议会监察专员与诉讼救济，其中诉讼救济又有上诉与行使法院固有管辖权的救济。而下面所介绍的则是获取司法审查的救济中的特色制度。根据其所起作用范围的不同可分为普通救济与特别救济。
宣告令。是由法院根据权利受到侵害的相对人的申请宣布有争议的当事人间的权利义务或所处法律地位，而不以任何方式改变。
检察总长。这是笔者认为颇值得我国救济制度借鉴的一块，是指当某种公共机构侵害了公共利益的行为一经作出，单独的私人虽不比一般公众享有更多的利益，因而不能以自己的名义起诉，但检察总长能出于公益保护的需要，同意将自己的名义出借给私人从而使原告获取诉讼资格。
（２）特别救济。特别救济主要是用来限制政府职责和权力的。申请人以王室的名义起诉，王室将自己的特权借给臣民使用，旨在彼此合作，保护一个良好而合法的政府。主要救济手段有：人身保护令、调查令、禁令，由于篇幅限制不再多述。
法国２、
议会救济。监督方式包括：（１）财政监督，通过预算案的形（２）通过不信任票，迫使政府辞职。（３）议会对部长和总理就式。
行政问题提问，由政府答复。（４）组织调查委员会，就某一事件进行调查。
行政途径救济。当事人对于违法和不当的行政行为向行政机关请示矫正的一种救济手段，是行政监督的一种方式。
调解专员救济。法国的调解专员是一个不具有独立地位的的行政机关，它的决定不具有执行力量。
诉讼救济。设有专门的行政法院处理行政案件。主要是：（１）越权上诉。（２）完全管辖上诉。行政法院相当于我国人民法院行政审判庭，与政府复议机构的合二为一的产物，由国参院演变而来。由总理充任名义上的最高行政法院院长，所有行政法官均具有政府公务员身份，它在依司法程序处理行政案件的同时，继续承担向政府首长和部门提供法律咨询的职能。
“权利依赖救济。［１］”。生活中，人们总是将国家权力描述成了洪水猛兽，虽然有制度的束缚，虽然一再要求依法行政，然人有趋利本性，因而难免会有违反法律、损害公民权益的事情发行政国家”“福利国家”时代的来临，政府将权力的生。２０世纪“
触角伸向社会的各个角落，公权专横的风险聚增，公民与政府地位对比愈加悬殊，于是“无救济即无权利，”保障公民免受权力侵害的救济制度的需要日渐紧迫［２］。
〔作者简介〕谢蔚，女，湖南新邵人，长春理工大学法学院（吉林长春，１３００２２）。
８２
中外行政救济制度及相关问题思考
德国的行政救济制度３、
行政申诉是相对人控告行政行为的一种制度，其范围超过行政复议，但不包括行政诉讼。德国受理行政申诉的机关的是主管机关和议会机构。
行政诉讼。设有专门的行政法院审理行政案件。行政诉讼的类型按当事人起诉的要求分为：撤消上诉、履行义务上诉、确认上诉。
（二）中国的行政救济制度
我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政诉讼、行政仲裁和信访。以行政复议和行政诉讼为行政救济制度的主体，行政仲裁和信访制度为有益补充。
行政复议与行政诉讼。１、
［４］
于奔波。
整个机制，该发挥作用的未发挥作用，人民代表的作用名不符实。假如人民代表能真正倾听民意、信访的大部分问题即可解决。
（二）制度的设计问题
以信访制度为例，问题极为突出。
信访机构过于分散，立法、司法、行政政府大多设有信访机构，但相互之间缺乏联系、沟通，整个缺乏统一机制，因而有一个问题在不同机构得到不同答复的可能。
信访机构分散，信访人员极为有限，又因为行政复议与行政诉讼制度的门槛过高，大多数人都愿意选择信访之路，于是信访人员应接困难，根本不可能件件过问。
信访部门无独立处理问题的权限，一般实体甚至是程序问题均需向行政首长报告，而“日理万机”的首长百件难批一二。
法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，同一案件甚至可能反复批转。
行政首长对案件的过问往往主观色彩浓厚，较随意，以致刚处理完一个案件即引发数个案件。而信访机构的资源又极为有限，相对人往往在等待中，行政复议、行政诉讼的时效已过。
（三）行政救济制度存在的“遗忘”地带
从目前来看，表现得最明显的是公益诉讼制度的缺失问题［６］。（１）２００１年新疆三青年诉某酒店是挂国旗违法案。（２）王英诉讼某酒厂酒瓶不加警示标识案。（３）王日忠状告税务局不履行法定职责案。（４）浙江某画家告文管会不作为案。随着社会的发展，社会公益损害日趋严重；国有资产流失案、土地开发中的不合理利用、政府在建设工程招标、发包过程的违法行为等等。由于对反射利益的保护缺乏，对私人为保护公益的诉讼资行政、格的否定、缺失，使一些对公益的损害行为游离在立法、司法的“三不管”地带，必将造成对公共利益的极大损害，而公益诉讼的实质也即以公法保护私权的问题。
另外还有行政救济程序的效率［７］、公共问题，我国行政救济缺乏良好的外部环境；司法不独立，国民法律素质有待提高，党行使公权力的合法性等等，我国的行政救济制度还存在诸多问题。救济权的实现程度是一个国家行政救济制度是否完善的重要标志，而我国要想实现法治化，至少在行政救济问题上还需诸多研究。
〔注释〕
［１］威廉・韦德著《．行政法》．三联书店，１９９７年１月第一版．２３３．２３３－３３４．
［２］陈贵民著《．现代行政法的基本理念》．山东人民出版社，２００４．６５．［３］方军《．英国行政复议及相关法律救济制度述评》．北大信息网．［４］信访、行政复议、行政诉讼的概念出自《行政法与行政诉讼》第三章．姜明安著．法律出版社，２００７．
［５］有关“我国现行行政救济制度存在的问题”观点参考姜明安．北大信息网《．完善行政救济制度与构建和谐社会》．
［６］有关公益诉讼的案例见周义发，周沭君《．论公民提起的行政公益诉讼》．
［７］有关行政救济程序的问题观点见周小梅《．我国行政救济问题及完善思路》．
行政复议是行政机关依照行政复议受理和处理行政争议的制度。行政复议机关根据层次监督关系或法律的规定，通过审查具体行政行为的合法性和适当性，为受到行政行为侵权的公民、法人和其它组织提供法律救济。
行政诉讼是人民法院依照司法救济诉讼程序审查个体合法行政行为的合法性的制度，类似于英国的司法审查。行政诉讼是解决行政争议的最后途径，也是进行权利救济的最权威手段。
行政复议的特点是程序简便，符合效率原则，由精通业务的行政人员作出，适应行政案件的专门性特点，而行政诉讼的特点是程序规范、严谨，由精通法律，并独立于行政机关的司法人员作出，符合公平正义的概念和法治原则的要求，因而相比之下，行政复议是最为直接有效的解决途径，而行政诉讼是最客观公正的解决途径。
信访制度２、
信访是指公民采取书信、电话、走访等形式，向各级行政机情况和要关、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、求，依法应当由有关机关处理的活动。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的有效手段，在一定程序上起到行政救济的作用。
行政仲裁３、
过去我国不存在行政救济内容的行政仲裁制度。１９９７年８月８日，《人事争议处理暂行规定》的发布，规定了对人事争议的行政仲裁制度，其中包含行政救济的内容。人事行政仲裁制度的建立，结束了长期以来人事争议无法律救济途径的状况。行政仲裁主要是一项内部行政行为，主要是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，其无司法最终制度与之匹套，也未赋予当事人在司法途径与行政途径之间进行选择的权利，更多地属于行政司法的范畴，不适合作为行政救济的主要途径。二、我国现行行政救济制度存在问题略析［５］
（一）行政救济制度的机制问题
各种救济制度比重失调，表现在：（１）受案范围过窄。主要是行政诉讼仅受案范围即将大部分行政行为排斥在诉讼门外。（２）原告资格的限制使许多受害相对人无法进行救济。⑶严格的时效制度（复议时效２个月，诉讼时效３个月）。
整个机制之间独门独户，缺乏协调机制。复议诉讼、信访之间未协调好，以致于部门之间相互踢皮球，推诿责任，相对人疲
（责任编辑：郑义）
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