当前娱乐场所治安管理面临的困惑与思考

当前娱乐场所治安管理面临的困惑与思考

[摘 要]近年来, 娱乐场所治安问题突出, 加之管理存在执法理念偏差! 执法环节脱节! 执法手段不足等问

题, 与建设社会主义和谐社会的要求格格不入" 通过树立新执法理念! 建立长效管理机制等途径, 维护娱乐场所经

营者! 消费者和从业人员的合法权益, 维护社会治安秩序, 保障公共安全, 推进社会主义和谐社会构建进程"

娱乐场所作为娱乐业的主要载体, 是广大民众休闲! 娱乐! 健身的重要业余活动场所, 在丰富民众文化! 健康娱乐生活和活跃经济以及促进社会主义精神文明建设方面发挥了积极作用" 近年来, 娱乐场所发展迅猛, 竞争日趋激烈, 引发了部分娱乐场所间的无序竞争, 加之管理薄弱, 治安! 消防安全问题不断出现, 严重威胁着人民群众生命财产的安全, 背离了娱乐场所健康序发展的轨道, 与建设社会主义和谐社会的要求格格不入" 因此, 对娱乐场所治安管理问题进行系统研究十分必要"

一! 当前娱乐场所的治安状况

1./黄0!/赌0!/毒0等社会丑恶现象屡禁不止。止" 吸毒贩毒! 卖淫嫖娼! 赌博等违法犯罪活动日渐增多, 一些场所已沦为藏污纳垢之地。2004年共查处卖淫嫖娼案件2818万起, 其中娱乐场所内1515万余起, 占5318%;设置电子游戏机的游艺娱乐场所已成为聚众赌博的重要场所,2004年查处赌博案件3713万余起, 发生在娱乐场所内418万起, 占1219%;歌舞娱乐场所内吸食! 贩卖/摇头丸0!/K粉0等新型毒品相当严重,2004年共查处吸毒案件23万余起, 发生在娱乐场所119万起, 占813%[1]"这些都严重危害社会治安秩序"

2. 娱乐场所安全! 消防隐患严重" 娱乐场所人员密集, 易燃! 可燃材料又多, 加上用电广泛, 火灾危险性本身就较大" 目前娱乐场所正向大规模! 高档次! 综合功能方向发展, 致火因素更复杂" 一些场所安全! 消防等安全防范设施差, 安全隐患严重, 人员更难于疏散, 灭火救援难度加大" 这些都严重威胁着人民群众的生命财产安全"

3. 其他危害娱乐场所治安秩序的行为也经常发生" 如寻衅滋事! 聚众斗殴! 伤害! 侮辱他人! 敲诈勒索等破坏娱乐场所治安秩序的行为经常发生"

此外,/官员开办0和/扰民0现象在一定程度上影响社会道德风尚" 在一些地方, 有关主管部门工作人员利用职务上的便利或影响, 直接参与或变相参与娱乐场所经营活动, 引起社会各界的强烈不满"

二! 娱乐场所治安管理面临的困惑

治安管理的目的, 就是要通过强化管理, 保护合法, 取缔非法, 预防和查处治安灾害事故, 从而维护社会治安秩序, 保障公共安全, 保护公民的合法权益" 《娱乐场所管理条例》虽然为公安机关依法行政提供了必要的法律武器, 但随着行政审批改革的不断深入, 公安机关对场所进行的治安管理从事前监督变成事中、事后管理, 管理手段有所减少, 公安机关对娱乐场所的治安管理在实践中面临不少困惑"

1. 执法理念出现偏差" 有些民警认为取消行政审批就是取消管理, 因而放松了管理, 有少数业主甚至搞违法经营, 导致违法犯罪案件上升; 还有些民警认为, 取消审批就是减轻管理责任, 其直接的影响是对硬件设施等治安安全条件不重视, 认为只要把发生在场所内的治安案件查处好就行了" 这样可能会导致群死群伤等治安灾害事故的增加"

2. 管理环节脱节" 由于场所自身的特殊性, 治安管理要求环节较多, 且有些环节前后相互影响" 取消场所审批发证, 意味着治安管理从许可管理为主向后续管理模式转变" 在新的管理机制尚未真正建立之前, 最容易出现以下问题:一是场所底数掌握不清" 取消公安行政审批发证, 相对来说降低了场所市场准入的门槛, 开设和关停比较频繁, 尤其是短期内开设数量会有较快增加" 二是安全设施难以把关" 有些场所对房屋结构! 装潢等硬件设施有特殊要求, 仅靠管理难

以把关整改" 三是指导! 监督措施不能及时跟上" 以往治安管理部门的指导! 监督从审批时就已开始, 而取消审批后这些工作势必延迟, 对部分场所而言, 开设之初在治安管理上可能留有一个/真空期0"

3. 警力有限, 管理手段单一" 派出所作为场所治安管理的主要责任单位, 各种工作任务繁重, 警力有限, 造成民警对场所管理不够/专0, 掌握情况不够/全0, 检查不够/勤0" 由此带来监督检查执行力度不够, 不能充分发挥管理制度应有作用等问题" 治安管理法规赋予公安机关对场所违反治安管理行为的处罚手段大多数只有经济处罚, 缺乏其他处罚手段, 公安机关选择的余地很小" 处罚手段! 幅度调整滞后, 起不到警戒! 教育! 震慑作用" 此外, 科技手段缺失, 也影响治安执法效率"

三! 加强娱乐场所治安管理的思路

社会主义和谐社会需要治安管理为重要保障, 治安管理则以构建社会主义和谐社会为根本目的和价值追求" 加强娱乐场所治安管理, 维护娱乐场所经营者! 消费者和从业人员的合法权益, 维护社会治安秩序, 保障公共安全, 势在必行" 针对目前娱乐场所的治安问题以及治安管理上面临的困惑, 笔者认为, 应从以下方面入手, 以保障娱乐业健康! 有序和谐发展"

1. 创新执法理念" 新公共管理的核心就是/重塑政府0, 实现政府职能转变, 即政府要从/划桨0向/掌舵0转变, 从/运动员0向/裁判员0转变" 娱乐场所管理应从/限制式管理0走向/服务型管理0, 从单中心管理0走向/多中心治理0, 从/全方位0的管理控制走向/有所为0!/有所不为0的治理转变[2]"治安管理部门的民警应树立新公共管理理念, 要认识到:取消娱乐服务场所治安审核是促进第三产业发展的需要, 是适应我国社会主义市场经济和加入世贸组织的需要, 更是转变政府职能, 增强服务意识, 预防和杜绝腐败的需要; 取消行政审批并不意味着公安机关放弃治安监督管理权, 而是对公安机关的执法活动要求更严, 公安机关对娱乐服务场所进行治安管理和打击违法犯罪活动的任务更加艰巨和繁重" 因此, 公安机关应运用法律手段保障娱乐服务场所健康经营和发展"

2. 建立长效管理机制, 规范执法" 公安机关对娱乐场所进行治安管理, 应遵循治安部门归口管理和辖区公安派出所属地管理相结合, 属地管理为主的原则, 做到严格! 公正! 文明! 规范" 当前, 当务之急就是要建立一套行之有效的长效管理机制, 将场所管理规范化! 具体化"

第一, 将备案制度落到实处" 娱乐场所领取营业执照后, 应当在15日内向所在地县(市) 公安局! 城市公安分局治安部门备案; 县(市) 公安局! 城市公安分局治安部门受理备案后, 应当在5日内将备案资料通报娱乐场所所在辖区公安派出所" 备案的项目包括:娱乐场所名称, 经营地址! 面积! 范围; 地理位置图和内部结构平面示意图; 法定代表人和主要负责人姓名! 身份证号码! 联系方式; 与保安服务企业签订的保安服务合同及保安人员配备情况; 核定的消费人数; 娱乐经营许可证号! 营业执照号及登记日期; 监控! 安检设备安装部位平面图及检测验收报告" 此外, 设有电子游戏机的游艺娱乐场所备案时, 除符合上述要求外, 还应当提供电子游戏机机型及数量情况" 娱乐场所同时应当提供文化部门核发的娱乐经营许可证! 工商行政管理部门核发的营业执照及消防! 卫生! 环保等部门批准文件的复印件" 内容, 也是公安机关发现各类安全隐患及各类违法犯罪活动情况的一个重要渠道"

第二，从维护场所的合法利益! 管理就是服务的观念出发, 建立一套治安检查工作规范, 就显得十分必要" 在日常的治安检查工作中, 各级治安管理部门要以娱乐场所的各项安全防范制度的落实情况! 各种安全设施的完好情况及遵章守法情况! 违法犯罪活动情况为主要检查内容, 并以发现各种安全隐患和各种违规违法现象为主要工作目标" 公安机关及其工作人员对娱乐场所进行监督检查时, 应当出示人民警察证件, 表明执法身份, 而且监督检查应当记录在案, 归档管理" 监督检查记录应当以书面形式为主, 必要时可以辅以录音! 录像等形式" 监督检查记录应当包括:执行监督检查任务的人员姓名! 单位! 职务; 监督检查的时间! 地点! 场所名称! 检查事项; 发现的问题及处理结果"

第三, 建立信息通报制度" 公安部门针对娱乐服务场所可能出现治安问题突出的情况, 进一步延伸治安管理触角, 广辟获取有关场所的各类情况信息, 建立与其他有关部门相互间的信息通报制度, 加大与各部门的信息通报与合作" 有关部门也应主动提供相应的情况信息, 及时向公安部门通报相关信息, 以便形成执法合力"

3. 加强对娱乐场所行业协会的治安业务指导" 娱乐场所行业协会是娱乐行业自律性组织, 在公安和工商部门的指导下成立" 行业自律的作用在于, 一方面为保护协会入会企业的利益, 对加入地区的同类企业采取限制措施, 控制场所数量的发展, 避免无序发展和恶性竞争; 另一方面, 有力监督场所的经公安机关的警力不足和经费紧张等问题, 有效降低管理成本, 又大大提高和改善了治安管理的效果"

4. 完善执法手段, 加大查处力度" 树立科技强警意识, 增强管理手段的科技含量, 用科技手段来解决管理的低效问题" 公安机关应充分运用法律法规赋予的各项权力, 加大执法力度, 依法查处各种违规行为, 及时对各种违规行为予以教育处罚, 以遏制这些行为的滋生与蔓延" 治安管理部门在积极引导的同时, 针对场所中的多发性/顽疾0, 应依法重拳出击" 如/不配合公安机关建立娱乐场所治安管理信息系统的, 由县级公安机关治安管理部门责令改正, 给予警告; 经警告不予改正的, 处5000元以上1万元以下罚款0" 同时, 公安机关应当建立娱乐场所违法行为警示记录系统, 并依据娱乐场所治安秩序状况进行分级管理" 公安机关对娱乐场所进行分级管理, 应当按照公开! 公平! 公正的原则, 定期考核, 动态升降"

总之, 只有通过各种有效途径, 加强娱乐场所治安管理, 才能有效维护娱乐场所治安秩序, 打击娱乐场所违法犯罪活动, 保护人民生命财产安全, 保障娱乐场所的健康发展以推进社会主义和谐社会的构建的进程"

[参考文献]

[1]柯良栋, 吴明山. 娱乐场所管理条例释义与实务指南[].北京:

法律出版社,2006:1202130.

[2]周定平. 论公安机关对娱乐场所治安的监管[].政法学刊,

2007(4):95.

当前娱乐场所治安管理面临的困惑与思考

[摘 要]近年来, 娱乐场所治安问题突出, 加之管理存在执法理念偏差! 执法环节脱节! 执法手段不足等问

题, 与建设社会主义和谐社会的要求格格不入" 通过树立新执法理念! 建立长效管理机制等途径, 维护娱乐场所经

营者! 消费者和从业人员的合法权益, 维护社会治安秩序, 保障公共安全, 推进社会主义和谐社会构建进程"

娱乐场所作为娱乐业的主要载体, 是广大民众休闲! 娱乐! 健身的重要业余活动场所, 在丰富民众文化! 健康娱乐生活和活跃经济以及促进社会主义精神文明建设方面发挥了积极作用" 近年来, 娱乐场所发展迅猛, 竞争日趋激烈, 引发了部分娱乐场所间的无序竞争, 加之管理薄弱, 治安! 消防安全问题不断出现, 严重威胁着人民群众生命财产的安全, 背离了娱乐场所健康序发展的轨道, 与建设社会主义和谐社会的要求格格不入" 因此, 对娱乐场所治安管理问题进行系统研究十分必要"

一! 当前娱乐场所的治安状况

1./黄0!/赌0!/毒0等社会丑恶现象屡禁不止。止" 吸毒贩毒! 卖淫嫖娼! 赌博等违法犯罪活动日渐增多, 一些场所已沦为藏污纳垢之地。2004年共查处卖淫嫖娼案件2818万起, 其中娱乐场所内1515万余起, 占5318%;设置电子游戏机的游艺娱乐场所已成为聚众赌博的重要场所,2004年查处赌博案件3713万余起, 发生在娱乐场所内418万起, 占1219%;歌舞娱乐场所内吸食! 贩卖/摇头丸0!/K粉0等新型毒品相当严重,2004年共查处吸毒案件23万余起, 发生在娱乐场所119万起, 占813%[1]"这些都严重危害社会治安秩序"

2. 娱乐场所安全! 消防隐患严重" 娱乐场所人员密集, 易燃! 可燃材料又多, 加上用电广泛, 火灾危险性本身就较大" 目前娱乐场所正向大规模! 高档次! 综合功能方向发展, 致火因素更复杂" 一些场所安全! 消防等安全防范设施差, 安全隐患严重, 人员更难于疏散, 灭火救援难度加大" 这些都严重威胁着人民群众的生命财产安全"

3. 其他危害娱乐场所治安秩序的行为也经常发生" 如寻衅滋事! 聚众斗殴! 伤害! 侮辱他人! 敲诈勒索等破坏娱乐场所治安秩序的行为经常发生"

此外,/官员开办0和/扰民0现象在一定程度上影响社会道德风尚" 在一些地方, 有关主管部门工作人员利用职务上的便利或影响, 直接参与或变相参与娱乐场所经营活动, 引起社会各界的强烈不满"

二! 娱乐场所治安管理面临的困惑

治安管理的目的, 就是要通过强化管理, 保护合法, 取缔非法, 预防和查处治安灾害事故, 从而维护社会治安秩序, 保障公共安全, 保护公民的合法权益" 《娱乐场所管理条例》虽然为公安机关依法行政提供了必要的法律武器, 但随着行政审批改革的不断深入, 公安机关对场所进行的治安管理从事前监督变成事中、事后管理, 管理手段有所减少, 公安机关对娱乐场所的治安管理在实践中面临不少困惑"

1. 执法理念出现偏差" 有些民警认为取消行政审批就是取消管理, 因而放松了管理, 有少数业主甚至搞违法经营, 导致违法犯罪案件上升; 还有些民警认为, 取消审批就是减轻管理责任, 其直接的影响是对硬件设施等治安安全条件不重视, 认为只要把发生在场所内的治安案件查处好就行了" 这样可能会导致群死群伤等治安灾害事故的增加"

2. 管理环节脱节" 由于场所自身的特殊性, 治安管理要求环节较多, 且有些环节前后相互影响" 取消场所审批发证, 意味着治安管理从许可管理为主向后续管理模式转变" 在新的管理机制尚未真正建立之前, 最容易出现以下问题:一是场所底数掌握不清" 取消公安行政审批发证, 相对来说降低了场所市场准入的门槛, 开设和关停比较频繁, 尤其是短期内开设数量会有较快增加" 二是安全设施难以把关" 有些场所对房屋结构! 装潢等硬件设施有特殊要求, 仅靠管理难

以把关整改" 三是指导! 监督措施不能及时跟上" 以往治安管理部门的指导! 监督从审批时就已开始, 而取消审批后这些工作势必延迟, 对部分场所而言, 开设之初在治安管理上可能留有一个/真空期0"

3. 警力有限, 管理手段单一" 派出所作为场所治安管理的主要责任单位, 各种工作任务繁重, 警力有限, 造成民警对场所管理不够/专0, 掌握情况不够/全0, 检查不够/勤0" 由此带来监督检查执行力度不够, 不能充分发挥管理制度应有作用等问题" 治安管理法规赋予公安机关对场所违反治安管理行为的处罚手段大多数只有经济处罚, 缺乏其他处罚手段, 公安机关选择的余地很小" 处罚手段! 幅度调整滞后, 起不到警戒! 教育! 震慑作用" 此外, 科技手段缺失, 也影响治安执法效率"

三! 加强娱乐场所治安管理的思路

社会主义和谐社会需要治安管理为重要保障, 治安管理则以构建社会主义和谐社会为根本目的和价值追求" 加强娱乐场所治安管理, 维护娱乐场所经营者! 消费者和从业人员的合法权益, 维护社会治安秩序, 保障公共安全, 势在必行" 针对目前娱乐场所的治安问题以及治安管理上面临的困惑, 笔者认为, 应从以下方面入手, 以保障娱乐业健康! 有序和谐发展"

1. 创新执法理念" 新公共管理的核心就是/重塑政府0, 实现政府职能转变, 即政府要从/划桨0向/掌舵0转变, 从/运动员0向/裁判员0转变" 娱乐场所管理应从/限制式管理0走向/服务型管理0, 从单中心管理0走向/多中心治理0, 从/全方位0的管理控制走向/有所为0!/有所不为0的治理转变[2]"治安管理部门的民警应树立新公共管理理念, 要认识到:取消娱乐服务场所治安审核是促进第三产业发展的需要, 是适应我国社会主义市场经济和加入世贸组织的需要, 更是转变政府职能, 增强服务意识, 预防和杜绝腐败的需要; 取消行政审批并不意味着公安机关放弃治安监督管理权, 而是对公安机关的执法活动要求更严, 公安机关对娱乐服务场所进行治安管理和打击违法犯罪活动的任务更加艰巨和繁重" 因此, 公安机关应运用法律手段保障娱乐服务场所健康经营和发展"

2. 建立长效管理机制, 规范执法" 公安机关对娱乐场所进行治安管理, 应遵循治安部门归口管理和辖区公安派出所属地管理相结合, 属地管理为主的原则, 做到严格! 公正! 文明! 规范" 当前, 当务之急就是要建立一套行之有效的长效管理机制, 将场所管理规范化! 具体化"

第一, 将备案制度落到实处" 娱乐场所领取营业执照后, 应当在15日内向所在地县(市) 公安局! 城市公安分局治安部门备案; 县(市) 公安局! 城市公安分局治安部门受理备案后, 应当在5日内将备案资料通报娱乐场所所在辖区公安派出所" 备案的项目包括:娱乐场所名称, 经营地址! 面积! 范围; 地理位置图和内部结构平面示意图; 法定代表人和主要负责人姓名! 身份证号码! 联系方式; 与保安服务企业签订的保安服务合同及保安人员配备情况; 核定的消费人数; 娱乐经营许可证号! 营业执照号及登记日期; 监控! 安检设备安装部位平面图及检测验收报告" 此外, 设有电子游戏机的游艺娱乐场所备案时, 除符合上述要求外, 还应当提供电子游戏机机型及数量情况" 娱乐场所同时应当提供文化部门核发的娱乐经营许可证! 工商行政管理部门核发的营业执照及消防! 卫生! 环保等部门批准文件的复印件" 内容, 也是公安机关发现各类安全隐患及各类违法犯罪活动情况的一个重要渠道"

第二，从维护场所的合法利益! 管理就是服务的观念出发, 建立一套治安检查工作规范, 就显得十分必要" 在日常的治安检查工作中, 各级治安管理部门要以娱乐场所的各项安全防范制度的落实情况! 各种安全设施的完好情况及遵章守法情况! 违法犯罪活动情况为主要检查内容, 并以发现各种安全隐患和各种违规违法现象为主要工作目标" 公安机关及其工作人员对娱乐场所进行监督检查时, 应当出示人民警察证件, 表明执法身份, 而且监督检查应当记录在案, 归档管理" 监督检查记录应当以书面形式为主, 必要时可以辅以录音! 录像等形式" 监督检查记录应当包括:执行监督检查任务的人员姓名! 单位! 职务; 监督检查的时间! 地点! 场所名称! 检查事项; 发现的问题及处理结果"

第三, 建立信息通报制度" 公安部门针对娱乐服务场所可能出现治安问题突出的情况, 进一步延伸治安管理触角, 广辟获取有关场所的各类情况信息, 建立与其他有关部门相互间的信息通报制度, 加大与各部门的信息通报与合作" 有关部门也应主动提供相应的情况信息, 及时向公安部门通报相关信息, 以便形成执法合力"

3. 加强对娱乐场所行业协会的治安业务指导" 娱乐场所行业协会是娱乐行业自律性组织, 在公安和工商部门的指导下成立" 行业自律的作用在于, 一方面为保护协会入会企业的利益, 对加入地区的同类企业采取限制措施, 控制场所数量的发展, 避免无序发展和恶性竞争; 另一方面, 有力监督场所的经公安机关的警力不足和经费紧张等问题, 有效降低管理成本, 又大大提高和改善了治安管理的效果"

4. 完善执法手段, 加大查处力度" 树立科技强警意识, 增强管理手段的科技含量, 用科技手段来解决管理的低效问题" 公安机关应充分运用法律法规赋予的各项权力, 加大执法力度, 依法查处各种违规行为, 及时对各种违规行为予以教育处罚, 以遏制这些行为的滋生与蔓延" 治安管理部门在积极引导的同时, 针对场所中的多发性/顽疾0, 应依法重拳出击" 如/不配合公安机关建立娱乐场所治安管理信息系统的, 由县级公安机关治安管理部门责令改正, 给予警告; 经警告不予改正的, 处5000元以上1万元以下罚款0" 同时, 公安机关应当建立娱乐场所违法行为警示记录系统, 并依据娱乐场所治安秩序状况进行分级管理" 公安机关对娱乐场所进行分级管理, 应当按照公开! 公平! 公正的原则, 定期考核, 动态升降"

总之, 只有通过各种有效途径, 加强娱乐场所治安管理, 才能有效维护娱乐场所治安秩序, 打击娱乐场所违法犯罪活动, 保护人民生命财产安全, 保障娱乐场所的健康发展以推进社会主义和谐社会的构建的进程"

[参考文献]

[1]柯良栋, 吴明山. 娱乐场所管理条例释义与实务指南[].北京:

法律出版社,2006:1202130.

[2]周定平. 论公安机关对娱乐场所治安的监管[].政法学刊,

2007(4):95.