浅析中国的“土地财政”问题
什么是土地财政?
我们谈论“土地财政”，首先得知道什么是土地财政。从这个词的来源上讲，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称。就“土地财政”的定义而言，从不同的论文来看，似乎目前为止并没有统一的、权威性的定义，但细读每篇论文的定义，似乎总是能找到几个共同点，这说明学界对于“土地财政”的认识分歧并不大，只是表述方式各不相同罢了。所以我们会发现“土地财政”的定义无外乎以下几种：
其一，通过各种现象对土地财政做概括性的特征描述或行为总结来定义。例如，“一般地，‘土地财政’是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所
【1】带来的相关税费和融资收入的非正常现象”；又如“‘土地财政’是指地方政府
通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的
【2】行为”。从这些定义的表述可以认为，只要地方政府符合依赖土地的各种收益来增长地方财政收入或以土地为资源并大肆投入以发展经济的特征，基本上可以认为是“土地财政”。
其二，以施政过程中所采取的手段或行为目的对土地财政进行定义。做这样定义的学者也不乏其人，例如，“土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段, 也是地方政府积极主导推进城市
【3】化和城市外延扩张的主要目的。”，另有学者同样指出“‘土地财政’是我国地
【4】方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段”；这样的
定义似乎比第一种类型的定义更进一步，透过事情的表象看到了其中的实质与目的。
其三，有学者将“土地财政”抽象为一般性的概念。例如，有学者认为“‘土地财政’是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种
【5】财政模式。”，也有学者认为，“土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行
【6】的财政收支活动和利益分配关系。”将“土地财政”抽象为“模式”、“活动”、
“关系”等一般性的名词概念，这又是对“土地财政”认识的进一步深化。
至此，可以看出，学界从不同的层次对“土地财政”这一大兴于中国各地方政府的财政模式进行了解读与描述，虽然角度不同，但大体认识无异，大家对于“土地财政”的认识趋于一致，从中我们站在不同的角度对“土地财政”有了大概认识，这对我们就“土地财政”做进一步探讨无疑是大有裨益的。
“土地财政”是怎样形成的？
对于“土地财政”的成因或根源或缘由，是众多学者探讨的热点之一，我在认真读了多篇相关论文，并将不同的观点做简要的分析比对后，我对“土地财政”
【7】成因的认识也逐渐变得明晰，那就是“‘土地财政’归根结底还是体制问题”。
因为一切现象的产生都可以在体制中找到源头，而体制作为政策决策的依据和框架，其影响力是根本性和全局性的。下面我将对“土地财政”的成因从以下角度来分析：
财政制度：
1）分税制改革：
1994年实行分税制度后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，除了增值税、证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划归为地方固定收入。
另一方面，分税制改革后，由于分税制改革使得地方政府缺乏主体税种、非常不稳定；地方税立法权高度集中，使得地方政府无法开征地方税；分税制的“示范”效应使得地方税收入向省市级政府集中，这就约束了地方财政收入。
地方财政收入主要包括税收收入和中央对地方转移支付。然而，“我国的转移支付制度也非常不完善，使得财力向上级集中的时候，无法根据各级政府的实际需要来配置财力，导致各地区获得财力不均衡，弱化了县乡等基层政府的公共服务提供能力”，也就是说地方政府能够获得的转移支付非常有限且并不稳定，这又是对地方财政的一大束缚。
分税制改革后缺乏稳定充足的税收收入，又得不到与其相匹配的转移支付，地方政府财政收入因此受到了严重的束缚。然而，当土地出让金作为地方的固定收入全部划归地方，土地出让金便成为了地方政府财政收入的救命稻草。地方政府一方面大肆出让土地，另一方面不断抬高地价，以期获取从土地中获取最大利【8】
益。
对于分税制改革和“土地财政”成因的联系，是存在一定争议的。这个争议来自于清华大学百年校庆期间朱镕基在一次座谈会上的反驳：“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知！无知还透顶！”，又说，“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”，他认为地方“土地财政”中的一大特色产业房地产行业的根子并非分税制，而是在于房地产政策，“这房地产（问题）根子就是房改政策错误”，至此，朱镕基的基本观点已经明晰了，他认为分税制这个框架并没有错，错的是新一届政府没有操作好这个框架，不应该将土地出让金全额纳入地方财政，也就是因为房地产政策的错误而非分税制改革的错误导致了目前的状况。而学界批评者认为，是因为分税制改革使得地方缺乏稳定税源，而转移支付不能有效实施以支撑地方财政，故为土地出让金完全划归地方创造了条件。然而，无论谁是谁非，这只是关乎官员名誉的事情。我们基本可以确定的是，由于分税制改革，加上不合理的土地出让金政策，二者的配合才催生出将土地出让金直接纳入地方财政以致成为地方财政的支撑的结果，继而催生了“土地财政”模式。
2）土地收益分配不合理
一方面分税制改革后，中央政府不参与土地出让收益的分配，完全留给地方; 二是农民在土地收益中所占的份额低，政府以低价收购土地后，转手以高价售出，地方政府从而在土地收益分配中得到最大利益。这样的土地分配方式，最大程度的剥削了农民的利益，而又最大程度的满足了地方政府的利益，农民获得的补偿与政府转而出让土地的收益几乎可以忽略不计。这样的一种分配方式不仅不合理，而且缺乏有效的制约和监督，其结果只会愈演愈烈以致覆水难收。
3）土地出让金制度：
“在土地出让金的分配和使用问题上, 《土地管理法》 没有明确规定，结
【9】果巨额的土地出让金游离于法律法规之外，为违法使用土地出让金提供方便”，
这就意味着地方政府在获取土地出让金的巨大收益后，由于没有制度约束，使得地方政府可以自由支配这笔资金，一方面，由于资金的自由支配可能导致巨额土
地出让金的不合理使用，甚至是非法使用并滋生腐败；另一方面，地方政府由于自身利益意识的强化，又会进一步促使地方政府扩大土地出让以获取更多的土地出让金。由于土地出让金制度的漏洞，将会形成一个恶性循环，假以时日，必将会积重难返。
政绩考核制度：
改革开放以来，党确定了“以经济建设为中心”的发展路线，地方政府作为中央政府的委托人，就必须执行贯彻中央的路线方针，而中央政府也就制定一定的标准来衡量地方政府的政绩。在政绩衡量标准中，GDP 被广泛认为是政绩衡量的一个基本标准。中央政府制定的政绩考核标准中，涵盖了大部分的基本公共服务，并涵括了经济社会发展指标。虽然中央政府在不断的改善政绩评价体系，例如对某些基本公共服务，如计划生育、社会治安等实行“一票否决制度”，但地方政府只需提供最低水平的公共服务后，就可以全力投入资源发展本地区的经济产量，从而可以看出政绩考核是明显的具有GDP 的为主要内容的偏向。此外，GDP 相对于其他指标的便于计量、通用性等优越特点，使得中央政府难以对其他指标进行量化衡量，加之GDP 与地方政府利益直接相关，这就不外乎政绩考核将会以GDP 为导向了。在这样的政绩考核制度激励下，地方政府处于竞争压力与利益关切，便需要大力增长财力而大兴发展，而财力的增长主要得依靠土地的出让金。
金融制度
地方政府为获取建设资金，常常使用土地抵押贷款的方式来获取，政府因此往往可以获取大量的贷款。而《土地管理法》又允许地方政府这样一种行为，从而也就默许了银行向地方政府以土地为抵押的贷款。大量的贷款往往是基于银行对政府“土地财政”信用和对土地价值的认可。也正是这样一种金融制度，助长了“土地财政”的生长。
土地制度
1）土地征用双方权利不对等
我国的土地所有制包括有农村集体所有和城市国家所有，同时，国家规定可
以基于社会公共利益并依照法定程序、做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。但是，征地的条件没有明晰，而且解释权是由政府给出。这样，政府既有权征用土地，又可以自行解释征用土地的合法性，成为了政策的执行者和解释者。相反，在政策中，农民不仅是作为政策的被动者，而且没有发声的渠道，完全是处于弱势地位。忽视农民的土地权利, 使农民的集体土地所有权变成了国家所有权, 对征地农民进行补偿时也就不会考虑到农民的利益。这也是土地制度的根本缺陷所在。
2）政府对城市土地垄断
政府对城市土地拥有完全的所有权，对于农村集体土地的征用中，由于利益攸关方农民处于劣势地位，不能对政府征地行为进行有效制衡，因为最终形成了政府对城市土地和农村集体土地产权的垄断地位。因此大量提供了“土地财政”中“土地”这个基本资源。
法律制度
我国的土地财政是建立于农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。他们认为在中国, 财产权与征收权之间的平衡关系被打破, 财产权失去了应有的法律保护, 征地权失去了来自财产权力的制约。
“土地财政”有什么影响呢？
要认识“土地财政”的影响就首先得认识清楚“土地财政”的参与者，对“土地财政”的一般性分析中，地方政府、中央政府、金融机构、老百姓往往是被作为“土地财政”中重要的参演角色，因此为了全面的分析“土地财政”的影响，我们将需要站在不同的立场来认真分析。
确立了分析的角度之后，同时我们也得认识到，“土地财政”并非是“百害而无一利”的，所以我们又得在分析“土地财政”的“负效应”时，不能遗忘了它的“正效应”，从辩证的观点来分析问题，将有助于我们接近事态的真相而不至于盲人摸象。
作为“土地财政”主体的地方政府，既是“土地财政”的发起人和执行者，同时也是饱受诟病的权利滥用者和唯利是图者。首先，“土地财政”对于地方政
府有什么正效应呢？我们先前分析了为什么会形成“土地财政”的原因，在以GDP 为导向的政绩考核体制下，实行分税制改革后财政收入受到较大约束的地方政府，为了筹措更多的建设资金以发展地方的GDP ，从而衍生出通过出让土地获取土地出让金以提高财政收入的途径。在这个过程中，一方面，政府收入了大量的土地出让金，有效的提高了财政收入和地方GDP ；另一方面，政府出让大量的土地用于建设，客观上促进了城市化的进程。这应该是“土地财政”中对于政府而言的两个主要“正效应”。
而对于地方政府的“负效应”，却是非常明显的，其一，大量的土地出让金加剧了地方财政收入结构的脆弱性和不可持续。在分析土地出让金对于财政收入结构的影响前，我们有必要对土地出让金的规模做一番说明才能足以体现其对财政收入结构的重要影响，“据统计，目前（2009年）我国县市中，土地出让金占
【10】预算外财政收入的比重已超过50%，有部分地区甚至占到80%以上”，足以看出
土地出让金对财政收入有着举足轻重的意义。然而，对于如此庞大的土地出让金，有学者认为，“在房地产市场和土地市场繁荣时期，它推动GDP 和财政收入高速增长，且后者是前者增长数倍，易出政绩；而一旦步入萧条年景，它又导致GDP 和财政收入快速下降，且后者减速更快，从而导致财政收入的大幅震荡，2008年以
【11】来国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是证明”，对土地出让金的过
度依赖，财政收入随着经济周期出现大幅震荡足以体现财政收入结构的脆弱性。此外，有学者研究，“城市发展占地中，30%~40%用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右用作工业用地，只有30%左右的土地作为商业用房和住宅用
【12】房，其中一半建设经济用房，另一半用作商业用房和房地产创收”，可见，在
可用土地中，可以用于土地出让的土地比例是非常有限的，而国家又有18亿亩耕地红线，政府可以征用的农村集体土地资源也是非常有限的，所以有限的土地资源也限制了土地出让金的总体收益，从而说明了“土地财政”中财政收入结构的不可持续性。
其二，“土地财政”下的现行土地出让金管理方式将极利于滋生腐败。1994年分税制改革后，土地出让金纳入地方政府的财政收入，中央政府无法对其进行监控。随着土地出让金衍生出一系列的问题，中央政府为了加强对土地出让金的管理，国务院于发布了【2006】100号规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支
全额纳入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的，收支两条线。”然而，近年来这条规定的执行情况并不理想，《第一财经报》于2012年5月2号发表了《土地出让金仍未全部纳入财政部新规监督》的文章，此处的新规指的便是国务院的【2006】100号规定，时过6年，仍称为“新规”，该条规定所发挥的效应可想而知，怪不得朱镕基在清华百年校庆与经管学院学生座谈时表示“房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。”土地出让金不能完全纳入预算，便意味着其不会接受人大的监督，其“暗箱操作”操作的空间相当大，近年来曝出的各级政府年底突击花钱以期花光预算的新闻层出不穷，各种天价商品刺激着社会的神经以致老百姓早已习以为常，预算内的资金尚且能够滋生出如此多的腐败，对于不能纳入预算的土地出让金所能滋生的腐败便不可设想。 从老百姓的角度来看，对于城镇居民，“土地财政”中高地价催生了高房价，将老百姓绑架为了“房奴”。从上个世纪90年代中期到现在的十多年间，是我国房价狂飙猛进的时期，以至于有学者表示“快速上涨的房价提前完成了未来几十
【13】年的房价涨幅，严重透支了地方经济未来增长潜力”。然而，在此期间，居民
收入增长的速度远远赶不上房价上涨的速度。高房价的产生又反过来促进了地价的上涨，正中了“土地财政”的下怀，从而形成了恶性循环。虽然期间政府出台过无数次的调控政策与措施，如2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2007年通过《物权法》加上央行的五次加息、2010年的“国十条”和“限购令”，在房价上涨的年份每年都会有较强的调控措施，而在调控政策过于严厉致使房地产市场萎缩，政府又出台鼓励政策之后，房价又出现报复性上涨。总之，房价不断上涨的事实表明了历年来的房地产调控政策的失败，也体现了中央政府的无能。究其原因，正如地产商任志强博客所指出的：“房价暴涨的根源在于土地的垄断
【14】和土地价格的暴涨，而每次的政策从来都不从源头来解决问题”，从历年的调
控政策中确实可以看出，中央偏向于金融方面的调整以及强制性的行政调整，而不是设法改变地方政府“土地财政”的现状。然而，一方面老百姓住房的刚性需求长盛不衰，另一方面，土地由地方政府的直接供给，中央政府无法直接管控市场中的供给与需求，因此无法从根本上改变房地产市场的现状，其一系列的调整政策只是在为地方政府一意孤行的“土地财政”所导致房价暴涨的后果收拾烂摊
子。房价的高涨，加之中国人“安居乐业”的传统思想，广大的老百姓要么对买房望尘莫及，要么老老实实做上几十年的“房奴”。同时，高房价也加剧了两极分化，买得起房的人对价格已经不在乎，村支书、“房叔”之类的人坐拥二、三十套房已是习以为常的事情，而买不起房了想做“房奴”，面对高企的首付，也不是轻而易举的事情了。“土地财政”利用高房价将广大的老百姓绑架为“房奴”，其实质是地方政府对老百姓一种变相的经济剥夺，老百姓交付的巨额房价正是为地产商支付给为地方政府高额的土地出让金买单。
就广大的农民而言，“土地财政”还会造成耕地减少、农民失业等“负效应”。由于农民没有应有的政治权利，同时缺乏对农民经济利益保护的法律依据，地方政府为了获取更多的土地以继续施行“土地财政”，便想方设法征用农村的集体土地，从而获取更多的城市建设用地指标，在保证不越过国家耕地红线的前提下，任意出卖农村集体土地以获取更多建设用地也在所不惜。在交易的过程中，没有话语权和法律保障的农民只能无奈的接受政府的低价收购，土地指标转而或被政府以高价出售从而赚取丰厚的土地出让金，或用于地方政府招商引资的资本。地方政府以低成本从农村购得土地，受到最大损失的还是农民，农民拿着微薄的收购资金，当失去了耕地之后，部分农民面临这失业。我在2011年前往重庆暑期实践的时候，曾就“土地流转制度和户籍制度改革”政策到农村走访和问卷调查，在土地流转的村庄中，绝大部分农民的土地被征收后交给企业经营，企业又雇佣一部分农民做工，然而对于剩下的农民，只能外出打工或者面对失业，虽然每年能够获得土地的租金，但是经过层层压榨，能够到农民手上的年收入甚至比不上老百姓自己经营土地时的年收入。对于缺乏政治权利、缺乏法律保障的农民，损失往往是由他们来承当，几千年来的社会发展依然不能给予广大农民以应有的政治经济保障，始终让他们承受着不该有的压迫和剥削，这实在是值得执政者思考的事情。
从金融机构的角度出发，“土地财政”对于金融市场的稳定构成了威胁。自2001年国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，提到地方政府可以通过土地抵押进行贷款，然而，这种贷款是以政府的信用作为支撑，其风险也最终嫁接到国家财政风险上。地方政府为了获取大量城市建设资金，大量抵押土地进行贷款，以房地产行业为例，“房地产业的资金融通模式直接作用于金融风险向土地
财政风险的传导机制体系中，形成一种相互转化的传递链条。一旦房地产市场价格暴跌，开发商拖欠对银行信贷的偿还，直接形成房地产金融风险；同时导致地价下跌，影响开发商税费负担能力，间接形成‘土地财政’运行的持续性风险。”
【15】2008年有美国房地产行业泡沫破灭所引起的全球金融海啸便是最好的佐证，同样，我国地方政府“土地财政”中很大一部分就是依靠房地产行业，高房价的利益可以让绝大部分的地方政府趋之若鹜，也正是这样的集中式的献身于房地产行业，给我国金融安全埋下了巨大的隐患，一旦出现全局性的悸动，极有可能爆发金融海啸，届时崩盘的将是整个国民经济。
从中央政府的角度来看，地方政府施行的“土地财政”固化了消费疲弱的经济格局，使得宏观经济保持长期失衡局面，进一步加大了中央调整经济结构，实现经济可持续发展的难度。众所周知，投资、消费、净出口是国民经济的“三驾马车”。然而，在“土地财政”中，政府为了促进财政增收，收益大笔土地出让金，刻意抬高地价，加之政府对土地的垄断地位，使得政府成为土地的唯一供应商。高地价所引发的后果是高房价，高房价促使中低收入群体不得不节衣缩食，压制自己的消费欲望，“商品房作为消费品的属性发生了根本性改变，它不仅不能扩大国内消费需求，反而产生抑制效应，阻碍中国经济结构的调整和经济的转型，加剧国内产能过剩和外贸依存度过高的格局，固化我国的经济增长‘三驾马
【16】车’中投资和出口强劲而消费疲弱这一长期失衡局面”。
另一方面，“土地财政”所导致的高房价加深民怨的同时，耗费了中央政府大量人力物力以应付大规模上访，也加大了中央政府治理的难度。例如，“据建设部统计，2004年上半年有4026批、18620人道建设部上访，其中集体上访905
【17】批、13223人，个体上访3121批、5397人，而2003年仅有3929批、18701人”
应付如此大规模的上访，中央必须消耗大量的人力物力，并且问题也不一定能够得到良好的解决；另外，老百姓对政府满意程度和信任程度越来越低，政府的公信力受到严重质疑，这将对政府治理地方与中央政府政策的推行构成一大挑战。
参考文献：
【1】林燕. 土地财政的形成、危害及改革措施，中国国土资源经济，2010
【2】蒋震 刑军. 地方政府“土地财政”是如何产生的，宏观经济研究，2011，（1）
【3】邵绘春. 土地财政的风险与对策研究，安徽农业科学，2007,35（13）
【4】岳桂宁. 我国地方政府土地财政问题研究, 开放导报，2009，（3）
【5】陈志勇 陈莉莉. 土地财政：缘由和出路，财政研究，2010，（1）
【6】陈国富 卿志琼. 《财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角》, 南开学报，2009
【7】程睿娴 李妍《国内土地研究评述》，经济问题探索，2011，（2）
【8】蒋震 刑军. 地方政府“土地财政”是如何产生的，宏观经济研究，2011，（1）
【9】吴灿燕 陈多长. 浙江省土地财政问题实证研究，财经丛论，2009，（3）
【10】岳桂宁. 我国地方政府土地财政问题研究, 开放导报，2009，（3）
【11】陈志勇 陈莉莉. 土地财政：缘由和出路，财政研究，2010，（1）
【12】岳桂宁. 我国地方政府土地财政问题研究, 开放导报，2009，（3）
【13】王举. 土地财政与房地产业发展，地方财政研究，2008，（10）
【14】中国周刊. 房价战争20年,2010.12
【15】李兰英 李伟. 我国房地产金融风险向土地财政风险传导的博弈机制分析. 现代财经
(天津财经大学学报) ，2012，(07)
【16】陈志勇 陈莉莉. 土地财政：缘由和出路，财政研究，2010，（1）
【17】邵绘春. 土地财政的风险与对策研究，安徽农业科学，2007,35（13）
浅析中国的“土地财政”问题
什么是土地财政?
我们谈论“土地财政”，首先得知道什么是土地财政。从这个词的来源上讲，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称。就“土地财政”的定义而言，从不同的论文来看，似乎目前为止并没有统一的、权威性的定义，但细读每篇论文的定义，似乎总是能找到几个共同点，这说明学界对于“土地财政”的认识分歧并不大，只是表述方式各不相同罢了。所以我们会发现“土地财政”的定义无外乎以下几种：
其一，通过各种现象对土地财政做概括性的特征描述或行为总结来定义。例如，“一般地，‘土地财政’是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所
【1】带来的相关税费和融资收入的非正常现象”；又如“‘土地财政’是指地方政府
通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的
【2】行为”。从这些定义的表述可以认为，只要地方政府符合依赖土地的各种收益来增长地方财政收入或以土地为资源并大肆投入以发展经济的特征，基本上可以认为是“土地财政”。
其二，以施政过程中所采取的手段或行为目的对土地财政进行定义。做这样定义的学者也不乏其人，例如，“土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段, 也是地方政府积极主导推进城市
【3】化和城市外延扩张的主要目的。”，另有学者同样指出“‘土地财政’是我国地
【4】方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段”；这样的
定义似乎比第一种类型的定义更进一步，透过事情的表象看到了其中的实质与目的。
其三，有学者将“土地财政”抽象为一般性的概念。例如，有学者认为“‘土地财政’是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种
【5】财政模式。”，也有学者认为，“土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行
【6】的财政收支活动和利益分配关系。”将“土地财政”抽象为“模式”、“活动”、
“关系”等一般性的名词概念，这又是对“土地财政”认识的进一步深化。
至此，可以看出，学界从不同的层次对“土地财政”这一大兴于中国各地方政府的财政模式进行了解读与描述，虽然角度不同，但大体认识无异，大家对于“土地财政”的认识趋于一致，从中我们站在不同的角度对“土地财政”有了大概认识，这对我们就“土地财政”做进一步探讨无疑是大有裨益的。
“土地财政”是怎样形成的？
对于“土地财政”的成因或根源或缘由，是众多学者探讨的热点之一，我在认真读了多篇相关论文，并将不同的观点做简要的分析比对后，我对“土地财政”
【7】成因的认识也逐渐变得明晰，那就是“‘土地财政’归根结底还是体制问题”。
因为一切现象的产生都可以在体制中找到源头，而体制作为政策决策的依据和框架，其影响力是根本性和全局性的。下面我将对“土地财政”的成因从以下角度来分析：
财政制度：
1）分税制改革：
1994年实行分税制度后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，除了增值税、证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划归为地方固定收入。
另一方面，分税制改革后，由于分税制改革使得地方政府缺乏主体税种、非常不稳定；地方税立法权高度集中，使得地方政府无法开征地方税；分税制的“示范”效应使得地方税收入向省市级政府集中，这就约束了地方财政收入。
地方财政收入主要包括税收收入和中央对地方转移支付。然而，“我国的转移支付制度也非常不完善，使得财力向上级集中的时候，无法根据各级政府的实际需要来配置财力，导致各地区获得财力不均衡，弱化了县乡等基层政府的公共服务提供能力”，也就是说地方政府能够获得的转移支付非常有限且并不稳定，这又是对地方财政的一大束缚。
分税制改革后缺乏稳定充足的税收收入，又得不到与其相匹配的转移支付，地方政府财政收入因此受到了严重的束缚。然而，当土地出让金作为地方的固定收入全部划归地方，土地出让金便成为了地方政府财政收入的救命稻草。地方政府一方面大肆出让土地，另一方面不断抬高地价，以期获取从土地中获取最大利【8】
益。
对于分税制改革和“土地财政”成因的联系，是存在一定争议的。这个争议来自于清华大学百年校庆期间朱镕基在一次座谈会上的反驳：“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知！无知还透顶！”，又说，“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”，他认为地方“土地财政”中的一大特色产业房地产行业的根子并非分税制，而是在于房地产政策，“这房地产（问题）根子就是房改政策错误”，至此，朱镕基的基本观点已经明晰了，他认为分税制这个框架并没有错，错的是新一届政府没有操作好这个框架，不应该将土地出让金全额纳入地方财政，也就是因为房地产政策的错误而非分税制改革的错误导致了目前的状况。而学界批评者认为，是因为分税制改革使得地方缺乏稳定税源，而转移支付不能有效实施以支撑地方财政，故为土地出让金完全划归地方创造了条件。然而，无论谁是谁非，这只是关乎官员名誉的事情。我们基本可以确定的是，由于分税制改革，加上不合理的土地出让金政策，二者的配合才催生出将土地出让金直接纳入地方财政以致成为地方财政的支撑的结果，继而催生了“土地财政”模式。
2）土地收益分配不合理
一方面分税制改革后，中央政府不参与土地出让收益的分配，完全留给地方; 二是农民在土地收益中所占的份额低，政府以低价收购土地后，转手以高价售出，地方政府从而在土地收益分配中得到最大利益。这样的土地分配方式，最大程度的剥削了农民的利益，而又最大程度的满足了地方政府的利益，农民获得的补偿与政府转而出让土地的收益几乎可以忽略不计。这样的一种分配方式不仅不合理，而且缺乏有效的制约和监督，其结果只会愈演愈烈以致覆水难收。
3）土地出让金制度：
“在土地出让金的分配和使用问题上, 《土地管理法》 没有明确规定，结
【9】果巨额的土地出让金游离于法律法规之外，为违法使用土地出让金提供方便”，
这就意味着地方政府在获取土地出让金的巨大收益后，由于没有制度约束，使得地方政府可以自由支配这笔资金，一方面，由于资金的自由支配可能导致巨额土
地出让金的不合理使用，甚至是非法使用并滋生腐败；另一方面，地方政府由于自身利益意识的强化，又会进一步促使地方政府扩大土地出让以获取更多的土地出让金。由于土地出让金制度的漏洞，将会形成一个恶性循环，假以时日，必将会积重难返。
政绩考核制度：
改革开放以来，党确定了“以经济建设为中心”的发展路线，地方政府作为中央政府的委托人，就必须执行贯彻中央的路线方针，而中央政府也就制定一定的标准来衡量地方政府的政绩。在政绩衡量标准中，GDP 被广泛认为是政绩衡量的一个基本标准。中央政府制定的政绩考核标准中，涵盖了大部分的基本公共服务，并涵括了经济社会发展指标。虽然中央政府在不断的改善政绩评价体系，例如对某些基本公共服务，如计划生育、社会治安等实行“一票否决制度”，但地方政府只需提供最低水平的公共服务后，就可以全力投入资源发展本地区的经济产量，从而可以看出政绩考核是明显的具有GDP 的为主要内容的偏向。此外，GDP 相对于其他指标的便于计量、通用性等优越特点，使得中央政府难以对其他指标进行量化衡量，加之GDP 与地方政府利益直接相关，这就不外乎政绩考核将会以GDP 为导向了。在这样的政绩考核制度激励下，地方政府处于竞争压力与利益关切，便需要大力增长财力而大兴发展，而财力的增长主要得依靠土地的出让金。
金融制度
地方政府为获取建设资金，常常使用土地抵押贷款的方式来获取，政府因此往往可以获取大量的贷款。而《土地管理法》又允许地方政府这样一种行为，从而也就默许了银行向地方政府以土地为抵押的贷款。大量的贷款往往是基于银行对政府“土地财政”信用和对土地价值的认可。也正是这样一种金融制度，助长了“土地财政”的生长。
土地制度
1）土地征用双方权利不对等
我国的土地所有制包括有农村集体所有和城市国家所有，同时，国家规定可
以基于社会公共利益并依照法定程序、做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。但是，征地的条件没有明晰，而且解释权是由政府给出。这样，政府既有权征用土地，又可以自行解释征用土地的合法性，成为了政策的执行者和解释者。相反，在政策中，农民不仅是作为政策的被动者，而且没有发声的渠道，完全是处于弱势地位。忽视农民的土地权利, 使农民的集体土地所有权变成了国家所有权, 对征地农民进行补偿时也就不会考虑到农民的利益。这也是土地制度的根本缺陷所在。
2）政府对城市土地垄断
政府对城市土地拥有完全的所有权，对于农村集体土地的征用中，由于利益攸关方农民处于劣势地位，不能对政府征地行为进行有效制衡，因为最终形成了政府对城市土地和农村集体土地产权的垄断地位。因此大量提供了“土地财政”中“土地”这个基本资源。
法律制度
我国的土地财政是建立于农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。他们认为在中国, 财产权与征收权之间的平衡关系被打破, 财产权失去了应有的法律保护, 征地权失去了来自财产权力的制约。
“土地财政”有什么影响呢？
要认识“土地财政”的影响就首先得认识清楚“土地财政”的参与者，对“土地财政”的一般性分析中，地方政府、中央政府、金融机构、老百姓往往是被作为“土地财政”中重要的参演角色，因此为了全面的分析“土地财政”的影响，我们将需要站在不同的立场来认真分析。
确立了分析的角度之后，同时我们也得认识到，“土地财政”并非是“百害而无一利”的，所以我们又得在分析“土地财政”的“负效应”时，不能遗忘了它的“正效应”，从辩证的观点来分析问题，将有助于我们接近事态的真相而不至于盲人摸象。
作为“土地财政”主体的地方政府，既是“土地财政”的发起人和执行者，同时也是饱受诟病的权利滥用者和唯利是图者。首先，“土地财政”对于地方政
府有什么正效应呢？我们先前分析了为什么会形成“土地财政”的原因，在以GDP 为导向的政绩考核体制下，实行分税制改革后财政收入受到较大约束的地方政府，为了筹措更多的建设资金以发展地方的GDP ，从而衍生出通过出让土地获取土地出让金以提高财政收入的途径。在这个过程中，一方面，政府收入了大量的土地出让金，有效的提高了财政收入和地方GDP ；另一方面，政府出让大量的土地用于建设，客观上促进了城市化的进程。这应该是“土地财政”中对于政府而言的两个主要“正效应”。
而对于地方政府的“负效应”，却是非常明显的，其一，大量的土地出让金加剧了地方财政收入结构的脆弱性和不可持续。在分析土地出让金对于财政收入结构的影响前，我们有必要对土地出让金的规模做一番说明才能足以体现其对财政收入结构的重要影响，“据统计，目前（2009年）我国县市中，土地出让金占
【10】预算外财政收入的比重已超过50%，有部分地区甚至占到80%以上”，足以看出
土地出让金对财政收入有着举足轻重的意义。然而，对于如此庞大的土地出让金，有学者认为，“在房地产市场和土地市场繁荣时期，它推动GDP 和财政收入高速增长，且后者是前者增长数倍，易出政绩；而一旦步入萧条年景，它又导致GDP 和财政收入快速下降，且后者减速更快，从而导致财政收入的大幅震荡，2008年以
【11】来国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是证明”，对土地出让金的过
度依赖，财政收入随着经济周期出现大幅震荡足以体现财政收入结构的脆弱性。此外，有学者研究，“城市发展占地中，30%~40%用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右用作工业用地，只有30%左右的土地作为商业用房和住宅用
【12】房，其中一半建设经济用房，另一半用作商业用房和房地产创收”，可见，在
可用土地中，可以用于土地出让的土地比例是非常有限的，而国家又有18亿亩耕地红线，政府可以征用的农村集体土地资源也是非常有限的，所以有限的土地资源也限制了土地出让金的总体收益，从而说明了“土地财政”中财政收入结构的不可持续性。
其二，“土地财政”下的现行土地出让金管理方式将极利于滋生腐败。1994年分税制改革后，土地出让金纳入地方政府的财政收入，中央政府无法对其进行监控。随着土地出让金衍生出一系列的问题，中央政府为了加强对土地出让金的管理，国务院于发布了【2006】100号规定：“从2007年1月1日起，土地出让收支
全额纳入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的，收支两条线。”然而，近年来这条规定的执行情况并不理想，《第一财经报》于2012年5月2号发表了《土地出让金仍未全部纳入财政部新规监督》的文章，此处的新规指的便是国务院的【2006】100号规定，时过6年，仍称为“新规”，该条规定所发挥的效应可想而知，怪不得朱镕基在清华百年校庆与经管学院学生座谈时表示“房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。”土地出让金不能完全纳入预算，便意味着其不会接受人大的监督，其“暗箱操作”操作的空间相当大，近年来曝出的各级政府年底突击花钱以期花光预算的新闻层出不穷，各种天价商品刺激着社会的神经以致老百姓早已习以为常，预算内的资金尚且能够滋生出如此多的腐败，对于不能纳入预算的土地出让金所能滋生的腐败便不可设想。 从老百姓的角度来看，对于城镇居民，“土地财政”中高地价催生了高房价，将老百姓绑架为了“房奴”。从上个世纪90年代中期到现在的十多年间，是我国房价狂飙猛进的时期，以至于有学者表示“快速上涨的房价提前完成了未来几十
【13】年的房价涨幅，严重透支了地方经济未来增长潜力”。然而，在此期间，居民
收入增长的速度远远赶不上房价上涨的速度。高房价的产生又反过来促进了地价的上涨，正中了“土地财政”的下怀，从而形成了恶性循环。虽然期间政府出台过无数次的调控政策与措施，如2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2007年通过《物权法》加上央行的五次加息、2010年的“国十条”和“限购令”，在房价上涨的年份每年都会有较强的调控措施，而在调控政策过于严厉致使房地产市场萎缩，政府又出台鼓励政策之后，房价又出现报复性上涨。总之，房价不断上涨的事实表明了历年来的房地产调控政策的失败，也体现了中央政府的无能。究其原因，正如地产商任志强博客所指出的：“房价暴涨的根源在于土地的垄断
【14】和土地价格的暴涨，而每次的政策从来都不从源头来解决问题”，从历年的调
控政策中确实可以看出，中央偏向于金融方面的调整以及强制性的行政调整，而不是设法改变地方政府“土地财政”的现状。然而，一方面老百姓住房的刚性需求长盛不衰，另一方面，土地由地方政府的直接供给，中央政府无法直接管控市场中的供给与需求，因此无法从根本上改变房地产市场的现状，其一系列的调整政策只是在为地方政府一意孤行的“土地财政”所导致房价暴涨的后果收拾烂摊
子。房价的高涨，加之中国人“安居乐业”的传统思想，广大的老百姓要么对买房望尘莫及，要么老老实实做上几十年的“房奴”。同时，高房价也加剧了两极分化，买得起房的人对价格已经不在乎，村支书、“房叔”之类的人坐拥二、三十套房已是习以为常的事情，而买不起房了想做“房奴”，面对高企的首付，也不是轻而易举的事情了。“土地财政”利用高房价将广大的老百姓绑架为“房奴”，其实质是地方政府对老百姓一种变相的经济剥夺，老百姓交付的巨额房价正是为地产商支付给为地方政府高额的土地出让金买单。
就广大的农民而言，“土地财政”还会造成耕地减少、农民失业等“负效应”。由于农民没有应有的政治权利，同时缺乏对农民经济利益保护的法律依据，地方政府为了获取更多的土地以继续施行“土地财政”，便想方设法征用农村的集体土地，从而获取更多的城市建设用地指标，在保证不越过国家耕地红线的前提下，任意出卖农村集体土地以获取更多建设用地也在所不惜。在交易的过程中，没有话语权和法律保障的农民只能无奈的接受政府的低价收购，土地指标转而或被政府以高价出售从而赚取丰厚的土地出让金，或用于地方政府招商引资的资本。地方政府以低成本从农村购得土地，受到最大损失的还是农民，农民拿着微薄的收购资金，当失去了耕地之后，部分农民面临这失业。我在2011年前往重庆暑期实践的时候，曾就“土地流转制度和户籍制度改革”政策到农村走访和问卷调查，在土地流转的村庄中，绝大部分农民的土地被征收后交给企业经营，企业又雇佣一部分农民做工，然而对于剩下的农民，只能外出打工或者面对失业，虽然每年能够获得土地的租金，但是经过层层压榨，能够到农民手上的年收入甚至比不上老百姓自己经营土地时的年收入。对于缺乏政治权利、缺乏法律保障的农民，损失往往是由他们来承当，几千年来的社会发展依然不能给予广大农民以应有的政治经济保障，始终让他们承受着不该有的压迫和剥削，这实在是值得执政者思考的事情。
从金融机构的角度出发，“土地财政”对于金融市场的稳定构成了威胁。自2001年国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，提到地方政府可以通过土地抵押进行贷款，然而，这种贷款是以政府的信用作为支撑，其风险也最终嫁接到国家财政风险上。地方政府为了获取大量城市建设资金，大量抵押土地进行贷款，以房地产行业为例，“房地产业的资金融通模式直接作用于金融风险向土地
财政风险的传导机制体系中，形成一种相互转化的传递链条。一旦房地产市场价格暴跌，开发商拖欠对银行信贷的偿还，直接形成房地产金融风险；同时导致地价下跌，影响开发商税费负担能力，间接形成‘土地财政’运行的持续性风险。”
【15】2008年有美国房地产行业泡沫破灭所引起的全球金融海啸便是最好的佐证，同样，我国地方政府“土地财政”中很大一部分就是依靠房地产行业，高房价的利益可以让绝大部分的地方政府趋之若鹜，也正是这样的集中式的献身于房地产行业，给我国金融安全埋下了巨大的隐患，一旦出现全局性的悸动，极有可能爆发金融海啸，届时崩盘的将是整个国民经济。
从中央政府的角度来看，地方政府施行的“土地财政”固化了消费疲弱的经济格局，使得宏观经济保持长期失衡局面，进一步加大了中央调整经济结构，实现经济可持续发展的难度。众所周知，投资、消费、净出口是国民经济的“三驾马车”。然而，在“土地财政”中，政府为了促进财政增收，收益大笔土地出让金，刻意抬高地价，加之政府对土地的垄断地位，使得政府成为土地的唯一供应商。高地价所引发的后果是高房价，高房价促使中低收入群体不得不节衣缩食，压制自己的消费欲望，“商品房作为消费品的属性发生了根本性改变，它不仅不能扩大国内消费需求，反而产生抑制效应，阻碍中国经济结构的调整和经济的转型，加剧国内产能过剩和外贸依存度过高的格局，固化我国的经济增长‘三驾马
【16】车’中投资和出口强劲而消费疲弱这一长期失衡局面”。
另一方面，“土地财政”所导致的高房价加深民怨的同时，耗费了中央政府大量人力物力以应付大规模上访，也加大了中央政府治理的难度。例如，“据建设部统计，2004年上半年有4026批、18620人道建设部上访，其中集体上访905
【17】批、13223人，个体上访3121批、5397人，而2003年仅有3929批、18701人”
应付如此大规模的上访，中央必须消耗大量的人力物力，并且问题也不一定能够得到良好的解决；另外，老百姓对政府满意程度和信任程度越来越低，政府的公信力受到严重质疑，这将对政府治理地方与中央政府政策的推行构成一大挑战。
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