西部大开发与建设西部强省
西部民族地区公共服务提供机制创新探讨
庞娟
（广西财经学院经济系，南宁５３０００３）
摘要：西部民族地区通过“民办公助”“公办民助”、“公私合作”、和“参与式发展”等形式实现公共服务供给主体
的多元化，打破了政府作为公共服务唯一主体的治理模式。但由于市场发育尚不健全、政府转型滞后、公众参与性缺失及相关的配套制度尚未健全，公共服务多元供给的领域还很有限。西部民族地区地方政府可通过构建多元参与的分担机制、探索民间组织管理运行机制、健全社会参与机制、完善保障机制等措施，实现公共服务提供机制创新。
关键词：西部民族地区；公共服务；多元供给；政府责任中图分类号：Ｄ６７文献标志码：Ａ文章编号：１００２－７４０８（２０１０）０６－００６９－０３我国西部民族地区由于受地理区位、生态环境、历史条
件等方面的限制，经济社会发展相对滞后。当前随着社会发展对公共服务需求的逐渐增加，西部民族地区公共服务供给相对不足的矛盾日益突出，并严重地制约了该地区社会经济的持续发展。较之于内地尤其是东部沿海地区的地方政府，西部民族地区地方政府公共服务供给缺失问题较突出，已成为西部民族地区与东部地区在发展上拉大差距的一个不可忽视的因素。
当前完善与服务型政府相适应的各项制度，提升西部民族地区地方政府公共服务供给能力固然重要，但另一方面，
民间组织积极参与政府公适当地吸纳政府以外的市场主体、
共服务活动，实现公共服务供给主体的多元化也不失为西部民族地区另一明智的选择。事实上，作为政府供给的一种补充力量，各种民间组织、企业、社区民众在西部民族地区的教育、医疗、扶贫、基础设施建设及环境治理方面发挥着越来越
市场经济不断深入和公民社重要的作用。伴随着社会转型、
会的发展，西部地区多元的民族、宗教文化正成为各种民间组织成长的沃土。探索西部民族地区公共服务供给主体的多元化，创新以政府为主导的公共服务提供机制，对于提升西部民族地区地方政府能力和公共服务水平，完善民族地区的公共服务体系，保障少数民族群众的社会经济生活，加强民族地区的社会稳定具有重要的意义。
一、治理理论对西部民族地区公共服务多元供给的借鉴价值
治理理论兴起的初衷是对政府在提供公共服务方面低效率的回应。该理论认为提供公共服务的职责不仅囿于政府，非政府组织与私人同样可以提供公共服务，甚至效果更好。以奥斯特罗姆、麦金尼斯等人为代表的“多中心治理”理论及近年来西方国家公共服务提供的实践说明：从政府作为公共产品与服务的唯一或主要的供给者，到公共产品与服务供给主体的多元化，是公共产品与服务提供机制及模式发展
“单中心治理”向“多中心治理”模式的转变化的轨迹，即从
变。这一转变表明了政府并不是公共产品与服务的唯一供给主体，非营利组织、社区、公民自治组织等第三部门也是供给
［１］１８－１９
的主体。
治理理论意味着政府行为模式的转变，这种转变表现在：通过引进市场竞争机制，吸引不同的社会主体共同参与来提供公共服务，并借此来改变传统的由政府作为公共服务唯一供给主体的单一局面。政府将更有效地履行那些它应该履行的职责，即从“划桨”、直接提供服务到“掌舵”和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和指挥转向领
推动、合作和讨价还价；从等级和权威关系转向网络和伙导、伴关系。
公共服务领域实行多元服务供给，有利于实现政府与社会的良性互动，构建政府与社会关系的新模式。目前，我国不少地方在城市基础设施建设、公用事业、教育、医疗卫生等领域引入社会资本，逐步发展并完善公共服务供给多元化体系，公共服务市场化的趋势正在形成。治理理论作为一种地方公共管理的新理念，为西部民族地区公共服务提供机制创新提供了全新的思维空间和路径选择：
一是在供给主体的形式选择上，可以充分发挥社会其他组织，如非营利组织、社区居民参与提供公共服务的积极性，实现公共服务供给主体的多元化、社会化、市场化。在公共服务提供方式上，区分公共服务的提供与生产，建立多种选择机制，以满足公共服务需求的多元化。
二是根据公共物品属性与受益范围，按照权责对等的原则，合理界定公共服务组织规模及各级地方政府职能范围。针对我国区域、城乡发展不平衡的特点，需要通过政府间财政转移支付来支持落后地区的公共品供给，同时，建立合理的公共品成本分摊机制，逐步形成规范和健全的公共财政制度。
三是从公共服务的安排与生产决策来看，传统的“自上
基金项目：国家社会科学基金项目《基本公共服务均等化与西部民族地区公共服务提供机制创新研究》（０８ＸＭＺ０１２）的阶段性成果。
作者简介：庞娟（１９７２－），女，广西玉林人，经济学博士，广西财经学院经济系副教授，研究方向：公共经济学、区域经济。
2010.6
69
西部大开发与建设西部强省
而下”的决策机制导致公共服务安排或供给与公民需求相脱节。公民在公共服务方面的民主决策与参与，无疑是满足社会公共服务需求的基本前提和重要条件。
二、西部民族地区公共服务多元供给的实践为发挥民间资本的作用，我国政府从２００１年开始陆续出
法规来鼓励和引导民间投资，放宽其台了一些政策和法律、
市场准入领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。与此同时，加快完善政府特许经营制度，规范招投标
供气、供热、公共行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、
交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营；支持、引导和规范民间资本投资教育、科研、卫生、文化等社会事业领域。
近年来西部民族地区政府在公共服务供给过程中，适当地吸纳政府以外的市场主体和社会主体积极参与政府公共服务活动，通过“民办公助”、“公办民助”、“公私合作”和“参与式发展”等形式实现公共服务主体的多元化，打破了政府作为公共服务唯一主体的治理模式。
１．对俱乐部产品的私人供给采取“民办公助”的形式。“民办公助”的含义是对于涉及居民切身利益的公共品，贯彻“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由居民按照受益程度大小进行集资生产；同时，财政要给予一定的补贴来弥补公共
俱乐部产品的受益对象主要是社区内部品外溢带来的成本。
成员，如各种小型的公共基础设施。西部民族地区部分农村小型基础设施，如小型水源、小型灌区、小型机电泵站等农田水利工程设施的新建、修复和改造均采用了“民办公助”这种形式，扶持对象主要为农民用水协会或农民专业合作经济组织、村组集体、农户等。国家投入为补助资金，主要用于工程材料费和施工机械作业费等，重点扶持西部民族地区及那些
陕西省延安市从２００６年开始实施特别经济落后和贫困地区。
中央财政“民办公助”小型农田水利工程设施建设项目，先后列入的项目县有洛川、黄陵、富县、吴起、安塞、甘泉等６个县１０批次，总计完成投资约１８００万元，其中争取中央投资６５０万
对当地农业产业结构的调整和推动农元。这些工程的建设，
村经济的发展起到了积极作用，收到了显著效益。［２］
２．对教育、医疗等准公共品采取“公办民助”的形式。“公办民助”主体是“公办”，但要采取一定的民间的力量或市场化途径减轻财政投入的负担，增加供给的数量。比如西部民族地区基础教育、医疗卫生发展状况的不均衡，迫切需要外界力量的支持。各种支教活动，包括国家、各省团委组织的大学生志愿服务西部的支教活动，以及非政府组织，如“春晖行动”“麦田计划”、、“希望之光”、“西部阳光行”等组织的支教
以西部活动都成为弥补西部地区教育投资不足的重要途径。
扶贫为宗旨的“西部阳光行动”自启动至今，已先后在西部地区建立了１３个图书室，资助了４００多名孩子，培训教师近２００人，培训村民８００多人，受益的孩子达６０００多人。［３］在医疗方面，李嘉诚基金会从２００６年起就在内蒙古自治区启动了医疗扶贫慈善项目。青海回族撒拉族救助会（简称ＱＭＳＡ）也是典型的个案，ＱＭＳＡ创立于２００４年，是一家以少数民族弱势群体为
该组织基于救助对主要救助对象的省级民间非营利组织中。
象的多元化，形成了以教育救助为主，贫困帮扶、医疗救助为
辅的基本运作模式。［４］
３．对公用事业和基础设施采取“公私合作”的形式。“公私合作”表现为“国家私人合营公司”的形式，即政府利用竞争机制（如招标）选择民营合作机构，由民营合作机构组成特殊
建设及经营等，而政府则以某种项目公司，负责项目的筹资、
承诺（付费协议等）对该公司的筹资等市场操作环节提供支持。如由中荷两国政府在中国西部小城镇环境基础设施建设领域共同合作的“中国西部小城镇环境基础设施经济使用技术及示范”项目在２００２年１２月底开始启动，在荷兰赠款和国内配套政策的支持下，将市场化运作模式引入西部地区的１０
涪陵李渡镇；四川个示范小城镇，包括：重庆市的奉节公平镇、
省的阿坝县、泸定县、康定县、泸沽湖、马尔康；云南省的宾川、丽江、香格里拉等。［５］这些示范城镇的地方政府在遵循市场规律的基础上有条件地引入市场竞争机制，比如，有条件
社会资本实现投资主体多元化；实行企业地引入民间资本、
化运营等。从总体上看，西部示范小城镇在环境基础设施领域推行了改制，基本上都采用了委托管理模式，即根据协议，政府委托当地以前从事城镇供水或拥有污水处理和垃圾处
扩理相关技术的企业来经营。民间资本介入地方公共事业，
大了民间资本的运作空间，有效解决了地方基础性项目的资金短缺及地方政府财力不足等问题。
４．对公共池塘资源采取“参与式社区发展”的形式。“参与
是社区居民、政府部门、非政府组织及其他社会式社区发展”
组织主动参与社区内各项公共产品和服务的供给。参与式社区发展强调如下原则：（１）建立参与各方合作伙伴关系；（２）重视发展的过程，包括设计、决策、实施、后续管理、利益分配、监测与评估等；（３）重视乡土知识和传统组织形式的作
［６］
用。公共池塘资源是指一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者
［１］５２
公共池塘资源过度使的成本很高（但并不是不可能排除），
用将导致“公地的悲剧”。西部民族地区拥有丰富的自然资源，但同时生态环境也非常脆弱。理论和经验研究表明，对公共池塘资源管理采取参与式社区发展的合作治理机制的效
大理洱海流域的环境污率较高，如贵州威宁草海合作项目、
染和治理、广西金秀大瑶山自然保护区参与式保护与社区发展等项目可作为一个很好的佐证。其中“草海模式”是在国际扶贫与环保基金组织、政府有关部门、保护区管理处和社区农民直接参与下，以合作项目形式推行的脱贫与环保相结合
［７］
的范例。参与式社区发展改变了非此即彼的单向思维方式，提倡“互补”、“双赢”，表明了可以在政府和市场之外，通过建立特定的合作机制来对公共产权资源的持续利用进行管理，有利于西部民族地区经济社会的可持续发展。
三、西部民族地区公共服务多元供给的制度约束
尽管西部民族地区公共服务多元供给的局面正开始形
民间成，但由于民族地区的市场发育尚不健全，非政府组织、
组织不发达，缺乏除政府以外的公共服务供给主体等因素制约，因而实施公共服务改革形成多元供给的领域还很有限：
１．市场准入的制度约束。随着西部大开发向纵深发展，西部民族地区民间投资不断增加。但地方政府仍控制着相当部分的投资，并形成了严格的市场准入制度，使民间投资者在选择项目时受到很大限制，难以进入一些行业，如铁路、电
70
2010.6
西部大开发与建设西部强省
信、城市公用设施及环保公共工程等领域依然由地方政府垄断投资，对民间资本有较强的准入限制或基本禁止。尽管一些领域，国家没有明文规定不准民间资本进入，但由于行业主管部门不愿意向社会资本开放，民间资本一样难以进入。由于缺少强制性的规范，目前准入制度上的种种约束，依然是民间组织、企业进入公共品领域并在该领域发展的主要障碍。
２．政府职能的制度约束。西部民族地区政府转型及市场化进程较东部地区要慢，政府职能转变不彻底，原有计划经济体制下政府的某些特征还没有完全消除。政府出于自身利益，迟迟不愿意从应该退出的领域退出，在社会管理与公共服务供给中地方政府的“越位”和“缺位”都不同程度地存在着。由于缺乏公共服务市场化和社会化改革的思想理念、意识和条件，因而计划色彩较浓，政府在公共服务方面垄断的现象还比较普遍，绝大多数公共服务仍由政府按照自己的意愿生产和提供，使公共服务供给脱离实际，难以满足公众的
企业和社会的职能关系还未理顺，这在某需要。政府与市场、
种程度上限制了公共服务多元供给局面的形成。
３．公众参与性缺失的约束。西部民族地区落后的教育与传统观念造成了民族地区群众淡薄的参与意识。西部民族地
信息流通渠道较闭塞，许多公众受教育少，区文化教育落后、
权利意识不强，在缺少表达途径和渠道的情况下，根本无法
西部民族地区的民族众多，各个表达自己的意愿。另一方面，
民族在经济社会发展、风俗习惯、宗教信仰和民族文化等方面存在着一定的差异因素，很多在东部发达地区很容易实施的公共服务供给改革的措施和政策，在民族地区由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。同时民族地区群众有相当一部分对国家的扶持项目不理解、不支持、不参与，除非自己受益，否则他们会认为不值得。此外，地方政府在提供公共服务时容易“一刀切”，只注重共性的东西，而忽视不同民族对公共服务供给的不同要求。由于忽视了民族地区公共服务的特殊性，影响了公众参与的积极性，进而导致供给效率的低下。
４．相关的制度体系尚未建立健全。一是监督机制尚未建立。随着公共服务供给主体的增加，政府的监管必不可少，这就要求政府开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。要实现这一目标，就要建立起相应的监督机制。二是相关法律制度障碍。西部民族地区民间组织还很不成熟，缺少向社会筹集志愿资源的能力，资金、人才等资源的不足导致了民间组织的能力不足，动员社会资源的能力弱，加上管理的不规范、不透明，致使民间组织难以得到社会的广泛认同和信任，其作用难以显现，还难以承接政府转移的职
有必要积极造就良好的法律、政策氛围和社会氛责。因而，
围，探索和形成鼓励捐赠的良好制度，扶持和促进本土民间组织健康、快速地成长。
四、西部民族地区公共服务提供机制创新的政府责任西部民族地区大部分地方属欠发达地区，在相当长时期内地方政府财力将非常有限，单靠有限的政府财力来解决公共品与服务供给的不足与失衡的问题是不经济也不现实的。这就需要地方政府改变以往大包大揽的做法，加快政府管理
职能的转变，积极促成公共服务多元供给机制的形成，这也
是我国服务型政府建设的目标取向。从长远出发，西部民族地区政府公共服务建设需要构建由政府、社会、市场相互支持、相互制约的网络式社会结构，充分发挥政府、市场和民间组织的协同作用，形成政府、社会、市场之间相互竞争又相互合作的公共服务提供机制。
１．构建多元参与的分担机制。应该借鉴国外经验和东部发达地区的经验，采取各种有效措施，建立广泛的公共品与服务的资金筹集渠道。就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
２．探索民间组织的管理运行机制。积极探索民间组织管
促进和引导民间组织的健康有序理体制和运行机制，鼓励、
发展。要帮助民间组织完善内部治理机制、治理结构和利益补偿机制，提高其能力，尤其在民间组织发展刚刚起步、资源还很匮乏的状态下就更为必要。政府资源支持的方式可以有多种，比如：财政补贴、税费减免、零租金或象征性租金提供房屋建筑和服务设施等。
３．健全社会参与机制。利用共同利益调动居民参与的积
要使居民参与持续发极性。建设完善的参与机制从长远看，
展，必须要建立起相应的法规政策，通过民主程序和法定程序形成一整套参与机制，其中还包括相应的激励机制和责任机制，让参与有法可依。
４．完善保障机制。要加快民间组织立法工作的步伐，给民间组织提供社区服务提供有效的法制保障。政府必须完善法律法规，坚持培育与监督并重方针，加大对民间组织的管理和监督力度，使之走向规范化、制度化。改进管理体制，规范民间组织的管理和运作，公正合法地保障社区居民权益。当前，国家应该出台相应的政策、法规，促进非政府组织的发育，明确非政府组织的参政议政功能，为推进城市的和谐更新发挥作用。
参考文献：［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道———集体行动
制度的演进[M].上海:上海三联书店,2000.[2]石雪银“.民办公助”小型农田水利设施建设项目实施浅析［J］.陕西水利,2008,(2）.［3］徐敏等.西部民间力量调查［J］.新西部，2006，（6）.［4］樊莹.少数民族NGO与民族地区的和谐社会建设［J］.甘肃
联合大学学报(社会科学版)，2010，（1）.［5］顾娜娜.浅析民族地区公共服务市场的改革［D］.中央民族
2008.大学硕士论文，
［6］王永平等.参与式发展与农村可持续扶贫开发［J］.Jour
nalofUS-ChinaPublicAdministration，Jan.2006，Volume3，No.1.［8］周德全,张殿发.“草海模式”的生态经济学透视［J］.生态
经济，2005，（7）.
［责任编辑：王润秋］
2010.
6
71
西部大开发与建设西部强省
西部民族地区公共服务提供机制创新探讨
庞娟
（广西财经学院经济系，南宁５３０００３）
摘要：西部民族地区通过“民办公助”“公办民助”、“公私合作”、和“参与式发展”等形式实现公共服务供给主体
的多元化，打破了政府作为公共服务唯一主体的治理模式。但由于市场发育尚不健全、政府转型滞后、公众参与性缺失及相关的配套制度尚未健全，公共服务多元供给的领域还很有限。西部民族地区地方政府可通过构建多元参与的分担机制、探索民间组织管理运行机制、健全社会参与机制、完善保障机制等措施，实现公共服务提供机制创新。
关键词：西部民族地区；公共服务；多元供给；政府责任中图分类号：Ｄ６７文献标志码：Ａ文章编号：１００２－７４０８（２０１０）０６－００６９－０３我国西部民族地区由于受地理区位、生态环境、历史条
件等方面的限制，经济社会发展相对滞后。当前随着社会发展对公共服务需求的逐渐增加，西部民族地区公共服务供给相对不足的矛盾日益突出，并严重地制约了该地区社会经济的持续发展。较之于内地尤其是东部沿海地区的地方政府，西部民族地区地方政府公共服务供给缺失问题较突出，已成为西部民族地区与东部地区在发展上拉大差距的一个不可忽视的因素。
当前完善与服务型政府相适应的各项制度，提升西部民族地区地方政府公共服务供给能力固然重要，但另一方面，
民间组织积极参与政府公适当地吸纳政府以外的市场主体、
共服务活动，实现公共服务供给主体的多元化也不失为西部民族地区另一明智的选择。事实上，作为政府供给的一种补充力量，各种民间组织、企业、社区民众在西部民族地区的教育、医疗、扶贫、基础设施建设及环境治理方面发挥着越来越
市场经济不断深入和公民社重要的作用。伴随着社会转型、
会的发展，西部地区多元的民族、宗教文化正成为各种民间组织成长的沃土。探索西部民族地区公共服务供给主体的多元化，创新以政府为主导的公共服务提供机制，对于提升西部民族地区地方政府能力和公共服务水平，完善民族地区的公共服务体系，保障少数民族群众的社会经济生活，加强民族地区的社会稳定具有重要的意义。
一、治理理论对西部民族地区公共服务多元供给的借鉴价值
治理理论兴起的初衷是对政府在提供公共服务方面低效率的回应。该理论认为提供公共服务的职责不仅囿于政府，非政府组织与私人同样可以提供公共服务，甚至效果更好。以奥斯特罗姆、麦金尼斯等人为代表的“多中心治理”理论及近年来西方国家公共服务提供的实践说明：从政府作为公共产品与服务的唯一或主要的供给者，到公共产品与服务供给主体的多元化，是公共产品与服务提供机制及模式发展
“单中心治理”向“多中心治理”模式的转变化的轨迹，即从
变。这一转变表明了政府并不是公共产品与服务的唯一供给主体，非营利组织、社区、公民自治组织等第三部门也是供给
［１］１８－１９
的主体。
治理理论意味着政府行为模式的转变，这种转变表现在：通过引进市场竞争机制，吸引不同的社会主体共同参与来提供公共服务，并借此来改变传统的由政府作为公共服务唯一供给主体的单一局面。政府将更有效地履行那些它应该履行的职责，即从“划桨”、直接提供服务到“掌舵”和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和指挥转向领
推动、合作和讨价还价；从等级和权威关系转向网络和伙导、伴关系。
公共服务领域实行多元服务供给，有利于实现政府与社会的良性互动，构建政府与社会关系的新模式。目前，我国不少地方在城市基础设施建设、公用事业、教育、医疗卫生等领域引入社会资本，逐步发展并完善公共服务供给多元化体系，公共服务市场化的趋势正在形成。治理理论作为一种地方公共管理的新理念，为西部民族地区公共服务提供机制创新提供了全新的思维空间和路径选择：
一是在供给主体的形式选择上，可以充分发挥社会其他组织，如非营利组织、社区居民参与提供公共服务的积极性，实现公共服务供给主体的多元化、社会化、市场化。在公共服务提供方式上，区分公共服务的提供与生产，建立多种选择机制，以满足公共服务需求的多元化。
二是根据公共物品属性与受益范围，按照权责对等的原则，合理界定公共服务组织规模及各级地方政府职能范围。针对我国区域、城乡发展不平衡的特点，需要通过政府间财政转移支付来支持落后地区的公共品供给，同时，建立合理的公共品成本分摊机制，逐步形成规范和健全的公共财政制度。
三是从公共服务的安排与生产决策来看，传统的“自上
基金项目：国家社会科学基金项目《基本公共服务均等化与西部民族地区公共服务提供机制创新研究》（０８ＸＭＺ０１２）的阶段性成果。
作者简介：庞娟（１９７２－），女，广西玉林人，经济学博士，广西财经学院经济系副教授，研究方向：公共经济学、区域经济。
2010.6
69
西部大开发与建设西部强省
而下”的决策机制导致公共服务安排或供给与公民需求相脱节。公民在公共服务方面的民主决策与参与，无疑是满足社会公共服务需求的基本前提和重要条件。
二、西部民族地区公共服务多元供给的实践为发挥民间资本的作用，我国政府从２００１年开始陆续出
法规来鼓励和引导民间投资，放宽其台了一些政策和法律、
市场准入领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。与此同时，加快完善政府特许经营制度，规范招投标
供气、供热、公共行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、
交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营；支持、引导和规范民间资本投资教育、科研、卫生、文化等社会事业领域。
近年来西部民族地区政府在公共服务供给过程中，适当地吸纳政府以外的市场主体和社会主体积极参与政府公共服务活动，通过“民办公助”、“公办民助”、“公私合作”和“参与式发展”等形式实现公共服务主体的多元化，打破了政府作为公共服务唯一主体的治理模式。
１．对俱乐部产品的私人供给采取“民办公助”的形式。“民办公助”的含义是对于涉及居民切身利益的公共品，贯彻“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由居民按照受益程度大小进行集资生产；同时，财政要给予一定的补贴来弥补公共
俱乐部产品的受益对象主要是社区内部品外溢带来的成本。
成员，如各种小型的公共基础设施。西部民族地区部分农村小型基础设施，如小型水源、小型灌区、小型机电泵站等农田水利工程设施的新建、修复和改造均采用了“民办公助”这种形式，扶持对象主要为农民用水协会或农民专业合作经济组织、村组集体、农户等。国家投入为补助资金，主要用于工程材料费和施工机械作业费等，重点扶持西部民族地区及那些
陕西省延安市从２００６年开始实施特别经济落后和贫困地区。
中央财政“民办公助”小型农田水利工程设施建设项目，先后列入的项目县有洛川、黄陵、富县、吴起、安塞、甘泉等６个县１０批次，总计完成投资约１８００万元，其中争取中央投资６５０万
对当地农业产业结构的调整和推动农元。这些工程的建设，
村经济的发展起到了积极作用，收到了显著效益。［２］
２．对教育、医疗等准公共品采取“公办民助”的形式。“公办民助”主体是“公办”，但要采取一定的民间的力量或市场化途径减轻财政投入的负担，增加供给的数量。比如西部民族地区基础教育、医疗卫生发展状况的不均衡，迫切需要外界力量的支持。各种支教活动，包括国家、各省团委组织的大学生志愿服务西部的支教活动，以及非政府组织，如“春晖行动”“麦田计划”、、“希望之光”、“西部阳光行”等组织的支教
以西部活动都成为弥补西部地区教育投资不足的重要途径。
扶贫为宗旨的“西部阳光行动”自启动至今，已先后在西部地区建立了１３个图书室，资助了４００多名孩子，培训教师近２００人，培训村民８００多人，受益的孩子达６０００多人。［３］在医疗方面，李嘉诚基金会从２００６年起就在内蒙古自治区启动了医疗扶贫慈善项目。青海回族撒拉族救助会（简称ＱＭＳＡ）也是典型的个案，ＱＭＳＡ创立于２００４年，是一家以少数民族弱势群体为
该组织基于救助对主要救助对象的省级民间非营利组织中。
象的多元化，形成了以教育救助为主，贫困帮扶、医疗救助为
辅的基本运作模式。［４］
３．对公用事业和基础设施采取“公私合作”的形式。“公私合作”表现为“国家私人合营公司”的形式，即政府利用竞争机制（如招标）选择民营合作机构，由民营合作机构组成特殊
建设及经营等，而政府则以某种项目公司，负责项目的筹资、
承诺（付费协议等）对该公司的筹资等市场操作环节提供支持。如由中荷两国政府在中国西部小城镇环境基础设施建设领域共同合作的“中国西部小城镇环境基础设施经济使用技术及示范”项目在２００２年１２月底开始启动，在荷兰赠款和国内配套政策的支持下，将市场化运作模式引入西部地区的１０
涪陵李渡镇；四川个示范小城镇，包括：重庆市的奉节公平镇、
省的阿坝县、泸定县、康定县、泸沽湖、马尔康；云南省的宾川、丽江、香格里拉等。［５］这些示范城镇的地方政府在遵循市场规律的基础上有条件地引入市场竞争机制，比如，有条件
社会资本实现投资主体多元化；实行企业地引入民间资本、
化运营等。从总体上看，西部示范小城镇在环境基础设施领域推行了改制，基本上都采用了委托管理模式，即根据协议，政府委托当地以前从事城镇供水或拥有污水处理和垃圾处
扩理相关技术的企业来经营。民间资本介入地方公共事业，
大了民间资本的运作空间，有效解决了地方基础性项目的资金短缺及地方政府财力不足等问题。
４．对公共池塘资源采取“参与式社区发展”的形式。“参与
是社区居民、政府部门、非政府组织及其他社会式社区发展”
组织主动参与社区内各项公共产品和服务的供给。参与式社区发展强调如下原则：（１）建立参与各方合作伙伴关系；（２）重视发展的过程，包括设计、决策、实施、后续管理、利益分配、监测与评估等；（３）重视乡土知识和传统组织形式的作
［６］
用。公共池塘资源是指一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者
［１］５２
公共池塘资源过度使的成本很高（但并不是不可能排除），
用将导致“公地的悲剧”。西部民族地区拥有丰富的自然资源，但同时生态环境也非常脆弱。理论和经验研究表明，对公共池塘资源管理采取参与式社区发展的合作治理机制的效
大理洱海流域的环境污率较高，如贵州威宁草海合作项目、
染和治理、广西金秀大瑶山自然保护区参与式保护与社区发展等项目可作为一个很好的佐证。其中“草海模式”是在国际扶贫与环保基金组织、政府有关部门、保护区管理处和社区农民直接参与下，以合作项目形式推行的脱贫与环保相结合
［７］
的范例。参与式社区发展改变了非此即彼的单向思维方式，提倡“互补”、“双赢”，表明了可以在政府和市场之外，通过建立特定的合作机制来对公共产权资源的持续利用进行管理，有利于西部民族地区经济社会的可持续发展。
三、西部民族地区公共服务多元供给的制度约束
尽管西部民族地区公共服务多元供给的局面正开始形
民间成，但由于民族地区的市场发育尚不健全，非政府组织、
组织不发达，缺乏除政府以外的公共服务供给主体等因素制约，因而实施公共服务改革形成多元供给的领域还很有限：
１．市场准入的制度约束。随着西部大开发向纵深发展，西部民族地区民间投资不断增加。但地方政府仍控制着相当部分的投资，并形成了严格的市场准入制度，使民间投资者在选择项目时受到很大限制，难以进入一些行业，如铁路、电
70
2010.6
西部大开发与建设西部强省
信、城市公用设施及环保公共工程等领域依然由地方政府垄断投资，对民间资本有较强的准入限制或基本禁止。尽管一些领域，国家没有明文规定不准民间资本进入，但由于行业主管部门不愿意向社会资本开放，民间资本一样难以进入。由于缺少强制性的规范，目前准入制度上的种种约束，依然是民间组织、企业进入公共品领域并在该领域发展的主要障碍。
２．政府职能的制度约束。西部民族地区政府转型及市场化进程较东部地区要慢，政府职能转变不彻底，原有计划经济体制下政府的某些特征还没有完全消除。政府出于自身利益，迟迟不愿意从应该退出的领域退出，在社会管理与公共服务供给中地方政府的“越位”和“缺位”都不同程度地存在着。由于缺乏公共服务市场化和社会化改革的思想理念、意识和条件，因而计划色彩较浓，政府在公共服务方面垄断的现象还比较普遍，绝大多数公共服务仍由政府按照自己的意愿生产和提供，使公共服务供给脱离实际，难以满足公众的
企业和社会的职能关系还未理顺，这在某需要。政府与市场、
种程度上限制了公共服务多元供给局面的形成。
３．公众参与性缺失的约束。西部民族地区落后的教育与传统观念造成了民族地区群众淡薄的参与意识。西部民族地
信息流通渠道较闭塞，许多公众受教育少，区文化教育落后、
权利意识不强，在缺少表达途径和渠道的情况下，根本无法
西部民族地区的民族众多，各个表达自己的意愿。另一方面，
民族在经济社会发展、风俗习惯、宗教信仰和民族文化等方面存在着一定的差异因素，很多在东部发达地区很容易实施的公共服务供给改革的措施和政策，在民族地区由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。同时民族地区群众有相当一部分对国家的扶持项目不理解、不支持、不参与，除非自己受益，否则他们会认为不值得。此外，地方政府在提供公共服务时容易“一刀切”，只注重共性的东西，而忽视不同民族对公共服务供给的不同要求。由于忽视了民族地区公共服务的特殊性，影响了公众参与的积极性，进而导致供给效率的低下。
４．相关的制度体系尚未建立健全。一是监督机制尚未建立。随着公共服务供给主体的增加，政府的监管必不可少，这就要求政府开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。要实现这一目标，就要建立起相应的监督机制。二是相关法律制度障碍。西部民族地区民间组织还很不成熟，缺少向社会筹集志愿资源的能力，资金、人才等资源的不足导致了民间组织的能力不足，动员社会资源的能力弱，加上管理的不规范、不透明，致使民间组织难以得到社会的广泛认同和信任，其作用难以显现，还难以承接政府转移的职
有必要积极造就良好的法律、政策氛围和社会氛责。因而，
围，探索和形成鼓励捐赠的良好制度，扶持和促进本土民间组织健康、快速地成长。
四、西部民族地区公共服务提供机制创新的政府责任西部民族地区大部分地方属欠发达地区，在相当长时期内地方政府财力将非常有限，单靠有限的政府财力来解决公共品与服务供给的不足与失衡的问题是不经济也不现实的。这就需要地方政府改变以往大包大揽的做法，加快政府管理
职能的转变，积极促成公共服务多元供给机制的形成，这也
是我国服务型政府建设的目标取向。从长远出发，西部民族地区政府公共服务建设需要构建由政府、社会、市场相互支持、相互制约的网络式社会结构，充分发挥政府、市场和民间组织的协同作用，形成政府、社会、市场之间相互竞争又相互合作的公共服务提供机制。
１．构建多元参与的分担机制。应该借鉴国外经验和东部发达地区的经验，采取各种有效措施，建立广泛的公共品与服务的资金筹集渠道。就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。
２．探索民间组织的管理运行机制。积极探索民间组织管
促进和引导民间组织的健康有序理体制和运行机制，鼓励、
发展。要帮助民间组织完善内部治理机制、治理结构和利益补偿机制，提高其能力，尤其在民间组织发展刚刚起步、资源还很匮乏的状态下就更为必要。政府资源支持的方式可以有多种，比如：财政补贴、税费减免、零租金或象征性租金提供房屋建筑和服务设施等。
３．健全社会参与机制。利用共同利益调动居民参与的积
要使居民参与持续发极性。建设完善的参与机制从长远看，
展，必须要建立起相应的法规政策，通过民主程序和法定程序形成一整套参与机制，其中还包括相应的激励机制和责任机制，让参与有法可依。
４．完善保障机制。要加快民间组织立法工作的步伐，给民间组织提供社区服务提供有效的法制保障。政府必须完善法律法规，坚持培育与监督并重方针，加大对民间组织的管理和监督力度，使之走向规范化、制度化。改进管理体制，规范民间组织的管理和运作，公正合法地保障社区居民权益。当前，国家应该出台相应的政策、法规，促进非政府组织的发育，明确非政府组织的参政议政功能，为推进城市的和谐更新发挥作用。
参考文献：［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道———集体行动
制度的演进[M].上海:上海三联书店,2000.[2]石雪银“.民办公助”小型农田水利设施建设项目实施浅析［J］.陕西水利,2008,(2）.［3］徐敏等.西部民间力量调查［J］.新西部，2006，（6）.［4］樊莹.少数民族NGO与民族地区的和谐社会建设［J］.甘肃
联合大学学报(社会科学版)，2010，（1）.［5］顾娜娜.浅析民族地区公共服务市场的改革［D］.中央民族
2008.大学硕士论文，
［6］王永平等.参与式发展与农村可持续扶贫开发［J］.Jour
nalofUS-ChinaPublicAdministration，Jan.2006，Volume3，No.1.［8］周德全,张殿发.“草海模式”的生态经济学透视［J］.生态
经济，2005，（7）.
［责任编辑：王润秋］
2010.
6
71