2007年10月31日，国家发展和改革委员会颁布的《造纸产业发展政策》，是建国以来我国正式颁布的第一部系统的造纸产业发展政策。造纸产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业持续、稳定、健康发展，将具有重要和深远的意义。为此，本刊特邀国家发展和改革委员会工业司副司长贺燕丽,对《造纸产业发展政策》做了进一步解析，以便准确理解、扎实落实、认真执行《造纸产业发展政策》的各项规定，为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标,做出新贡献。
为了贯彻落实科学发展观,促进造纸产业稳定、健康、可持续发展，国家发改委会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院，对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展等问题，进行了广泛深入的研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关法律法规，拟制出《造纸产业发展政策（送审稿）》。国家发展和改革委员会在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，制定印发了《造纸产业发展政策》。
一、造纸工业的重要地位和制定《政策》的必要性
（一）造纸工业在我国国民经济和社会发展中具有重要地位
首先，造纸工业是重要的基础原材料产业。纸产品是国计民生不可缺的必需品。2006年，我国消费纸及纸板6600万吨，其中仅7％直接用于日常生活使用，60％用于包装。纸质包装已成为商品出口包装的重要形式，我国每年用于出口贸易的纸质包装材料已达2000万吨以上，30％用于印刷、书写等文化用途，其余用于电器绝缘、耐温隔热、过滤等方面。参考比较通行的国外行业划分标准，造纸业同化工制品业、林业、钢铁、其他有色金属、采矿业一样，属于基础原材料产业。第二，造纸工业具有很大的市场空间。我国已成为世界造纸产品生产、贸易和消费大国。2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，亦居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上，造纸工业可培育成国民经济新的经济增长点。第三，造纸工业是循环经济的典型产业。造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；造纸工业可实现废纸的回收再利用；在制浆造纸过程中，现代化的制浆造纸工艺对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用；废纸也可回收再利用。因此，造纸工业具有减量化、再利用和资源化的循环经济特点。第四，造纸产业对相关产业具有明显带动作用。一是促进纸业与林业、农业等产业链的形成。二是促进工业反哺农业机制的形成。三是带动其他行业发展。造纸工业已成为拉动林业、农业、化工、印刷、包装机械制造、环保及交通物流等产业发展的重要力量。第五，造纸产业发展具有重要的社会意义。纸产品作为传承文明和舆论宣传的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国目前的经济发展水平和政治体制下，其作用尤为突出。保持新闻、印刷书写用纸的长期稳定供应，对做好舆论宣传、教育、新闻出版和文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
（二）制定《造纸产业发展政策》的必要性
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足了国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。一是建立较完善的发展环境。二是需要确定较先进的发展指标。三是急需规范符合我国实际的行业准入条件。四是制定明确的利用外资政策。五是确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。因此，十分有必要出台产业发展政策。作为第一部规范我国造纸产业发展的产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业的持续、稳定、健康发展，将具有重要和深远的意义。目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
二、关于《政策》几个主要问题的说明
（一）原料结构问题
长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
因此，《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比例、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。《政策》强调：一要提高木浆比例。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源，利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过度依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口等。《政策》第十二条至第十八条分别对木材原料、废纸原料、非木纤维原料的再生利用、造纸林基地建设及限制木片、木浆和非木浆出口等，作了具体要求。《政策》第十九条规定：“限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。”
（二）产业布局问题
截至2005年，全国有29个省、区、市拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量，占全国总量的比例由51.10％降至47.05％，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比例则由48.90％升至52.95％。造纸产业布局正在由北向南进行调整，总体发展正趋向资源和环境的合理配置。但造纸产业布局存在的整体分散和“小、散、乱”现象依然突出。大量不符合规模效益、污染不能有效治理的小造纸企业仍未能依法关闭，使得造纸工业的环境治理工作异常艰难；同时，一些地区受发展区域经济和利益的驱使，造纸产业布局已出现过于密集的现象，加剧了地区资源及环境的压力。因此，《政策》第七条强调:造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。
（三）资源节约和环境保护
1.严格控制水资源消耗。目前，大量非木浆企业尤其是未配碱回收的草浆纸企业综合能耗超过1.5吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100立方米，大量落后草浆企业的取水量更是高达200立方米以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.1吨左右标煤，综合取水量则已降至30～50立方米左右。《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》第三十六条提出：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行。《政策》第三十六条和第三十八条还对节水技术、节水措施和水资源开发利用作了新的规定。
2.严格保护生态与环境。目前，占我国造纸工业COD排放总量60％以上的大量草浆造纸企业，尤其是占草浆总产量70％以上的未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停，生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染。因此，草浆企业的污染治理将是“十一五”及以后较长时间内造纸工业治理环境污染的关键,同时也是难点所在。为此，《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
3.重视能源与土地等资源的节约。《政策》在调强水资源节约的同时，还强调了能源和土地等资源合理利用。第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
（四）行业准入问题
目前，针对造纸工业发展的有关政策虽然在投资主体、产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但由于相关政策分散、不系统、可操作性差，甚至有的政策之间相互矛盾，使得执行时存在着一系列问题。因此，政策在第九章制定了行业准入标准，分别对投资主体、地方及大型企业发展规划、项目初始规模、市场份额、吨产品COD排放量及取水量和综合能耗等作了具体规定。《政策》要求进入我国造纸产业的国内外投资主体，必须信誉度高、资金实力强、管理经验丰富；产业发展要实现规模经济，《政策》第四十七条提出了新建、扩建制浆、造纸项目单条生产线的起始规模。
为了防止单一企业和企业集团对市场的垄断，建立良好的市场竞争环境，《政策》第四十八条对企业市场份额做了明确规定，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的15％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。今后建设制浆造纸项目将按此标准严格执行。
为了更好地体现造纸产业贯彻科学发展观，实现可持续发展，《政策》第四十九条规定：新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45立方米和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60立方米和600千克;化学机械木浆为9千克、30立方米和1100千克;新闻纸为4千克、20立方米和630千克;印刷书写纸为4千克、30立方米和680千克。《政策》第五十三条规定：加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
（五）关于利用外资问题和《政策》相关规定
目前，外商进入我国造纸行业迅猛。“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，但应提高利用外资的质量和水平。为此，《政策》提出在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。《政策》第十五条规定：依靠国内市场供应木材原料的制浆项目，必须同时规划建设造纸林基地。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目，要严格履行承诺。第五十二条规定：鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外资发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定申报核准。第四十八条规定：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
（六）关于技术与装备
装备研发能力差，先进装备依靠进口。“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木(竹)浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化纸机以及年产20万吨箱纸板机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
根据党的十七大“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力的”精神，为改善我国造纸装备落后的面貌，提高竞争能力，适应产业发展需求，根据国际造纸技术装备发展趋势，结合我国造纸工业的现状及可能，必须坚持走引进技术和自主研发相结合的道路，调整现有制浆造纸装备研发及制造企业结构，整合现有企业资源，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，开发大型文化纸机及木浆生产成套技术及设备，实现成套装备国产化。
三、贯彻执行《政策》的几点要求
《造纸产业发展政策》是保障我国造纸工业长期健康可持续发展的第一部国家产业政策。现就做好《政策》的宣传和贯彻工作提几点要求：
一是各有关部门、银行、发展改革系统、造纸企业及企业集团，要认真学习中共十七大报告中提出的贯彻科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要论述，联系造纸产业实际，认真学习《政策》的各项规定，掌握要点，把握大局、统一思想，做好《政策》的宣传和贯彻工作。
二是各地要结合当地实际，因地制宜，制定本地区、本企业造纸工业发展规划。本着有所为有所不为，有进有退，突出比较优势，根据资源、市场、环境等要素，优化造纸工业产业结构，力求资源配置合理，与环境协调发展。
三是行业协会要积极做好《政策》的宣传和指导工作，充分发挥桥梁和纽带作用，加强组织协调和行业自律，不断提高行业服务水平，引导行业健康发展。
四是广大投资者和企业要切实转变发展观念，增强行业全局意识和全球化竞争意识，不断提高自主创新能力，自觉执行《政策》的各项规定。最后，让我们携手为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标，做出新的贡献。
2007年10月31日，国家发展和改革委员会颁布的《造纸产业发展政策》，是建国以来我国正式颁布的第一部系统的造纸产业发展政策。造纸产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业持续、稳定、健康发展，将具有重要和深远的意义。为此，本刊特邀国家发展和改革委员会工业司副司长贺燕丽,对《造纸产业发展政策》做了进一步解析，以便准确理解、扎实落实、认真执行《造纸产业发展政策》的各项规定，为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标,做出新贡献。
为了贯彻落实科学发展观,促进造纸产业稳定、健康、可持续发展，国家发改委会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院，对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展等问题，进行了广泛深入的研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关法律法规，拟制出《造纸产业发展政策（送审稿）》。国家发展和改革委员会在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，制定印发了《造纸产业发展政策》。
一、造纸工业的重要地位和制定《政策》的必要性
（一）造纸工业在我国国民经济和社会发展中具有重要地位
首先，造纸工业是重要的基础原材料产业。纸产品是国计民生不可缺的必需品。2006年，我国消费纸及纸板6600万吨，其中仅7％直接用于日常生活使用，60％用于包装。纸质包装已成为商品出口包装的重要形式，我国每年用于出口贸易的纸质包装材料已达2000万吨以上，30％用于印刷、书写等文化用途，其余用于电器绝缘、耐温隔热、过滤等方面。参考比较通行的国外行业划分标准，造纸业同化工制品业、林业、钢铁、其他有色金属、采矿业一样，属于基础原材料产业。第二，造纸工业具有很大的市场空间。我国已成为世界造纸产品生产、贸易和消费大国。2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，亦居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上，造纸工业可培育成国民经济新的经济增长点。第三，造纸工业是循环经济的典型产业。造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；造纸工业可实现废纸的回收再利用；在制浆造纸过程中，现代化的制浆造纸工艺对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用；废纸也可回收再利用。因此，造纸工业具有减量化、再利用和资源化的循环经济特点。第四，造纸产业对相关产业具有明显带动作用。一是促进纸业与林业、农业等产业链的形成。二是促进工业反哺农业机制的形成。三是带动其他行业发展。造纸工业已成为拉动林业、农业、化工、印刷、包装机械制造、环保及交通物流等产业发展的重要力量。第五，造纸产业发展具有重要的社会意义。纸产品作为传承文明和舆论宣传的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国目前的经济发展水平和政治体制下，其作用尤为突出。保持新闻、印刷书写用纸的长期稳定供应，对做好舆论宣传、教育、新闻出版和文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
（二）制定《造纸产业发展政策》的必要性
我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，同时也是世界造纸产品主要进口国，产品自给率达88.7％，基本上满足了国内新闻出版、印刷、商品包装等相关行业的消费需求。我国纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。我国造纸工业进入快速发展期，其主要特点：一是政策环境基本建立，林纸一体化发展形成共识；二是生产消费快速增加，行业运行质量显著提高；三是原料结构有所改善，产品结构进一步优化；四是企业重组力度加大，产业集中度有所提高；五是污染防治初见成效，资源消耗进一步降低。但同时我国造纸产业也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，污染防治任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。一是建立较完善的发展环境。二是需要确定较先进的发展指标。三是急需规范符合我国实际的行业准入条件。四是制定明确的利用外资政策。五是确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。因此，十分有必要出台产业发展政策。作为第一部规范我国造纸产业发展的产业发展政策的颁布实施，对保障我国造纸产业的持续、稳定、健康发展，将具有重要和深远的意义。目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
二、关于《政策》几个主要问题的说明
（一）原料结构问题
长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
因此，《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比例、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。《政策》强调：一要提高木浆比例。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31％提高至34％，国内废纸利用率由32％提高至38％。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源，利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过度依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口等。《政策》第十二条至第十八条分别对木材原料、废纸原料、非木纤维原料的再生利用、造纸林基地建设及限制木片、木浆和非木浆出口等，作了具体要求。《政策》第十九条规定：“限制木片、木浆和非木浆出口，在取消出口退税的基础上加征出口关税。”
（二）产业布局问题
截至2005年，全国有29个省、区、市拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量，占全国总量的比例由51.10％降至47.05％，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比例则由48.90％升至52.95％。造纸产业布局正在由北向南进行调整，总体发展正趋向资源和环境的合理配置。但造纸产业布局存在的整体分散和“小、散、乱”现象依然突出。大量不符合规模效益、污染不能有效治理的小造纸企业仍未能依法关闭，使得造纸工业的环境治理工作异常艰难；同时，一些地区受发展区域经济和利益的驱使，造纸产业布局已出现过于密集的现象，加剧了地区资源及环境的压力。因此，《政策》第七条强调:造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。
（三）资源节约和环境保护
1.严格控制水资源消耗。目前，大量非木浆企业尤其是未配碱回收的草浆纸企业综合能耗超过1.5吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100立方米，大量落后草浆企业的取水量更是高达200立方米以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗0.9～1.1吨左右标煤，综合取水量则已降至30～50立方米左右。《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》第三十六条提出：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行。《政策》第三十六条和第三十八条还对节水技术、节水措施和水资源开发利用作了新的规定。
2.严格保护生态与环境。目前，占我国造纸工业COD排放总量60％以上的大量草浆造纸企业，尤其是占草浆总产量70％以上的未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停，生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染。因此，草浆企业的污染治理将是“十一五”及以后较长时间内造纸工业治理环境污染的关键,同时也是难点所在。为此，《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
3.重视能源与土地等资源的节约。《政策》在调强水资源节约的同时，还强调了能源和土地等资源合理利用。第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
（四）行业准入问题
目前，针对造纸工业发展的有关政策虽然在投资主体、产业结构调整、技术升级、投资管理、环境保护等方面有所规定，但由于相关政策分散、不系统、可操作性差，甚至有的政策之间相互矛盾，使得执行时存在着一系列问题。因此，政策在第九章制定了行业准入标准，分别对投资主体、地方及大型企业发展规划、项目初始规模、市场份额、吨产品COD排放量及取水量和综合能耗等作了具体规定。《政策》要求进入我国造纸产业的国内外投资主体，必须信誉度高、资金实力强、管理经验丰富；产业发展要实现规模经济，《政策》第四十七条提出了新建、扩建制浆、造纸项目单条生产线的起始规模。
为了防止单一企业和企业集团对市场的垄断，建立良好的市场竞争环境，《政策》第四十八条对企业市场份额做了明确规定，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的15％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。今后建设制浆造纸项目将按此标准严格执行。
为了更好地体现造纸产业贯彻科学发展观，实现可持续发展，《政策》第四十九条规定：新建项目吨产品在COD排放量、取水量和综合能耗（标煤）等方面要达到先进水平。其中漂白化学木浆为10千克、45立方米和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60立方米和600千克;化学机械木浆为9千克、30立方米和1100千克;新闻纸为4千克、20立方米和630千克;印刷书写纸为4千克、30立方米和680千克。《政策》第五十三条规定：加大投资监管，对违规审批、自行审批、拆分审批、擅自更改批复或备案内容等行为，撤销项目法人投资项目的资格，并追究相关当事人的行政责任。
（五）关于利用外资问题和《政策》相关规定
目前，外商进入我国造纸行业迅猛。“十五”期间，外资企业进入我国造纸产业，促进了结构调整、产品优化、管理水平提高，并缓解了资金压力。在当前我国木浆等造纸原料主要依靠进口，而国内企业在资金实力、管理经验、技术水平与国外大型造纸企业仍有较大差距的情况下，仍应合理利用外资，但应提高利用外资的质量和水平。为此，《政策》提出在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。《政策》第十五条规定：依靠国内市场供应木材原料的制浆项目，必须同时规划建设造纸林基地。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目，要严格履行承诺。第五十二条规定：鼓励国内企业兼并、收购和重组国内制浆造纸企业和装备制造企业。外资发生上述行为应按照国家有关外商投资的法律法规及规章的规定申报核准。第四十八条规定：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。
（六）关于技术与装备
装备研发能力差，先进装备依靠进口。“十五”期间，除了部分适合我国国情的非木纤维制浆技术及装备已具备国际先进水平外，我国制浆造纸技术装备的研究、开发、制造总体水平仍然较低。国内造纸企业与制浆造纸装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱。制浆造纸技术装备研究主要以非木浆为主，装备制造业目前仅能提供年产10万吨漂白化学木(竹)浆及碱回收成套设备，年产10万吨以下文化纸机以及年产20万吨箱纸板机等中小型设备。技术水平与国外相比差距很大，大型先进制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口。
根据党的十七大“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力的”精神，为改善我国造纸装备落后的面貌，提高竞争能力，适应产业发展需求，根据国际造纸技术装备发展趋势，结合我国造纸工业的现状及可能，必须坚持走引进技术和自主研发相结合的道路，调整现有制浆造纸装备研发及制造企业结构，整合现有企业资源，培育大型制浆造纸装备制造集团或联合体，建立研究、开发、设计、制造、集成平台，开发大型文化纸机及木浆生产成套技术及设备，实现成套装备国产化。
三、贯彻执行《政策》的几点要求
《造纸产业发展政策》是保障我国造纸工业长期健康可持续发展的第一部国家产业政策。现就做好《政策》的宣传和贯彻工作提几点要求：
一是各有关部门、银行、发展改革系统、造纸企业及企业集团，要认真学习中共十七大报告中提出的贯彻科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要论述，联系造纸产业实际，认真学习《政策》的各项规定，掌握要点，把握大局、统一思想，做好《政策》的宣传和贯彻工作。
二是各地要结合当地实际，因地制宜，制定本地区、本企业造纸工业发展规划。本着有所为有所不为，有进有退，突出比较优势，根据资源、市场、环境等要素，优化造纸工业产业结构，力求资源配置合理，与环境协调发展。
三是行业协会要积极做好《政策》的宣传和指导工作，充分发挥桥梁和纽带作用，加强组织协调和行业自律，不断提高行业服务水平，引导行业健康发展。
四是广大投资者和企业要切实转变发展观念，增强行业全局意识和全球化竞争意识，不断提高自主创新能力，自觉执行《政策》的各项规定。最后，让我们携手为全面构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的中国现代造纸工业的战略目标，做出新的贡献。