“两法衔接”工作机制现状及完善研究
作者：阮祝军
来源：《法制与社会》2013年第18期
摘 要 本课题以S市Z区“两法衔接”工作机制的运作为例，从实证视角对两法衔接进行论述，分析“两法衔接”实践中存在的问题，并为解决当前“两法衔接”中存在的问题提出了意见建议。
关键词 两法衔接 现状 完善
基金项目：本课题是上海市法学会2012年一般课题研究成果。
作者简介：阮祝军，上海市嘉定区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-052-02
一、“两法衔接”工作概况
2000年10月，国务院组织开展打假联合行动，第一次提出“两法衔接”的概念。2001年7月，国务院发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了“两法衔接”工作机制的基本框架，规定了行政执法机关向司法机关移送案件的基本程序、时限及法律责任等，强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。2004年3月，最高检与全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》后，各地陆续出台了一系列规章和制度，标志着“两法衔接”工作机制的初步形成。2006年1月，高检院、全国整规办、公安部、监察部又联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，明确规定行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，该意见进一步明确了参与两法衔接工作的行政执法机关、刑事司法机关及监察机关应履行的职责及工作程序，并对两法衔接工作的开展提出完善监督制约与加强组织领导。这份最新文件的出台和执行标志着两法衔接工作进入一个新的阶段。
据统计，2010年至2011年，检察机关共督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件9862件，比年均增加4%。2011年，全国检察机关针对一些领域存在的有案不移、以罚代刑问题，部署专项监督活动，督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政执法人员121人。 应该说，当前全国“两法衔接”工作已取得很大成绩，但同时还存在不少问题，例如，行政行政执法机关主动移送案件意识不强；检察机关的监督不到位；行政执法机关接受监督观念不强；多数地方尚未建立“网上衔接，信息共享”
机制；检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督方式不一；配套法律缺陷，等等。 这一系列问题需要从机制上予以完善。
二、S市Z区“两法衔接”工作实证调研
（一）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况
2008年至2011年，Z区各行政执法机关共通过行政执法与刑事司法相衔接平台向公安机关移送涉嫌犯罪案件85件110人，主要移送单位为卫生局、烟草分局、税务局、安监局。移送案件中涉及的罪名有非法行医罪、非法经营罪、虚开增值税专用发票罪、重大责任事故罪等。在移送涉嫌犯罪人员中66人已被判决，其中45人被判处实刑，19人被判处缓刑，最高的被判处无期徒刑并剥夺政治权利终身。
（二）信息共享平台使用情况
截至2012年6月，Z区信息共享平台共有17家行政执法单位以及检察院、公安局、经委、法制办、监察局5家职能部门作为联网单位。2008年至2011年Z区行政执法机关共在信息共享平台上录入行政处罚案件信息2861条，其中录入信息较多的单位为：卫生局、农委、工商局。2008年至2011年间，Z区各行政执法机关通过信息共享平台移送涉嫌犯罪案件共计56件，涉嫌犯罪案件网上流转率为66%。
（三）S市Z区“两法衔接”工作分析
分析Z区“两法衔接”信息共享平台的运作情况，可以发现近年来信息共享平台上录入的行政处罚信息数量大幅上升，涉嫌犯罪案件网上流转率提升明显，但同时也存在以下两个突出问题：
第一，移送机关工作主动性两极化明显，部分单位移送数量大，部分则没有移送。在Z区，有近一半的行政单位的移送数据依然为空白。两极化的态势不利于信息共享平台建设的发展和完善，最终将影响“两法衔接”工作的有效运作。
第二，移送案件罪名范围相对固定。从上述数据可看出，Z区行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件主要集中在非法行医罪、非法经营罪、虚开增值税专用发票罪等，罪名范围较固定，未能与司法实践全面契合。
三、完善“两法衔接”工作运作机制的建议
（一）完善行政执法与刑事司法程序上的衔接
由于行政处罚与刑罚处罚分别是由相应的行政机关、司法机关按照行政处罚程序和刑事诉讼程序予以适用的，因此，有必要对衔接过程中涉及的程序性问题给予进一步补充和完善，建立与健全相应的法律规定。
1.建立信息共享机制、联席会议机制。如Z区检察院牵头，主动倡导并建立了由区经委、区法制办、区监察局、区公安分局以及该院组成的区“两法衔接联席会议”，由区长任组长，检察院检察长任副组长，并在检察院设立办公室，具体负责“两法衔接”工作的组织领导、监督检查和工作指导，形成了区经委、法制办负责组织协调，区监察局、检察院负责监督检查，区公安分局和检察院负责具体衔接业务的分工格局。又如市级层面可以采用借鉴各区县模式制定统一规定，使不同区县的信息共享平台逐步趋于相同，便利信息共享机制工作的开展，避免由于各区县平台建立差异而导致工作衔接不畅的弊端。
2.案件移送机制、案件受理机制及移送中的证据收集和转化。一是为了使“两法衔接”程序统一协调，应该建立一种完备的案件移送制度，将移送程序规范化，例如对于移送的机关、移送的条件、移送的方式、移送的材料内容以及移送的期限等，做一个明确的、可操作性的规定。二是在司法机关受理机制中，将反馈机制也作为其中的一部分，对于已经构成行政违法的犯罪案件，无论法院作出有罪判决还是免予处罚，都应该将其裁判文书和必要的材料送交给有关的行政执法机关；对于不构成违反刑法但违反行政法的案件，应该及时转送给有管辖权的行政执法机关；对于既不构成犯罪也不违反行政法规范的案件，也应将处理结果和文书送达给先前的移送行政执法机关。三是根据我国行政诉讼法中的证据种类的不同类型加以区别，进行证据的转化。
3.检察机关提前介入机制。对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关可以向行政执法机关查询案件情况；经协商同意，还可以派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应予配合。行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起几日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。
4.奖惩考核制度。行政执法机关由于具有公权力性质，在对其监督和管理中可以借助行政机关的考核制度，将行政执法机关能否按照规定移送案件的情况作为对该行政执法机关及其主要负责人员或者工作人员的政务考核评价标准之一，会有效地限制行政执法机关怠于移送案件的情况。
（二）完善行政执法与刑事司法实体上的衔接
从实体法律的规定来看，行政法和刑法属于司法活动中重要的两个领域，属于不同的法律体系。行政处罚与刑罚作为两种公法上的责任，分别隶属于两种性质不同的法律规范体系。行政处罚主要由行政法来调整，而刑罚则由刑事法律加以规制。就同一个违法行为而言，两者有时交替使用，有时却又相互排斥，如何解决行政处罚与刑罚适用上的关系，对于落实行政处罚法的目的与精神具有十分重要的意义。 具体包括：
1.完善附属刑法规范与刑法典的衔接。完善附属刑法规范与刑法规定的立法衔接，一是对行政法规范中刑事责任条款的设置提高具体指向性和明确性；二是对行政法规对行政处罚适用范围进行规定时，必须考虑如何实现行政违法与行政犯罪上的有效衔接，应保持行政执法权与刑罚处罚权的协调统一，防止行政权过于扩张，从立法上保障刑罚权的司法化。三是在立法内容上保持一致。一方面，附属刑法规范与刑法规范之间应保持协调统一。另一方面，同一性质法律规范内部也应协调统一。
2.完善行政处罚与刑罚的衔接。行政处罚与刑罚作为两种公法上的责任，分别隶属于两种性质不同的法律规范体系。行政处罚主要由行政法来调整，而刑罚则由刑事法律加以规制。然而两者在适用上并非是格格不入，当然也不是“兼容并蓄”。就同一个违法行为而言，两者有时交替使用，有时却又相互排斥，如何解决行政处罚与刑罚在适用上的关系，对于落实行政处罚法的目的与精神具有十分重要的意义。
针对同一个违法行为，如果同时触犯了刑法和行政法律规范时，能否对行为人同时适用行政处罚和刑罚以及在二者作出处罚的先后顺序不同时，如何在实体上予以衔接处理。笔者认为，合并适用原则在处理两法衔接机制中更为可取，但应根据具体情况，以择一适用原则作为例外和补充。对先作出行政处罚后作出刑罚处罚的情形，采用同质罚相折抵、不同罚各自适用的原则处理；对当事人已进入刑事司法程序并接受刑罚处罚，行政机关再针对同一行为追究行为人行政违法责任并给予行政处罚的，同质罚不得再次处罚，不同罚则可予再处罚。 注释：
数据来源于《2011年最高人民检察院工作报告》和《2012年最高人民检察院工作报告》。
元明.行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践.人民检察.2011（12）.
叶群声.行政处罚与刑罚的适用衔接.江西社会科学.2004（3）.
“两法衔接”工作机制现状及完善研究
作者：阮祝军
来源：《法制与社会》2013年第18期
摘 要 本课题以S市Z区“两法衔接”工作机制的运作为例，从实证视角对两法衔接进行论述，分析“两法衔接”实践中存在的问题，并为解决当前“两法衔接”中存在的问题提出了意见建议。
关键词 两法衔接 现状 完善
基金项目：本课题是上海市法学会2012年一般课题研究成果。
作者简介：阮祝军，上海市嘉定区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-052-02
一、“两法衔接”工作概况
2000年10月，国务院组织开展打假联合行动，第一次提出“两法衔接”的概念。2001年7月，国务院发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了“两法衔接”工作机制的基本框架，规定了行政执法机关向司法机关移送案件的基本程序、时限及法律责任等，强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。2004年3月，最高检与全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》后，各地陆续出台了一系列规章和制度，标志着“两法衔接”工作机制的初步形成。2006年1月，高检院、全国整规办、公安部、监察部又联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，明确规定行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，该意见进一步明确了参与两法衔接工作的行政执法机关、刑事司法机关及监察机关应履行的职责及工作程序，并对两法衔接工作的开展提出完善监督制约与加强组织领导。这份最新文件的出台和执行标志着两法衔接工作进入一个新的阶段。
据统计，2010年至2011年，检察机关共督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件9862件，比年均增加4%。2011年，全国检察机关针对一些领域存在的有案不移、以罚代刑问题，部署专项监督活动，督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政执法人员121人。 应该说，当前全国“两法衔接”工作已取得很大成绩，但同时还存在不少问题，例如，行政行政执法机关主动移送案件意识不强；检察机关的监督不到位；行政执法机关接受监督观念不强；多数地方尚未建立“网上衔接，信息共享”
机制；检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督方式不一；配套法律缺陷，等等。 这一系列问题需要从机制上予以完善。
二、S市Z区“两法衔接”工作实证调研
（一）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况
2008年至2011年，Z区各行政执法机关共通过行政执法与刑事司法相衔接平台向公安机关移送涉嫌犯罪案件85件110人，主要移送单位为卫生局、烟草分局、税务局、安监局。移送案件中涉及的罪名有非法行医罪、非法经营罪、虚开增值税专用发票罪、重大责任事故罪等。在移送涉嫌犯罪人员中66人已被判决，其中45人被判处实刑，19人被判处缓刑，最高的被判处无期徒刑并剥夺政治权利终身。
（二）信息共享平台使用情况
截至2012年6月，Z区信息共享平台共有17家行政执法单位以及检察院、公安局、经委、法制办、监察局5家职能部门作为联网单位。2008年至2011年Z区行政执法机关共在信息共享平台上录入行政处罚案件信息2861条，其中录入信息较多的单位为：卫生局、农委、工商局。2008年至2011年间，Z区各行政执法机关通过信息共享平台移送涉嫌犯罪案件共计56件，涉嫌犯罪案件网上流转率为66%。
（三）S市Z区“两法衔接”工作分析
分析Z区“两法衔接”信息共享平台的运作情况，可以发现近年来信息共享平台上录入的行政处罚信息数量大幅上升，涉嫌犯罪案件网上流转率提升明显，但同时也存在以下两个突出问题：
第一，移送机关工作主动性两极化明显，部分单位移送数量大，部分则没有移送。在Z区，有近一半的行政单位的移送数据依然为空白。两极化的态势不利于信息共享平台建设的发展和完善，最终将影响“两法衔接”工作的有效运作。
第二，移送案件罪名范围相对固定。从上述数据可看出，Z区行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件主要集中在非法行医罪、非法经营罪、虚开增值税专用发票罪等，罪名范围较固定，未能与司法实践全面契合。
三、完善“两法衔接”工作运作机制的建议
（一）完善行政执法与刑事司法程序上的衔接
由于行政处罚与刑罚处罚分别是由相应的行政机关、司法机关按照行政处罚程序和刑事诉讼程序予以适用的，因此，有必要对衔接过程中涉及的程序性问题给予进一步补充和完善，建立与健全相应的法律规定。
1.建立信息共享机制、联席会议机制。如Z区检察院牵头，主动倡导并建立了由区经委、区法制办、区监察局、区公安分局以及该院组成的区“两法衔接联席会议”，由区长任组长，检察院检察长任副组长，并在检察院设立办公室，具体负责“两法衔接”工作的组织领导、监督检查和工作指导，形成了区经委、法制办负责组织协调，区监察局、检察院负责监督检查，区公安分局和检察院负责具体衔接业务的分工格局。又如市级层面可以采用借鉴各区县模式制定统一规定，使不同区县的信息共享平台逐步趋于相同，便利信息共享机制工作的开展，避免由于各区县平台建立差异而导致工作衔接不畅的弊端。
2.案件移送机制、案件受理机制及移送中的证据收集和转化。一是为了使“两法衔接”程序统一协调，应该建立一种完备的案件移送制度，将移送程序规范化，例如对于移送的机关、移送的条件、移送的方式、移送的材料内容以及移送的期限等，做一个明确的、可操作性的规定。二是在司法机关受理机制中，将反馈机制也作为其中的一部分，对于已经构成行政违法的犯罪案件，无论法院作出有罪判决还是免予处罚，都应该将其裁判文书和必要的材料送交给有关的行政执法机关；对于不构成违反刑法但违反行政法的案件，应该及时转送给有管辖权的行政执法机关；对于既不构成犯罪也不违反行政法规范的案件，也应将处理结果和文书送达给先前的移送行政执法机关。三是根据我国行政诉讼法中的证据种类的不同类型加以区别，进行证据的转化。
3.检察机关提前介入机制。对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关可以向行政执法机关查询案件情况；经协商同意，还可以派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应予配合。行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起几日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。
4.奖惩考核制度。行政执法机关由于具有公权力性质，在对其监督和管理中可以借助行政机关的考核制度，将行政执法机关能否按照规定移送案件的情况作为对该行政执法机关及其主要负责人员或者工作人员的政务考核评价标准之一，会有效地限制行政执法机关怠于移送案件的情况。
（二）完善行政执法与刑事司法实体上的衔接
从实体法律的规定来看，行政法和刑法属于司法活动中重要的两个领域，属于不同的法律体系。行政处罚与刑罚作为两种公法上的责任，分别隶属于两种性质不同的法律规范体系。行政处罚主要由行政法来调整，而刑罚则由刑事法律加以规制。就同一个违法行为而言，两者有时交替使用，有时却又相互排斥，如何解决行政处罚与刑罚适用上的关系，对于落实行政处罚法的目的与精神具有十分重要的意义。 具体包括：
1.完善附属刑法规范与刑法典的衔接。完善附属刑法规范与刑法规定的立法衔接，一是对行政法规范中刑事责任条款的设置提高具体指向性和明确性；二是对行政法规对行政处罚适用范围进行规定时，必须考虑如何实现行政违法与行政犯罪上的有效衔接，应保持行政执法权与刑罚处罚权的协调统一，防止行政权过于扩张，从立法上保障刑罚权的司法化。三是在立法内容上保持一致。一方面，附属刑法规范与刑法规范之间应保持协调统一。另一方面，同一性质法律规范内部也应协调统一。
2.完善行政处罚与刑罚的衔接。行政处罚与刑罚作为两种公法上的责任，分别隶属于两种性质不同的法律规范体系。行政处罚主要由行政法来调整，而刑罚则由刑事法律加以规制。然而两者在适用上并非是格格不入，当然也不是“兼容并蓄”。就同一个违法行为而言，两者有时交替使用，有时却又相互排斥，如何解决行政处罚与刑罚在适用上的关系，对于落实行政处罚法的目的与精神具有十分重要的意义。
针对同一个违法行为，如果同时触犯了刑法和行政法律规范时，能否对行为人同时适用行政处罚和刑罚以及在二者作出处罚的先后顺序不同时，如何在实体上予以衔接处理。笔者认为，合并适用原则在处理两法衔接机制中更为可取，但应根据具体情况，以择一适用原则作为例外和补充。对先作出行政处罚后作出刑罚处罚的情形，采用同质罚相折抵、不同罚各自适用的原则处理；对当事人已进入刑事司法程序并接受刑罚处罚，行政机关再针对同一行为追究行为人行政违法责任并给予行政处罚的，同质罚不得再次处罚，不同罚则可予再处罚。 注释：
数据来源于《2011年最高人民检察院工作报告》和《2012年最高人民检察院工作报告》。
元明.行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践.人民检察.2011（12）.
叶群声.行政处罚与刑罚的适用衔接.江西社会科学.2004（3）.