在我国市场机制不断完善的条件下，政府应逐步减少直接干预的宏观调控方式，更多地运用间接调控方式，间接调控将成为宏观调控的主要形式。税收作为宏观调控的主要工具，在整个宏观调控中无疑需要承担起更大的责任，发挥出更大的作用。党的“十七大”报告指出“要建立有利于科学发展的财税制度”，要“强化税收调节”，新一轮税制改革如何充分体现“强化税收调节”的指导思想，如何在新的宏观经济调控目标下，运用税收对宏观经济进行更为有效的间接调节，改变过去调节不力的局面，是一个值得深入研究的问题。 一、税收调控的两种方式及功能 根据现代税收理论，税收调节宏观经济运行的方式主要有两种：一是发挥税收自动稳定功能，熨平经济的波动，即所谓税收的内在稳定器作用。税收自动稳定功能能否起作用，关键在于一国税制设计状况，如果税制设计不能满足必须的条件，税收自动稳定器则不能发挥或不能较好地发挥自动稳定作用。二是采取相机抉择的税收政策，即政府根据经济周期的变化，交替运用增税和减税的政策逆风向调节经济波动。相机抉择的税收政策能否发挥作用，受制于政策环境及决策的预见性、科学性。当政策环境发生变化，或对经济形势判断不准确或对经济发展预测不准确，税收政策的实施效果也并不理想。 自凯恩斯经济学诞生以来，相机抉择的税收政策作为宏观调控的主要手段之一，运用十分普遍和广泛，一度成为各国应对经济波动的良方。直到20世纪60－70年代，西方国家大规模“滞胀”的出现，打破了凯恩斯相机抉择理论的神话，理论界开始质疑相机税收调控政策的经济稳定与增长作用。从而税收政策如何在“相机抉择”与“自动稳定器”之间进行有效的选择，便成为宏观经济调控的一个重要的理论与实践问题。经济学界对税收两种调控方式的选择一直处于争论之中，尽管究竟哪种方式更为有效难以得出统一结论，但一般都认为两种方式应进行组合使用。 回顾1993年我国建立社会主义市场经济以来，先后采用了一系列相机抉择的财政政策包括税收政策来调控经济，则体现了凯恩斯主义相机抉择的税收调控思想。但是相机抉择的税收政策效果究竟如何，今后如何权衡“相机抉择”与“自动稳定器”，还有待研究。笔者认为在进一步完善我国社会主义市场经济体制中，税收自动稳定器应该发挥基础性调节作用，这不仅是由于运用税制设计的机理可以增加税收政策的可预测性，减少政策外生冲击对经济运行造成扭曲，满足经济周期内预算平衡的需要，同时也是更好地体现“税收中性”的要求。但是我国目前的税收自动稳定器还存在许多缺陷，税制的设计不能较好地满足税收自动稳定功能作用条件，所谓税收稳定器并未真正起到稳定经济的作用，政府对宏观经济的调节更多的是依赖和运用相机抉择的税收政策。 二、单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济效果不理想 近几年我国单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济，效果并不理想，存在着一些问题： 1、调节的时滞。调节的时滞是指政府在实施宏观调控时，从政府对经济形势做出判断、到采取税收决策、再到市场主体对政府的税收决策做出反应等过程之间的时间差。由于时滞的存在，根据一定时期经济运行态势所制定出的调控政策，等其生效时，经济形势可能已发生变化。此时的税收政策可能不是逆周期的操作，反而是顺周期的操作，加剧了经济运行的不稳定性，从而使税收调控增加了难度。 2、调节的不可预测性。政府根据经济发展形势来确定增税还是减税，而政策制定者由于信息掌握不充分或非完全理性以及对经济形势判断的失误，导致税收政策不能完全根据经济形势相机抉择，税收政策不稳定。对于经济个体，其对政府将来的税收政策不能准确预测，因此会影响其经营决策。我国个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准在两年间的两次调整，就充分反映出相机抉择的局限性。近几年来关于是否减税的争论和意见的极端不统一，导致决策不定，也充分表明了相机抉择的难度。 3、相机抉择缺乏有效制约。由于我国目前权力制衡机制还未完全形成，公共决策包括税收决策过程的控制缺乏透明度，政策出台的随意性依然存在，没有人为决策失误负责，因此单纯依赖相机抉择的税收政策并不能保证税收政策的科学性、有效性。2007年5月29日财政部出台我国提高股票交易印花税税率政策以及前后消息面所带来的社会舆论与股市风波，正是相机抉择缺乏有效制约的佐证。 4、调节效果不理想。我国市场经济还不完善，税收政策的预期效果与实施效果之间存在较大的差距。这可能是因为决策者的判断不准确，也可能是与税收政策信号对市场的传导路径的不确定性有关，还可能是市场主体对政策信号的反应和反馈的非理性和非能动性。因此，不断出台的税收政策的实施效果到底如何，政府无法做出准确的预测和科学的评估，而且政府也不可能不断地对税收政策进行频繁的调整，所以相机决策的税收政策对稳定经济的贡献有限，甚至“可能面临财政当局主观臆断导致的更大程度的经济波动”。 由于相机抉择的税收政策，在调控宏观经济上存在着以上弊端，所以政府不能过度地依赖相机抉择的财税政策，而应该通过改革、完善税制，充分发挥税收的自动稳定功能，在充分发挥自动稳定器自发调节作用的前提下，通过适度的灵活的相机抉择，弥补自动稳定器的不足，发挥政策制定者的主观能动性，促进经济又好又快地发展。有研究表明，将两种调控方式进行对比，“相对于相机抉择，依赖于自动稳定机制的宏观调控更具有可预测性”。 三、我国现行税制不利于税收自动稳定器功能发挥 1995－2007年间，我国的税收增长率一直高于GDP增长率，这种被学界称为“税收超经济增长”现象即便在经济陷于衰退时依旧出现，尤其是2000年和2001年，税收增幅分别高达22.8％和19.7％，税收增长率超过GDP增长率分别高达14.4％和11.4％，税收收入没有随着经济的冷缩而减少，反而上升，表明现行税制自动稳定功能发挥有限。当然，我国税收的快速增长不仅与GDP增长和现行税制设计有关，而且与税费改革、加强税收征管等举措之间也有着密不可分的联系。从税收调控经济的角度看，我国现阶段税收的自动稳定作用是相当有限的。 多年来，我国在宏观经济调控中经常借助于行政命令，这些非正统的财政政策存在着弊端，对国民经济运行产生了负面作用。在税制方面，由于制度设计的原因，我国现行税制的自动稳定功能是相当有限的。我国税收政策的制度设计具有顺周期特征，这种顺周期的税收制度使得税收无法对经济波动做出逆向的调节作用，这说明税收的自动稳定机制并不能发挥更好的作用，具体表现在以下几个方面： 1、税费不清。据国际货币基金组织统计资料，2000
年，美国联邦政府非税收入占政府经常性收入的比重为6.23％，英国为4.9％。与国际水平相比较，我国非税收入的比重比较高，非税收入占财政性资金的比重在1980年为66.7％，1991年达到53.2％，2004年为30％左右。从我国现实情况看，大量的制度外收入及政府变卖土地收入等非税收入项目还没有统计进来。非税收入规模的膨胀，不仅影响了资源的有效分配，加重了企业和社会的负担，滋生腐败等消极现象，而且侵蚀了税基，影响税收的收入规模和宏观调控能力，造成我国财政分配渠道的多元化和国家财力的分散化，财政调控功能难以正常发挥。而且大量的“费”是定额征收的，与企业或居民的经营状况和收入水平关联不大。“税”主要是按照比例税率或累进税率征收，税比费更具弹性，能够随着经济的增长、衰退而增加或减少，可以自动调节经济，稳定经济发展。因此非税收入规模过大，必然影响税收的自动稳定功能。 2、具有弹性功能的直接税比重过低。我国目前是以增值税等商品劳务税为主体的税制结构，2006年增值税、消费税、营业税之和占税收收入的66％以上，而企业所得税的比重大概为19％，个人所得税的比重仅为6.5％。与商品劳务税相比，所得税不仅具有不易转嫁因而更有利于经济效率的优点，而且累进的税制设计也有利于收入分配公平实现，在稳定经济上能更好地发挥优势。我国所得税的比重虽然每年都在上升，但比重仍然较小，而且两税合并后我国的企业所得税依然实行比例税率，与美国的公司所得税实行15％－35％的八级累进税率相比，我国的企业所得税缺乏弹性，使得所得税的自动稳定功能不能有效地发挥，也使得企业所得税沦为单纯的财政手段而不具备本应具有的调节企业利润水平的功能，税收的纵向公平原则未能得以较好的体现。虽然对于中小企业有低税率的特别规定，但其本质是一种极其不合理、不公平的全额累进税率。另外，我国的企业所得税优惠范围过宽、规模过大，这不仅减少了所得税收入，而且造成各企业负担不一致，也有违税收公平。一些地方政府基于发展地方经济和政治晋升的博弈目的，纷纷越权越位给予投资者减免税的优惠，这不仅影响了我国税收法律制度的严肃性，而且严重侵蚀税基，削弱了所得税与企业经营所得的比例关系，不利于税收发挥自动稳定功能。 3、个人所得税的自动稳定作用弱化，出现按“逆向调节”。我国的个人所得税存在以下问题：一是规模小，未能发挥调控个人收入“主力军”作用。二是征收模式不利于充分发挥个人所得税调节个人收入的作用。我国的个人所得税是按所得项目分项、按次征收，且以比例税率为主，与综合各项所得按年征税相比，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则。三是存在管理体制的漏洞。据统计，2004年我国个人所得税收人为1737.05亿元，其中65％来源于工薪阶层。工薪阶层成了我国个人所得税的缴纳主体，而真正高收入群体由于收入来源分散化和隐蔽化，不能得到有效监控，税务部门无法做到应收尽收。个人所得税没有随着居民收入的增长而获得更快的增长，增长弹性小于1，而且造成“贫富倒挂”，不利于经济的自动稳定。 4、现行税收计划体制不利于税收自动稳定器的发挥。我国税收征管中，许多地方按照基数加增长来确定税收计划任务，税收任务成为地方政府税收征管的指挥棒，“超收不征”与“寅吃卯粮”的现象非常严重。当经济发展形势好转、税源增加、税收收入增多、税务部门能顺利完成计划任务时，往往会放松税收的征管力度，没有做到应收尽收，从而导致税收收入不能随着经济的增长而同步增长。同理，当经济形势走低时，税源减少，税务机关为了完成税收计划，就会出现“寅吃卯粮”的现象，加重纳税人的当年负担，减少企业的利润和居民的可支配收入，这样就可能进一步导致经济的衰退。税收计划体制的不完善会加剧经济的波动。 5、社会保障税缺位子。社会保障税是一种良好的“自动稳定”工具。当经济形势冷缩时，居民的收入减少，社会保障税也随之减少，相对增加居民的可支配收入和消费需求，可以抑制经济的进一步萎缩；当经济形势好转时，居民的收入增加，社会保障税随之增加，这样有利于稳定居民的收入，防止因居民收入增加而导致需求的持续上涨，引致通货膨胀。社会保障税可以自动地抑制冷缩和防止通胀，使经济平稳地发展，然而，我国现在的社会保障税缺位。现行的社会保障制度还不完善，存在着立法层次不高、覆盖范围不广、管理不规范等问题，无法自动有效地抑制高收入者的消费需求，不利于经济的稳定。另外，居民的保障不落实，对未来的收入预期不确定，导致居民不敢放心地消费，而倾向于存款，从而使得税收自动稳定功能的传导机制不顺畅，无法有效地利用增加消费来拉动经济的发展。 四、强化税收稳定器功能的税制改革建议 在新一轮税制改革中，政府应将如何发挥税收的自动稳定功能作为改革的重要考量因素，强化税收的自动稳定功能。如果税制的设计脱离于经济活动的基础，不能反映经济的同期变化，这种制度必然无法稳定经济或者稳定效果很差。新税制设计应体现扩大税基、降低税率、实行累进所得税的基本思路，具体建议如下： 1、扩大税基、降低税率。宽税基有利于加大税收收入与国民经济的关联度，使税收收入随着经济形势的变化而同步正常变化，而不是超常变化。因此新税制的设计应以扩大税基为主，尽量将各项经营收入或行为纳入到税收征收范围内，减少优惠项目，这既有利于公平负税，也有利于扩大税收的调节范围，促进税收自动稳定功能的发挥。同时，在我国税收征收率不断提高并逐步接近名义税率的条件下，宏观税负水平也越来越高，为了均衡和合理税负，在拓宽税基的同时，要适度降低名义税率，这样才有利于涵养税源，促进经济的发展，在税收收入稳中有长的前提下，既发挥税收的自动稳定调节功能，又能促进经济的发展。 2、改革税制结构，提高累进所得税的主体地位。通过税制改革，逐渐增加所得税、财产税等直接税的比重，并增加其累进程度。将企业所得税的比例税率改为超额累进税率，改分类征收的个人所得税为综合分类征收，并实行超额累进税率，使得税制更富弹性，增强税收对经济状况的敏感程度。累进程度高的直接税，其变化幅度比国民经济的变化幅度更大，当经济增长，税收收入会以更大的比例增长，其抑制需求的作用更加明显突出，有利于更好地稳定经济。所得税、财产税比重的提高，相应地减少流转税的比重，降低流转税收对经济的扭曲效应，提高经济效率。 3、规范税收征管，提升征管能力和征管水平。首先，税务征收机关要依法执收，规范管理，减少自由裁量权，避免“超收不征”和“竭泽而渔”的现象。这样才能使税收收入客观地与经济形势的变化相一致，不会出现应收未收或超收的情形。其次，税务机关要提升征管能力和水平，包括采用先进的征管技术手段，严厉查处偷税行为，提高征管效率，加强收入来源的监控。尤其是对高收入人群中易于避税的收入的监控，提高个人所得税的征管效率，这样有利于增强税收与居民收入的关联度，发挥个人所得税的调节功能，使税收成为居民收入变化的敏感信号，强化其自动调控功能。 4、及时开设保障税。社会保障金通过社会保障税来征收，不仅能增强其强制性，而且其筹集过程规范，透明度高，税款稳定。社会保障税为居民提供了各种保障，有利于体现社会公平，能有效促进经济、社会、政治的稳定。其征税范围可以涵盖所有的居民，收入规模随着全体居民收入的增长而扩张，随着全体居民收入的减少而缩小，这样可以有效地稳定居民的收入和消费需求。社会保障税的设置，应当体现“量能负担”的原则，适当提高税款征收标准的上限，使高收入者多缴税，这样才能在经济扩张时期，有效地减少其收入，抑制消费需求，从而稳定经济。 5、规范税费关系。加强对非税收入的征管，健全法制监督机制，将非税收入纳入预算管理，规范收费范围，将具有税收性质的收费界定为税收，依法征收。减少收费项目和降低收费标准，减轻企业的非税负担。加强非税收入的监督，推动改革的稳步前进，逐渐过渡到以税收作为主要财政收入的财政管理体制。只有税收规模扩大，才能较好地发挥税收的调控功能。 另外，为了增加相机抉择过程的透明度，应对相机抉择进行有效的约束。强化税收自动稳定器的作用，并不是否定相机抉择税收政策的运用，而是对现行单纯应用相机抉择政策的纠偏，相机抉择政策手段也有完善的必要。应借鉴国际社会的成熟经验，结合我国国情，建立对相机抉择过程控制的法律规范。这种过程控制是把税收政策相机抉择的约束放在政策制定和执行的过程，而非政策执行的结果，这将有利于提高税收调控效果的事前预测和控制。 责任编辑 徐敬东
在我国市场机制不断完善的条件下，政府应逐步减少直接干预的宏观调控方式，更多地运用间接调控方式，间接调控将成为宏观调控的主要形式。税收作为宏观调控的主要工具，在整个宏观调控中无疑需要承担起更大的责任，发挥出更大的作用。党的“十七大”报告指出“要建立有利于科学发展的财税制度”，要“强化税收调节”，新一轮税制改革如何充分体现“强化税收调节”的指导思想，如何在新的宏观经济调控目标下，运用税收对宏观经济进行更为有效的间接调节，改变过去调节不力的局面，是一个值得深入研究的问题。 一、税收调控的两种方式及功能 根据现代税收理论，税收调节宏观经济运行的方式主要有两种：一是发挥税收自动稳定功能，熨平经济的波动，即所谓税收的内在稳定器作用。税收自动稳定功能能否起作用，关键在于一国税制设计状况，如果税制设计不能满足必须的条件，税收自动稳定器则不能发挥或不能较好地发挥自动稳定作用。二是采取相机抉择的税收政策，即政府根据经济周期的变化，交替运用增税和减税的政策逆风向调节经济波动。相机抉择的税收政策能否发挥作用，受制于政策环境及决策的预见性、科学性。当政策环境发生变化，或对经济形势判断不准确或对经济发展预测不准确，税收政策的实施效果也并不理想。 自凯恩斯经济学诞生以来，相机抉择的税收政策作为宏观调控的主要手段之一，运用十分普遍和广泛，一度成为各国应对经济波动的良方。直到20世纪60－70年代，西方国家大规模“滞胀”的出现，打破了凯恩斯相机抉择理论的神话，理论界开始质疑相机税收调控政策的经济稳定与增长作用。从而税收政策如何在“相机抉择”与“自动稳定器”之间进行有效的选择，便成为宏观经济调控的一个重要的理论与实践问题。经济学界对税收两种调控方式的选择一直处于争论之中，尽管究竟哪种方式更为有效难以得出统一结论，但一般都认为两种方式应进行组合使用。 回顾1993年我国建立社会主义市场经济以来，先后采用了一系列相机抉择的财政政策包括税收政策来调控经济，则体现了凯恩斯主义相机抉择的税收调控思想。但是相机抉择的税收政策效果究竟如何，今后如何权衡“相机抉择”与“自动稳定器”，还有待研究。笔者认为在进一步完善我国社会主义市场经济体制中，税收自动稳定器应该发挥基础性调节作用，这不仅是由于运用税制设计的机理可以增加税收政策的可预测性，减少政策外生冲击对经济运行造成扭曲，满足经济周期内预算平衡的需要，同时也是更好地体现“税收中性”的要求。但是我国目前的税收自动稳定器还存在许多缺陷，税制的设计不能较好地满足税收自动稳定功能作用条件，所谓税收稳定器并未真正起到稳定经济的作用，政府对宏观经济的调节更多的是依赖和运用相机抉择的税收政策。 二、单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济效果不理想 近几年我国单纯依赖相机抉择税收政策手段调节经济，效果并不理想，存在着一些问题： 1、调节的时滞。调节的时滞是指政府在实施宏观调控时，从政府对经济形势做出判断、到采取税收决策、再到市场主体对政府的税收决策做出反应等过程之间的时间差。由于时滞的存在，根据一定时期经济运行态势所制定出的调控政策，等其生效时，经济形势可能已发生变化。此时的税收政策可能不是逆周期的操作，反而是顺周期的操作，加剧了经济运行的不稳定性，从而使税收调控增加了难度。 2、调节的不可预测性。政府根据经济发展形势来确定增税还是减税，而政策制定者由于信息掌握不充分或非完全理性以及对经济形势判断的失误，导致税收政策不能完全根据经济形势相机抉择，税收政策不稳定。对于经济个体，其对政府将来的税收政策不能准确预测，因此会影响其经营决策。我国个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准在两年间的两次调整，就充分反映出相机抉择的局限性。近几年来关于是否减税的争论和意见的极端不统一，导致决策不定，也充分表明了相机抉择的难度。 3、相机抉择缺乏有效制约。由于我国目前权力制衡机制还未完全形成，公共决策包括税收决策过程的控制缺乏透明度，政策出台的随意性依然存在，没有人为决策失误负责，因此单纯依赖相机抉择的税收政策并不能保证税收政策的科学性、有效性。2007年5月29日财政部出台我国提高股票交易印花税税率政策以及前后消息面所带来的社会舆论与股市风波，正是相机抉择缺乏有效制约的佐证。 4、调节效果不理想。我国市场经济还不完善，税收政策的预期效果与实施效果之间存在较大的差距。这可能是因为决策者的判断不准确，也可能是与税收政策信号对市场的传导路径的不确定性有关，还可能是市场主体对政策信号的反应和反馈的非理性和非能动性。因此，不断出台的税收政策的实施效果到底如何，政府无法做出准确的预测和科学的评估，而且政府也不可能不断地对税收政策进行频繁的调整，所以相机决策的税收政策对稳定经济的贡献有限，甚至“可能面临财政当局主观臆断导致的更大程度的经济波动”。 由于相机抉择的税收政策，在调控宏观经济上存在着以上弊端，所以政府不能过度地依赖相机抉择的财税政策，而应该通过改革、完善税制，充分发挥税收的自动稳定功能，在充分发挥自动稳定器自发调节作用的前提下，通过适度的灵活的相机抉择，弥补自动稳定器的不足，发挥政策制定者的主观能动性，促进经济又好又快地发展。有研究表明，将两种调控方式进行对比，“相对于相机抉择，依赖于自动稳定机制的宏观调控更具有可预测性”。 三、我国现行税制不利于税收自动稳定器功能发挥 1995－2007年间，我国的税收增长率一直高于GDP增长率，这种被学界称为“税收超经济增长”现象即便在经济陷于衰退时依旧出现，尤其是2000年和2001年，税收增幅分别高达22.8％和19.7％，税收增长率超过GDP增长率分别高达14.4％和11.4％，税收收入没有随着经济的冷缩而减少，反而上升，表明现行税制自动稳定功能发挥有限。当然，我国税收的快速增长不仅与GDP增长和现行税制设计有关，而且与税费改革、加强税收征管等举措之间也有着密不可分的联系。从税收调控经济的角度看，我国现阶段税收的自动稳定作用是相当有限的。 多年来，我国在宏观经济调控中经常借助于行政命令，这些非正统的财政政策存在着弊端，对国民经济运行产生了负面作用。在税制方面，由于制度设计的原因，我国现行税制的自动稳定功能是相当有限的。我国税收政策的制度设计具有顺周期特征，这种顺周期的税收制度使得税收无法对经济波动做出逆向的调节作用，这说明税收的自动稳定机制并不能发挥更好的作用，具体表现在以下几个方面： 1、税费不清。据国际货币基金组织统计资料，2000
年，美国联邦政府非税收入占政府经常性收入的比重为6.23％，英国为4.9％。与国际水平相比较，我国非税收入的比重比较高，非税收入占财政性资金的比重在1980年为66.7％，1991年达到53.2％，2004年为30％左右。从我国现实情况看，大量的制度外收入及政府变卖土地收入等非税收入项目还没有统计进来。非税收入规模的膨胀，不仅影响了资源的有效分配，加重了企业和社会的负担，滋生腐败等消极现象，而且侵蚀了税基，影响税收的收入规模和宏观调控能力，造成我国财政分配渠道的多元化和国家财力的分散化，财政调控功能难以正常发挥。而且大量的“费”是定额征收的，与企业或居民的经营状况和收入水平关联不大。“税”主要是按照比例税率或累进税率征收，税比费更具弹性，能够随着经济的增长、衰退而增加或减少，可以自动调节经济，稳定经济发展。因此非税收入规模过大，必然影响税收的自动稳定功能。 2、具有弹性功能的直接税比重过低。我国目前是以增值税等商品劳务税为主体的税制结构，2006年增值税、消费税、营业税之和占税收收入的66％以上，而企业所得税的比重大概为19％，个人所得税的比重仅为6.5％。与商品劳务税相比，所得税不仅具有不易转嫁因而更有利于经济效率的优点，而且累进的税制设计也有利于收入分配公平实现，在稳定经济上能更好地发挥优势。我国所得税的比重虽然每年都在上升，但比重仍然较小，而且两税合并后我国的企业所得税依然实行比例税率，与美国的公司所得税实行15％－35％的八级累进税率相比，我国的企业所得税缺乏弹性，使得所得税的自动稳定功能不能有效地发挥，也使得企业所得税沦为单纯的财政手段而不具备本应具有的调节企业利润水平的功能，税收的纵向公平原则未能得以较好的体现。虽然对于中小企业有低税率的特别规定，但其本质是一种极其不合理、不公平的全额累进税率。另外，我国的企业所得税优惠范围过宽、规模过大，这不仅减少了所得税收入，而且造成各企业负担不一致，也有违税收公平。一些地方政府基于发展地方经济和政治晋升的博弈目的，纷纷越权越位给予投资者减免税的优惠，这不仅影响了我国税收法律制度的严肃性，而且严重侵蚀税基，削弱了所得税与企业经营所得的比例关系，不利于税收发挥自动稳定功能。 3、个人所得税的自动稳定作用弱化，出现按“逆向调节”。我国的个人所得税存在以下问题：一是规模小，未能发挥调控个人收入“主力军”作用。二是征收模式不利于充分发挥个人所得税调节个人收入的作用。我国的个人所得税是按所得项目分项、按次征收，且以比例税率为主，与综合各项所得按年征税相比，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则。三是存在管理体制的漏洞。据统计，2004年我国个人所得税收人为1737.05亿元，其中65％来源于工薪阶层。工薪阶层成了我国个人所得税的缴纳主体，而真正高收入群体由于收入来源分散化和隐蔽化，不能得到有效监控，税务部门无法做到应收尽收。个人所得税没有随着居民收入的增长而获得更快的增长，增长弹性小于1，而且造成“贫富倒挂”，不利于经济的自动稳定。 4、现行税收计划体制不利于税收自动稳定器的发挥。我国税收征管中，许多地方按照基数加增长来确定税收计划任务，税收任务成为地方政府税收征管的指挥棒，“超收不征”与“寅吃卯粮”的现象非常严重。当经济发展形势好转、税源增加、税收收入增多、税务部门能顺利完成计划任务时，往往会放松税收的征管力度，没有做到应收尽收，从而导致税收收入不能随着经济的增长而同步增长。同理，当经济形势走低时，税源减少，税务机关为了完成税收计划，就会出现“寅吃卯粮”的现象，加重纳税人的当年负担，减少企业的利润和居民的可支配收入，这样就可能进一步导致经济的衰退。税收计划体制的不完善会加剧经济的波动。 5、社会保障税缺位子。社会保障税是一种良好的“自动稳定”工具。当经济形势冷缩时，居民的收入减少，社会保障税也随之减少，相对增加居民的可支配收入和消费需求，可以抑制经济的进一步萎缩；当经济形势好转时，居民的收入增加，社会保障税随之增加，这样有利于稳定居民的收入，防止因居民收入增加而导致需求的持续上涨，引致通货膨胀。社会保障税可以自动地抑制冷缩和防止通胀，使经济平稳地发展，然而，我国现在的社会保障税缺位。现行的社会保障制度还不完善，存在着立法层次不高、覆盖范围不广、管理不规范等问题，无法自动有效地抑制高收入者的消费需求，不利于经济的稳定。另外，居民的保障不落实，对未来的收入预期不确定，导致居民不敢放心地消费，而倾向于存款，从而使得税收自动稳定功能的传导机制不顺畅，无法有效地利用增加消费来拉动经济的发展。 四、强化税收稳定器功能的税制改革建议 在新一轮税制改革中，政府应将如何发挥税收的自动稳定功能作为改革的重要考量因素，强化税收的自动稳定功能。如果税制的设计脱离于经济活动的基础，不能反映经济的同期变化，这种制度必然无法稳定经济或者稳定效果很差。新税制设计应体现扩大税基、降低税率、实行累进所得税的基本思路，具体建议如下： 1、扩大税基、降低税率。宽税基有利于加大税收收入与国民经济的关联度，使税收收入随着经济形势的变化而同步正常变化，而不是超常变化。因此新税制的设计应以扩大税基为主，尽量将各项经营收入或行为纳入到税收征收范围内，减少优惠项目，这既有利于公平负税，也有利于扩大税收的调节范围，促进税收自动稳定功能的发挥。同时，在我国税收征收率不断提高并逐步接近名义税率的条件下，宏观税负水平也越来越高，为了均衡和合理税负，在拓宽税基的同时，要适度降低名义税率，这样才有利于涵养税源，促进经济的发展，在税收收入稳中有长的前提下，既发挥税收的自动稳定调节功能，又能促进经济的发展。 2、改革税制结构，提高累进所得税的主体地位。通过税制改革，逐渐增加所得税、财产税等直接税的比重，并增加其累进程度。将企业所得税的比例税率改为超额累进税率，改分类征收的个人所得税为综合分类征收，并实行超额累进税率，使得税制更富弹性，增强税收对经济状况的敏感程度。累进程度高的直接税，其变化幅度比国民经济的变化幅度更大，当经济增长，税收收入会以更大的比例增长，其抑制需求的作用更加明显突出，有利于更好地稳定经济。所得税、财产税比重的提高，相应地减少流转税的比重，降低流转税收对经济的扭曲效应，提高经济效率。 3、规范税收征管，提升征管能力和征管水平。首先，税务征收机关要依法执收，规范管理，减少自由裁量权，避免“超收不征”和“竭泽而渔”的现象。这样才能使税收收入客观地与经济形势的变化相一致，不会出现应收未收或超收的情形。其次，税务机关要提升征管能力和水平，包括采用先进的征管技术手段，严厉查处偷税行为，提高征管效率，加强收入来源的监控。尤其是对高收入人群中易于避税的收入的监控，提高个人所得税的征管效率，这样有利于增强税收与居民收入的关联度，发挥个人所得税的调节功能，使税收成为居民收入变化的敏感信号，强化其自动调控功能。 4、及时开设保障税。社会保障金通过社会保障税来征收，不仅能增强其强制性，而且其筹集过程规范，透明度高，税款稳定。社会保障税为居民提供了各种保障，有利于体现社会公平，能有效促进经济、社会、政治的稳定。其征税范围可以涵盖所有的居民，收入规模随着全体居民收入的增长而扩张，随着全体居民收入的减少而缩小，这样可以有效地稳定居民的收入和消费需求。社会保障税的设置，应当体现“量能负担”的原则，适当提高税款征收标准的上限，使高收入者多缴税，这样才能在经济扩张时期，有效地减少其收入，抑制消费需求，从而稳定经济。 5、规范税费关系。加强对非税收入的征管，健全法制监督机制，将非税收入纳入预算管理，规范收费范围，将具有税收性质的收费界定为税收，依法征收。减少收费项目和降低收费标准，减轻企业的非税负担。加强非税收入的监督，推动改革的稳步前进，逐渐过渡到以税收作为主要财政收入的财政管理体制。只有税收规模扩大，才能较好地发挥税收的调控功能。 另外，为了增加相机抉择过程的透明度，应对相机抉择进行有效的约束。强化税收自动稳定器的作用，并不是否定相机抉择税收政策的运用，而是对现行单纯应用相机抉择政策的纠偏，相机抉择政策手段也有完善的必要。应借鉴国际社会的成熟经验，结合我国国情，建立对相机抉择过程控制的法律规范。这种过程控制是把税收政策相机抉择的约束放在政策制定和执行的过程，而非政策执行的结果，这将有利于提高税收调控效果的事前预测和控制。 责任编辑 徐敬东