【摘 要】2030年我国将迎来人口老龄化高峰，如何解决好养老问题，满足日益庞大的老年群体的养老需求已成为我国面临的一大挑战，社区养老以其独特优势成为众多城市解决养老问题的重要途径，得到了很大发展。然而，现阶段我国的社区养老服务仍存在许多不足，其可持续发展面临着诸多制约因素。文章主要介绍我国社区养老服务现状，分析其发展所面临的困境、存在问题及原因，从拓宽筹资渠道，完善养老服务法律法规、加强社区养老服务制度和管理机制建设，丰富社区养老服务项目和培养专业的养老服务人才等方面提出一些建议。 【关键词】人口老龄化;社区养老服务;制度建设;养老服务项目 “银发浪潮”正以不可阻挡之势到来。据《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》，今年我国60岁及以上老年人口达到2亿人，人口老龄化步伐加快;而劳动力人口则在波动中趋于下降，未来或出现负增长趋势。另一方面，我国“4∶2∶l”家庭结构日益成为社会主体，由赡养老人引发的矛盾也日益突出，家庭养老功能弱化。在我国老龄人口空巢化和高龄化这一形势严峻下，家庭养老模式和社会养老机构无论数量还是质量都不能满足广大老年人日益增长的多样化养老需求。社区养老服务的优势凸显：一方面，社区基础设施相对健全，人力资源丰富，能有效降低投资成本，另一方面，社区养老作为一种就近养老方式，使老人在熟悉的环境下安享晚年，能最大限度的满足老年人的物质和精神需求。然而，我国社区养老服务的运行和发展中仍存在着诸多阻碍和问题。 一、我国社区养老服务的现状及存在问题 社区养老服务，是指政府、非政府组织以及其他机构，在老年人所属的社区建立养老服务中心，采取家庭养老为主、社区养老为辅，上门服务为主、托老所服务为辅的方式，为老年人提供家政服务和医疗卫生服务的养老模式;是一种照料式的养老服务。社区养老是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老两大功能。 我国社区养老实践始于上世纪80年代，近些年，在经济相对发达的大中城市发展较快，取得了较多成果。截至2013年底，全国纳入社区管理的企业退休人员共5620万人，比2011年底增加2159万人，占企业退休人员总数的79.1%。但就全国社区养老服务的总体水平来看，发展程度较低且发展不平衡，仍然难以满足老年人口对养老服务的迫切需求。 我国社区养老服务存在着社区养老服务资金不足，相关法律法规缺位，基础设施不健全、养老服务项目单一，老年护理专业人才缺乏等突出问题。 （一）社区养老服务资金不足 我国社区养老服务的经费来源主要是政府财政拨款以及社会各界的捐赠收入。基层社区承担的工作任务繁杂，经费支出负担较重，且主要用于人员支出和社区日常事务支出，用于社区建设支出的经费不到总经费的10%，而用于养老方面的资金更是少之又少。政府虽出台了系列鼓励民间资本投资兴办社区养老机构的优惠政策，但扶持力度不足，准入门槛较高，导致政策难以落实且部分民办养老机构难以为继。 （二）社区养老服务的法律法规缺位 我国关于社区养老服务的法律法规仅散见于《老年人权益保障法》、《关于在全国推进城市社区建设的意见》与《全国城市社区建设示范活动的指导纲要》等法律规范中，缺乏具体的实施细则。地区经济发展水平的差异以及地方政府对推进社区养老服务工作的重视程度不一，导致社区养老服务事业存在着资金投入不足，管理体系不健全，社区养老服务的提供主体、服务标准不明确，服务质量参差不齐等问题。 （三）老年服务基础设施不健全，服务项目单一，形式化严重，社区养老服务供需矛盾突出 随着生活水平和居民收入的不断提高，老年人不仅追求基本的物质生活水平，更期望获得内涵丰富的精神生活。当前许多社区都存在老年设施和服务设施短缺等问题，仅设有老年活动中心，缺乏托老所及日间照料场所，即便社区自办了托老所，但难以有效满足老年人需求，入住率低;社区养老服务过多重视对老年人物质生活的照顾，其服务多是生活照料和医疗保健等项目，忽视了老年人对沟通、娱乐和文化生活等方面的精神需求。另外，许多社区虽有一些老年人娱乐设施和健康服务设施，但提供的服务项目少，如居室保洁、代换煤气、入户洗衣、日间照料、精神慰藉等服务大多没有;设施单一简陋，缺乏老年医学方面的专家坐诊，难以满足医疗急救和专业护理的需求。 （四）社区养老服务的专业水平低，老年专业护理人才缺乏 一方面，社区的管理和工作人员素质不高，缺乏服务意识，社区养老机构的建设管理水平较低，而提供社区养老服务的工作者多为下岗人员，他们没有通过专业的培训便上岗就职，缺乏专业的老年养老服务知识和技能，服务不到位，服务质量得不到有效保障。另一方面，养老需求越来越偏向于对老年人精神和心理方面的专业照顾，但是这方面的专业人才却严重缺乏。此外，我国还未建立成熟的养老技能培训机构和认证机构，严重制约了养老服务业专业人才市场的发展。 二、我国社区养老服务存在问题的原因浅析 社区养老服务发展受限的原因是多方面的，既在于社区养老服务筹资渠道单一，也由于社区养老服务缺乏多元化供给，还包括对社区养老服务认识片面，服务人员缺少专业培训。 （一）社区养老服务资金来源渠道狭窄是制约社区养老发展的重要因素 随着生活水平和经济状况的不断提高，老年人的需求呈现多元化趋势发展。从最基本的便利需求、医疗需求、家政服务需求到法律援助需求、临终关怀需求等无一不需要大量的资金投入，这些都考验着社区的筹资能力。目前我国的社区养老服务资金以政府财政支持为主，这种单一的筹资渠道既无法满足发展社区养老服务事业的资金需求，还会给地方政府财政带来巨大负担。其他方面的资金来源也相对匮乏，福利彩票的公益金2008年福利彩票的总支出超过100亿元，但是用于社区养老服务发展的资金只有7亿，仅占总支出的6%。而民间资本虽然庞大，却并未得到有效的集中利用，政府出台的鼓励扶持政策也因为种种原因未能得到落实，民营养老机构大多面临着资金和身份的双重困境。 （二）社区养老服务多元化供给不足不利于社区养老服务的可持续发展 依据发达国家和地区的经验，社区养老中很大一部分服务是由志愿者来提供的，我国常年开展服务活动的志愿者不过6000多万人，约占全国人口的5%，只是美国的1/6，且其中很大部分为在校学生，难以保证充足的志愿服务时间。调查显示，为居家老人提供养老服务的志愿者多是低龄老人。其次，非营利组织是国外养老服务的另一重要提供主体，而我国的民间组织数量少，发育程度低，参与力度小。在美国，每160人就有一个民间组织，我国则是每5000人才有一个。最后，社区居民间尚未形成有效的养老互助。据调查，老人对社区的认可度较高，很大一部分身体健康且闲暇时间较多的老人具有提供社区养老互助的意愿。因此，地方政府和社区工作人员可积极引导，组织低龄老人志愿者与老年人形成养老互助小组，充分吸纳社区的闲散人力资源。 （三）对社区养老服务认识片面化、服务人员的低教育程度及缺乏专业培训则是制约社区养老服务专业化发展的又一重要原因 传统观念认为，照顾老人只需满足其最基本的生活需求即可，为老年人提供的服务项目也多限于家政、清洁和探访等工作。服务对象则局限于独居、孤寡老人身上，辐射面狭窄。另外，社会上对照顾老人的职业缺乏认可，限制了医学护理专业及社会工作的人才参与到社区养老服务队伍中去。社区养老服务的从业人员多由下岗职工组成，既缺乏医疗保健、心理学等专业素养，又由于受教育程度低且年龄偏大，理解能力和学习能力下降，难以迅速掌握养老所需技能。此外，护理人员接受专业培训需要自己花钱报班，即便掌握了较强的护理技能，也难以获得与之相匹配的工资待遇，极大地阻碍了服务人员寻求专业培训的意愿。 三、完善我国社区养老服务的思考 （一）拓宽社区养老资金来源渠道，实现投资主体多元化 保障公民安享晚年是现代政府义不容辞的责任。当前基层社区需要提供各个层面的社会性事务的管理和服务，大部分社区存在入不敷出的情况，经费严重不足。地方政府应加大对社区建设的支持力度，通过实施财政补贴、减免税收，建立专项资金等政策保证基本的养老服务经费。同时，还应在社会上开展敬老爱老的教育宣传活动，老年人的今天就是我们的明天，鼓励社会团体、慈善公益机构、企事业单位和个人参与爱心捐款捐物等公益性活动，作为养老资金的补充来源。最后，政府出台切实有吸引力的优惠政策鼓励民间资本参与社区养老建设运营，创办托老所等养老机构。 （二）完善社区养老服务法规政策，加强社区养老服务的制度和管理机制建设 完善的法规政策、健全的制度设计以及科学的管理机制是实现社区养老服务事业健康快速发展的重要保障。社区养老服务因吸纳了居家养老和机构养老的长处而备受推崇，地方政府应从满足人民的实际需求出发，站在整体布局当地经济社会发展的战略高度上，高度重视发展社区养老服务事业，全面提升社区养老服务的管理水平，加强社区养老服务制度建设。地方政府需结合地区实际情况，探索制定配套的法规政策，设计具有可操作性的政策细则，推行社区养老服务的标准化管理，包括设立统一养老服务机构的管理标准，如养老设施的建设标准、养老护理标准、从业人员的职业水平要求、卫生医疗服务标准以及服务效果评价标准等。此外，完善的社区养老服务制度还包括社区养老服务监督机制、志愿者服务制度以及服务人员奖惩制度等。 （三）加强基础设施建设，丰富社区养老服务项目 完善的社区养老服务设施和服务项目是提高社区养老服务质量，保证老年人晚年生活质量的必要条件。地方政府应科学规划社区养老服务布局，因地制宜，完善社区基础设施建设。对于较老的社区，充分整合已有的公共服务资源包括文化站、卫生服务站、老年大学、托老所等共同搭建社区养老服务平台，同时，可适当将社区内的锻炼设备、社区通道等改造为成无障碍基础设施，满足老年人出行和娱乐需求。此外，还应建立老年人基本信息数据库，实施信息化系统管理。通过为每位老年人建立个人电子健康档案，包括老年人的基本信息、主要疾病和健康问题摘要、主要卫生服务记录等内容，满足居民的自我保健和健康管理需求。 社区养老服务内容仍需拓宽。一是要搭建老年人活动交流平台。老有所乐是衡量养老服务质量高低的一个重要标准。社区应多组织创办适合老年人参与的文体娱乐活动，充分利用老年活动室、社区文化站，开设各类文化班、兴趣班，鼓励老年人参与集体活动，学习文学、书法、绘画、医疗保健、心理等课程，丰富其精神文化生活。二是增加日常照料服务，可成立日间巡视小组，重点看护有特殊情况的老人，不定时提供上门服务，了解并满足老人的需求。三是强化医疗保健服务，建立巡视门诊制度，充实社区医疗服务人员队伍，除配备全科大夫外，还需增加足够的医护人员，定时为社区老人提供身体健康检查及日常保健等服务。 （四）加强老年护理职业技能人才培养，打造社区养老专业服务队伍 一是实施专业化培训。目前的社区养老服务从业人员多来自于失业待业群体以及离退休职工，缺乏专业素养，无法保证养老服务质量，且这一现状在短时期内难以改变，因此，政府可鼓励发展养老技能培训机构，组织开办居家养老护理员培训班，定期对从业人员进行专业化培训，鼓励其持证上岗。二是培养和选拔护理专业人才，吸纳应届社会工作专业和医疗护理专业毕业的大中专生，加强社区养老专业服务队伍建设，提供服务质量。三是鼓励志愿者参与，中青年群体是社区养老服务工作的主力军，青年志愿者的专业程度不高，但其提供的服务能老年人带来精神上的慰藉，同时也有助于形成尊老敬老的良好道德风尚。 参考文献 [1] 闻笛.民企投资养老需要爱心和智慧[N].中国企业报，2013（12）. [2] 郑惠强.大力完善社区养老服务体系[J].群言，2012（5）. [3] 汪灏.志愿者服务在社区养老中的地位和作用[J].理论探索，2013（1）. [4] 黄菲，张会君，尹娇.辽宁省养老机构护理人员培训现状及需求[J].中国老年学杂志，2012（3）.
【摘 要】2030年我国将迎来人口老龄化高峰，如何解决好养老问题，满足日益庞大的老年群体的养老需求已成为我国面临的一大挑战，社区养老以其独特优势成为众多城市解决养老问题的重要途径，得到了很大发展。然而，现阶段我国的社区养老服务仍存在许多不足，其可持续发展面临着诸多制约因素。文章主要介绍我国社区养老服务现状，分析其发展所面临的困境、存在问题及原因，从拓宽筹资渠道，完善养老服务法律法规、加强社区养老服务制度和管理机制建设，丰富社区养老服务项目和培养专业的养老服务人才等方面提出一些建议。 【关键词】人口老龄化;社区养老服务;制度建设;养老服务项目 “银发浪潮”正以不可阻挡之势到来。据《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》，今年我国60岁及以上老年人口达到2亿人，人口老龄化步伐加快;而劳动力人口则在波动中趋于下降，未来或出现负增长趋势。另一方面，我国“4∶2∶l”家庭结构日益成为社会主体，由赡养老人引发的矛盾也日益突出，家庭养老功能弱化。在我国老龄人口空巢化和高龄化这一形势严峻下，家庭养老模式和社会养老机构无论数量还是质量都不能满足广大老年人日益增长的多样化养老需求。社区养老服务的优势凸显：一方面，社区基础设施相对健全，人力资源丰富，能有效降低投资成本，另一方面，社区养老作为一种就近养老方式，使老人在熟悉的环境下安享晚年，能最大限度的满足老年人的物质和精神需求。然而，我国社区养老服务的运行和发展中仍存在着诸多阻碍和问题。 一、我国社区养老服务的现状及存在问题 社区养老服务，是指政府、非政府组织以及其他机构，在老年人所属的社区建立养老服务中心，采取家庭养老为主、社区养老为辅，上门服务为主、托老所服务为辅的方式，为老年人提供家政服务和医疗卫生服务的养老模式;是一种照料式的养老服务。社区养老是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老两大功能。 我国社区养老实践始于上世纪80年代，近些年，在经济相对发达的大中城市发展较快，取得了较多成果。截至2013年底，全国纳入社区管理的企业退休人员共5620万人，比2011年底增加2159万人，占企业退休人员总数的79.1%。但就全国社区养老服务的总体水平来看，发展程度较低且发展不平衡，仍然难以满足老年人口对养老服务的迫切需求。 我国社区养老服务存在着社区养老服务资金不足，相关法律法规缺位，基础设施不健全、养老服务项目单一，老年护理专业人才缺乏等突出问题。 （一）社区养老服务资金不足 我国社区养老服务的经费来源主要是政府财政拨款以及社会各界的捐赠收入。基层社区承担的工作任务繁杂，经费支出负担较重，且主要用于人员支出和社区日常事务支出，用于社区建设支出的经费不到总经费的10%，而用于养老方面的资金更是少之又少。政府虽出台了系列鼓励民间资本投资兴办社区养老机构的优惠政策，但扶持力度不足，准入门槛较高，导致政策难以落实且部分民办养老机构难以为继。 （二）社区养老服务的法律法规缺位 我国关于社区养老服务的法律法规仅散见于《老年人权益保障法》、《关于在全国推进城市社区建设的意见》与《全国城市社区建设示范活动的指导纲要》等法律规范中，缺乏具体的实施细则。地区经济发展水平的差异以及地方政府对推进社区养老服务工作的重视程度不一，导致社区养老服务事业存在着资金投入不足，管理体系不健全，社区养老服务的提供主体、服务标准不明确，服务质量参差不齐等问题。 （三）老年服务基础设施不健全，服务项目单一，形式化严重，社区养老服务供需矛盾突出 随着生活水平和居民收入的不断提高，老年人不仅追求基本的物质生活水平，更期望获得内涵丰富的精神生活。当前许多社区都存在老年设施和服务设施短缺等问题，仅设有老年活动中心，缺乏托老所及日间照料场所，即便社区自办了托老所，但难以有效满足老年人需求，入住率低;社区养老服务过多重视对老年人物质生活的照顾，其服务多是生活照料和医疗保健等项目，忽视了老年人对沟通、娱乐和文化生活等方面的精神需求。另外，许多社区虽有一些老年人娱乐设施和健康服务设施，但提供的服务项目少，如居室保洁、代换煤气、入户洗衣、日间照料、精神慰藉等服务大多没有;设施单一简陋，缺乏老年医学方面的专家坐诊，难以满足医疗急救和专业护理的需求。 （四）社区养老服务的专业水平低，老年专业护理人才缺乏 一方面，社区的管理和工作人员素质不高，缺乏服务意识，社区养老机构的建设管理水平较低，而提供社区养老服务的工作者多为下岗人员，他们没有通过专业的培训便上岗就职，缺乏专业的老年养老服务知识和技能，服务不到位，服务质量得不到有效保障。另一方面，养老需求越来越偏向于对老年人精神和心理方面的专业照顾，但是这方面的专业人才却严重缺乏。此外，我国还未建立成熟的养老技能培训机构和认证机构，严重制约了养老服务业专业人才市场的发展。 二、我国社区养老服务存在问题的原因浅析 社区养老服务发展受限的原因是多方面的，既在于社区养老服务筹资渠道单一，也由于社区养老服务缺乏多元化供给，还包括对社区养老服务认识片面，服务人员缺少专业培训。 （一）社区养老服务资金来源渠道狭窄是制约社区养老发展的重要因素 随着生活水平和经济状况的不断提高，老年人的需求呈现多元化趋势发展。从最基本的便利需求、医疗需求、家政服务需求到法律援助需求、临终关怀需求等无一不需要大量的资金投入，这些都考验着社区的筹资能力。目前我国的社区养老服务资金以政府财政支持为主，这种单一的筹资渠道既无法满足发展社区养老服务事业的资金需求，还会给地方政府财政带来巨大负担。其他方面的资金来源也相对匮乏，福利彩票的公益金2008年福利彩票的总支出超过100亿元，但是用于社区养老服务发展的资金只有7亿，仅占总支出的6%。而民间资本虽然庞大，却并未得到有效的集中利用，政府出台的鼓励扶持政策也因为种种原因未能得到落实，民营养老机构大多面临着资金和身份的双重困境。 （二）社区养老服务多元化供给不足不利于社区养老服务的可持续发展 依据发达国家和地区的经验，社区养老中很大一部分服务是由志愿者来提供的，我国常年开展服务活动的志愿者不过6000多万人，约占全国人口的5%，只是美国的1/6，且其中很大部分为在校学生，难以保证充足的志愿服务时间。调查显示，为居家老人提供养老服务的志愿者多是低龄老人。其次，非营利组织是国外养老服务的另一重要提供主体，而我国的民间组织数量少，发育程度低，参与力度小。在美国，每160人就有一个民间组织，我国则是每5000人才有一个。最后，社区居民间尚未形成有效的养老互助。据调查，老人对社区的认可度较高，很大一部分身体健康且闲暇时间较多的老人具有提供社区养老互助的意愿。因此，地方政府和社区工作人员可积极引导，组织低龄老人志愿者与老年人形成养老互助小组，充分吸纳社区的闲散人力资源。 （三）对社区养老服务认识片面化、服务人员的低教育程度及缺乏专业培训则是制约社区养老服务专业化发展的又一重要原因 传统观念认为，照顾老人只需满足其最基本的生活需求即可，为老年人提供的服务项目也多限于家政、清洁和探访等工作。服务对象则局限于独居、孤寡老人身上，辐射面狭窄。另外，社会上对照顾老人的职业缺乏认可，限制了医学护理专业及社会工作的人才参与到社区养老服务队伍中去。社区养老服务的从业人员多由下岗职工组成，既缺乏医疗保健、心理学等专业素养，又由于受教育程度低且年龄偏大，理解能力和学习能力下降，难以迅速掌握养老所需技能。此外，护理人员接受专业培训需要自己花钱报班，即便掌握了较强的护理技能，也难以获得与之相匹配的工资待遇，极大地阻碍了服务人员寻求专业培训的意愿。 三、完善我国社区养老服务的思考 （一）拓宽社区养老资金来源渠道，实现投资主体多元化 保障公民安享晚年是现代政府义不容辞的责任。当前基层社区需要提供各个层面的社会性事务的管理和服务，大部分社区存在入不敷出的情况，经费严重不足。地方政府应加大对社区建设的支持力度，通过实施财政补贴、减免税收，建立专项资金等政策保证基本的养老服务经费。同时，还应在社会上开展敬老爱老的教育宣传活动，老年人的今天就是我们的明天，鼓励社会团体、慈善公益机构、企事业单位和个人参与爱心捐款捐物等公益性活动，作为养老资金的补充来源。最后，政府出台切实有吸引力的优惠政策鼓励民间资本参与社区养老建设运营，创办托老所等养老机构。 （二）完善社区养老服务法规政策，加强社区养老服务的制度和管理机制建设 完善的法规政策、健全的制度设计以及科学的管理机制是实现社区养老服务事业健康快速发展的重要保障。社区养老服务因吸纳了居家养老和机构养老的长处而备受推崇，地方政府应从满足人民的实际需求出发，站在整体布局当地经济社会发展的战略高度上，高度重视发展社区养老服务事业，全面提升社区养老服务的管理水平，加强社区养老服务制度建设。地方政府需结合地区实际情况，探索制定配套的法规政策，设计具有可操作性的政策细则，推行社区养老服务的标准化管理，包括设立统一养老服务机构的管理标准，如养老设施的建设标准、养老护理标准、从业人员的职业水平要求、卫生医疗服务标准以及服务效果评价标准等。此外，完善的社区养老服务制度还包括社区养老服务监督机制、志愿者服务制度以及服务人员奖惩制度等。 （三）加强基础设施建设，丰富社区养老服务项目 完善的社区养老服务设施和服务项目是提高社区养老服务质量，保证老年人晚年生活质量的必要条件。地方政府应科学规划社区养老服务布局，因地制宜，完善社区基础设施建设。对于较老的社区，充分整合已有的公共服务资源包括文化站、卫生服务站、老年大学、托老所等共同搭建社区养老服务平台，同时，可适当将社区内的锻炼设备、社区通道等改造为成无障碍基础设施，满足老年人出行和娱乐需求。此外，还应建立老年人基本信息数据库，实施信息化系统管理。通过为每位老年人建立个人电子健康档案，包括老年人的基本信息、主要疾病和健康问题摘要、主要卫生服务记录等内容，满足居民的自我保健和健康管理需求。 社区养老服务内容仍需拓宽。一是要搭建老年人活动交流平台。老有所乐是衡量养老服务质量高低的一个重要标准。社区应多组织创办适合老年人参与的文体娱乐活动，充分利用老年活动室、社区文化站，开设各类文化班、兴趣班，鼓励老年人参与集体活动，学习文学、书法、绘画、医疗保健、心理等课程，丰富其精神文化生活。二是增加日常照料服务，可成立日间巡视小组，重点看护有特殊情况的老人，不定时提供上门服务，了解并满足老人的需求。三是强化医疗保健服务，建立巡视门诊制度，充实社区医疗服务人员队伍，除配备全科大夫外，还需增加足够的医护人员，定时为社区老人提供身体健康检查及日常保健等服务。 （四）加强老年护理职业技能人才培养，打造社区养老专业服务队伍 一是实施专业化培训。目前的社区养老服务从业人员多来自于失业待业群体以及离退休职工，缺乏专业素养，无法保证养老服务质量，且这一现状在短时期内难以改变，因此，政府可鼓励发展养老技能培训机构，组织开办居家养老护理员培训班，定期对从业人员进行专业化培训，鼓励其持证上岗。二是培养和选拔护理专业人才，吸纳应届社会工作专业和医疗护理专业毕业的大中专生，加强社区养老专业服务队伍建设，提供服务质量。三是鼓励志愿者参与，中青年群体是社区养老服务工作的主力军，青年志愿者的专业程度不高，但其提供的服务能老年人带来精神上的慰藉，同时也有助于形成尊老敬老的良好道德风尚。 参考文献 [1] 闻笛.民企投资养老需要爱心和智慧[N].中国企业报，2013（12）. [2] 郑惠强.大力完善社区养老服务体系[J].群言，2012（5）. [3] 汪灏.志愿者服务在社区养老中的地位和作用[J].理论探索，2013（1）. [4] 黄菲，张会君，尹娇.辽宁省养老机构护理人员培训现状及需求[J].中国老年学杂志，2012（3）.