缺陷汽车产品召回制度的法律思考
摘要：2009年发生的丰田召回事件引发社会各界对我国缺陷汽车产品召回制度的极大关注。本通过对比美日发达国家完备的汽车召回制度，针对我国该制度目前存在的立法层级低、惩罚力度弱、配套法规不健全的问题，提出提高我国缺陷汽车产品召回制度的立法层次、加强惩处措施、健全配套法规建设、引入保险制度、完善汽车三包制度。以期建立符合中国当前汽车消费状况的缺陷汽车产品召回制度，让中国的消费者享受完备法律保护的消费维权环境。
关键词：缺陷汽车产品召回；现状；完善
2009年11月，美国开始调查丰田雷克萨斯突然自动加速问题缺陷导致的车辆失控及死亡事故。2010年2月26日，中国质检总局就丰田汽车公司部分车型缺陷发出风险警示通告称，使用丰田品牌或雷克萨斯品牌车辆的车主如发现车辆加速踏板和制动系统的功能表现异常，请立即反映有关情况。2010年3月1日，丰田汽车公司总裁丰田章男在北京举行记者会，就大规模召回事件进行说明，但召回汽车在华只涉及国产RAV4，并且在赔偿等处理措施上让中国消费者感到明显不公，一时之间如何保障消费者的用车安全，如何控制汽车产品质量，成为备受关注的焦点问题。加之今年以来，国内外品牌汽车频频发生召回事件，关于缺陷汽车产品召回的立法保护问题也成为当今亟待解决的问题。
汽车产品事故频发，消费者却不能从现有法律中寻求有效救济手段，缺陷汽车产品召回制度的完备呼声日益高涨，关于缺陷汽车产品召回制度法律的完善不仅是尊重消费者权利的表现，也是企业建立诚信的良好契机，更是是经营者承担社会责任的基本要求。
一、缺陷汽车和缺陷汽车产品召回的概念界定
(一)缺陷汽车
汽车产品召回监督管理条例(征求意见稿)对汽车和缺陷的定义有明确的规定：汽车产品，是指按照国家标准规定，由动力装置驱动或者牵引，用于在道路上行驶的汽车、汽车列车和挂车，以及轮胎、底盘、儿童安全座椅等涉及安全的重要零部件。缺陷，是指由于设计、制造、标识等方面的原因导致汽车产品中普遍存在的具有同一性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合国家有关强制性安全要求的情形。这里的质量问题主要是涉及影响安全性的缺陷，而排除了涉及排放、.环保等的相关问题，在很大程度上限制了消费者的维权范围。
(二)缺陷汽车产品召回
关于这一概念的界定是指由缺陷汽车产品生产者进行的消其产品可能引起的人身伤害、损失的缺陷的过程，包括制造商有效方式通知销售商、修理商、车主等有关方
面关于缺陷的具体情况及消除缺陷的方法等事项，并由制造商组织销售商、修理商等通过修正或者补充标识修理、更换、收回等具体措施有效消除其汽车产品缺陷的过程。
二、国外缺陷汽车产品召回制度的立法简介及对我国的启示
（一）美国、日本缺陷汽车产品召回制度的立法现状
世界上第一个建立缺陷汽车产召回制度的国家----美国，其国会于1966年9月9日，通过了《国家交通和机动车安全法》，该法将遵守安全标准和责任直接加诸于制造商。由于市场成熟，而且具备完备的社会法律体系，制定了《车辆法》、(汽车保用法》、《汽车安全法》、《汽车环保法》等一系列法律文件，从汽车的安全、技术、环保、使
用等环节都有详细规定，实行汽车召回制度具有很强的可操作性。明确规定汽车制造
商有义务召回缺陷汽车，并据此建立起了相当完备的机动车召回制度，从消费者举报、当局主管部门立案调查、汽车生产商自检，到召回公告的发布以及免费修理等都有明确规定。2000年美国会参众两院颁布了新的交通安全法，制定了更为严格的规定，从2009年开始的“丰田召回门”事件让美国政府对丰田公司开出近1640万美元的罚款单，这不但是美国政府目前为止对汽车制造商开出的最高额罚款，也是美国法律规定的最高罚款额。
1969年8月，日本的《机动车型式认证规则》，增加了召回的内容，并于1994年写进《公路运输车辆法》还有《道路运输车辆安全标准》。严格规定了召回的程序、范围和处理方式等，同时制定严厉的处罚措施以防汽车制造商对召回的不作为，并由国土交通省负责监督执行。
（二）美国、日本缺陷汽车产品召回制度的经验对我国的启示
1.高层次的立法层级
进一步完善召回法律法规的立法层次是改善我国缺陷汽车产品召回制度最根本有效的措施，目前我国的立法层级属于行政规章、行政法规，而发达国家的立法层级属于法律；规章的最高罚款额仅为三万元，对违法汽车生产商根本起不到震慑预防作用造成《规定》，形同虚设；《条例》将罚款额度提高至100万元，但相比英美发达国家高达1640万美元的罚款额度还是有相当大的距离。将召回法上升为具有最高效力的法律是适应我国经济发展对召回法的现实要求。
2.完善的配套法规建设
美国召回制度以《国家交通和机动车安全法》主，辅以《车辆法》、《汽车保用法》、《汽车安全法》、《汽车环保法》法律，从汽车的安全、技术、环保、使用等个环节全面规制汽车生产商的行为，一旦产生召回事件消费者可以得到完备的法律保障。较之我国的配套法规只有《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》、《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》、《缺陷汽车产品调查和认证实施办法》、《缺陷汽车产品监测与实验监督管理办法》四部，全面的召回体系也就失去了建立的基础，也就不难理解在丰田召回门事件中中国消费者无法获得对等赔偿的原因。
3.人性化的汽车三包制度
美国的柠檬法（即汽车三包法）要求汽车厂对处于质量保证期内的新车，如经过
数次(一般为4次)修理，仍不能使该车保持正常使用状态，或者该车在保证期内累计30天不能使用的，制造商或梢售商就应该为用户更换新车，或者返还消费者的购车款并收回有毛病的车，并把汽车因为不符合质量保证而被退货的事实向当地车管部门报告。其与汽车三包法有相似的功效，浙江的丰田缺陷车消费者因《浙江“三包”商品目录》将汽车产品纳入三包范围才得到300元的损失补偿，其他省份的消费者则因汽车产品未被列入三包范围遭到丰田拒绝补偿的答复，出台汽车三包法已经是健全汽车召回制度的另一重要方面。
三、我国缺陷汽车产品召回制度的立法现状及存在问题
（一）我国目前缺陷产品召回制度的立法现状
1.《消费者权益保护法》
《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）是保护消费者权益的法律，通过直接规定或援引其他相关规定，在一定程度上为缺陷产品管理提供了法律依据和方向，但对产品召回未作具体、明确的规定。《消法》第45条规定，国家规定或者经营者与消费者约定包修、包换、包退的商品，经营者应当负责修理、更换或者退货。在保修期内两次修理仍不能正常使用的，经营者应当负责更换或者退货。对包修、包换、包退的大件商品，消费者要求经营者修理、更换、退货的，经营者应当承担运输等合理费用。”可以和《浙江“三包”商品目录》联合使用以弥补《缺陷汽车产品召回管理规定》中没有关于损害赔偿的缺点，但并不是所有省份都有关于《浙江“三包”商品目录》类似的规定，维权覆盖率太低。
2.《产品质量法》
《质量法》第26条明确规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”按照我国目前的制度安排，一种缺陷产品只有在造成消费者人身或财产损害后，消费者及有关当事人才能以违约或侵权为由寻求法律救济。另外对缺陷产品的免责条款的规定容易被经营者滥用。根据其第四十六条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”该法对缺陷产品的免责条款规定过于宽泛。由于其它原因导致产品缺陷，很容易被经营者以科学技术不能发现的缺陷为借口，而不承担应承担的法律责任；其次是《质量法》对缺陷产品的免责条款的规定容易被经营者滥用。根据其第四十六条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”该法对缺陷产品的免责条款规定过于宽泛。由于其它原因导致产品缺陷，很容易被经营者以科学技术不能发现的缺陷为借口，而不承担应承担的法律责任。
3.《缺陷汽车产品召回管理规定》
《规定》颁布以前缺陷汽车产品召回具体制度还是一片空白,这一规定从长远的角度来看，《缺陷汽车产品召会管理规定》对我国汽车业的发展以及消费者权利的保护等诸多方面绝对是迈进了很大的一步，但是在实施起来，仍然有许多值得注意的问题存在：
(1)立法位阶太低。《规定》是由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署、
四部委联合颁布的属于部门规章，其法律效力于执行力度较弱，并且最高罚金不能超过30000元，对汽车制造厂商、销售商、进口商等侵权主体的惩罚威慑力度太小，根本无法起到预防与制裁的法律宗旨与社会效果;
(2)执法主体不明。《规定》.执法主体。国家质量监督检验检疫总局负责全国缺陷汽车召回的组织和管理工作。国家发展改革委员会、商务部、海关总署等务院有关部门在各自职责范围内，配合主管部门开展缺陷汽车召回的有关管理工作。各省、自治区、直辖市质量技术监督部门和各直属检验检疫机构(以上称地方管理机构)负责组织本行政区域内缺陷汽车召回的监督工作。
(3)配套法规太少。与《规定》同步实施的配套法规只有《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》、《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》、《缺陷汽车产品调查和认证实施办法》、《缺陷汽车产品监测与实验监督管理办法》四部。
(4)罚则不够严厉。根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第四十二条规定：“有下列情形之一的，主管部门可责令制造商重新召回，通报批评，并由质量监督检验检疫部门处以10000元以上30000元以下罚款：制造商故意隐瞒缺陷的严重性的；试图利用本规定的缺陷汽车产品主动召回程序，规避主管部门监督的；由于制造商的过错致使召回缺陷产品未达到预期目的，造成损害再度发生的。”
(5)国内汽车召回法规没有对召回修理的赔偿问题做相关规定。
4.《侵权法责任》
《侵权法责任》新近出台暂时还没有相关的法律评述，但是有一点很明确：《侵权法责任》中关于产品责任损害赔偿责任的承担适用的是过错责任原则，这一规定加重了消费者的举证责任，主观上强调“故意”极大减轻侵权经营者的责任，对于广大消费者的维权加上法律的阻力。
5.《汽车产品召回监督管理条例》
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》（以下简称《条例》）提高了《规定》的立法位阶并加强了处罚力度，国务院作为立法主体将法律效力比较低的部门规章上升为行政法规，《规定》的最高罚款额仅为3万元，而《条例》则规定：主管部门责令生产者实施召回，生产者仍未召回的，构成产品质量法律法规规定的违法行为的，依照有关法律法规追究相关责任；未构成产品质量法律法规规定的违法行为的，责令停止生产、销售、进口，处以违法生产、销售、进口产品货值金额百分之五以上百分之五十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，还可责令停业整顿；《条例》还加强了主管部门监察力度。规定主管部门在缺陷调查过程中，有权采取以下措施：进入生产者、进口商或者境外生产者在境内的代理商、销售者、修理者、租赁者等相关经营者的生产经营场所进行现场调查；查阅、复制相关资料和记录；必要时，查封、扣押可能存在缺陷的汽车产品；向相关单位和个人调查汽车产品可能存在缺陷的情况，公开征求相关信息；要求经营者提供调查所需其他相关资料；《规定》没有对召回修理的赔偿问题做出相关规定，而《条例》第五条规定生产者应当承担消除缺陷的费用和合理的交通运输等费用。《条例》较之于《规定》是有很大进步与提升的。
（二）我国缺陷产品召回制度存在的问题
1.我国《缺陷汽车产品召回管理规定》存在的问题
（1）执法主体分工模糊。我国的缺陷汽车产品召回在国务院国家质检部门统一负责下，实行在中央和地方分级管理，其他相关部门予以配合的模式并未规定分级管理的权限与具体内容，容易造成分工不明确互相推诿的现象。
（2）配套法规不健全。《规定》目前的配套法规只有2004年制定的四部且与外部关联法规结合不紧密，缺陷汽车召回发生后它在实际操作层面将面临没有高效力明确的法律依据，无法顺畅执行的问题。
（3）惩处措施较弱。《规定》的法律层级决定了它的最高罚款额度只能规定3万元罚款，罚则不够重且未对召回修理的赔偿问题做出相关规定。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》对《规定》存在的上述各项问题均有所改善，但相比缺陷汽车召回制度完备健全的美日发达国家，在法律层级、惩罚力度及相关配套措施等方面仍稍逊一筹。
2.我国汽车“三包”规定存在的问题
我国的汽车三包规定与《缺陷汽车产品召回管理规定》和《缺陷汽车产品召回监督管理条例》配合失灵。《浙江“三包”商品目录》将汽车产品首次纳入三包范围，才使得浙江的丰田缺陷车消费者得到300元的损失补偿，而其他省份的消费者则因为缺乏相关规定无法得到同等的补偿待遇。这样的实例从正面说明了“三包”规定与《缺陷汽车产品召回管理规定》和《缺陷汽车产品召回监督管理条例》之间覆盖面有差异。
四、完善我国缺陷汽车产品召回制度的法律建议
（一）提高现有立法的法律层次
目前中国实际处理缺陷汽车召回实例的主要依据是2004年由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署、四部委联合颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》，该规定属于部门规章，立法层级水平低决定了其法律效力、执行力度相对较弱。汽车消费的整个过程涉及制造、销售、车管、工商、税务、交通、保险、质监等众多方面。《规定》法律效力水平与法制现实需要的要求出现严重缺口，《规定》的法律效力仅限于质检总局，与他相关部门法律协调配合出现失灵状况,严重影响缺陷汽车产品召回制度的现实可操作性，缺陷汽车召回在实践层面不得不面对工商、税务、交通、保险和车管等各部门法律规定不统一政出多门而导致操作难的现状。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》（以下简称《条例》）国务院作为立法主体将法律效力比较低的部门规章上升为行政法规。2008年《条例》已经被列入了国务院二类立法计划，9月24日就《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》举行了立法听证会。2009年4月8日，国务院法制办发布《缺陷产品召回管理条例送审稿）》，公开征求意见，以便修改后报请国务院常务会议审议。2010年7月2日质检总局发布《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》，按照《条例》规定，我国的缺陷产品召回在国务院国家质检部门统一负责下，实行在中央和地方分级管理，同时其他相关部门予以配合的模式。“其他相关部门予以配合”的规定很模糊，并没有明确指明其他部门在缺陷产品的召回管理中究竟处于何种地位，加之条例的效力属于行政法规而并非具有最高效力的法律，在实际操作中其他部门相关法律制度予以配合的规定很可能因为条例的法
律位阶低于法律而大打折扣。反观美国、日本等缺陷汽车产品召回制度完善的国家，召回制度均以法律的形式出台，有较强的权威性和约束力。建议在条例施行一段时间后改由人大立法，提高缺陷汽车产品召回制度的法律位阶。行之有效的法律制度，才能真正让召回制度运转起来。
（二）加强惩罚性赔款的处罚力度
根据中国《缺陷汽车产品召回管理规定》规定，对于制造商故意隐瞒缺陷严重性的情况主管部门可责令制造商重新召回，通报批评，并由质量监督检验检疫部门处以1万元以上，3万元以下的罚款。区区3万元这种惩罚力度与召回成本相比显然太轻了，也就起不到警示、督促制造商严格把关产品质量的作用。汽车制造商在惩罚与收益有巨大差额的情况下绝大多数均会选择承受微小的惩罚来换取巨大的利润，就法律的功能意义来说已经失去了最关键的作用。美国对于制造商有故意隐瞒缺陷产品的情况，法院最高可以处以1500万美元罚款的民事处罚，对造成人员死亡或严重身体伤害的机动车或装备安全缺陷隐瞒不报，或制造虚假报告的制造商将追究刑事责任，最高刑事处罚为15年有期徒刑。在本次丰田召回事件中丰田公司在美国得到了将近1640万美元的罚款，这也是美国政府迄今对汽车制造商开出的最高金额民事罚款。对于消费者，丰田对车主提供上门召回服务，并对亲自驾车返厂的消费者补贴交通费用。在汽车修理期间，给消费者提供同型号的车辆使用。而在中国，丰田公司承诺将对召回范围内的车辆免费维修，除了将向有相关地方法规的浙江市的车主，提供300元的赔偿之外，中国大陆其他地区的车主将受到“只道歉，不赔偿”的待遇。车主得亲自把车子送到丰田4S店大门口，过期不候，还有可能因零件缺货而多次往返。更别提什么修理期间
提供代步车。是什么导致丰田公司对中美两国召回态度如此不同呢？从根本上讲，是
制度原因。是我们国家现行法律对制造商的惩罚性规定极其薄弱的现实反映。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》规定罚则按照召回调查、召回前期、召回中细化为：生产者故意隐瞒、虚报或者以不当方式处理汽车产品存在的缺陷，处以召回产品货值金额2％－50％的罚款；生产者确认汽车产品存在缺陷或者在收到主管部门的召回通知后，未停止生产、销售、进口存在缺陷的汽车产品，处以产品货值金额2％－20％的罚款；主管部门责令生产者实施召回，生产者仍未召回的，处以产品货值金额5％
－50％的罚款。在召回中如果企业并未构成违法行为的，则责令。其停止生产和销售，
并处以5万元－100万元的罚款。企业有违法所得的，处没收违法所得。现实问题是大多汽车制造商企业内部的行业质量标准高于我国的市场准入标准，在这种情况下企业
并未构成违法行为，法律规定的5万到100万元罚款相对于企业的销售利润还是九牛
一毛，发挥不了法律的预防与震慑作用，建议将此种情况下的罚款额度规定为销售额的50%，造成严重安全事故的处以不低于1000万元的罚款。
(三)在缺陷汽车产品召回体制中加入保险制度
中国与美日发达国家汽车召回制度相比较，后者大部分企业属于自主召回，我国的实际情况则多为政府强制介入召回，以近期的丰田召回事件为例，去年1月26日丰田宣布全球召回170万辆汽车，但这次召回并不涉及中国市场。在质检总局提出质疑后方才提交了召回报告并与2月25日在中国实行召回。出现这一现象重要的原因之
一便是对于企业来说召回意味着巨大的经济压力。国外做法是将召回费用转嫁给承保的保险公司，让汽车厂商购买召回保险，一旦特定批次汽车产品出现缺陷情况，汽车制造商的经济损失则可以忽略不计，那么召回的最大阻力就将不存在。
目前我国保险行业的触角未曾涉及到召回汽车，没有任何一家保险公司提出可以为汽车产品做召回保险，我国的保险业由保险监督管理委员会监督管理，如果国家有将缺陷汽车召回纳入保险制度的政策针对汽车产品召回提出保险要求，保监会和保险公司协同合作，制订保险条款，借鉴当前已经实行的交强险模式，将缺陷汽车召回保险纳入强制险范围内。汽车召回风险由此分流转嫁，保险公司的介入将会使汽车召回措施的操作性极大增强。
保险制度如果在短时间内无法顺利落实，可先规定汽车生产商按照年度预计销售额向国家质检总局缴纳一定比例的召回保证金，一旦出现召回事件而汽车生产商不予积极配合处理的情况下，便可启动召回保证金先行支付受损消费者的损失。
(四)汽车产品加入“三包”范围
“三包政策”是指零售商业企业对其所售商品进入消费领域后的一定限期内实行“包修、包换、包退”措施，也是一种信用保证的办法。产品三包制度针对解决的问题是：产品存在的个别、偶然产品瑕疵的问题。虽然汽车三包规定的出台在我国呼吁声很强，但却迟迟无法实现，《浙江“三包”商品目录》将汽车产品首次纳入三包范围，才使得浙江的丰田缺陷车消费者得到300元的损失补偿，而其他省份的消费者则因为缺乏相关规定无法得到同等的补偿待遇，至此“丰田召回门事件”让我们看到汽车三包国家规定出台的紧迫与必要性。
缺陷汽车产品召回制度针对解决的问题是：汽车产品在设计或制造时所产生的缺陷，在消费者使用过程中被发现某一批次的汽车产品普遍存在的具有同一性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合国家有关强制性行规定。
这两种制度只有相互支持、相互配合、相互补充，才能对公共安全、汽车产品质量以及消费者的合法利益进行全面的保障。
（五）完善配套法规建设
把切实解决消费者在购买使用汽车的各个环节所遇到的法律问题作为立法出发点制定法律，应囊括消费者购买汽车，使用汽车，售后服务，汽车保险，报废车辆回收，汽车安全标准，环境标准等方面，从各个细节来给消费者以细致法律保障，有效解决我国现有缺陷汽车产品召回制度操作性不强的缺点，并以中国现有的如《环境保护法》、《大气防染的治法》、《道路交通安全法》、《公路管理条例》关联使用，使缺陷汽车产品召回制度初步体系化，切实解决关于汽车方面的法律纠纷。
五、结语
本文通过分析缺陷汽车产品召回制度现有的立法现状，明晰当前中国关于缺陷汽车产品召回制度中存在的法律问题并结合各方学者的众多观点提出：将汽车产品纳入“三包”范围、以及完善缺陷汽车产品召回制度等完善立法的建议，以期建立符合中国当前汽车消费状况的缺陷汽车产品召回制度，让中国的消费者享受完备法律保护的消费维权环境。
六、致谢
本文从构思到具体写作，自始至终得到左精干老师的悉心指导。左精干老师严谨的治学态度、敏锐的洞察力、丰富的理论知识以及实践经验，给我留下非常深刻的印象。左精干老师不但治学严谨，而且也热心关怀学员，让我非常感动。在此，谨向左精干老师表示我最衷心的感谢和敬意！
在本文的撰写过程中，还得到了同窗的关心和大力支持，对我学习上的激励与支持、生活中的关怀与帮助，与他们在学习、工作、生活方面的深度交流以及探讨，给我提供了很多资料和建设性的意见，使我增长了不少知识，开阔了眼界和思路，特向他们表示诚挚的谢意！
参考文献：
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缺陷汽车产品召回制度的法律思考
摘要：2009年发生的丰田召回事件引发社会各界对我国缺陷汽车产品召回制度的极大关注。本通过对比美日发达国家完备的汽车召回制度，针对我国该制度目前存在的立法层级低、惩罚力度弱、配套法规不健全的问题，提出提高我国缺陷汽车产品召回制度的立法层次、加强惩处措施、健全配套法规建设、引入保险制度、完善汽车三包制度。以期建立符合中国当前汽车消费状况的缺陷汽车产品召回制度，让中国的消费者享受完备法律保护的消费维权环境。
关键词：缺陷汽车产品召回；现状；完善
2009年11月，美国开始调查丰田雷克萨斯突然自动加速问题缺陷导致的车辆失控及死亡事故。2010年2月26日，中国质检总局就丰田汽车公司部分车型缺陷发出风险警示通告称，使用丰田品牌或雷克萨斯品牌车辆的车主如发现车辆加速踏板和制动系统的功能表现异常，请立即反映有关情况。2010年3月1日，丰田汽车公司总裁丰田章男在北京举行记者会，就大规模召回事件进行说明，但召回汽车在华只涉及国产RAV4，并且在赔偿等处理措施上让中国消费者感到明显不公，一时之间如何保障消费者的用车安全，如何控制汽车产品质量，成为备受关注的焦点问题。加之今年以来，国内外品牌汽车频频发生召回事件，关于缺陷汽车产品召回的立法保护问题也成为当今亟待解决的问题。
汽车产品事故频发，消费者却不能从现有法律中寻求有效救济手段，缺陷汽车产品召回制度的完备呼声日益高涨，关于缺陷汽车产品召回制度法律的完善不仅是尊重消费者权利的表现，也是企业建立诚信的良好契机，更是是经营者承担社会责任的基本要求。
一、缺陷汽车和缺陷汽车产品召回的概念界定
(一)缺陷汽车
汽车产品召回监督管理条例(征求意见稿)对汽车和缺陷的定义有明确的规定：汽车产品，是指按照国家标准规定，由动力装置驱动或者牵引，用于在道路上行驶的汽车、汽车列车和挂车，以及轮胎、底盘、儿童安全座椅等涉及安全的重要零部件。缺陷，是指由于设计、制造、标识等方面的原因导致汽车产品中普遍存在的具有同一性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合国家有关强制性安全要求的情形。这里的质量问题主要是涉及影响安全性的缺陷，而排除了涉及排放、.环保等的相关问题，在很大程度上限制了消费者的维权范围。
(二)缺陷汽车产品召回
关于这一概念的界定是指由缺陷汽车产品生产者进行的消其产品可能引起的人身伤害、损失的缺陷的过程，包括制造商有效方式通知销售商、修理商、车主等有关方
面关于缺陷的具体情况及消除缺陷的方法等事项，并由制造商组织销售商、修理商等通过修正或者补充标识修理、更换、收回等具体措施有效消除其汽车产品缺陷的过程。
二、国外缺陷汽车产品召回制度的立法简介及对我国的启示
（一）美国、日本缺陷汽车产品召回制度的立法现状
世界上第一个建立缺陷汽车产召回制度的国家----美国，其国会于1966年9月9日，通过了《国家交通和机动车安全法》，该法将遵守安全标准和责任直接加诸于制造商。由于市场成熟，而且具备完备的社会法律体系，制定了《车辆法》、(汽车保用法》、《汽车安全法》、《汽车环保法》等一系列法律文件，从汽车的安全、技术、环保、使
用等环节都有详细规定，实行汽车召回制度具有很强的可操作性。明确规定汽车制造
商有义务召回缺陷汽车，并据此建立起了相当完备的机动车召回制度，从消费者举报、当局主管部门立案调查、汽车生产商自检，到召回公告的发布以及免费修理等都有明确规定。2000年美国会参众两院颁布了新的交通安全法，制定了更为严格的规定，从2009年开始的“丰田召回门”事件让美国政府对丰田公司开出近1640万美元的罚款单，这不但是美国政府目前为止对汽车制造商开出的最高额罚款，也是美国法律规定的最高罚款额。
1969年8月，日本的《机动车型式认证规则》，增加了召回的内容，并于1994年写进《公路运输车辆法》还有《道路运输车辆安全标准》。严格规定了召回的程序、范围和处理方式等，同时制定严厉的处罚措施以防汽车制造商对召回的不作为，并由国土交通省负责监督执行。
（二）美国、日本缺陷汽车产品召回制度的经验对我国的启示
1.高层次的立法层级
进一步完善召回法律法规的立法层次是改善我国缺陷汽车产品召回制度最根本有效的措施，目前我国的立法层级属于行政规章、行政法规，而发达国家的立法层级属于法律；规章的最高罚款额仅为三万元，对违法汽车生产商根本起不到震慑预防作用造成《规定》，形同虚设；《条例》将罚款额度提高至100万元，但相比英美发达国家高达1640万美元的罚款额度还是有相当大的距离。将召回法上升为具有最高效力的法律是适应我国经济发展对召回法的现实要求。
2.完善的配套法规建设
美国召回制度以《国家交通和机动车安全法》主，辅以《车辆法》、《汽车保用法》、《汽车安全法》、《汽车环保法》法律，从汽车的安全、技术、环保、使用等个环节全面规制汽车生产商的行为，一旦产生召回事件消费者可以得到完备的法律保障。较之我国的配套法规只有《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》、《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》、《缺陷汽车产品调查和认证实施办法》、《缺陷汽车产品监测与实验监督管理办法》四部，全面的召回体系也就失去了建立的基础，也就不难理解在丰田召回门事件中中国消费者无法获得对等赔偿的原因。
3.人性化的汽车三包制度
美国的柠檬法（即汽车三包法）要求汽车厂对处于质量保证期内的新车，如经过
数次(一般为4次)修理，仍不能使该车保持正常使用状态，或者该车在保证期内累计30天不能使用的，制造商或梢售商就应该为用户更换新车，或者返还消费者的购车款并收回有毛病的车，并把汽车因为不符合质量保证而被退货的事实向当地车管部门报告。其与汽车三包法有相似的功效，浙江的丰田缺陷车消费者因《浙江“三包”商品目录》将汽车产品纳入三包范围才得到300元的损失补偿，其他省份的消费者则因汽车产品未被列入三包范围遭到丰田拒绝补偿的答复，出台汽车三包法已经是健全汽车召回制度的另一重要方面。
三、我国缺陷汽车产品召回制度的立法现状及存在问题
（一）我国目前缺陷产品召回制度的立法现状
1.《消费者权益保护法》
《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）是保护消费者权益的法律，通过直接规定或援引其他相关规定，在一定程度上为缺陷产品管理提供了法律依据和方向，但对产品召回未作具体、明确的规定。《消法》第45条规定，国家规定或者经营者与消费者约定包修、包换、包退的商品，经营者应当负责修理、更换或者退货。在保修期内两次修理仍不能正常使用的，经营者应当负责更换或者退货。对包修、包换、包退的大件商品，消费者要求经营者修理、更换、退货的，经营者应当承担运输等合理费用。”可以和《浙江“三包”商品目录》联合使用以弥补《缺陷汽车产品召回管理规定》中没有关于损害赔偿的缺点，但并不是所有省份都有关于《浙江“三包”商品目录》类似的规定，维权覆盖率太低。
2.《产品质量法》
《质量法》第26条明确规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”按照我国目前的制度安排，一种缺陷产品只有在造成消费者人身或财产损害后，消费者及有关当事人才能以违约或侵权为由寻求法律救济。另外对缺陷产品的免责条款的规定容易被经营者滥用。根据其第四十六条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”该法对缺陷产品的免责条款规定过于宽泛。由于其它原因导致产品缺陷，很容易被经营者以科学技术不能发现的缺陷为借口，而不承担应承担的法律责任；其次是《质量法》对缺陷产品的免责条款的规定容易被经营者滥用。根据其第四十六条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”该法对缺陷产品的免责条款规定过于宽泛。由于其它原因导致产品缺陷，很容易被经营者以科学技术不能发现的缺陷为借口，而不承担应承担的法律责任。
3.《缺陷汽车产品召回管理规定》
《规定》颁布以前缺陷汽车产品召回具体制度还是一片空白,这一规定从长远的角度来看，《缺陷汽车产品召会管理规定》对我国汽车业的发展以及消费者权利的保护等诸多方面绝对是迈进了很大的一步，但是在实施起来，仍然有许多值得注意的问题存在：
(1)立法位阶太低。《规定》是由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署、
四部委联合颁布的属于部门规章，其法律效力于执行力度较弱，并且最高罚金不能超过30000元，对汽车制造厂商、销售商、进口商等侵权主体的惩罚威慑力度太小，根本无法起到预防与制裁的法律宗旨与社会效果;
(2)执法主体不明。《规定》.执法主体。国家质量监督检验检疫总局负责全国缺陷汽车召回的组织和管理工作。国家发展改革委员会、商务部、海关总署等务院有关部门在各自职责范围内，配合主管部门开展缺陷汽车召回的有关管理工作。各省、自治区、直辖市质量技术监督部门和各直属检验检疫机构(以上称地方管理机构)负责组织本行政区域内缺陷汽车召回的监督工作。
(3)配套法规太少。与《规定》同步实施的配套法规只有《缺陷汽车产品召回信息系统管理办法》、《缺陷汽车产品召回专家库建立与管理办法》、《缺陷汽车产品调查和认证实施办法》、《缺陷汽车产品监测与实验监督管理办法》四部。
(4)罚则不够严厉。根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第四十二条规定：“有下列情形之一的，主管部门可责令制造商重新召回，通报批评，并由质量监督检验检疫部门处以10000元以上30000元以下罚款：制造商故意隐瞒缺陷的严重性的；试图利用本规定的缺陷汽车产品主动召回程序，规避主管部门监督的；由于制造商的过错致使召回缺陷产品未达到预期目的，造成损害再度发生的。”
(5)国内汽车召回法规没有对召回修理的赔偿问题做相关规定。
4.《侵权法责任》
《侵权法责任》新近出台暂时还没有相关的法律评述，但是有一点很明确：《侵权法责任》中关于产品责任损害赔偿责任的承担适用的是过错责任原则，这一规定加重了消费者的举证责任，主观上强调“故意”极大减轻侵权经营者的责任，对于广大消费者的维权加上法律的阻力。
5.《汽车产品召回监督管理条例》
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》（以下简称《条例》）提高了《规定》的立法位阶并加强了处罚力度，国务院作为立法主体将法律效力比较低的部门规章上升为行政法规，《规定》的最高罚款额仅为3万元，而《条例》则规定：主管部门责令生产者实施召回，生产者仍未召回的，构成产品质量法律法规规定的违法行为的，依照有关法律法规追究相关责任；未构成产品质量法律法规规定的违法行为的，责令停止生产、销售、进口，处以违法生产、销售、进口产品货值金额百分之五以上百分之五十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，还可责令停业整顿；《条例》还加强了主管部门监察力度。规定主管部门在缺陷调查过程中，有权采取以下措施：进入生产者、进口商或者境外生产者在境内的代理商、销售者、修理者、租赁者等相关经营者的生产经营场所进行现场调查；查阅、复制相关资料和记录；必要时，查封、扣押可能存在缺陷的汽车产品；向相关单位和个人调查汽车产品可能存在缺陷的情况，公开征求相关信息；要求经营者提供调查所需其他相关资料；《规定》没有对召回修理的赔偿问题做出相关规定，而《条例》第五条规定生产者应当承担消除缺陷的费用和合理的交通运输等费用。《条例》较之于《规定》是有很大进步与提升的。
（二）我国缺陷产品召回制度存在的问题
1.我国《缺陷汽车产品召回管理规定》存在的问题
（1）执法主体分工模糊。我国的缺陷汽车产品召回在国务院国家质检部门统一负责下，实行在中央和地方分级管理，其他相关部门予以配合的模式并未规定分级管理的权限与具体内容，容易造成分工不明确互相推诿的现象。
（2）配套法规不健全。《规定》目前的配套法规只有2004年制定的四部且与外部关联法规结合不紧密，缺陷汽车召回发生后它在实际操作层面将面临没有高效力明确的法律依据，无法顺畅执行的问题。
（3）惩处措施较弱。《规定》的法律层级决定了它的最高罚款额度只能规定3万元罚款，罚则不够重且未对召回修理的赔偿问题做出相关规定。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》对《规定》存在的上述各项问题均有所改善，但相比缺陷汽车召回制度完备健全的美日发达国家，在法律层级、惩罚力度及相关配套措施等方面仍稍逊一筹。
2.我国汽车“三包”规定存在的问题
我国的汽车三包规定与《缺陷汽车产品召回管理规定》和《缺陷汽车产品召回监督管理条例》配合失灵。《浙江“三包”商品目录》将汽车产品首次纳入三包范围，才使得浙江的丰田缺陷车消费者得到300元的损失补偿，而其他省份的消费者则因为缺乏相关规定无法得到同等的补偿待遇。这样的实例从正面说明了“三包”规定与《缺陷汽车产品召回管理规定》和《缺陷汽车产品召回监督管理条例》之间覆盖面有差异。
四、完善我国缺陷汽车产品召回制度的法律建议
（一）提高现有立法的法律层次
目前中国实际处理缺陷汽车召回实例的主要依据是2004年由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署、四部委联合颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》，该规定属于部门规章，立法层级水平低决定了其法律效力、执行力度相对较弱。汽车消费的整个过程涉及制造、销售、车管、工商、税务、交通、保险、质监等众多方面。《规定》法律效力水平与法制现实需要的要求出现严重缺口，《规定》的法律效力仅限于质检总局，与他相关部门法律协调配合出现失灵状况,严重影响缺陷汽车产品召回制度的现实可操作性，缺陷汽车召回在实践层面不得不面对工商、税务、交通、保险和车管等各部门法律规定不统一政出多门而导致操作难的现状。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》（以下简称《条例》）国务院作为立法主体将法律效力比较低的部门规章上升为行政法规。2008年《条例》已经被列入了国务院二类立法计划，9月24日就《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》举行了立法听证会。2009年4月8日，国务院法制办发布《缺陷产品召回管理条例送审稿）》，公开征求意见，以便修改后报请国务院常务会议审议。2010年7月2日质检总局发布《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》，按照《条例》规定，我国的缺陷产品召回在国务院国家质检部门统一负责下，实行在中央和地方分级管理，同时其他相关部门予以配合的模式。“其他相关部门予以配合”的规定很模糊，并没有明确指明其他部门在缺陷产品的召回管理中究竟处于何种地位，加之条例的效力属于行政法规而并非具有最高效力的法律，在实际操作中其他部门相关法律制度予以配合的规定很可能因为条例的法
律位阶低于法律而大打折扣。反观美国、日本等缺陷汽车产品召回制度完善的国家，召回制度均以法律的形式出台，有较强的权威性和约束力。建议在条例施行一段时间后改由人大立法，提高缺陷汽车产品召回制度的法律位阶。行之有效的法律制度，才能真正让召回制度运转起来。
（二）加强惩罚性赔款的处罚力度
根据中国《缺陷汽车产品召回管理规定》规定，对于制造商故意隐瞒缺陷严重性的情况主管部门可责令制造商重新召回，通报批评，并由质量监督检验检疫部门处以1万元以上，3万元以下的罚款。区区3万元这种惩罚力度与召回成本相比显然太轻了，也就起不到警示、督促制造商严格把关产品质量的作用。汽车制造商在惩罚与收益有巨大差额的情况下绝大多数均会选择承受微小的惩罚来换取巨大的利润，就法律的功能意义来说已经失去了最关键的作用。美国对于制造商有故意隐瞒缺陷产品的情况，法院最高可以处以1500万美元罚款的民事处罚，对造成人员死亡或严重身体伤害的机动车或装备安全缺陷隐瞒不报，或制造虚假报告的制造商将追究刑事责任，最高刑事处罚为15年有期徒刑。在本次丰田召回事件中丰田公司在美国得到了将近1640万美元的罚款，这也是美国政府迄今对汽车制造商开出的最高金额民事罚款。对于消费者，丰田对车主提供上门召回服务，并对亲自驾车返厂的消费者补贴交通费用。在汽车修理期间，给消费者提供同型号的车辆使用。而在中国，丰田公司承诺将对召回范围内的车辆免费维修，除了将向有相关地方法规的浙江市的车主，提供300元的赔偿之外，中国大陆其他地区的车主将受到“只道歉，不赔偿”的待遇。车主得亲自把车子送到丰田4S店大门口，过期不候，还有可能因零件缺货而多次往返。更别提什么修理期间
提供代步车。是什么导致丰田公司对中美两国召回态度如此不同呢？从根本上讲，是
制度原因。是我们国家现行法律对制造商的惩罚性规定极其薄弱的现实反映。
《缺陷汽车产品召回监督管理条例》规定罚则按照召回调查、召回前期、召回中细化为：生产者故意隐瞒、虚报或者以不当方式处理汽车产品存在的缺陷，处以召回产品货值金额2％－50％的罚款；生产者确认汽车产品存在缺陷或者在收到主管部门的召回通知后，未停止生产、销售、进口存在缺陷的汽车产品，处以产品货值金额2％－20％的罚款；主管部门责令生产者实施召回，生产者仍未召回的，处以产品货值金额5％
－50％的罚款。在召回中如果企业并未构成违法行为的，则责令。其停止生产和销售，
并处以5万元－100万元的罚款。企业有违法所得的，处没收违法所得。现实问题是大多汽车制造商企业内部的行业质量标准高于我国的市场准入标准，在这种情况下企业
并未构成违法行为，法律规定的5万到100万元罚款相对于企业的销售利润还是九牛
一毛，发挥不了法律的预防与震慑作用，建议将此种情况下的罚款额度规定为销售额的50%，造成严重安全事故的处以不低于1000万元的罚款。
(三)在缺陷汽车产品召回体制中加入保险制度
中国与美日发达国家汽车召回制度相比较，后者大部分企业属于自主召回，我国的实际情况则多为政府强制介入召回，以近期的丰田召回事件为例，去年1月26日丰田宣布全球召回170万辆汽车，但这次召回并不涉及中国市场。在质检总局提出质疑后方才提交了召回报告并与2月25日在中国实行召回。出现这一现象重要的原因之
一便是对于企业来说召回意味着巨大的经济压力。国外做法是将召回费用转嫁给承保的保险公司，让汽车厂商购买召回保险，一旦特定批次汽车产品出现缺陷情况，汽车制造商的经济损失则可以忽略不计，那么召回的最大阻力就将不存在。
目前我国保险行业的触角未曾涉及到召回汽车，没有任何一家保险公司提出可以为汽车产品做召回保险，我国的保险业由保险监督管理委员会监督管理，如果国家有将缺陷汽车召回纳入保险制度的政策针对汽车产品召回提出保险要求，保监会和保险公司协同合作，制订保险条款，借鉴当前已经实行的交强险模式，将缺陷汽车召回保险纳入强制险范围内。汽车召回风险由此分流转嫁，保险公司的介入将会使汽车召回措施的操作性极大增强。
保险制度如果在短时间内无法顺利落实，可先规定汽车生产商按照年度预计销售额向国家质检总局缴纳一定比例的召回保证金，一旦出现召回事件而汽车生产商不予积极配合处理的情况下，便可启动召回保证金先行支付受损消费者的损失。
(四)汽车产品加入“三包”范围
“三包政策”是指零售商业企业对其所售商品进入消费领域后的一定限期内实行“包修、包换、包退”措施，也是一种信用保证的办法。产品三包制度针对解决的问题是：产品存在的个别、偶然产品瑕疵的问题。虽然汽车三包规定的出台在我国呼吁声很强，但却迟迟无法实现，《浙江“三包”商品目录》将汽车产品首次纳入三包范围，才使得浙江的丰田缺陷车消费者得到300元的损失补偿，而其他省份的消费者则因为缺乏相关规定无法得到同等的补偿待遇，至此“丰田召回门事件”让我们看到汽车三包国家规定出台的紧迫与必要性。
缺陷汽车产品召回制度针对解决的问题是：汽车产品在设计或制造时所产生的缺陷，在消费者使用过程中被发现某一批次的汽车产品普遍存在的具有同一性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合国家有关强制性行规定。
这两种制度只有相互支持、相互配合、相互补充，才能对公共安全、汽车产品质量以及消费者的合法利益进行全面的保障。
（五）完善配套法规建设
把切实解决消费者在购买使用汽车的各个环节所遇到的法律问题作为立法出发点制定法律，应囊括消费者购买汽车，使用汽车，售后服务，汽车保险，报废车辆回收，汽车安全标准，环境标准等方面，从各个细节来给消费者以细致法律保障，有效解决我国现有缺陷汽车产品召回制度操作性不强的缺点，并以中国现有的如《环境保护法》、《大气防染的治法》、《道路交通安全法》、《公路管理条例》关联使用，使缺陷汽车产品召回制度初步体系化，切实解决关于汽车方面的法律纠纷。
五、结语
本文通过分析缺陷汽车产品召回制度现有的立法现状，明晰当前中国关于缺陷汽车产品召回制度中存在的法律问题并结合各方学者的众多观点提出：将汽车产品纳入“三包”范围、以及完善缺陷汽车产品召回制度等完善立法的建议，以期建立符合中国当前汽车消费状况的缺陷汽车产品召回制度，让中国的消费者享受完备法律保护的消费维权环境。
六、致谢
本文从构思到具体写作，自始至终得到左精干老师的悉心指导。左精干老师严谨的治学态度、敏锐的洞察力、丰富的理论知识以及实践经验，给我留下非常深刻的印象。左精干老师不但治学严谨，而且也热心关怀学员，让我非常感动。在此，谨向左精干老师表示我最衷心的感谢和敬意！
在本文的撰写过程中，还得到了同窗的关心和大力支持，对我学习上的激励与支持、生活中的关怀与帮助，与他们在学习、工作、生活方面的深度交流以及探讨，给我提供了很多资料和建设性的意见，使我增长了不少知识，开阔了眼界和思路，特向他们表示诚挚的谢意！
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