关于《江苏省农产品质量
安全条例（草案）》的说明
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江苏省农产品质量安全条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、立法的必要性
农产品质量安全关系广大人民群众身体健康和生命安全，关系新时期农业和农村经济的健康发展。近年来，随着城乡居民生活水平的提高，人民群众对农产品质量有了更高的要求，农产品质量安全已成为社会各界普遍关注的热点问题。加强农产品质量安全监管工作，保障人民群众吃得安全、吃得放心，是坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观的具体体现。党中央、国务院高度重视农产品质量安全工作。为了将农产品质量安全监管的政策、措施法律化、制度化，2006年4月29日，十届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《农产品质量安全法》，对农产品质量安全管理领域中的政府及有关部门的职责、农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识、监督检查以及法律责任等做了规定。
省委、省政府历来十分重视我省农产品质量安全监管工作，采取了一系列措施，不断加强农产品质量安全监管工作。2001年，我省就启动了农产品质量安全保障工程，加强安全优质农产
品生产基地建设，改善农产品生产环境，开展农业投入品专项整治，完善农业标准体系，推进农业标准化生产，开展农产品认证认定，建立健全农产品质量安全检验检测体系。经过多年来的努力，全省农产品质量安全监管能力不断提升，农产品质量安全整体状况不断改善。但是，我省农产品质量安全监管工作仍存在一些突出问题。一是社会各界在农产品短缺时期形成的“重数量、轻质量”的思维定式及由此形成的生产方式、管理方式等尚未得到根本改变；二是农业生产经营分散，且主体数量庞大，生产者素质较低，监管工作难以全覆盖；三是监管体系不健全，力量不足。我省农产品质量安全监管、执法体系建设刚刚起步，目前全省不足1/3的市县成立了农产品质量安全监管专门机构，大部分仍为兼职人员，乡镇农产品质量安全监管公共服务功能建设基本处于空白状态，普遍存在一无编制、二无经费、三无手段的问题。农产品质量安全检验检测体系建设刚刚起步，尤其是县级机构，经费难以保障，检测能力不强。由于监管机构不全、人员不足，造成指导服务、监督执法难以到位；四是法律法规不健全。目前我国农产品质量安全监管的主要法律依据是《农产品质量安全法》和2009年实施的《食品安全法》，但尚无与之相配套的地方性法规或者实施细则，缺少具有可操作性的具体规定。部门监管界限、投入品经营与使用管理制度、不合格农产品退市制度、农产品销售管理制度、市场准入制度等法律依据不明确，影响了农产品质量安全监管效果，特别是农产品生产中农业投入品的经营和使用缺乏明确规范，农业投入品超范围、超剂量使用时有发
生，给消费者带来质量安全隐患。这些问题的解决有赖于法律、法规的进一步细化、完善。为了保障我省农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展，有必要尽快制定《江苏省农产品质量安全条例》。
二、《条例（草案）》的起草过程
《江苏省农产品质量安全条例》被列为省人大常委会2009年立法调研项目后，省农委于2009年初成立了《条例（草案）》起草工作领导小组，组建了起草工作班子，制定起草工作计划，着手收集相关材料，广泛开展调查研究。2009年6月，完成了《条例（草案）》（初稿），并多次征求系统内各单位和相关部门的意见，召开了省人大农经委、法制委和有关方面专家参加的咨询论证会。经反复修改，形成了《条例（草案）》（送审稿），并于2009年11月报送省政府。省政府法制办经初步审核修改后，书面征求了省政府所有组成部门、直属机构以及13个设区的市政府的意见，并根据有关法律、行政法规，结合我省实际，对《条例（草案）》（送审稿）进行了多次修改。2010年6月10日至12日，省政府法制办会同省农委赴常熟、高邮等地进行调研，实地考察了农产品生产企业和生产基地，了解农产品生产现状，并在高邮市召开了由当地有关部门和农产品生产企业代表参加的座谈会。此后，省政府法制办对争议较大的问题认真进行梳理，逐条组织讨论研究，并商请省农委与省工商局等部门就认识不尽一致的重大问题进行直接交流与沟通。在几次召集有关部门就重点问题进行协调的基础上，省政府法制办于8月2日召开专题会
议，协调省相关部门的不同意见。在此基础上，进一步消化、吸收相关意见，修改、完善有关条款，形成《条例（修订草案）》（修改送审稿），报送省政府。2010年 月 日，省政府第 次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于农产品质量安全管理职责
农产品质量安全管理工作涉及生产、包装、贮运、销售等多个环节，且关系我省农业和农村经济的健康发展，以及人民群众身体健康和生命安全。只有在各级政府的统一领导下，明确相关部门的职责，促进部门间的有机协作，才能真正实现有效地监管。依据《农产品质量安全法》等法律、行政法规的规定，《条例（草案）》第三条第一款、第四条分别对县级以上地方人民政府及其相关部门在农产品质量安全管理工作中的职责作了明确规定。考虑到农产品质量安全管理工作关键在基层，《条例（草案）》第三条第二款特别规定，乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内农产品生产活动的指导、监督，落实农产品质量安全管理责任。
（二）关于农产品产地管理
农产品产地的生产环境和条件对农产品质量安全具有直接影响，为了从源头上加强管理，《条例（草案）》对农产品产地管理主要作了以下规定：一是建立健全农产品产地安全监测管理制度。在第七条中要求县级以上农业行政主管部门应当建立健全农产品产地安全监测制度，对农产品产地安全定期进行调查、监测和评估；在第八条中规定了需要设置农产品产地安全监测点的
区域。二是细化了特定农产品禁止生产区的划定程序。根据《农产品质量安全法》，参照《农产品产地安全管理办法》（农业部令第71号）的相关规定，《条例（草案）》第九条对特定农产品禁止生产区的划定、调整程序进行了具体规定；第十条则要求县级农业行政主管部门在特定农产品禁止生产区设立标示牌，标明相关信息。三是推进农产品质量安全产地认定。《条例（草案）》第十二条规定，鼓励、支持农产品生产者申请农产品质量安全产地认定。
（三）关于农业投入品经营和使用
农业投入品的经营和使用是影响农产品质量安全的重要因素。一方面，规范农业投入品的经营行为，可以有效防止国家明令禁止的农业投入品流入农产品生产环节。为此，《条例（草案）》第十三条明确了农业行政主管部门和有关部门对农业投入品经营的监督管理职责。第十五条规定了农业投入品经营者提供产品说明和安全使用指导的义务，并在第十六条要求农业投入品生产经营者建立经营档案。另一方面，农产品生产者科学、合理、规范地使用农业投入品，是保障农产品质量安全的根本性工作。农业投入品超范围、超剂量使用，势必会给消费者带来质量安全隐患。为此，《条例（草案）》第十八条规定，农产品生产者应当按照农产品质量安全标准和有关规定合理使用农业投入品，及时回收、清除农业投入品使用过程中的各种废弃物；并在第十九条中列明了农产品生产中的禁止性行为。
（四）关于农产品质量安全可追溯制度
农产品质量安全可追溯制度是督促农产品生产经营者切实负起“第一责任人”责任、控制农产品质量安全的有效手段。通过对农产品产前、产中、产后各个环节的信息进行记录，实现从生产地到销售地每一个环节都可以相互追查，从任何一个中间环节都可以对产品进行追查，杜绝质量问题进一步扩散。为此，《条例（草案）》第二十二条第一款规定，实行农产品质量安全可追溯制度。与此同时，《条例（草案）》在农产品生产经营的各个环节都作了相应的具体规定：如第十六条规定农业投入品经营者应当建立农业投入品经营档案，记录农业投入品的来源和销售去向等情况；第二十一条要求农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户建立农产品生产记录，记录完整的生产过程和受检情况；第三十一条规定农产品批发经营者应当建立农产品购销台帐，记录农产品的购销情况。另外，农产品的包装和标识是实行农产品质量安全可追溯制度的重要措施。它不仅提供了产品的产地、生产者、生产日期、经营者等信息，同时还是消费者选择农产品的重要依据。《条例（草案）》第二十三条至第二十六条对农产品的包装和标识的使用作了具体的规定。
（五）关于农产品经营
加强农产品经营环节的管理，把好农产品上市关，是保障人民群众消费安全的关键措施。《条例（草案）》第六章对农产品经营主要作了以下规定：一是建立了农产品市场准入制度。《条例（草案）》第二十八条规定实行农产品质量安全市场准入制度。
对不具备产地（检疫）证明、检测报告或者相关认证证书的农产品，必须经现场检测合格后，方可进入农产品批发市场交易。在第二十九条中规定了农产品批发市场对进场交易的农产品进行检测的义务。二是规定了农产品经营者的义务。第三十条规定了农产品批发市场、超市、配送中心等单位建立农产品质量安全制度等六项义务。第三十一条要求农产品批发经营者建立购销台帐。三是建立不合格农产品召回制度。参照《食品安全法》关于食品召回制度的相关规定，《条例（草案）》第三十二条规定农产品生产、经营者发现其生产经营的农产品不符合质量安全标准的，应当停止生产销售并召回农产品。
（六）关于监督检查
农产品质量安全监督检查，是农产品质量安全保障的重要组成部分，加强农产品质量安全监督检查，可以有效防止有害有毒物质残留超标的农产品进入市场，防止农产品质量安全事故的发生。《条例（草案）》第三十四条、第三十六条分别明确了农业行政主管部门和工商行政管理部门的监督检查职责。同时，在第三十七条规定建立农产品质量安全预警制度和应急机制，要求农业行政主管部门对潜在的农产品质量安全危险进行预测、分析和评估，对农产品质量安全突发事件进行应急处理。
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。
二〇一〇年八月二十三日
关于《江苏省农产品质量
安全条例（草案）》的说明
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江苏省农产品质量安全条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、立法的必要性
农产品质量安全关系广大人民群众身体健康和生命安全，关系新时期农业和农村经济的健康发展。近年来，随着城乡居民生活水平的提高，人民群众对农产品质量有了更高的要求，农产品质量安全已成为社会各界普遍关注的热点问题。加强农产品质量安全监管工作，保障人民群众吃得安全、吃得放心，是坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观的具体体现。党中央、国务院高度重视农产品质量安全工作。为了将农产品质量安全监管的政策、措施法律化、制度化，2006年4月29日，十届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《农产品质量安全法》，对农产品质量安全管理领域中的政府及有关部门的职责、农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识、监督检查以及法律责任等做了规定。
省委、省政府历来十分重视我省农产品质量安全监管工作，采取了一系列措施，不断加强农产品质量安全监管工作。2001年，我省就启动了农产品质量安全保障工程，加强安全优质农产
品生产基地建设，改善农产品生产环境，开展农业投入品专项整治，完善农业标准体系，推进农业标准化生产，开展农产品认证认定，建立健全农产品质量安全检验检测体系。经过多年来的努力，全省农产品质量安全监管能力不断提升，农产品质量安全整体状况不断改善。但是，我省农产品质量安全监管工作仍存在一些突出问题。一是社会各界在农产品短缺时期形成的“重数量、轻质量”的思维定式及由此形成的生产方式、管理方式等尚未得到根本改变；二是农业生产经营分散，且主体数量庞大，生产者素质较低，监管工作难以全覆盖；三是监管体系不健全，力量不足。我省农产品质量安全监管、执法体系建设刚刚起步，目前全省不足1/3的市县成立了农产品质量安全监管专门机构，大部分仍为兼职人员，乡镇农产品质量安全监管公共服务功能建设基本处于空白状态，普遍存在一无编制、二无经费、三无手段的问题。农产品质量安全检验检测体系建设刚刚起步，尤其是县级机构，经费难以保障，检测能力不强。由于监管机构不全、人员不足，造成指导服务、监督执法难以到位；四是法律法规不健全。目前我国农产品质量安全监管的主要法律依据是《农产品质量安全法》和2009年实施的《食品安全法》，但尚无与之相配套的地方性法规或者实施细则，缺少具有可操作性的具体规定。部门监管界限、投入品经营与使用管理制度、不合格农产品退市制度、农产品销售管理制度、市场准入制度等法律依据不明确，影响了农产品质量安全监管效果，特别是农产品生产中农业投入品的经营和使用缺乏明确规范，农业投入品超范围、超剂量使用时有发
生，给消费者带来质量安全隐患。这些问题的解决有赖于法律、法规的进一步细化、完善。为了保障我省农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展，有必要尽快制定《江苏省农产品质量安全条例》。
二、《条例（草案）》的起草过程
《江苏省农产品质量安全条例》被列为省人大常委会2009年立法调研项目后，省农委于2009年初成立了《条例（草案）》起草工作领导小组，组建了起草工作班子，制定起草工作计划，着手收集相关材料，广泛开展调查研究。2009年6月，完成了《条例（草案）》（初稿），并多次征求系统内各单位和相关部门的意见，召开了省人大农经委、法制委和有关方面专家参加的咨询论证会。经反复修改，形成了《条例（草案）》（送审稿），并于2009年11月报送省政府。省政府法制办经初步审核修改后，书面征求了省政府所有组成部门、直属机构以及13个设区的市政府的意见，并根据有关法律、行政法规，结合我省实际，对《条例（草案）》（送审稿）进行了多次修改。2010年6月10日至12日，省政府法制办会同省农委赴常熟、高邮等地进行调研，实地考察了农产品生产企业和生产基地，了解农产品生产现状，并在高邮市召开了由当地有关部门和农产品生产企业代表参加的座谈会。此后，省政府法制办对争议较大的问题认真进行梳理，逐条组织讨论研究，并商请省农委与省工商局等部门就认识不尽一致的重大问题进行直接交流与沟通。在几次召集有关部门就重点问题进行协调的基础上，省政府法制办于8月2日召开专题会
议，协调省相关部门的不同意见。在此基础上，进一步消化、吸收相关意见，修改、完善有关条款，形成《条例（修订草案）》（修改送审稿），报送省政府。2010年 月 日，省政府第 次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于农产品质量安全管理职责
农产品质量安全管理工作涉及生产、包装、贮运、销售等多个环节，且关系我省农业和农村经济的健康发展，以及人民群众身体健康和生命安全。只有在各级政府的统一领导下，明确相关部门的职责，促进部门间的有机协作，才能真正实现有效地监管。依据《农产品质量安全法》等法律、行政法规的规定，《条例（草案）》第三条第一款、第四条分别对县级以上地方人民政府及其相关部门在农产品质量安全管理工作中的职责作了明确规定。考虑到农产品质量安全管理工作关键在基层，《条例（草案）》第三条第二款特别规定，乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内农产品生产活动的指导、监督，落实农产品质量安全管理责任。
（二）关于农产品产地管理
农产品产地的生产环境和条件对农产品质量安全具有直接影响，为了从源头上加强管理，《条例（草案）》对农产品产地管理主要作了以下规定：一是建立健全农产品产地安全监测管理制度。在第七条中要求县级以上农业行政主管部门应当建立健全农产品产地安全监测制度，对农产品产地安全定期进行调查、监测和评估；在第八条中规定了需要设置农产品产地安全监测点的
区域。二是细化了特定农产品禁止生产区的划定程序。根据《农产品质量安全法》，参照《农产品产地安全管理办法》（农业部令第71号）的相关规定，《条例（草案）》第九条对特定农产品禁止生产区的划定、调整程序进行了具体规定；第十条则要求县级农业行政主管部门在特定农产品禁止生产区设立标示牌，标明相关信息。三是推进农产品质量安全产地认定。《条例（草案）》第十二条规定，鼓励、支持农产品生产者申请农产品质量安全产地认定。
（三）关于农业投入品经营和使用
农业投入品的经营和使用是影响农产品质量安全的重要因素。一方面，规范农业投入品的经营行为，可以有效防止国家明令禁止的农业投入品流入农产品生产环节。为此，《条例（草案）》第十三条明确了农业行政主管部门和有关部门对农业投入品经营的监督管理职责。第十五条规定了农业投入品经营者提供产品说明和安全使用指导的义务，并在第十六条要求农业投入品生产经营者建立经营档案。另一方面，农产品生产者科学、合理、规范地使用农业投入品，是保障农产品质量安全的根本性工作。农业投入品超范围、超剂量使用，势必会给消费者带来质量安全隐患。为此，《条例（草案）》第十八条规定，农产品生产者应当按照农产品质量安全标准和有关规定合理使用农业投入品，及时回收、清除农业投入品使用过程中的各种废弃物；并在第十九条中列明了农产品生产中的禁止性行为。
（四）关于农产品质量安全可追溯制度
农产品质量安全可追溯制度是督促农产品生产经营者切实负起“第一责任人”责任、控制农产品质量安全的有效手段。通过对农产品产前、产中、产后各个环节的信息进行记录，实现从生产地到销售地每一个环节都可以相互追查，从任何一个中间环节都可以对产品进行追查，杜绝质量问题进一步扩散。为此，《条例（草案）》第二十二条第一款规定，实行农产品质量安全可追溯制度。与此同时，《条例（草案）》在农产品生产经营的各个环节都作了相应的具体规定：如第十六条规定农业投入品经营者应当建立农业投入品经营档案，记录农业投入品的来源和销售去向等情况；第二十一条要求农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户建立农产品生产记录，记录完整的生产过程和受检情况；第三十一条规定农产品批发经营者应当建立农产品购销台帐，记录农产品的购销情况。另外，农产品的包装和标识是实行农产品质量安全可追溯制度的重要措施。它不仅提供了产品的产地、生产者、生产日期、经营者等信息，同时还是消费者选择农产品的重要依据。《条例（草案）》第二十三条至第二十六条对农产品的包装和标识的使用作了具体的规定。
（五）关于农产品经营
加强农产品经营环节的管理，把好农产品上市关，是保障人民群众消费安全的关键措施。《条例（草案）》第六章对农产品经营主要作了以下规定：一是建立了农产品市场准入制度。《条例（草案）》第二十八条规定实行农产品质量安全市场准入制度。
对不具备产地（检疫）证明、检测报告或者相关认证证书的农产品，必须经现场检测合格后，方可进入农产品批发市场交易。在第二十九条中规定了农产品批发市场对进场交易的农产品进行检测的义务。二是规定了农产品经营者的义务。第三十条规定了农产品批发市场、超市、配送中心等单位建立农产品质量安全制度等六项义务。第三十一条要求农产品批发经营者建立购销台帐。三是建立不合格农产品召回制度。参照《食品安全法》关于食品召回制度的相关规定，《条例（草案）》第三十二条规定农产品生产、经营者发现其生产经营的农产品不符合质量安全标准的，应当停止生产销售并召回农产品。
（六）关于监督检查
农产品质量安全监督检查，是农产品质量安全保障的重要组成部分，加强农产品质量安全监督检查，可以有效防止有害有毒物质残留超标的农产品进入市场，防止农产品质量安全事故的发生。《条例（草案）》第三十四条、第三十六条分别明确了农业行政主管部门和工商行政管理部门的监督检查职责。同时，在第三十七条规定建立农产品质量安全预警制度和应急机制，要求农业行政主管部门对潜在的农产品质量安全危险进行预测、分析和评估，对农产品质量安全突发事件进行应急处理。
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。
二〇一〇年八月二十三日