・区域经济・ 农村经济 2010年第4期
农村地区环境影响评价存在问题与对策探讨
李启彬 刘 丹
[摘要]环境影响评价制度是我国长期坚持的一项环境保护管理制度。目前, 环境影响评价工作在农村地区存在着规划环评制度不能有效涵盖、环评工作开展不力、项目后期验收及监管不到位和公众参与流于形式等问题。本文在对上述问题的产生原因进行分析后, 提出了配套完善规划环评制度、科学建立政府考核方式、实施农村地区建设项目全过程管理、开展农村环保宣传教育、积极鼓励公众参与等建议。
[关键词]农村地区 环境影响评价 存在问题 对策建议
[中图分类号]F 323. 22 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2010) —04—0054(03) [作者]李启彬 副教授 西南交通大学环境科学与工程学院 四川成都 610031
刘 丹 教授 西南交通大学环境科学与工程学院 四川成都 610031
改革开放以来, 我国城市化进程不断加快, 城市化水平不断提高。但是, 迄今我国仍然是农业大国, 大多数居民还生活在农村, 绝大多数自然资源开发利用行为也发生在农村, 加之与我们密切相关的大多数饮用水源保护区、生态自然保护区均位于农村地区, 因而农村环境保护在我国的环境保护事业中占有极其重要的战略地位。
多年来, 党中央、国务院一直高度重视农村环境保护工作, 农村环境保护也取得了很大进展。但是, 农村环境形势仍然十分严峻, 点源污染与面源污染共存, 生活污染和工业污染叠加, 各种新旧污染相互交织; 工业及城市污染向农村转移, 危及农村饮水安全和农产品安全。为了让包括农民在内的人民群众喝上干净的水、呼吸上清新的空气、有更好的工作和生活环境, 国家已把农村环境保护工作列为我国环境保护工作的重点之一。2007年底, 国务院办公厅转发了环保总局等部委《关于加强农村环境保护工作的意见》。2008年7月24日, 国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议, 这是新中国成立以来首次召开的全国农村环境保护会议。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席并讲话, 表明了党中央、国务院加强农村环境保护工作的决心。
为预防、减轻规划和建设项目实施后对环境的不良影响, 我国从1979年开始推行环境影响评价制度, 并先后制定颁布了《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》等法律法规。应该说, 环境影响评价制度在我国近年的环境管理中起到了非常重要的作用。但是, 由于特殊的自然地理环境特点和较为薄弱的环境管理条件, 该项制度在农村地区部分规划和建设项目的落实上仍存在一些问题, 从而对所在地区农村的环境质量和群众的正常生产生活造成了较大的影响。如何针对农村地区的具体特点开展好环境影响评价工作, 仍值得相关部门重视和关注。
一、农村地区环评的现状及存在问题
随着城市环境管理的日渐强化和人们对城市环境要求的不断提高, 大量工业企业开始向农村地区迁移, 一方面腾出了大量城市建设用地, 另一方面也改善了城市环境质量。此举导致农村地区除了原本就大量存在的畜禽养殖、矿山类建设项目外, 能源、化工、冶金、建材以及垃圾焚烧、填埋场等市政项目大量落地, 农村地区实际上成了近年工业项目建设的热土。尽管目前大部分项目都依法申报了环评手续, 但是, 在实际操作过程中还是存在大量问题。
1. 规划环评制度不能有效涵盖
《中华人民共和国环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》均对设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的综合规划和专项规划提出了开展环境影响评价的要求, 但均未对县级以下人民政府及有关部门组织编制的规划提出开展环境影响评价的要求。因而现在许多农村地区建设项目不仅缺乏一个科学、系统的规划, 即使有规划也未对规划进行环评, 结果农村地区建设项目无序建设、不合理建设、重复建设现象随处可见, 不仅导致部分项目选址不合理, 还加大了后期污染治理和环境管理的难度。
2. 环评工作开展不力
不可否认, 环评制度已成为目前我国加强环境保护工作的一项重要措施, 但在农村地区的实际落实过程中仍然存在以下问题:
(1) 环评执行率低。目前, 全国大部分省级建设项目环评执行率只有70%左右, 地市级只有40%
〔1〕
左右。这一问题在农村地区建设项目中更加突出。
区职工人数不多、无生产废水产生的建设项目, 一味要求其将生活污水收集后用作农肥, 结果根本无法操作而出现污水横流问题。又如一些环评报告根本不考虑当地煤碳含硫量高的现实, 不要求项目上
脱硫设施, 而是建议其燃煤设施使用低硫煤。完全可以想象, 该项目通过环评后, 实际运行中使用低硫煤的可能性究竟能有多大。
如此种种, 导致部分污染项目甚至违反产业政策的项目在农村地区通过环评, 取得了“合法”建设的外衣, 也造成了日后环保监管的隐患。
3. 项目后期验收及监管不到位
作为建设项目环境影响评价工作程序的一部分, 及时的环境保护设施竣工验收是确保环评提出的生态保护和污染防治措施得到落实的关键。不少地区在环境影响评价管理中“重审批、轻监管”问题较突出, 而这一问题在农村地区的建设项目中更加明显。因而部分农村地区建设项目试运行后长期不进行竣工验收, 有些项目的竣工环保验收也仅是走走过场, 验收监测不能真实反映项目和环保设施的运行状况, 最终导致竣工验收起不到环评的把关作用。项目正式运行后, 环保部门对农村偏远地区建设项目的跟踪检查也相当缺乏, 以致这些项目经常出现环保设施不正常运行而超标排污的情况。
4. 公众参与流于形式
2003年, 《中华人民共和国环境影响评价法》首次以法律形式明确规划和项目环境影响评价都应进行公众参与, 2006年3月颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》进一步明确了建设单位或其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中应公开有关环境影响评价的信息, 征求公众意见。
由于现有法规仅明确要求环境影响报告书进行公众参与, 而位于农村地区的一些编制环境影响报告表的项目, 尽管与农民群众切身利益关系非常密切, 环评时却不需征询公众意见, 从而导致项目建设和运营过程中出现许多环境问题和纠纷。即使在农村地区编制环境影响报告书的环评项目中, 仍然存在公众参与对象缺乏代表性和广泛性、信息公开缺乏透明性和真实性、征求公众意见的方式缺乏针对
〔2〕性、公众无参与积极性等问题。如有些项目环评的
(2) 违反环评程序现象普遍。农村地区不少建设项目环评工作开展严重滞后, 边建边评、事后补
评、事后不评现象仍然严重。一些项目环评报批后, 尽管建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动, 建设单位却不按规定重新报批环评报告。
(3) 环评的作用得不到体现。部分建设单位仅把环评当做项目前期的一个必备手续来办理, 认识不到环评的真正目的, 对环境影响评价文件的内容漠不关心, 因而取得环评报告及批复后便束之高阁, 根本不按环评报告和批复要求的环保措施与管理制度去落实。
(4) 现状监测不规范。不少环评单位面对农村地区建设项目时, 常采取收集资料法获取相关数据, 而不委托监测单位进行环境质量现状监测, 即使委托监测也尽量少布监测点, 压缩监测指标, 缩短监测频次。有些监测单位在受托进行农村项目环境质量现状监测时也不到现场, 而是根据日常工作经验直接加工监测报告。现状监测不规范, 导致许多农村项目环评报告对环境质量现状认识不清, 错误判断当地环境形势。
(5) 环评措施不切实际。很多环评报告根本不顾及当地农民不愿使用粪肥的现状, 对位于农村地
公众参与调查表甚至由建设单位一手包办, 直接找几个员工按照要求打钩画叉了事, 以致不少地方都出现过评审报告书所附的几份公众参与调查表样表
笔迹完全相同, 对相关选项的回答也几无差异的情况。此外, 许多建设单位和环评单位都不愿通过召开听证会等直接方式进行公众参与, 但在目前广泛采用的“网上公示”公众参与形式中, 又能有几个当地农村受影响公众能及时从网上看到公示的相关信息。因此, 农村地区建设项目公众参与形式主义特别严重, 很多时候根本达不到公众参与的应有效果。
二、导致农村地区环评问题的初步原因分析1. 建设单位法制观念淡漠
有些建设单位根本认识不到环评工作的重要性, 无法理解环评的目的也是为了让项目建设少走弯路, 日后项目能顺利运营, 因而环评参与主动性较差, 有的甚至恶意逃避环评手续, 甚至有少数单位选择农村地区进行项目建设的初衷就是为了逃避城市严格的环境监管和利用农村地区低廉的环境成本。完成环评后, 一些建设单位也对环评及批复提出的环保要求熟视无睹, 企图通过拉关系、找熟人在竣工验收时蒙混过关。
2. 环保部门管理力度不够
由于多数单位人员编制较为紧张, 地方环保部门环境管理重心始终位于城市, 对广大农村地区的环保监管经常感到鞭长莫及, 部分偏远乡村甚至出现环境管理的真空, 这也在一定程度上助长了农村地区建设项目出现的环评问题。
3. 少数地方政府对环保工作不作为
受短期经济利益驱动, 有些地方政府领导平时紧盯GDP 和招商引资, 对引进项目非常热衷, 但对项目可能带来的环保问题不甚关心, 以至于大量污染项目落户农村地区, 形成环境隐患。对于一些群众举报的环保问题, 也多采取大事化小、小事化了的“和稀泥”做法, 有时甚至直接偏袒辖区内的企业, 牺牲广大群众的环境权益。
4. 农村群众环保参与意识差
受主客观条件限制, 多数农村群众文化水平不高, 环保意识较差, 环保参与积极性低。对于农村地区建设项目存在的环评问题, 多数群众单凭自身能力很难发现, 即使发现了, 因为怕不必要的麻烦或担心打击报复, 也不一定会及时向相关部门反映。
三、解决农村地区环评相关问题的对策建议1. 配套完善规划环评制度
针对农村地区建设项目缺少规划和不履行规划
环评的问题, 地方政府应就县级以下人民政府及有关部门编制的相关规划开展环评制定相关的法律规定, 以避免建设项目在农村地区无序建设、不合理建设, 禁止不符合区域功能定位和发展方向、不符合国家产业政策的项目在农村地区立项、建设。
2. 科学建立政府考核方式
针对目前许多地方政府重GDP 、轻环境的做法, 应尽快推行绿色GDP 核算和考核体系, 以促使地方政府停止在农村地区盲目引入污染企业换取一时经济增长的做法。此外, 将农村地区环评开展情况也纳入地方政府年度目标考核范畴, 确保各级政府将包括环评在内的农村环保工作落到实处。
3. 实施农村地区建设项目的全过程管理
鉴于农村地区重要的生态环境功能要求, 环保部门应加强对农村地区建设项目的日常监管, 确保环境影响评价制度在农村地区建设项目中得到落实, 将项目对环境的潜在影响通过环评控制在萌芽状态, 建议在乡镇一级设专职环保员进行当地环保工作日常监管, 以避免环保机构对农村地区环境管理的缺位。
4. 开展农村环保宣传教育, 积极鼓励公众参与开展多层次、多形式的农村环境保护知识宣传教育, 树立生态文明理念, 提高农民的环境意识, 调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性。开展环境保护知识和技能培训活动, 提高广大农民参与农村环境保护的能力。广泛听取农民对涉及自身环境权益的发展规划和建设项目的意见, 尊重农民的环境知情权、参与权和监督权, 维护农民的环境权益。
参考文献:
〔1〕耿海清. 中国环境影响评价管理的现状、问题及展望[J ].环境科学与管理, 2008, (11) .
〔2〕多金环, 赵秋月, 孔令辉. 环境影响评价公众参与亟待完善[J ].环境保护, 2009, (7A ).
责任编辑:校 对:
罗从清
・区域经济・ 农村经济 2010年第4期
农村地区环境影响评价存在问题与对策探讨
李启彬 刘 丹
[摘要]环境影响评价制度是我国长期坚持的一项环境保护管理制度。目前, 环境影响评价工作在农村地区存在着规划环评制度不能有效涵盖、环评工作开展不力、项目后期验收及监管不到位和公众参与流于形式等问题。本文在对上述问题的产生原因进行分析后, 提出了配套完善规划环评制度、科学建立政府考核方式、实施农村地区建设项目全过程管理、开展农村环保宣传教育、积极鼓励公众参与等建议。
[关键词]农村地区 环境影响评价 存在问题 对策建议
[中图分类号]F 323. 22 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2010) —04—0054(03) [作者]李启彬 副教授 西南交通大学环境科学与工程学院 四川成都 610031
刘 丹 教授 西南交通大学环境科学与工程学院 四川成都 610031
改革开放以来, 我国城市化进程不断加快, 城市化水平不断提高。但是, 迄今我国仍然是农业大国, 大多数居民还生活在农村, 绝大多数自然资源开发利用行为也发生在农村, 加之与我们密切相关的大多数饮用水源保护区、生态自然保护区均位于农村地区, 因而农村环境保护在我国的环境保护事业中占有极其重要的战略地位。
多年来, 党中央、国务院一直高度重视农村环境保护工作, 农村环境保护也取得了很大进展。但是, 农村环境形势仍然十分严峻, 点源污染与面源污染共存, 生活污染和工业污染叠加, 各种新旧污染相互交织; 工业及城市污染向农村转移, 危及农村饮水安全和农产品安全。为了让包括农民在内的人民群众喝上干净的水、呼吸上清新的空气、有更好的工作和生活环境, 国家已把农村环境保护工作列为我国环境保护工作的重点之一。2007年底, 国务院办公厅转发了环保总局等部委《关于加强农村环境保护工作的意见》。2008年7月24日, 国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议, 这是新中国成立以来首次召开的全国农村环境保护会议。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席并讲话, 表明了党中央、国务院加强农村环境保护工作的决心。
为预防、减轻规划和建设项目实施后对环境的不良影响, 我国从1979年开始推行环境影响评价制度, 并先后制定颁布了《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》等法律法规。应该说, 环境影响评价制度在我国近年的环境管理中起到了非常重要的作用。但是, 由于特殊的自然地理环境特点和较为薄弱的环境管理条件, 该项制度在农村地区部分规划和建设项目的落实上仍存在一些问题, 从而对所在地区农村的环境质量和群众的正常生产生活造成了较大的影响。如何针对农村地区的具体特点开展好环境影响评价工作, 仍值得相关部门重视和关注。
一、农村地区环评的现状及存在问题
随着城市环境管理的日渐强化和人们对城市环境要求的不断提高, 大量工业企业开始向农村地区迁移, 一方面腾出了大量城市建设用地, 另一方面也改善了城市环境质量。此举导致农村地区除了原本就大量存在的畜禽养殖、矿山类建设项目外, 能源、化工、冶金、建材以及垃圾焚烧、填埋场等市政项目大量落地, 农村地区实际上成了近年工业项目建设的热土。尽管目前大部分项目都依法申报了环评手续, 但是, 在实际操作过程中还是存在大量问题。
1. 规划环评制度不能有效涵盖
《中华人民共和国环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》均对设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的综合规划和专项规划提出了开展环境影响评价的要求, 但均未对县级以下人民政府及有关部门组织编制的规划提出开展环境影响评价的要求。因而现在许多农村地区建设项目不仅缺乏一个科学、系统的规划, 即使有规划也未对规划进行环评, 结果农村地区建设项目无序建设、不合理建设、重复建设现象随处可见, 不仅导致部分项目选址不合理, 还加大了后期污染治理和环境管理的难度。
2. 环评工作开展不力
不可否认, 环评制度已成为目前我国加强环境保护工作的一项重要措施, 但在农村地区的实际落实过程中仍然存在以下问题:
(1) 环评执行率低。目前, 全国大部分省级建设项目环评执行率只有70%左右, 地市级只有40%
〔1〕
左右。这一问题在农村地区建设项目中更加突出。
区职工人数不多、无生产废水产生的建设项目, 一味要求其将生活污水收集后用作农肥, 结果根本无法操作而出现污水横流问题。又如一些环评报告根本不考虑当地煤碳含硫量高的现实, 不要求项目上
脱硫设施, 而是建议其燃煤设施使用低硫煤。完全可以想象, 该项目通过环评后, 实际运行中使用低硫煤的可能性究竟能有多大。
如此种种, 导致部分污染项目甚至违反产业政策的项目在农村地区通过环评, 取得了“合法”建设的外衣, 也造成了日后环保监管的隐患。
3. 项目后期验收及监管不到位
作为建设项目环境影响评价工作程序的一部分, 及时的环境保护设施竣工验收是确保环评提出的生态保护和污染防治措施得到落实的关键。不少地区在环境影响评价管理中“重审批、轻监管”问题较突出, 而这一问题在农村地区的建设项目中更加明显。因而部分农村地区建设项目试运行后长期不进行竣工验收, 有些项目的竣工环保验收也仅是走走过场, 验收监测不能真实反映项目和环保设施的运行状况, 最终导致竣工验收起不到环评的把关作用。项目正式运行后, 环保部门对农村偏远地区建设项目的跟踪检查也相当缺乏, 以致这些项目经常出现环保设施不正常运行而超标排污的情况。
4. 公众参与流于形式
2003年, 《中华人民共和国环境影响评价法》首次以法律形式明确规划和项目环境影响评价都应进行公众参与, 2006年3月颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》进一步明确了建设单位或其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中应公开有关环境影响评价的信息, 征求公众意见。
由于现有法规仅明确要求环境影响报告书进行公众参与, 而位于农村地区的一些编制环境影响报告表的项目, 尽管与农民群众切身利益关系非常密切, 环评时却不需征询公众意见, 从而导致项目建设和运营过程中出现许多环境问题和纠纷。即使在农村地区编制环境影响报告书的环评项目中, 仍然存在公众参与对象缺乏代表性和广泛性、信息公开缺乏透明性和真实性、征求公众意见的方式缺乏针对
〔2〕性、公众无参与积极性等问题。如有些项目环评的
(2) 违反环评程序现象普遍。农村地区不少建设项目环评工作开展严重滞后, 边建边评、事后补
评、事后不评现象仍然严重。一些项目环评报批后, 尽管建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动, 建设单位却不按规定重新报批环评报告。
(3) 环评的作用得不到体现。部分建设单位仅把环评当做项目前期的一个必备手续来办理, 认识不到环评的真正目的, 对环境影响评价文件的内容漠不关心, 因而取得环评报告及批复后便束之高阁, 根本不按环评报告和批复要求的环保措施与管理制度去落实。
(4) 现状监测不规范。不少环评单位面对农村地区建设项目时, 常采取收集资料法获取相关数据, 而不委托监测单位进行环境质量现状监测, 即使委托监测也尽量少布监测点, 压缩监测指标, 缩短监测频次。有些监测单位在受托进行农村项目环境质量现状监测时也不到现场, 而是根据日常工作经验直接加工监测报告。现状监测不规范, 导致许多农村项目环评报告对环境质量现状认识不清, 错误判断当地环境形势。
(5) 环评措施不切实际。很多环评报告根本不顾及当地农民不愿使用粪肥的现状, 对位于农村地
公众参与调查表甚至由建设单位一手包办, 直接找几个员工按照要求打钩画叉了事, 以致不少地方都出现过评审报告书所附的几份公众参与调查表样表
笔迹完全相同, 对相关选项的回答也几无差异的情况。此外, 许多建设单位和环评单位都不愿通过召开听证会等直接方式进行公众参与, 但在目前广泛采用的“网上公示”公众参与形式中, 又能有几个当地农村受影响公众能及时从网上看到公示的相关信息。因此, 农村地区建设项目公众参与形式主义特别严重, 很多时候根本达不到公众参与的应有效果。
二、导致农村地区环评问题的初步原因分析1. 建设单位法制观念淡漠
有些建设单位根本认识不到环评工作的重要性, 无法理解环评的目的也是为了让项目建设少走弯路, 日后项目能顺利运营, 因而环评参与主动性较差, 有的甚至恶意逃避环评手续, 甚至有少数单位选择农村地区进行项目建设的初衷就是为了逃避城市严格的环境监管和利用农村地区低廉的环境成本。完成环评后, 一些建设单位也对环评及批复提出的环保要求熟视无睹, 企图通过拉关系、找熟人在竣工验收时蒙混过关。
2. 环保部门管理力度不够
由于多数单位人员编制较为紧张, 地方环保部门环境管理重心始终位于城市, 对广大农村地区的环保监管经常感到鞭长莫及, 部分偏远乡村甚至出现环境管理的真空, 这也在一定程度上助长了农村地区建设项目出现的环评问题。
3. 少数地方政府对环保工作不作为
受短期经济利益驱动, 有些地方政府领导平时紧盯GDP 和招商引资, 对引进项目非常热衷, 但对项目可能带来的环保问题不甚关心, 以至于大量污染项目落户农村地区, 形成环境隐患。对于一些群众举报的环保问题, 也多采取大事化小、小事化了的“和稀泥”做法, 有时甚至直接偏袒辖区内的企业, 牺牲广大群众的环境权益。
4. 农村群众环保参与意识差
受主客观条件限制, 多数农村群众文化水平不高, 环保意识较差, 环保参与积极性低。对于农村地区建设项目存在的环评问题, 多数群众单凭自身能力很难发现, 即使发现了, 因为怕不必要的麻烦或担心打击报复, 也不一定会及时向相关部门反映。
三、解决农村地区环评相关问题的对策建议1. 配套完善规划环评制度
针对农村地区建设项目缺少规划和不履行规划
环评的问题, 地方政府应就县级以下人民政府及有关部门编制的相关规划开展环评制定相关的法律规定, 以避免建设项目在农村地区无序建设、不合理建设, 禁止不符合区域功能定位和发展方向、不符合国家产业政策的项目在农村地区立项、建设。
2. 科学建立政府考核方式
针对目前许多地方政府重GDP 、轻环境的做法, 应尽快推行绿色GDP 核算和考核体系, 以促使地方政府停止在农村地区盲目引入污染企业换取一时经济增长的做法。此外, 将农村地区环评开展情况也纳入地方政府年度目标考核范畴, 确保各级政府将包括环评在内的农村环保工作落到实处。
3. 实施农村地区建设项目的全过程管理
鉴于农村地区重要的生态环境功能要求, 环保部门应加强对农村地区建设项目的日常监管, 确保环境影响评价制度在农村地区建设项目中得到落实, 将项目对环境的潜在影响通过环评控制在萌芽状态, 建议在乡镇一级设专职环保员进行当地环保工作日常监管, 以避免环保机构对农村地区环境管理的缺位。
4. 开展农村环保宣传教育, 积极鼓励公众参与开展多层次、多形式的农村环境保护知识宣传教育, 树立生态文明理念, 提高农民的环境意识, 调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性。开展环境保护知识和技能培训活动, 提高广大农民参与农村环境保护的能力。广泛听取农民对涉及自身环境权益的发展规划和建设项目的意见, 尊重农民的环境知情权、参与权和监督权, 维护农民的环境权益。
参考文献:
〔1〕耿海清. 中国环境影响评价管理的现状、问题及展望[J ].环境科学与管理, 2008, (11) .
〔2〕多金环, 赵秋月, 孔令辉. 环境影响评价公众参与亟待完善[J ].环境保护, 2009, (7A ).
责任编辑:校 对:
罗从清