第23卷第3期Vol123No13
四川省卫生管理干部学院学报
JOURNALOFSICHUANCONTINUINGEDUCATIONCOLLEGEOFMS2004年9月Sep12004
我国教育支出结构的现状与分析
张瑞琰,王峥艳
(西南财经大学研究生部,四川成都610074)
[摘要] 目的:我国教育支出的规模不断扩大,表明了财政对公共教育支持力度的加大。但在支出结构方面,仍存在人员经费过高,教育自身发展能力不足;三级教育投入中高等教育比重偏高,义务教育相对不足;不同地区间教育投入差距日益扩大等问题,业已成为制约我国教育发展和社会发展的重要问题,应及时采取相应措施予以解决。[关键词] 教育;支出结构;分析
[中图分类号] F810.4 [文献标识码] [文章编号]10032403X(2004)0320207202
教育支出是社会主义市场经济条件下财政支出的重要内及了初等教育,而高等教育来源渠道较多,财政主要投资于中容,合理、有效地配置公共教育资源是国家实施“科教兴国”战等教育方面。我国作为一个发展中国家,政府教育支出应向基略的客观要求,也是政府财政分配和管理的重要内容。近年础教育倾斜,才能尽快从根本上提高全民族科学文化素质,及来,我国公共教育投入不断增长,国家财政性教育经费投入占早发挥自身的人力资源优势。但实际上,我国当前教育支出层国内生产总值的比例也不断上升,表明了财政支出对公共教育次结构方面存在的问题是,在教育投入总量相对不足的情况支持力度的不断加大,但在同时,教育经费短缺的呼声仍然强下,烈,其中重要原因之一就是公共教育资源的配置结构在不同层存次教育之间存在不合理因素。因此,在继续增加教育支出的同)时,优化支出结构,。
,,还高于某些发达国家水平;与此同时,我国对初等教育的投入与许多国家相比则显得相对不足。不仅如此,我国高等教育中还存在效益低下的问题。高校中普遍存在专业重复设置、机构冗余、行政人员占校总人数比例高而教师数占校总人数比例低等情况,在对有限的教育支出的使用上造成了极大的浪费。据统计,我国培养一个大学生的投资相当于培养60个小学生的投资,无论与发达国家还是发展中国家相比,这个代价都是惊人的。目前三级教育生均教育事业费比例虽有所下降,但仍然远高于世界平均水平。 由于政府对义务教育和基础教育的投入相对不足,各学校只能通过如提高学费等乱收费形式来弥补经费缺口,从而导致一些贫困家庭的子女中途流失辍学,使得我国目前的义务教育入学率达较高水平,但完成率仍然较低。政府投入的不足不仅影响了国家普及义务教育任务的完成,而且对我国人力资源整体素质的提升也形成了不利的影响,间接造成了社会不公平现象的加剧[1,2,3]。1.3 教育支出的区域结构 在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下,中央设立一部分专款进行宏观调控,地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方属高等院校拨款,因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。受历史和现实各种因素的影响,改革开放以来,我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大,地区间经济发展水平的差距导致了教育投入水平间的较大差距。 从分地区的教育投入看,东部地区投入最多的,并从东至西呈梯级递减分布,且级距日益扩大。据统计,预算内教育经费、增长速度、人均教育投入水平、生均投入等各个地区的差距都显而易见。中西部地区经济的不发达,既不能满足发展教育所需的基本资金,也不能吸引优秀的教育人才,从而导致一些地区连九年制义务教育都没有得到普及。教育水平低下,便不
1 :①教育支出内部结构:教育基本建设支出和教育事业费;②教育支出层次结构:初等、中等和高等教育支出;③教育支出区域结构:东部、中部和西部地区教育支出等。1.1 教育支出内部结构 教育支出内部结构,按照支出性质的不同可分为两部分:(1)教育基本建设支出,指用于购买房地产、校舍建筑、大型教学设备等方面的支出。这部分支出是发展教育的基础,属于教育资本支出。(2)教育事业费,指用于学校的日常运行所需的教职工薪金、学校图书设备、福利服务、校舍维修、校园绿化等方面的支出。这部分支出关系着教育质量的改善,属于教育现期支出。 20世纪80年代以来,我国的教育事业费支出占预算内教育支出的比例一直较为稳定,基本保持在80%左右。而教育基本建设支出则变化幅度较大,且基本呈下降趋势。这一现象固然与教师待遇的改善而导致的人员经费大幅增加有关,但也与教育部门的一系列相关管理及改革措施有着密切的关系。机构多,人员多,效率低是目前我国各级公办学校中普遍存在的现象,员生比(每个教师负担学生人数的比例)过低,师资过剩,很多地方人浮于事,非教学科研人员比重逐年增加,挤占了大量的教育拨款,减少了用于购置教学设备、图书、改善办学条件的资金,这些都直接导致了在目前我国教育拨款逐年增加的情况下,教育状况、教学质量没有得到根本的改善和提高,极大地浪费了本就极其稀缺的教育资源[1,2,3]。1.2 教育支出层次结构 联合国教科文组织的有关资料表明,各国政府教育拨款在教育层次中的分配比重随着经济发展水平的不同而变化。一般而言,发展中国家由于处于经济和教育发展的初级阶段,基础教育相对薄弱,同时又需要大量中等技术层次的人才,因此教育支出重点集中于初等教育方面;发达国家由于基本已经普
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能普遍提高中西部地区人口素质,无法满足发展经济的人才需要,继而难以发展经济。这又反过来导致教育投入的进一步减少,产生一种恶性循环,最终结果只能是进一步扩大在经济发展水平和社会发展水平方面与东部地区的差距,这不仅威胁到整个国家经济的健康、协调发展,从长远看还将影响整个社会
[1,2,3]
的稳定与安定团结。
在增加资本性教育投入的同时,又能减轻财政负担,更好地发
挥教育支出的作用。 第三,动用社会力量,广开办学渠道。 对于政府而言,在非义务教育尤其是高等教育的办学体制和投资体制上应推行多元化发展的战略,以建立公立学校、民办学校等各种学校共同发展的新格局,使得各种学校之间互助互补,相得益彰。同时应完善对贫困家庭学生的奖学金、贷学金和勤工俭学等制度。从根本上改变教育只能由政府独家经营的观念,积极引导社会各方投资于教育,促进我国的教育事业朝着更为协调、更为健康的方向发展。 第四,在重新明确划分中央和地方各级政府间的教育投入范围和各自责任分工的基础上,建立规范的政府间基础教育支出转移支付机制。 按照公共产品理论,具有国家性公共产品属性的义务教育也完全应当成为中央财政支持的优先领域,以确保全国不同地区间存在平等的教育机会。在此过程中,中央财政还应有所针,。,在辖区,加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制。第五,改进预算管理体制,加强教育事业的立法与监督工作,从制度上保证教育支出得到充分有效的使用。 目前的预算管理体制分为类、款、项、目、节五级,教育事业费属于文教科学类下的教育事业费款级,由财政部门管理;教育基本建设投资属于基本建设类下的社会文教款级,由计划部门管理。这样,既使得教育部门无法有效地行使教育的宏观管理权和调控权,同时也降低了教育支出使用的透明性。为此,可考虑将这两者合并后单独设置“教育经费类”级科目进行汇总,以便真实而又清晰地反映教育经费支出的状况。在此基础上,改革现行教育管理体制,将所有学校及其各类教育经费拨款按各级政府应承担的责权统一归口相应教育主管部门管理。另外,还要以法律的形式明确财政性教育支出的数量指标并规定最低限,加强各级人民代表大会对教育预算的监督,既防止教育支出被挤占,又避免预算支出侵蚀预算内支出,确保教育经费的有效投入和有效使用[4,5,6]。
[参考文献]
[1] 丛树海.公共支出分析[M].上海:上海财经大学出版社,1999.[2] 苏 明.财政支出政策研究[M].北京:中国财政经济出版社,
1999.
[3] 陈穗红,石英华,许安拓,公共教育资源配置效率的考察与现状分
2 优化支出结构提高教育支出效益
由上述分析可知,目前我国公共教育资源在支出结构方面
存在的主要问题是:预算内教育经费使用构成不合理,人员经费比例过高,用于教育发展占教育支出的比例偏少;基础教育投入比例过低,高等教育投入比例过高;经济发达地区与欠发达地区间教育投入存在明显差距等。这些都严重影响了我国教育事业的发展。从我国国情出发,我们应从以下方面采取积极的措施,努力优化教育支出的结构,提高公共教育资源配置效率。 第一,根据社会主义市场经济的要求,科学地规范公共财政对教育事业的供应范围。 教育属于社会公共需要,教育不能完全依靠市场来提供。同时,,,投资主体,,鼓励和支持社会各界参与教育投资,同时,受教育者也应该承担一定的教育费用。因此,一个比较合理的教育资金分配结构就应该是:国家全部负担小学和初中的教育费用,以利于普及九年制义务教育,全面提高国民素质;减少对高等教育的资助,转而通过由私营部门和社会投资或向学生收取学费来弥补这一部分成本。 另一方面,就我国现状而言,由于国家财力不足,能配置在教育上的资源相对有限,这就更要求我们认真考虑区分教育投资的方向。总的来说,初等教育的社会效益最高,高等教育则是个人收益较大。相对初等教育而言,中高等教育在能产生一定外部收益的同时,还能给受教育者自身带来更多的预期收入和个人满足。另外,我国的基础教育环节还比较薄弱,义务教育还停留在九年义务教育的基础之上,为了把有限的教育资金用在刀刃上,政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位,将教育经费的增量主要用于义务教育。而非义务教育尤其是高等教育则通过引进市场机制,实行全社会参与战略,采取自费与政府补助相结合的办法办学,以实现投资结构的优化。 第二,调整教育支出中现期支出与资本支出的比例关系,尽可能地压缩人员经费支出,把有限的资金用在教育事业自身的发展上。 首先是要改革教育经费管理办法,实行正常经费和专项经费分别管理,分别使用。对人员经费和一些必要的公用经费,作为正常经费仍由财政按照一定的标准按期拨付;而专项经费则是指国家为发展教育事业的特定的支出,这一部分经费应采取学校申报、专家评审、择优确定的方式予以拨付,同时还要注意对其使用情况和效果进行监督检查,保证其专款专用。另外,由于教育支出中的资本性支出能够在较长一段时期内产生效率,按照成本效益相对应的原则,完全可以通过发行教育公债来筹集资金,将成本分摊到它所产生效益的各个时期中去。
析[J].财政研究,2003;7:35.
[4] 谢秋朝,侯箐箐.公共财政学[M].北京:中国国际广播出版社,
2000.
[5] 王 蓉,丁小浩.努力构筑我国公共教育财政体制[J].教育发展研
究,2003;(4-5):70.
[6] 杨丹芳.调整教育支出的几点建议[J].财经理论与实践,2000;21
(总106):5.
(2004204224收稿)
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我国教育支出结构的现状与分析
张瑞琰,王峥艳
(西南财经大学研究生部,四川成都610074)
[摘要] 目的:我国教育支出的规模不断扩大,表明了财政对公共教育支持力度的加大。但在支出结构方面,仍存在人员经费过高,教育自身发展能力不足;三级教育投入中高等教育比重偏高,义务教育相对不足;不同地区间教育投入差距日益扩大等问题,业已成为制约我国教育发展和社会发展的重要问题,应及时采取相应措施予以解决。[关键词] 教育;支出结构;分析
[中图分类号] F810.4 [文献标识码] [文章编号]10032403X(2004)0320207202
教育支出是社会主义市场经济条件下财政支出的重要内及了初等教育,而高等教育来源渠道较多,财政主要投资于中容,合理、有效地配置公共教育资源是国家实施“科教兴国”战等教育方面。我国作为一个发展中国家,政府教育支出应向基略的客观要求,也是政府财政分配和管理的重要内容。近年础教育倾斜,才能尽快从根本上提高全民族科学文化素质,及来,我国公共教育投入不断增长,国家财政性教育经费投入占早发挥自身的人力资源优势。但实际上,我国当前教育支出层国内生产总值的比例也不断上升,表明了财政支出对公共教育次结构方面存在的问题是,在教育投入总量相对不足的情况支持力度的不断加大,但在同时,教育经费短缺的呼声仍然强下,烈,其中重要原因之一就是公共教育资源的配置结构在不同层存次教育之间存在不合理因素。因此,在继续增加教育支出的同)时,优化支出结构,。
,,还高于某些发达国家水平;与此同时,我国对初等教育的投入与许多国家相比则显得相对不足。不仅如此,我国高等教育中还存在效益低下的问题。高校中普遍存在专业重复设置、机构冗余、行政人员占校总人数比例高而教师数占校总人数比例低等情况,在对有限的教育支出的使用上造成了极大的浪费。据统计,我国培养一个大学生的投资相当于培养60个小学生的投资,无论与发达国家还是发展中国家相比,这个代价都是惊人的。目前三级教育生均教育事业费比例虽有所下降,但仍然远高于世界平均水平。 由于政府对义务教育和基础教育的投入相对不足,各学校只能通过如提高学费等乱收费形式来弥补经费缺口,从而导致一些贫困家庭的子女中途流失辍学,使得我国目前的义务教育入学率达较高水平,但完成率仍然较低。政府投入的不足不仅影响了国家普及义务教育任务的完成,而且对我国人力资源整体素质的提升也形成了不利的影响,间接造成了社会不公平现象的加剧[1,2,3]。1.3 教育支出的区域结构 在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下,中央设立一部分专款进行宏观调控,地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方属高等院校拨款,因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。受历史和现实各种因素的影响,改革开放以来,我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大,地区间经济发展水平的差距导致了教育投入水平间的较大差距。 从分地区的教育投入看,东部地区投入最多的,并从东至西呈梯级递减分布,且级距日益扩大。据统计,预算内教育经费、增长速度、人均教育投入水平、生均投入等各个地区的差距都显而易见。中西部地区经济的不发达,既不能满足发展教育所需的基本资金,也不能吸引优秀的教育人才,从而导致一些地区连九年制义务教育都没有得到普及。教育水平低下,便不
1 :①教育支出内部结构:教育基本建设支出和教育事业费;②教育支出层次结构:初等、中等和高等教育支出;③教育支出区域结构:东部、中部和西部地区教育支出等。1.1 教育支出内部结构 教育支出内部结构,按照支出性质的不同可分为两部分:(1)教育基本建设支出,指用于购买房地产、校舍建筑、大型教学设备等方面的支出。这部分支出是发展教育的基础,属于教育资本支出。(2)教育事业费,指用于学校的日常运行所需的教职工薪金、学校图书设备、福利服务、校舍维修、校园绿化等方面的支出。这部分支出关系着教育质量的改善,属于教育现期支出。 20世纪80年代以来,我国的教育事业费支出占预算内教育支出的比例一直较为稳定,基本保持在80%左右。而教育基本建设支出则变化幅度较大,且基本呈下降趋势。这一现象固然与教师待遇的改善而导致的人员经费大幅增加有关,但也与教育部门的一系列相关管理及改革措施有着密切的关系。机构多,人员多,效率低是目前我国各级公办学校中普遍存在的现象,员生比(每个教师负担学生人数的比例)过低,师资过剩,很多地方人浮于事,非教学科研人员比重逐年增加,挤占了大量的教育拨款,减少了用于购置教学设备、图书、改善办学条件的资金,这些都直接导致了在目前我国教育拨款逐年增加的情况下,教育状况、教学质量没有得到根本的改善和提高,极大地浪费了本就极其稀缺的教育资源[1,2,3]。1.2 教育支出层次结构 联合国教科文组织的有关资料表明,各国政府教育拨款在教育层次中的分配比重随着经济发展水平的不同而变化。一般而言,发展中国家由于处于经济和教育发展的初级阶段,基础教育相对薄弱,同时又需要大量中等技术层次的人才,因此教育支出重点集中于初等教育方面;发达国家由于基本已经普
・207・
四川省卫生管理干部学院学报2004;23(3)
能普遍提高中西部地区人口素质,无法满足发展经济的人才需要,继而难以发展经济。这又反过来导致教育投入的进一步减少,产生一种恶性循环,最终结果只能是进一步扩大在经济发展水平和社会发展水平方面与东部地区的差距,这不仅威胁到整个国家经济的健康、协调发展,从长远看还将影响整个社会
[1,2,3]
的稳定与安定团结。
在增加资本性教育投入的同时,又能减轻财政负担,更好地发
挥教育支出的作用。 第三,动用社会力量,广开办学渠道。 对于政府而言,在非义务教育尤其是高等教育的办学体制和投资体制上应推行多元化发展的战略,以建立公立学校、民办学校等各种学校共同发展的新格局,使得各种学校之间互助互补,相得益彰。同时应完善对贫困家庭学生的奖学金、贷学金和勤工俭学等制度。从根本上改变教育只能由政府独家经营的观念,积极引导社会各方投资于教育,促进我国的教育事业朝着更为协调、更为健康的方向发展。 第四,在重新明确划分中央和地方各级政府间的教育投入范围和各自责任分工的基础上,建立规范的政府间基础教育支出转移支付机制。 按照公共产品理论,具有国家性公共产品属性的义务教育也完全应当成为中央财政支持的优先领域,以确保全国不同地区间存在平等的教育机会。在此过程中,中央财政还应有所针,。,在辖区,加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制。第五,改进预算管理体制,加强教育事业的立法与监督工作,从制度上保证教育支出得到充分有效的使用。 目前的预算管理体制分为类、款、项、目、节五级,教育事业费属于文教科学类下的教育事业费款级,由财政部门管理;教育基本建设投资属于基本建设类下的社会文教款级,由计划部门管理。这样,既使得教育部门无法有效地行使教育的宏观管理权和调控权,同时也降低了教育支出使用的透明性。为此,可考虑将这两者合并后单独设置“教育经费类”级科目进行汇总,以便真实而又清晰地反映教育经费支出的状况。在此基础上,改革现行教育管理体制,将所有学校及其各类教育经费拨款按各级政府应承担的责权统一归口相应教育主管部门管理。另外,还要以法律的形式明确财政性教育支出的数量指标并规定最低限,加强各级人民代表大会对教育预算的监督,既防止教育支出被挤占,又避免预算支出侵蚀预算内支出,确保教育经费的有效投入和有效使用[4,5,6]。
[参考文献]
[1] 丛树海.公共支出分析[M].上海:上海财经大学出版社,1999.[2] 苏 明.财政支出政策研究[M].北京:中国财政经济出版社,
1999.
[3] 陈穗红,石英华,许安拓,公共教育资源配置效率的考察与现状分
2 优化支出结构提高教育支出效益
由上述分析可知,目前我国公共教育资源在支出结构方面
存在的主要问题是:预算内教育经费使用构成不合理,人员经费比例过高,用于教育发展占教育支出的比例偏少;基础教育投入比例过低,高等教育投入比例过高;经济发达地区与欠发达地区间教育投入存在明显差距等。这些都严重影响了我国教育事业的发展。从我国国情出发,我们应从以下方面采取积极的措施,努力优化教育支出的结构,提高公共教育资源配置效率。 第一,根据社会主义市场经济的要求,科学地规范公共财政对教育事业的供应范围。 教育属于社会公共需要,教育不能完全依靠市场来提供。同时,,,投资主体,,鼓励和支持社会各界参与教育投资,同时,受教育者也应该承担一定的教育费用。因此,一个比较合理的教育资金分配结构就应该是:国家全部负担小学和初中的教育费用,以利于普及九年制义务教育,全面提高国民素质;减少对高等教育的资助,转而通过由私营部门和社会投资或向学生收取学费来弥补这一部分成本。 另一方面,就我国现状而言,由于国家财力不足,能配置在教育上的资源相对有限,这就更要求我们认真考虑区分教育投资的方向。总的来说,初等教育的社会效益最高,高等教育则是个人收益较大。相对初等教育而言,中高等教育在能产生一定外部收益的同时,还能给受教育者自身带来更多的预期收入和个人满足。另外,我国的基础教育环节还比较薄弱,义务教育还停留在九年义务教育的基础之上,为了把有限的教育资金用在刀刃上,政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位,将教育经费的增量主要用于义务教育。而非义务教育尤其是高等教育则通过引进市场机制,实行全社会参与战略,采取自费与政府补助相结合的办法办学,以实现投资结构的优化。 第二,调整教育支出中现期支出与资本支出的比例关系,尽可能地压缩人员经费支出,把有限的资金用在教育事业自身的发展上。 首先是要改革教育经费管理办法,实行正常经费和专项经费分别管理,分别使用。对人员经费和一些必要的公用经费,作为正常经费仍由财政按照一定的标准按期拨付;而专项经费则是指国家为发展教育事业的特定的支出,这一部分经费应采取学校申报、专家评审、择优确定的方式予以拨付,同时还要注意对其使用情况和效果进行监督检查,保证其专款专用。另外,由于教育支出中的资本性支出能够在较长一段时期内产生效率,按照成本效益相对应的原则,完全可以通过发行教育公债来筹集资金,将成本分摊到它所产生效益的各个时期中去。
析[J].财政研究,2003;7:35.
[4] 谢秋朝,侯箐箐.公共财政学[M].北京:中国国际广播出版社,
2000.
[5] 王 蓉,丁小浩.努力构筑我国公共教育财政体制[J].教育发展研
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[6] 杨丹芳.调整教育支出的几点建议[J].财经理论与实践,2000;21
(总106):5.
(2004204224收稿)
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