关于推行城乡道路客运一体化的思考
近年来，随着郴州城市化进程的加快，中心城区范围不断扩大，城市公交与道路客运之间的矛盾日益凸现出来。这些问题从表象看，是城市公交车与道路营运客车之间的矛盾，但深层次是体制不顺、管理模式不科学造成的。其弊端主要体现在以下几个方面：
一是政出多门，管理无序。城市公交由城建部门管理，道路客运由交通部门管理，这就形成两种政策、两种观念和两种运行模式，造成典型的二元分割局面。两部门以各自的方式为各自主管的对象服务，公交线路无序地向外延伸，不断加深了道路客运车主的冲突矛盾，打乱了原有的道路客运管理秩序，激发了社会矛盾。
二是经营线路重叠，引发利益冲突。就郴州城区而言，有老城区、新城区和规划城区，城市近郊乡村长期以来是道路客运车辆经营的线路，但随着城区的不断外延，城市公交与道路客运线路的分界线无法确定。目前郴州市的城市公交车已延伸到部分乡镇、村，由此造成二者的经营线路交叉、重叠，运力大大超过了运量，使得道路客运经营者无法维持正常的生产经营，侵犯了道路客运车主的利益，形成了你争我夺、矛盾重重的局面，从而引发不稳定因素。
三是公交车辆技术性能状况难以保障公路交通安全。道路客运车辆与城市公交车辆的车型结构、技术性能上存在差别，公路与城市道路在线型、坡度、弯度及路面设计上均有所不同，车辆行驶速度要求也不一样，道路客运车辆和城市公交车辆只能适应不同的公路与城市道路条件。如道路客运车辆内全部为旅客座位，不准超载，运行速度较快，大部分车辆安装了ABS自动防抱死系统，制动性能好，安全可靠，乘坐舒适，适宜于在公路上行驶和中、长途运输。而城市公交车辆底盘低、大开门，旅客座位少、站位多，运行速度慢，舒适性差，运行中超载现象严重，不适宜在公路上运行。而郴州市107国道、资郴桂高等级公路、省道S324线以及通往各乡镇、村的道路都是交通部门修建的公路，且从城区至各乡镇、村、工业园区的里程较远，如实行公交运输方式，既不利于道路交通安全，也不利于广大群众长距离乘坐，尤其是在春运、黄金周等节假日旅客高峰期，车辆超载运行更加严重，给运输生产留下安全隐患，严重危及旅客的生命财产安全。
四是浪费现有运输资源，不利于企业和社会的稳定。改革开放以来，随着郴州市道路客运业的迅猛发展，国家投入了大量的资金，先后建成了郴州汽车总站、天龙汽车站、天通汽车站、郴州汽车南站、郴州汽车东站等一批具有规模的汽车客运站。目前，郴州市直接从事城乡道路客运的从业人员12786人，营运客车4282台，共有客座72428个，年上缴国家税费近7000万元，日发班次5866个，每天可运送旅客近20万人次，而目前郴州市每日公路旅客流量仅为12万人次，车辆的实载率仅为60%，运力大大超过了运量。如再大批量增加公交客车，将使现有营运客车实载率进一步降低，造成运输资源的浪费，引发企业间和企业与社会之间一系列新的经营矛盾和纠纷，势必影响郴州社会的稳定。
五是造成交通规费流失，不利于交通基础设施建设。按照《中华人民共和国公路法》、《湖南省公路养路费征收管理办法》和《湖南省交通规费征收管理条例》的有关规定，所有机动车辆必须缴纳养路费，经营道路运输的客货汽车还须缴纳客货运附加费和道路运输管理费。国家开征交通规费，是取之于民、用之于民、造福于民的重要举措，郴州的交通规费主要用于郴州公路的建设和养护。而城市公交享受减免规费和政府补贴的优惠政策，其过度发
展将会导致郴州市养路费、客运附加费、过路过桥费等交通规费的严重减征和交通建设投入减少，直接影响郴州交通基础设施建设乃至经济建设的大局。
六是双方税费负担不平衡，人为造成市场不平等竞争。对在近郊、乡镇、村公路上营运的城市公交客运车辆减免各种交通规费，就会出现同一线路上的道路客运车辆和公交车辆税费负担不平衡，以至人为造成运输市场的不平等竞争。如郴州市城区至许家洞、四清水库、油山、塘溪、万华岩等线路，道路客运与公交客运是在不平等的环境下竞争。
消除上述弊端的良方是推行城乡道路客运一体化。要改革现有客运管理模式，打破原城市公交与道路客运二元分割的局面，由市县两级交通行政主管部门统筹规划，配置城乡交通资源，统一实施管理，采取各种运作方式，充分发挥客运资源效益最大化，推动城乡道路客运相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序、协调发展。具体来说是实行“五个统一”，即：
一、统一管理体制。归口交通部门实施管理，有利于统一规划、统筹协调，杜绝扯皮、推诿等现象，符合精简、统一、效能的行政原则。目前，郴州市道路客运和城市公交客运的管理分别由交通和城建两个政府主管部门负责。《中华人民共和国道路运输条例》规定“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。交通部门作为政府交通行业的主管部门，在长期的管理实践中，已建立了符合交通行业特点的综合管理机构和完整的管理法规体系，具有保障运输特别是运输安全的管理手段和管理方法。不论是从运输管理的历史渊源，还是从交通运输的特点看，交通部门都应该是整个汽车客运行业的主管部门。当今世界几乎所有的国家（地区）都是实行一家管理的大交通管理体制。我国北京、上海、重庆、湖北、甘肃、陕西、青海、黑龙江、安徽、西藏、广西、福建、浙江、海南、广东、河南及山东等地城区道路客运均由交通部门一家实施统一管理。
二、统一经营范围。目前，我国的汽车客运可分为道路客运和城市公共交通客运两种旅客运输方式。由于道路客运和城市公交客运有着各自不同的特点，对客运汽车、运行组织方式和票价等也有各自不同的要求。国家有关法规分别对其经营范围和管理主体曾作出如下明确的界定：
《中华人民共和国道路运输条例》中明确的道路客运，包括县级行政区域内的客运和跨2个县级以上行政区域的客运，涵盖了城镇之间定期开行的客运方式。也就是说，道路客运主要是连接城市与城市之间、城市与乡镇之间的一种运输方式，为广大城乡人民群众的工作、生活提供交通运输服务。
《湖南省城市公共客运管理办法》规定：“城市公共客运以本城市市区为营运范围。”也就是说，城市公交客运主要是为城市人民群众在本城市市区范围内工作、生活等方面提供交通运输服务。
因此，应以现有市区或以城建和交通两部门建设、养护、管理的道路为界划定市区范围。城市公交和道路客运在各自的经营范围内从事营运，主管部门分别按照《中华人民共和国道路运输条例》、《湖南省城市公共客运管理办法》对其履行管理职能。
三、统一行业政策。对同一范围的城市公交和道路客运实行统一的发展政策和经济政策，适用统一的法规体系，实行统一的税费政策，执行统一的运价政策，在道路、站点资源共享的前提下，实现真正意义上的公平竞争。
四、统一发展规划。根据郴州市乡镇、村的建设规模、分布情况、人口密度和社会经济发展水平，合理规划统一的客运网络。将客运站点规划纳入公路建设总体规划，将站场建设所需的土地、建设费用纳入公路建设工程，做到统一规划、同步设计、同步施工、同步验收，实现统筹兼顾、协调发展。目前郴州已有一级甲等站2个，二级站9个，三、四、五级站15个，并计划在“十一五”期间再建农村客运站100个，农村客运招呼点150个，届时100%的乡镇和75%的行政村都将开通客运班车。
五、统一资源配置。在以市场客流为依据、合理分配运力、力求运力运量相对平衡的基础上，全面开放城乡客运市场，只要符合旅客运输企业开业条件的企业，均可申请参与城市公交或道路客运经营，并通过服务质量招投标等方式，取得线路经营权。积极探索“集约化经营，员工化管理”的模式，对原个体经营者，或由获得经营权的企业全额出资收购，或由获得经营权的企业给予一定的经济补偿，或由交通主管部门审核资质条件、核定经营期限后继续在原线路上营运，经营期满，由交通主管部门收回其经营权重新配置。
关于推行城乡道路客运一体化的思考
近年来，随着郴州城市化进程的加快，中心城区范围不断扩大，城市公交与道路客运之间的矛盾日益凸现出来。这些问题从表象看，是城市公交车与道路营运客车之间的矛盾，但深层次是体制不顺、管理模式不科学造成的。其弊端主要体现在以下几个方面：
一是政出多门，管理无序。城市公交由城建部门管理，道路客运由交通部门管理，这就形成两种政策、两种观念和两种运行模式，造成典型的二元分割局面。两部门以各自的方式为各自主管的对象服务，公交线路无序地向外延伸，不断加深了道路客运车主的冲突矛盾，打乱了原有的道路客运管理秩序，激发了社会矛盾。
二是经营线路重叠，引发利益冲突。就郴州城区而言，有老城区、新城区和规划城区，城市近郊乡村长期以来是道路客运车辆经营的线路，但随着城区的不断外延，城市公交与道路客运线路的分界线无法确定。目前郴州市的城市公交车已延伸到部分乡镇、村，由此造成二者的经营线路交叉、重叠，运力大大超过了运量，使得道路客运经营者无法维持正常的生产经营，侵犯了道路客运车主的利益，形成了你争我夺、矛盾重重的局面，从而引发不稳定因素。
三是公交车辆技术性能状况难以保障公路交通安全。道路客运车辆与城市公交车辆的车型结构、技术性能上存在差别，公路与城市道路在线型、坡度、弯度及路面设计上均有所不同，车辆行驶速度要求也不一样，道路客运车辆和城市公交车辆只能适应不同的公路与城市道路条件。如道路客运车辆内全部为旅客座位，不准超载，运行速度较快，大部分车辆安装了ABS自动防抱死系统，制动性能好，安全可靠，乘坐舒适，适宜于在公路上行驶和中、长途运输。而城市公交车辆底盘低、大开门，旅客座位少、站位多，运行速度慢，舒适性差，运行中超载现象严重，不适宜在公路上运行。而郴州市107国道、资郴桂高等级公路、省道S324线以及通往各乡镇、村的道路都是交通部门修建的公路，且从城区至各乡镇、村、工业园区的里程较远，如实行公交运输方式，既不利于道路交通安全，也不利于广大群众长距离乘坐，尤其是在春运、黄金周等节假日旅客高峰期，车辆超载运行更加严重，给运输生产留下安全隐患，严重危及旅客的生命财产安全。
四是浪费现有运输资源，不利于企业和社会的稳定。改革开放以来，随着郴州市道路客运业的迅猛发展，国家投入了大量的资金，先后建成了郴州汽车总站、天龙汽车站、天通汽车站、郴州汽车南站、郴州汽车东站等一批具有规模的汽车客运站。目前，郴州市直接从事城乡道路客运的从业人员12786人，营运客车4282台，共有客座72428个，年上缴国家税费近7000万元，日发班次5866个，每天可运送旅客近20万人次，而目前郴州市每日公路旅客流量仅为12万人次，车辆的实载率仅为60%，运力大大超过了运量。如再大批量增加公交客车，将使现有营运客车实载率进一步降低，造成运输资源的浪费，引发企业间和企业与社会之间一系列新的经营矛盾和纠纷，势必影响郴州社会的稳定。
五是造成交通规费流失，不利于交通基础设施建设。按照《中华人民共和国公路法》、《湖南省公路养路费征收管理办法》和《湖南省交通规费征收管理条例》的有关规定，所有机动车辆必须缴纳养路费，经营道路运输的客货汽车还须缴纳客货运附加费和道路运输管理费。国家开征交通规费，是取之于民、用之于民、造福于民的重要举措，郴州的交通规费主要用于郴州公路的建设和养护。而城市公交享受减免规费和政府补贴的优惠政策，其过度发
展将会导致郴州市养路费、客运附加费、过路过桥费等交通规费的严重减征和交通建设投入减少，直接影响郴州交通基础设施建设乃至经济建设的大局。
六是双方税费负担不平衡，人为造成市场不平等竞争。对在近郊、乡镇、村公路上营运的城市公交客运车辆减免各种交通规费，就会出现同一线路上的道路客运车辆和公交车辆税费负担不平衡，以至人为造成运输市场的不平等竞争。如郴州市城区至许家洞、四清水库、油山、塘溪、万华岩等线路，道路客运与公交客运是在不平等的环境下竞争。
消除上述弊端的良方是推行城乡道路客运一体化。要改革现有客运管理模式，打破原城市公交与道路客运二元分割的局面，由市县两级交通行政主管部门统筹规划，配置城乡交通资源，统一实施管理，采取各种运作方式，充分发挥客运资源效益最大化，推动城乡道路客运相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序、协调发展。具体来说是实行“五个统一”，即：
一、统一管理体制。归口交通部门实施管理，有利于统一规划、统筹协调，杜绝扯皮、推诿等现象，符合精简、统一、效能的行政原则。目前，郴州市道路客运和城市公交客运的管理分别由交通和城建两个政府主管部门负责。《中华人民共和国道路运输条例》规定“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。交通部门作为政府交通行业的主管部门，在长期的管理实践中，已建立了符合交通行业特点的综合管理机构和完整的管理法规体系，具有保障运输特别是运输安全的管理手段和管理方法。不论是从运输管理的历史渊源，还是从交通运输的特点看，交通部门都应该是整个汽车客运行业的主管部门。当今世界几乎所有的国家（地区）都是实行一家管理的大交通管理体制。我国北京、上海、重庆、湖北、甘肃、陕西、青海、黑龙江、安徽、西藏、广西、福建、浙江、海南、广东、河南及山东等地城区道路客运均由交通部门一家实施统一管理。
二、统一经营范围。目前，我国的汽车客运可分为道路客运和城市公共交通客运两种旅客运输方式。由于道路客运和城市公交客运有着各自不同的特点，对客运汽车、运行组织方式和票价等也有各自不同的要求。国家有关法规分别对其经营范围和管理主体曾作出如下明确的界定：
《中华人民共和国道路运输条例》中明确的道路客运，包括县级行政区域内的客运和跨2个县级以上行政区域的客运，涵盖了城镇之间定期开行的客运方式。也就是说，道路客运主要是连接城市与城市之间、城市与乡镇之间的一种运输方式，为广大城乡人民群众的工作、生活提供交通运输服务。
《湖南省城市公共客运管理办法》规定：“城市公共客运以本城市市区为营运范围。”也就是说，城市公交客运主要是为城市人民群众在本城市市区范围内工作、生活等方面提供交通运输服务。
因此，应以现有市区或以城建和交通两部门建设、养护、管理的道路为界划定市区范围。城市公交和道路客运在各自的经营范围内从事营运，主管部门分别按照《中华人民共和国道路运输条例》、《湖南省城市公共客运管理办法》对其履行管理职能。
三、统一行业政策。对同一范围的城市公交和道路客运实行统一的发展政策和经济政策，适用统一的法规体系，实行统一的税费政策，执行统一的运价政策，在道路、站点资源共享的前提下，实现真正意义上的公平竞争。
四、统一发展规划。根据郴州市乡镇、村的建设规模、分布情况、人口密度和社会经济发展水平，合理规划统一的客运网络。将客运站点规划纳入公路建设总体规划，将站场建设所需的土地、建设费用纳入公路建设工程，做到统一规划、同步设计、同步施工、同步验收，实现统筹兼顾、协调发展。目前郴州已有一级甲等站2个，二级站9个，三、四、五级站15个，并计划在“十一五”期间再建农村客运站100个，农村客运招呼点150个，届时100%的乡镇和75%的行政村都将开通客运班车。
五、统一资源配置。在以市场客流为依据、合理分配运力、力求运力运量相对平衡的基础上，全面开放城乡客运市场，只要符合旅客运输企业开业条件的企业，均可申请参与城市公交或道路客运经营，并通过服务质量招投标等方式，取得线路经营权。积极探索“集约化经营，员工化管理”的模式，对原个体经营者，或由获得经营权的企业全额出资收购，或由获得经营权的企业给予一定的经济补偿，或由交通主管部门审核资质条件、核定经营期限后继续在原线路上营运，经营期满，由交通主管部门收回其经营权重新配置。