[摘要] 旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构。以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
我国入境旅游发展的历史条件形成了集行政管理与市场促销于一体的政府主导型的体制机制。这种体制的优势十分显著，不足与缺陷也相当明显。旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构。以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
□王兴斌
1978年，国务院明确中国旅行游览事业管理局为直属国务院的旅游管理总局，内设宣传司。1982年，中国旅行游览事业管理局与国旅总社分开，更名为国家旅游局，仍设宣传司。“宣传”英文为Propaganda，含“传道”之意，外国人常理解为“鼓吹、吹嘘、煽动”之意，因而“旅游宣传司”英文翻译为“Departmentofmarketing”（市场司）。1988年，“宣传司”改名为“国际市场开发司”，到上世纪90年代分改为“旅游促进司”与“国际联络司”，后又合并为“旅游促进与国际联络司”，2008年，再改名为“旅游促进与国际合作司”。国家旅游局对外旅游宣传促进机构名称的演变，反映了从“政治宣传”、“外事宣传”到旅游市场推广的转变，折射出旅游接待从外事活动向服务经济的转型，从计划经济向市场经济的转型。
我国入境旅游发展的历史条件决定了对外旅游宣传促进由旅游行政主管部门统揽与执行，形成了集行政管理与市场促销于一体的政府主导型的体制机制。这种体制的优势十分显著，一是保证了旅游促销服从并服务于国家大局，特别是执行国家外交方针与对港澳台侨政策，并有效依托国家全局开展旅游促销工作；二是把对外旅游促销工作纳入政府旅游管理工作的全局，把产品开发、设施建设、市场管理与对外推广紧密结合起来，有利于产销互动、统筹入境国内与出境旅游协调发展；三是在市场促销经费十分有限的情况下，可以集中有限资金开展最为紧迫的促销活动；四是从上到下形成国家旅游局—省区市旅游局—市县旅游局的旅游推广体系，上下协调、共同行动，形成全国旅游推广一盘棋的格局；五是在国家举办重大活动时，由更高层面统筹、指挥、开展国际旅游宣传工作，形成旅游推广的举国体制，上海世博会是一个成功典范。“中国发展入境旅游采用的国家营销体制在对内整合资源、时外整体推介方面都有很强的优势，这是中国建成旅游强国的重要
武器。”（曾博伟，2005）
在充分肯定政府主导型的旅游促进体制机制积极作用的同时，也要看到其不足与局限，主要是它的行政化倾向带来的诸多弊端。一是忽视旅游推广的特点，把市场促销完全当做行政管理事务，甚至把旅游推广当做政治宣传活动，至今不少旅游促进场合主讲人仍然官话、套话、空话连篇；二是旅游促进工作泛众化、一般化、程式化，缺乏分区域、分国家、分群体、分时令的推广计划与行动安排，缺乏应对世界旅游业巨大发展与瞬息多变的新思路、新举措、新手段，中英文版中国旅游网（www.cnta.gov.cn）的内容与版面属于政务网性质，而不是面向入境旅游者需要的旅游目的地推广促销网站；三是政府旅游宣传推广与行业企业的市场营销分工不明，政府主管部门往往包揽企业旅游产品营销、行业旅游市场促销的工作，行业企业的主动性、参与性不足，企业往往成为政府推广的附属；四是旅游促进工作既缺少长远规划、也缺失应变机制，对入境客源缺乏系统的、持续的、总体与特定地区、群体的调研，对近期与中远期的促进工作缺乏周密的、滚动的筹划，对以往的促销活动缺乏监察、评估与总结；五是旅游促进人员属于公务员身份，促进人员的选拔、任用、调动往往不问其促销专业能力与知识，等同于一般的行政工作人员，影响了对外旅游专业队伍的稳定、传承与建设，专业旅游宣传推广队伍建设一直未摆到应有的位置。
目前，我国入境旅游客源遍及全世界，中国公民出游目的地国家和地区达到141个，接待入境过夜旅游游客和输出出境旅游人次均达5000万人次，出入境旅游的规模居世界前列。面对与时俱变的世界旅游市场，对外旅游推广的环境日趋复杂、任务日趋繁重、活动日趋繁忙，由一个纯行政型的市场主管机构难以胜任纷繁复杂、具体细致的调查研究与组织实施工作。
国家旅游局旅游促进与国际合作司“承担国内和国际旅游市场开发工作；组织开展重点旅游区域目的地和路线的宣传推广工作，承担对外合作交流事务，推进中国公民出境旅游目的地的有序开发；承担外国在我国境内设立旅游机构的审批事宜；指导驻外旅游办事机构的业务工作”。上述职责中，一部分是出入境旅游的涉外行政管理工作，另一部分是出入境旅游市场的宣传推广与开发促销工作，甚至组织参加境内外旅交会、“‘游中国’中外旅行商买卖双方预约洽谈活动”之类的纯事务性工作也由国家旅游局“主办”。
旅游研究机构早就提出，“无论中央还是地方，在中国旅游业发生如此巨大变化的过程中，旅游海外营销体制几乎没有变化，没有一个专门从事旅游海外促销的专业机构，也没有培育出与之密切配合的社会专业服务机构。”从今后世界旅游市场的发展态势、我国出入境旅游的发展趋势出发，借鉴外国成功经验，改革与创新我国对外旅游宣传推广体制机制是“十二五”期间的不宜延迟的任务。“要以科学发展观为指导，以市场调研为基础，以整体旅游形象宣传为核心，以营销渠道建设为途径，全面提高旅游宣传推广工作的针对性、专业性和有效性”。（祝善忠，2009）
笔者认为，应以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
国家旅游主管部门要从市场调研、制定工作计划、组织宣传促销活动等事务性工作中解脱出来，集中精力研究旅游推广战略、制定旅游推广方针，指导与监督专业机构执行旅游推广规划与促销计划，开展与外国政府和各世界旅游机构的合作交流工作，审批外国在我国境内设立旅游机构，指导驻外旅游办事机构，协调区域旅游宣传推广，指导地方旅游宣传促销与旅游宣传促销人才培训，从政府层面加强与外交、经贸、文化、文物、农业、园林、林业、国土、海洋、宗教、媒体与影视等部门的宣传合作。驻外旅游办事机构行政上由国家旅游主管部门领导，业务上受专业促销机构指导。
旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构，承担目前“旅游促进司”的部分业务职能，如开展持续的市场调研与预测，制定三、五年旅游推广规划、年度促销计划与促销滚动方案，策划与推广总体主题形象口号与标识，筹划与组织行业与企业参与国内外重大促销活动，主办多语种的中国旅游推广营销专业网站，并对不同地区、国家与群体实行差异化、动态性的宣传促销。
旅游专业促销机构成立董事会，由政府主管部门代表、旅游行业组织与企业代表和市场营销专家组成，聘用市场促销专业人员。宣传推广资金主要由政府财政拨款，同时由行业、企业和其他社会团体等资助。重大国家、国际旅游节事活动通过政府补贴、企业赞助、广告筹资等多种渠道，实行准市场化运作。在这方面，可以有选择地借鉴日本观光振兴会、韩国观光公社、法兰西之家、德国旅游中心、美国国家旅游组织、希腊国家旅游组织、加拿大旅游委员会、澳大利亚旅游委员会和新加坡旅游促进局等的经验。
入境旅游曾经是我国旅游发展的先导。在国内旅游成为我国旅游的基础的今天，入境旅游仍然具有先导作用，具有展示国家形象、经济活力、文化魅力的功能，是独具优势、易于见效的对外宣传的战略资源。尽管我国的入境旅游人数与收入位居世界前列，但其中2/3以上属于“一国两制”下的两岸四地之间的国内旅游，外国游客的入境旅游人数与收入实际上排在世界第10位左右。在世界旅游界的一片赞扬声中，应该有自知之明、保持清醒的头脑。改善并加强入境旅游宣传推广，提升外国游客比重、提升经济和社会效益、提升我国旅游业国际地位，永远是发展我国旅游的重大战略任务。
[摘要] 旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构。以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
我国入境旅游发展的历史条件形成了集行政管理与市场促销于一体的政府主导型的体制机制。这种体制的优势十分显著，不足与缺陷也相当明显。旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构。以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
□王兴斌
1978年，国务院明确中国旅行游览事业管理局为直属国务院的旅游管理总局，内设宣传司。1982年，中国旅行游览事业管理局与国旅总社分开，更名为国家旅游局，仍设宣传司。“宣传”英文为Propaganda，含“传道”之意，外国人常理解为“鼓吹、吹嘘、煽动”之意，因而“旅游宣传司”英文翻译为“Departmentofmarketing”（市场司）。1988年，“宣传司”改名为“国际市场开发司”，到上世纪90年代分改为“旅游促进司”与“国际联络司”，后又合并为“旅游促进与国际联络司”，2008年，再改名为“旅游促进与国际合作司”。国家旅游局对外旅游宣传促进机构名称的演变，反映了从“政治宣传”、“外事宣传”到旅游市场推广的转变，折射出旅游接待从外事活动向服务经济的转型，从计划经济向市场经济的转型。
我国入境旅游发展的历史条件决定了对外旅游宣传促进由旅游行政主管部门统揽与执行，形成了集行政管理与市场促销于一体的政府主导型的体制机制。这种体制的优势十分显著，一是保证了旅游促销服从并服务于国家大局，特别是执行国家外交方针与对港澳台侨政策，并有效依托国家全局开展旅游促销工作；二是把对外旅游促销工作纳入政府旅游管理工作的全局，把产品开发、设施建设、市场管理与对外推广紧密结合起来，有利于产销互动、统筹入境国内与出境旅游协调发展；三是在市场促销经费十分有限的情况下，可以集中有限资金开展最为紧迫的促销活动；四是从上到下形成国家旅游局—省区市旅游局—市县旅游局的旅游推广体系，上下协调、共同行动，形成全国旅游推广一盘棋的格局；五是在国家举办重大活动时，由更高层面统筹、指挥、开展国际旅游宣传工作，形成旅游推广的举国体制，上海世博会是一个成功典范。“中国发展入境旅游采用的国家营销体制在对内整合资源、时外整体推介方面都有很强的优势，这是中国建成旅游强国的重要
武器。”（曾博伟，2005）
在充分肯定政府主导型的旅游促进体制机制积极作用的同时，也要看到其不足与局限，主要是它的行政化倾向带来的诸多弊端。一是忽视旅游推广的特点，把市场促销完全当做行政管理事务，甚至把旅游推广当做政治宣传活动，至今不少旅游促进场合主讲人仍然官话、套话、空话连篇；二是旅游促进工作泛众化、一般化、程式化，缺乏分区域、分国家、分群体、分时令的推广计划与行动安排，缺乏应对世界旅游业巨大发展与瞬息多变的新思路、新举措、新手段，中英文版中国旅游网（www.cnta.gov.cn）的内容与版面属于政务网性质，而不是面向入境旅游者需要的旅游目的地推广促销网站；三是政府旅游宣传推广与行业企业的市场营销分工不明，政府主管部门往往包揽企业旅游产品营销、行业旅游市场促销的工作，行业企业的主动性、参与性不足，企业往往成为政府推广的附属；四是旅游促进工作既缺少长远规划、也缺失应变机制，对入境客源缺乏系统的、持续的、总体与特定地区、群体的调研，对近期与中远期的促进工作缺乏周密的、滚动的筹划，对以往的促销活动缺乏监察、评估与总结；五是旅游促进人员属于公务员身份，促进人员的选拔、任用、调动往往不问其促销专业能力与知识，等同于一般的行政工作人员，影响了对外旅游专业队伍的稳定、传承与建设，专业旅游宣传推广队伍建设一直未摆到应有的位置。
目前，我国入境旅游客源遍及全世界，中国公民出游目的地国家和地区达到141个，接待入境过夜旅游游客和输出出境旅游人次均达5000万人次，出入境旅游的规模居世界前列。面对与时俱变的世界旅游市场，对外旅游推广的环境日趋复杂、任务日趋繁重、活动日趋繁忙，由一个纯行政型的市场主管机构难以胜任纷繁复杂、具体细致的调查研究与组织实施工作。
国家旅游局旅游促进与国际合作司“承担国内和国际旅游市场开发工作；组织开展重点旅游区域目的地和路线的宣传推广工作，承担对外合作交流事务，推进中国公民出境旅游目的地的有序开发；承担外国在我国境内设立旅游机构的审批事宜；指导驻外旅游办事机构的业务工作”。上述职责中，一部分是出入境旅游的涉外行政管理工作，另一部分是出入境旅游市场的宣传推广与开发促销工作，甚至组织参加境内外旅交会、“‘游中国’中外旅行商买卖双方预约洽谈活动”之类的纯事务性工作也由国家旅游局“主办”。
旅游研究机构早就提出，“无论中央还是地方，在中国旅游业发生如此巨大变化的过程中，旅游海外营销体制几乎没有变化，没有一个专门从事旅游海外促销的专业机构，也没有培育出与之密切配合的社会专业服务机构。”从今后世界旅游市场的发展态势、我国出入境旅游的发展趋势出发，借鉴外国成功经验，改革与创新我国对外旅游宣传推广体制机制是“十二五”期间的不宜延迟的任务。“要以科学发展观为指导，以市场调研为基础，以整体旅游形象宣传为核心，以营销渠道建设为途径，全面提高旅游宣传推广工作的针对性、专业性和有效性”。（祝善忠，2009）
笔者认为，应以三大市场全面、协调、持续发展为目标，建立“政府主导、行业主体、专业运行”的旅游宣传推广体制机制，形成政府与行业企业分工协作、中央与地方层级分明、旅游与其他部门协作配合、既合中国国情又与国际接轨的旅游宣传推广体系。
国家旅游主管部门要从市场调研、制定工作计划、组织宣传促销活动等事务性工作中解脱出来，集中精力研究旅游推广战略、制定旅游推广方针，指导与监督专业机构执行旅游推广规划与促销计划，开展与外国政府和各世界旅游机构的合作交流工作，审批外国在我国境内设立旅游机构，指导驻外旅游办事机构，协调区域旅游宣传推广，指导地方旅游宣传促销与旅游宣传促销人才培训，从政府层面加强与外交、经贸、文化、文物、农业、园林、林业、国土、海洋、宗教、媒体与影视等部门的宣传合作。驻外旅游办事机构行政上由国家旅游主管部门领导，业务上受专业促销机构指导。
旅游宣传推广要从由政府主管机构包揽向行政主管机构与行业协会、企业结合转型，从行政化向专业化、市场化转型，建立政府、行业、企业与学界相结合的专业旅游推广机构，承担目前“旅游促进司”的部分业务职能，如开展持续的市场调研与预测，制定三、五年旅游推广规划、年度促销计划与促销滚动方案，策划与推广总体主题形象口号与标识，筹划与组织行业与企业参与国内外重大促销活动，主办多语种的中国旅游推广营销专业网站，并对不同地区、国家与群体实行差异化、动态性的宣传促销。
旅游专业促销机构成立董事会，由政府主管部门代表、旅游行业组织与企业代表和市场营销专家组成，聘用市场促销专业人员。宣传推广资金主要由政府财政拨款，同时由行业、企业和其他社会团体等资助。重大国家、国际旅游节事活动通过政府补贴、企业赞助、广告筹资等多种渠道，实行准市场化运作。在这方面，可以有选择地借鉴日本观光振兴会、韩国观光公社、法兰西之家、德国旅游中心、美国国家旅游组织、希腊国家旅游组织、加拿大旅游委员会、澳大利亚旅游委员会和新加坡旅游促进局等的经验。
入境旅游曾经是我国旅游发展的先导。在国内旅游成为我国旅游的基础的今天，入境旅游仍然具有先导作用，具有展示国家形象、经济活力、文化魅力的功能，是独具优势、易于见效的对外宣传的战略资源。尽管我国的入境旅游人数与收入位居世界前列，但其中2/3以上属于“一国两制”下的两岸四地之间的国内旅游，外国游客的入境旅游人数与收入实际上排在世界第10位左右。在世界旅游界的一片赞扬声中，应该有自知之明、保持清醒的头脑。改善并加强入境旅游宣传推广，提升外国游客比重、提升经济和社会效益、提升我国旅游业国际地位，永远是发展我国旅游的重大战略任务。