义务教育的均衡发展
一、义务教育均衡发展的理论基础
（一）义务教育的涵义
《中华人民共和国义务教育法》规定:义务教育是依照法律规定,适龄儿童少年必须接受的国民教育。凡宣布实施义务教育的国家或地区,均意味着:政府向全社会公开承诺从此担负普及义务教育的主要责任,包括创建学校、输送教师、提供一定标准的日常教育费用等;社会各方面必须为实现普及义务教育的目标而协同努力;承担义务教育的学校不分性别、出身、民族和种族,向全体适龄儿童少年开放;家长送子女人学,保护儿童少年受教育权益成为一项公民必须履行的义务,而不再仅仅是个人行为。
（二）教育均衡发展的涵义
“均衡”主要强调质量和程度上的均等或平衡,而且是相对的、短暂的平衡,而不是绝对平衡。“教育均衡发展”主要指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题。在教育资源分配方面,教育均衡发展要求政府提供的办学条件要基本平等,使不同区域之间、一定区域内城乡之间、学校之间和群体之间教育内部诸要素间的均衡协调发展;在教育制度保障方面,教育均衡发展要求保障受教育权利平等的实现,使受教育者获得平等的入学机会和学业成功机会;在就学进程方面,教育均衡发展要求受教育者在接受教育的起点和结果方面拥有相对平等的入学和获得学业成功的机会,在就学过程中得到同等的对待;在教育目标方面,关注每个受教育者潜能的最大程度的发展,为其提供适宜的发展环境和条件,使其能够获得尽可能的发展与成长。 （三）义务教育均衡发展的内涵
义务教育均衡发展首先是一种教育的发展理念,是一种教育的发展观,是科学发展观在教育领域的具体化。义务教育均衡发展指政府规定最基本的办学条件标准,均衡配置公共教育资源,促进区域之间、城乡之间、学校之间的均衡发展,为每个儿童少年提供平等的学习条件、权利和机会,让所有的孩子都能享受大致均等的良好教育。
义务教育均衡发展至少包含三方面内涵:第一,为受教育者提供均等的受教育机会。即为每个学校提供大致相当的师资、校舍、教科书与相关资料、生均经费,以及公共的、统一的义务教育课程。第二,为受教育者提供获得学业成功机会均等的受教育条件。第三,促使每个受教育者获得最大限度的发展。
二、我国义务教育非均衡发展的现状及原因分析
（一）我国义务教育非均衡发展的现状
1.义务教育发展呈现地域间的非均衡形态
由于社会政治、经济、文化、人口等多种因素的影响，我国各地区之间的教育发展水平存在明显的地域差异。近几年来，京津沪等大城市和经济发达地区已
经接近普及高中阶段教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远地区、贫困地区及少数民族聚居地区，“普九”的任务尚未完成。就教育发展水平看，发达地区的中小学校，教师已是研究生学历和本科学历，学校已是高楼大厦，多媒体教学、 教学仪器与图书资料应有尽有。而在那些欠发达地区里，中小学专任教师的学历和质量都仅能维持在可以教学的水平上，教学条件就更为糟糕。从我国目前各地区之间义务教育生均经费的投入水平看，义务教育发展的地域非均衡状况尤为明显地表现于发达地区与边远落后地区之间。在义务教育阶段，不同地区之间的生均经费差异幅度超出一倍以上。
2.义务教育发展呈现城乡间的非均衡形态
中国目前仍是一个城乡存在较大差别的社会。就总体而言，中国广大农村的义务教育质量普遍低于城市。2001 年，城镇初中和农村初中生均教育经费分别是 1955 元和 1014 元，城镇初中是农村初中的 1.9 倍。城镇小学和农村小学生均教育经费分别是 1484 元和 798 元，城镇小学是农村小学的 1.86 倍。在此期间，城镇初中生均教育经费增长353.21 元，增幅 47.17％；农村初中生均教育经费增长 246.16 元，增幅 39.99％；城镇小学生均经费增长 236.87 元，增幅 60.97％；农村小学生均经费增长 189.96 元，增幅 57.63％。
3.义务教育发展呈现校际间的非均衡形态
由于受历史上精英主义教育思想的影响和应试教育体制下的升学压力，我国目前的义务教育中，存在着重点校、示范校、实验校与非重点校、非示范校、非实验校的类型区别。一项区域教育研究发现，某地重点中学与非重点中学学生生均经费方面存在差异。重点中学财政拨款生均教育经费人民币 700 元，非重点中学生均教育经费 610 元；在20 世纪 90 年代，重点中学逐年享有附加经费，1991 年人民币 2 万元，1992 年 8 万元，1993 年 28 万元，1994 年 73 万元，1995 年 220 万元，1996 年 500 万元，而非重点中学没有附加经费。把资金过分投向重点中学，造成重点中学与非重点中学之间教育投入的巨大差别，势必会妨碍普通学校儿童享受应有的教育机会，这从根本上也有悖于教育机会平等的原则。
4.义务教育非均衡发展呈现进一步扩大趋势
近几年来，随着科教兴国战略的实施，我国的教育投入保持了较快的增长，教育投入总量持续增加。2002 年全国教育投入总量达 5480 亿元，比 2001 年的 4638 亿元增长18.2%。但是，巨大的教育经费数额并不是各级学校、各地学校和各类学校平等享有的。以义务教育经费分配为例，不同区域学校学生、不同阶段学校学生、不同类型学校学生所享有的生均教育经费存在显著差异，进而导致义务教育非均衡发展呈现进一步扩大的趋势。
5.农村受教育者学业成功几率大大低于城市
农村社会综合实力落后使农村受教育者在获得平等的受教育权和学业成功机会方面大大低于城市。这一现状与我国目前总体生产力水平较低和建国以后的城市中心战略有关。新中国成立之初，与经济发展一样，教育发展十分缓慢，且地区间发展极不平衡。高等教育主要集中在上海、北京、天津、广州、武汉等少数几个大城市。西部地区不论是高等教育，还是基础教育都非常落后，许多地区甚
至连一所中学都没有。
（二）我国教育非均衡发展现状的原因分析
1.非均衡的社会发展战略
非均衡发展战略是我国义务教育发展失衡的宏观因素。我国的现代化是以不均衡为“发展起点”和“发展代价”的发展路径,即梯度发展战略。梯度发展战略在促进地区经济尤其是东部地区经济向前发展,为区域经济的发展增添活力的同时,也带来了一些新问题,其中最为突出的就是区域差距扩大：(1)区域经济和社会发展不均衡。(2)差异发展的教育政策。
2.法制不健全
义务教育的基本特征是强制性和免费性。《义务教育法》第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但是并未对各级政府义务教育经费的分担责任作出明确规定。各省、市、自治区实施义务教育的法规中,对地方各级政府的义务教育经费的负担责任,也没有具体规定。此外,许多法的规定缺少配套规定,无法实行。许多法的规定不完整,只有行为模式,没有后果模式,无法兑现这些规范的授权性、鼓励性规定,也无法处罚触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为。
3.义务教育管理及投资体制不完善
现阶段,我国实行的“地方负责、分级管理”的义务教育财政体制是一种分权化的教育财政管理体制,虽然在一定程度上起过积极的作用,但从总体上来说还是加重了县乡各级政府的财政负担,其弊端主要表现在：（1）分散型的义务教育财政体制不适应区域经济发展不平衡的基本国情（2）教育财政管理制度中地方事权和财权不对称（3）我国现行义务教育财政转移支付制度不完善（4）分散型的义务教育财政体制缺乏对地方政府行为的有效制约。
三、我国义务教育均衡发展的措施
（一）依法实施免费义务教育，加强教育经费管理
现代义务教育的重要特点之一就是对学生实行免费教育。从发达国家和部分发展中国家依法实施义务教育的历史看，义务教育大都实行了免费政策，我国经济快速发展已有二十多年，积累了一定程度的经济基础，要真正实现普及义务教育、实现义务教育均衡发展必须改革长期以来的义务教育收费制度，使贫困地区及发达地区的贫困人口享受真正意义的普及义务教育。政府可依据地区经济实力状况，制定相应的政策。
义务教育具有强制性和免费性,义务教育的强制性通过法律可以保证,义务教育的免费性需要政府的教育财政和教育投入予以保障。我们必须保证充分的义务教育经费投入，同时必须加强对教育经费的管理：（1）推行相对集中模式的义务教育投资体制（2）建立规范的义务教育财政转移支付制度（3）实行农村和城市不同的双轨义务教育财政体制。
（二）加强师资队伍建设，保障基层教师工资
教师是学校现代化的第一资源，优化师资队伍建设是促进义务教育均衡发展不可或缺的重要因素。
1.提高基层教师教育水平
制定专门针对薄弱学校教师培养培训的政策，从时间、经费、培训队伍等方面给予保证，以期提高这类学校现有教师业务水平。通过规定从事教师职业者所需要的最低学历水平以及接受师范教育的基本要求等内容，也可以有效地保证边远地区和薄弱学校教师的基本业务水平 。
2.推行教育人事制度改革
要建立合理的人事制度,一要定编定岗、缺余互补。二要实行编制优惠政策，适量增加对基层落后学校的编制。三要实施定向培养政策。通过定向培养来保证有足够的师范毕业生到边远地区和薄弱学校任教。
3.促进师资合理流动
师资的合理流动是实现师资均衡发展的有效手段。一是教师工作轮换政策。二是“教师电脑派位”政策，以此实现不同水平教师在不同学校的均衡分布。 三是定期支教政策。
4.保障义务教育教师工资
通过提高边远地区、薄弱学校教师工资、待遇和补贴，吸引优秀教师和优秀师范毕业生前往任教。
（三）提倡积极差别政策，鼓励横向援助
所谓义务教育发展的积极差别政策,指在经济和教育发展的一定阶段或水平上对不同区域采取不同的教育发展政策。提倡义务教育发展的积极差别政策可以：
（1）制定对落后地区义务教育的资金扶持政策（2）教育援助的积极差别政策（3）个体投资的积极差别政策（4）学校创收的积极差别政策（5）设立面向不发达地区的教育基金,支援这些地区发展教育事业（6）政府和社会支持和关注处境不利的弱势群体的教育。
区域义务教育发展的横向援助，指由中央政府启动、由发达地区支援欠发达地区的义务教育发展，我国又叫“对口支援”。横向援助的方式同样分为间接援助和直接援助两种。间接援助包括资金援助、物资和技术援助，其实质是将发达地区的部分财力无偿转移到欠发达地区，因而也是教育财政的一项积极差别政策。直接援助包括向欠发达地区无偿提供教育经费、教学设备和图书，选派素质较高的教师到欠发达地区的学校任教，免费接收欠发达地区(主要是民族地区)的学生就读和教师培训。
义务教育的均衡发展
一、义务教育均衡发展的理论基础
（一）义务教育的涵义
《中华人民共和国义务教育法》规定:义务教育是依照法律规定,适龄儿童少年必须接受的国民教育。凡宣布实施义务教育的国家或地区,均意味着:政府向全社会公开承诺从此担负普及义务教育的主要责任,包括创建学校、输送教师、提供一定标准的日常教育费用等;社会各方面必须为实现普及义务教育的目标而协同努力;承担义务教育的学校不分性别、出身、民族和种族,向全体适龄儿童少年开放;家长送子女人学,保护儿童少年受教育权益成为一项公民必须履行的义务,而不再仅仅是个人行为。
（二）教育均衡发展的涵义
“均衡”主要强调质量和程度上的均等或平衡,而且是相对的、短暂的平衡,而不是绝对平衡。“教育均衡发展”主要指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题。在教育资源分配方面,教育均衡发展要求政府提供的办学条件要基本平等,使不同区域之间、一定区域内城乡之间、学校之间和群体之间教育内部诸要素间的均衡协调发展;在教育制度保障方面,教育均衡发展要求保障受教育权利平等的实现,使受教育者获得平等的入学机会和学业成功机会;在就学进程方面,教育均衡发展要求受教育者在接受教育的起点和结果方面拥有相对平等的入学和获得学业成功的机会,在就学过程中得到同等的对待;在教育目标方面,关注每个受教育者潜能的最大程度的发展,为其提供适宜的发展环境和条件,使其能够获得尽可能的发展与成长。 （三）义务教育均衡发展的内涵
义务教育均衡发展首先是一种教育的发展理念,是一种教育的发展观,是科学发展观在教育领域的具体化。义务教育均衡发展指政府规定最基本的办学条件标准,均衡配置公共教育资源,促进区域之间、城乡之间、学校之间的均衡发展,为每个儿童少年提供平等的学习条件、权利和机会,让所有的孩子都能享受大致均等的良好教育。
义务教育均衡发展至少包含三方面内涵:第一,为受教育者提供均等的受教育机会。即为每个学校提供大致相当的师资、校舍、教科书与相关资料、生均经费,以及公共的、统一的义务教育课程。第二,为受教育者提供获得学业成功机会均等的受教育条件。第三,促使每个受教育者获得最大限度的发展。
二、我国义务教育非均衡发展的现状及原因分析
（一）我国义务教育非均衡发展的现状
1.义务教育发展呈现地域间的非均衡形态
由于社会政治、经济、文化、人口等多种因素的影响，我国各地区之间的教育发展水平存在明显的地域差异。近几年来，京津沪等大城市和经济发达地区已
经接近普及高中阶段教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远地区、贫困地区及少数民族聚居地区，“普九”的任务尚未完成。就教育发展水平看，发达地区的中小学校，教师已是研究生学历和本科学历，学校已是高楼大厦，多媒体教学、 教学仪器与图书资料应有尽有。而在那些欠发达地区里，中小学专任教师的学历和质量都仅能维持在可以教学的水平上，教学条件就更为糟糕。从我国目前各地区之间义务教育生均经费的投入水平看，义务教育发展的地域非均衡状况尤为明显地表现于发达地区与边远落后地区之间。在义务教育阶段，不同地区之间的生均经费差异幅度超出一倍以上。
2.义务教育发展呈现城乡间的非均衡形态
中国目前仍是一个城乡存在较大差别的社会。就总体而言，中国广大农村的义务教育质量普遍低于城市。2001 年，城镇初中和农村初中生均教育经费分别是 1955 元和 1014 元，城镇初中是农村初中的 1.9 倍。城镇小学和农村小学生均教育经费分别是 1484 元和 798 元，城镇小学是农村小学的 1.86 倍。在此期间，城镇初中生均教育经费增长353.21 元，增幅 47.17％；农村初中生均教育经费增长 246.16 元，增幅 39.99％；城镇小学生均经费增长 236.87 元，增幅 60.97％；农村小学生均经费增长 189.96 元，增幅 57.63％。
3.义务教育发展呈现校际间的非均衡形态
由于受历史上精英主义教育思想的影响和应试教育体制下的升学压力，我国目前的义务教育中，存在着重点校、示范校、实验校与非重点校、非示范校、非实验校的类型区别。一项区域教育研究发现，某地重点中学与非重点中学学生生均经费方面存在差异。重点中学财政拨款生均教育经费人民币 700 元，非重点中学生均教育经费 610 元；在20 世纪 90 年代，重点中学逐年享有附加经费，1991 年人民币 2 万元，1992 年 8 万元，1993 年 28 万元，1994 年 73 万元，1995 年 220 万元，1996 年 500 万元，而非重点中学没有附加经费。把资金过分投向重点中学，造成重点中学与非重点中学之间教育投入的巨大差别，势必会妨碍普通学校儿童享受应有的教育机会，这从根本上也有悖于教育机会平等的原则。
4.义务教育非均衡发展呈现进一步扩大趋势
近几年来，随着科教兴国战略的实施，我国的教育投入保持了较快的增长，教育投入总量持续增加。2002 年全国教育投入总量达 5480 亿元，比 2001 年的 4638 亿元增长18.2%。但是，巨大的教育经费数额并不是各级学校、各地学校和各类学校平等享有的。以义务教育经费分配为例，不同区域学校学生、不同阶段学校学生、不同类型学校学生所享有的生均教育经费存在显著差异，进而导致义务教育非均衡发展呈现进一步扩大的趋势。
5.农村受教育者学业成功几率大大低于城市
农村社会综合实力落后使农村受教育者在获得平等的受教育权和学业成功机会方面大大低于城市。这一现状与我国目前总体生产力水平较低和建国以后的城市中心战略有关。新中国成立之初，与经济发展一样，教育发展十分缓慢，且地区间发展极不平衡。高等教育主要集中在上海、北京、天津、广州、武汉等少数几个大城市。西部地区不论是高等教育，还是基础教育都非常落后，许多地区甚
至连一所中学都没有。
（二）我国教育非均衡发展现状的原因分析
1.非均衡的社会发展战略
非均衡发展战略是我国义务教育发展失衡的宏观因素。我国的现代化是以不均衡为“发展起点”和“发展代价”的发展路径,即梯度发展战略。梯度发展战略在促进地区经济尤其是东部地区经济向前发展,为区域经济的发展增添活力的同时,也带来了一些新问题,其中最为突出的就是区域差距扩大：(1)区域经济和社会发展不均衡。(2)差异发展的教育政策。
2.法制不健全
义务教育的基本特征是强制性和免费性。《义务教育法》第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但是并未对各级政府义务教育经费的分担责任作出明确规定。各省、市、自治区实施义务教育的法规中,对地方各级政府的义务教育经费的负担责任,也没有具体规定。此外,许多法的规定缺少配套规定,无法实行。许多法的规定不完整,只有行为模式,没有后果模式,无法兑现这些规范的授权性、鼓励性规定,也无法处罚触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为。
3.义务教育管理及投资体制不完善
现阶段,我国实行的“地方负责、分级管理”的义务教育财政体制是一种分权化的教育财政管理体制,虽然在一定程度上起过积极的作用,但从总体上来说还是加重了县乡各级政府的财政负担,其弊端主要表现在：（1）分散型的义务教育财政体制不适应区域经济发展不平衡的基本国情（2）教育财政管理制度中地方事权和财权不对称（3）我国现行义务教育财政转移支付制度不完善（4）分散型的义务教育财政体制缺乏对地方政府行为的有效制约。
三、我国义务教育均衡发展的措施
（一）依法实施免费义务教育，加强教育经费管理
现代义务教育的重要特点之一就是对学生实行免费教育。从发达国家和部分发展中国家依法实施义务教育的历史看，义务教育大都实行了免费政策，我国经济快速发展已有二十多年，积累了一定程度的经济基础，要真正实现普及义务教育、实现义务教育均衡发展必须改革长期以来的义务教育收费制度，使贫困地区及发达地区的贫困人口享受真正意义的普及义务教育。政府可依据地区经济实力状况，制定相应的政策。
义务教育具有强制性和免费性,义务教育的强制性通过法律可以保证,义务教育的免费性需要政府的教育财政和教育投入予以保障。我们必须保证充分的义务教育经费投入，同时必须加强对教育经费的管理：（1）推行相对集中模式的义务教育投资体制（2）建立规范的义务教育财政转移支付制度（3）实行农村和城市不同的双轨义务教育财政体制。
（二）加强师资队伍建设，保障基层教师工资
教师是学校现代化的第一资源，优化师资队伍建设是促进义务教育均衡发展不可或缺的重要因素。
1.提高基层教师教育水平
制定专门针对薄弱学校教师培养培训的政策，从时间、经费、培训队伍等方面给予保证，以期提高这类学校现有教师业务水平。通过规定从事教师职业者所需要的最低学历水平以及接受师范教育的基本要求等内容，也可以有效地保证边远地区和薄弱学校教师的基本业务水平 。
2.推行教育人事制度改革
要建立合理的人事制度,一要定编定岗、缺余互补。二要实行编制优惠政策，适量增加对基层落后学校的编制。三要实施定向培养政策。通过定向培养来保证有足够的师范毕业生到边远地区和薄弱学校任教。
3.促进师资合理流动
师资的合理流动是实现师资均衡发展的有效手段。一是教师工作轮换政策。二是“教师电脑派位”政策，以此实现不同水平教师在不同学校的均衡分布。 三是定期支教政策。
4.保障义务教育教师工资
通过提高边远地区、薄弱学校教师工资、待遇和补贴，吸引优秀教师和优秀师范毕业生前往任教。
（三）提倡积极差别政策，鼓励横向援助
所谓义务教育发展的积极差别政策,指在经济和教育发展的一定阶段或水平上对不同区域采取不同的教育发展政策。提倡义务教育发展的积极差别政策可以：
（1）制定对落后地区义务教育的资金扶持政策（2）教育援助的积极差别政策（3）个体投资的积极差别政策（4）学校创收的积极差别政策（5）设立面向不发达地区的教育基金,支援这些地区发展教育事业（6）政府和社会支持和关注处境不利的弱势群体的教育。
区域义务教育发展的横向援助，指由中央政府启动、由发达地区支援欠发达地区的义务教育发展，我国又叫“对口支援”。横向援助的方式同样分为间接援助和直接援助两种。间接援助包括资金援助、物资和技术援助，其实质是将发达地区的部分财力无偿转移到欠发达地区，因而也是教育财政的一项积极差别政策。直接援助包括向欠发达地区无偿提供教育经费、教学设备和图书，选派素质较高的教师到欠发达地区的学校任教，免费接收欠发达地区(主要是民族地区)的学生就读和教师培训。