新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施
张增勇
摘要：新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）是由政府组织引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。推行新农合是建设社会主义新农村的一项重要内容，更是尊重农民生存权与健康权的必然选择。本文第一部分先概述新农合的背景以及最新进展，然后进一步阐述在实际运行中，新农合医疗基金所遇到的问题，最后提出相应的应对措施，以期我国新农合医疗基金的管理能够更加完善。
关键词：新农合 医疗基金 三农
新农合始终坚持以人为本，便民、利民、惠民的原则，以农民得到最大实惠为宗旨，以解决农民“看病难、看病贵”为目标。自2003年实施以来，不断探索、规范、完善运行服务机制，保持平稳、健康、有序运行的良好态势，有效缓解了农民的看病就医负担，新型农村合作医疗的优越性得到极大体现，对全国的经济发展和社会稳定起到了积极作用。
目前，我国新型农村合作医疗的筹资水平还较为低下，保障水平也不高，如果基金的安全性和使用合理性、合法性发生问题，将会对农民参加新型农村合作医疗的积极性造成较大的打击，不利于新型农村合作医疗制度的发展 由于这项制度是一项新的制度，没有以往成功的经验可以借鉴，但保障基金的安全是这项制度顺利推行的基础，因此，必须加强新农合基金的财务管理水平。
一、新农合的背景以及最新进展
1、新农合的背景
农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。但自70年代末到80年代初，由于农村合作社体制的逐步解体，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活
资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看，自从合作社体制瓦解以后，农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底，中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议，江泽民同志在讲话中指出：“现在许多农村发展合作医疗，深得人心，人民群众把它称为“民心工程”和“德政””。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。
2、新农合的最新进展
2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”， “到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。截止2008年年底，我国已有2729个县、市、区开展新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为91.53%，当年基金支出662.31亿元，补偿受益人次达到5.85亿人次。 2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标
准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。
2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。其中，原有200元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助，新增40元部分，中央财政对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元，有困难的地区，个人缴费部分可分两年到位。个人筹资水平提高后，各地要加大医疗救助工作力度，资助符合条件的困难群众参合。新生儿出生当年，随父母自动获取参合资格并享受新农合待遇，自第二年起按规定缴纳参合费用。
新农合的开展对解决农民因病致贫和因病返贫问题提高卫生服务利用率发挥了积极的作用，然而，新农合制度在运行过程中也存在诸多问题。
二、新农合基金管理中存在的问题
1、新农合基金安全问题
部分医疗机构为了增加收入，伪造病历资料，套取新农合基金；社会团伙造假，用假发票或假住院证明报销诈骗基金的现象并存。基金安全是新农合制度可持续发展的基础，对保障广大参合农民的利益具有重要的意义，诈骗基金的发生给新农合制度的安全运行敲响了警钟。
2、新农合基金的合理使用问题
新农合基金的筹资水平较低，合理使用基金，用有限的资源最大程度的满足农民的医疗服务需求是一个亟待研究的课题。自新农合开展以来暴露出很多问题 部分农民为了获得基金补偿，将本可以门诊治疗的疾病进行住院治疗，造成卫生资源的浪费；医疗机构为了追求经济效益，存在不合理用药的现象，表现为药品或针剂使用比例较高等。
3、基金监管缺乏法律依据
随着新农合工作的全面推进，新农合基金总量逐年增加，监管工作日趋繁重，合管办的机构性质致使其在监管处罚上处于相当被动局面，没有执罚资格和权力，
发现问题只能是核减补偿资金而不能处罚，不利于新农合工作的持续长期发展。建议尽快出台新农合监管及违规处罚等相关法律法规，为监管工作提供法律依据。
4、基金管理机构财务人员综合素质不高
新型农村合作医疗基金管理机构一般为新组建的单位，人员素质不整齐，其中基层财务人员多由乡镇财政所、卫生院以及村委会有关人员兼任，由于其以前并没有接触过类似业务，加之培训不到位，致使基金财务管理过程中有较多错误发生，导致新农合医疗基金财务管理水平低下。
5、农民参合积极性有待提高
新型农村合作医疗制度采取的是“大数法则”，即参加的人越多，保障水平越高，参合率越高，基金就越大，农民受益面也就越广。但在目前的条件下，如果让农民自觉自愿地缴费，困难也比较大，农民对新型农村合作医疗的认识和信任程度不高，对参保不够积极。
三、应对上述问题所应该采取的必要措施
1、加强新型农村合作医疗基金监管，提高管理效率
加强监管是壮大新型农村合作医疗的必然选择。一是真正发挥监督委员会的实质性监督作用。按照国务院文件精神“县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。”二是利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用。首先要保障参合农民的知情权。重点是落实“三级四地公示制度”，即在县、乡镇政府、村委会、定点医院等的公开栏上，定期向社会公布基金的收支和使用情况，接受群众监督，确保参合农民的知情权和监督权。其次，要把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督。再次，可以积极组建新农合协会，发挥协会的监督作用。把农民组织起来，提高农民的组织化程度，是新农村建设的重要任务既可以组建参合农民协会直接参与监管，也可以引导自治作用发挥较好的村委会或其他类型的农民合作组织参与监管。
2、加强业务学习，提高新型农村合作医疗管理人员的素质
新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性、技术性都很强，这就要求管理人员具有高度的责任感和良好的业务水平和政治素质 。然而，目前农村合作医疗管理人员的现状与这一要求还有一定距离。因此，要对现有的农村合作医疗管理人员进行系统培训，提高其理论水平和管理水平，从而促进新型农村合作医疗制度的稳妥实施。
3、加强对新型农村合作医疗制度的宣传力度
目前，我国在新型农村合作医疗制度的试点中，有相当一部分农民由于受经济条件所限和传统观念影响，健康风险意识、自我保健意识及互助共济观念都比较淡薄，再加上历史上合作医疗三起三落，使不少农民对新型合作医疗持怀疑和观望态度。因此，为了保证我国新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须广泛开展宣传动员工作。通过各种方式向农民宣传参加新型农村合作医疗制度的意义、必要性，解释参加的办法、参加后的权利和义务，合作医疗基金的筹集、使用和报销等实际问题；宣传新型农村合作医疗制度和以往的合作医疗的不同点以及目前新型农村合作医疗制度要达到的目标；宣传中央政府和地方各级政府在新型农村合作医疗制度中发挥的作用以及扶持的力度，解除农民的疑虑和担心；并动员农村干部和党员率先参加新型农村合作医疗，给农民以示范。另外，还应通过看得见、摸得着的典型事例的宣传，使农民认识到建立新型农村合作医疗制度的真正意义和好处。
4、制定与新型农村合作医疗制度的相关法律
基金监管中主要依靠行政手段，从总体上看，中国的新型农村合作医疗基金监管的立法相当落后，因此，必须加快中国的新型农村合作医疗基金监管的立法进程，要制定《社会保障法》，与其他法律一起，在社会保障及其最低生活保障方面发挥内外共同监管的效应。
5、 进一步提高经办服务能力和水平
加快推进新农合信息化建设，推行农民健康一卡通，开展省市医疗机构即时结报工作。同时，继续开展按病种付费等支付方式改革，规范医疗服务和收费行
为，控制医药费用不合理增长。
6、完善基金运营管理
我国在新型农村合作医疗基金的社会统筹中确定的原则是“以支定收，略有结余”。对于新型农村合作医疗基金的投资入市问题，必须从基金的保值、增值和基金充分发挥其功能的视角来考虑。基金的获得是社会保障体系有效运行的基础，而基金的投资与保值增值同样是社会保障体系有效运行的重要组成部分。 新型农村合作医疗基金必须根据投资原则选择自己的投资领域。总之，新型农村合作医疗基金的投资方式要根据社会经济发展的状况不断进行调整，以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。
参考资料：
1. 陈莉, 冯占春. 内部控制理论应用于新型农村合作医疗基金管理的思考[J]. 中国卫
生经济, 2010,(10)
2. 朱飞云, 林玲. 新型农村合作医疗基金管理问题分析[J]. 现代商业, 2010,(07)
3. 赵俊梅. 农村财务管理问题浅析[J]. 行政事业资产与财务, 2011,(08)
4. 杨琴芝. 浅析新型农村合作医疗基金管理存在的问题及建议[J]. 现代经济信息,
2010,(24)
5. 沈旭东. 浅议新型农村合作医疗的基金财务管理措施[J]. 财经界(学术版), 2010,(11)
6. 傅继英. 提高新型农村合作医疗基金财务管理水平的对策[J]. 当代经济, 2010,(14)
7. 徐林丽. 关于新型农村合作医疗基金财务管理的现状及对策分析[J]. 现代商业,
2011,(24)
8. 任广顺. 新型农村合作医疗基金管理的现状与对策[J]. 北方经贸, 2010,(03)
9. 徐振鹏, 罗剑朝. 杨陵区新型农村合作医疗基金管理的措施[J]. 现代农业科技,
2010,(15)
10. 杨幼平, 张媚. 卫生部门与社保部门对新型农村合作医疗的管理模式比较[J]. 预防
医学情报杂志, 2011,(04)
新型农村合作医疗基金管理问题及应对措施
张增勇
摘要：新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）是由政府组织引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。推行新农合是建设社会主义新农村的一项重要内容，更是尊重农民生存权与健康权的必然选择。本文第一部分先概述新农合的背景以及最新进展，然后进一步阐述在实际运行中，新农合医疗基金所遇到的问题，最后提出相应的应对措施，以期我国新农合医疗基金的管理能够更加完善。
关键词：新农合 医疗基金 三农
新农合始终坚持以人为本，便民、利民、惠民的原则，以农民得到最大实惠为宗旨，以解决农民“看病难、看病贵”为目标。自2003年实施以来，不断探索、规范、完善运行服务机制，保持平稳、健康、有序运行的良好态势，有效缓解了农民的看病就医负担，新型农村合作医疗的优越性得到极大体现，对全国的经济发展和社会稳定起到了积极作用。
目前，我国新型农村合作医疗的筹资水平还较为低下，保障水平也不高，如果基金的安全性和使用合理性、合法性发生问题，将会对农民参加新型农村合作医疗的积极性造成较大的打击，不利于新型农村合作医疗制度的发展 由于这项制度是一项新的制度，没有以往成功的经验可以借鉴，但保障基金的安全是这项制度顺利推行的基础，因此，必须加强新农合基金的财务管理水平。
一、新农合的背景以及最新进展
1、新农合的背景
农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。但自70年代末到80年代初，由于农村合作社体制的逐步解体，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活
资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看，自从合作社体制瓦解以后，农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底，中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议，江泽民同志在讲话中指出：“现在许多农村发展合作医疗，深得人心，人民群众把它称为“民心工程”和“德政””。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。
2、新农合的最新进展
2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”， “到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。截止2008年年底，我国已有2729个县、市、区开展新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为91.53%，当年基金支出662.31亿元，补偿受益人次达到5.85亿人次。 2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标
准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。
2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。其中，原有200元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助，新增40元部分，中央财政对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元，有困难的地区，个人缴费部分可分两年到位。个人筹资水平提高后，各地要加大医疗救助工作力度，资助符合条件的困难群众参合。新生儿出生当年，随父母自动获取参合资格并享受新农合待遇，自第二年起按规定缴纳参合费用。
新农合的开展对解决农民因病致贫和因病返贫问题提高卫生服务利用率发挥了积极的作用，然而，新农合制度在运行过程中也存在诸多问题。
二、新农合基金管理中存在的问题
1、新农合基金安全问题
部分医疗机构为了增加收入，伪造病历资料，套取新农合基金；社会团伙造假，用假发票或假住院证明报销诈骗基金的现象并存。基金安全是新农合制度可持续发展的基础，对保障广大参合农民的利益具有重要的意义，诈骗基金的发生给新农合制度的安全运行敲响了警钟。
2、新农合基金的合理使用问题
新农合基金的筹资水平较低，合理使用基金，用有限的资源最大程度的满足农民的医疗服务需求是一个亟待研究的课题。自新农合开展以来暴露出很多问题 部分农民为了获得基金补偿，将本可以门诊治疗的疾病进行住院治疗，造成卫生资源的浪费；医疗机构为了追求经济效益，存在不合理用药的现象，表现为药品或针剂使用比例较高等。
3、基金监管缺乏法律依据
随着新农合工作的全面推进，新农合基金总量逐年增加，监管工作日趋繁重，合管办的机构性质致使其在监管处罚上处于相当被动局面，没有执罚资格和权力，
发现问题只能是核减补偿资金而不能处罚，不利于新农合工作的持续长期发展。建议尽快出台新农合监管及违规处罚等相关法律法规，为监管工作提供法律依据。
4、基金管理机构财务人员综合素质不高
新型农村合作医疗基金管理机构一般为新组建的单位，人员素质不整齐，其中基层财务人员多由乡镇财政所、卫生院以及村委会有关人员兼任，由于其以前并没有接触过类似业务，加之培训不到位，致使基金财务管理过程中有较多错误发生，导致新农合医疗基金财务管理水平低下。
5、农民参合积极性有待提高
新型农村合作医疗制度采取的是“大数法则”，即参加的人越多，保障水平越高，参合率越高，基金就越大，农民受益面也就越广。但在目前的条件下，如果让农民自觉自愿地缴费，困难也比较大，农民对新型农村合作医疗的认识和信任程度不高，对参保不够积极。
三、应对上述问题所应该采取的必要措施
1、加强新型农村合作医疗基金监管，提高管理效率
加强监管是壮大新型农村合作医疗的必然选择。一是真正发挥监督委员会的实质性监督作用。按照国务院文件精神“县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。”二是利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用。首先要保障参合农民的知情权。重点是落实“三级四地公示制度”，即在县、乡镇政府、村委会、定点医院等的公开栏上，定期向社会公布基金的收支和使用情况，接受群众监督，确保参合农民的知情权和监督权。其次，要把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督。再次，可以积极组建新农合协会，发挥协会的监督作用。把农民组织起来，提高农民的组织化程度，是新农村建设的重要任务既可以组建参合农民协会直接参与监管，也可以引导自治作用发挥较好的村委会或其他类型的农民合作组织参与监管。
2、加强业务学习，提高新型农村合作医疗管理人员的素质
新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性、技术性都很强，这就要求管理人员具有高度的责任感和良好的业务水平和政治素质 。然而，目前农村合作医疗管理人员的现状与这一要求还有一定距离。因此，要对现有的农村合作医疗管理人员进行系统培训，提高其理论水平和管理水平，从而促进新型农村合作医疗制度的稳妥实施。
3、加强对新型农村合作医疗制度的宣传力度
目前，我国在新型农村合作医疗制度的试点中，有相当一部分农民由于受经济条件所限和传统观念影响，健康风险意识、自我保健意识及互助共济观念都比较淡薄，再加上历史上合作医疗三起三落，使不少农民对新型合作医疗持怀疑和观望态度。因此，为了保证我国新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须广泛开展宣传动员工作。通过各种方式向农民宣传参加新型农村合作医疗制度的意义、必要性，解释参加的办法、参加后的权利和义务，合作医疗基金的筹集、使用和报销等实际问题；宣传新型农村合作医疗制度和以往的合作医疗的不同点以及目前新型农村合作医疗制度要达到的目标；宣传中央政府和地方各级政府在新型农村合作医疗制度中发挥的作用以及扶持的力度，解除农民的疑虑和担心；并动员农村干部和党员率先参加新型农村合作医疗，给农民以示范。另外，还应通过看得见、摸得着的典型事例的宣传，使农民认识到建立新型农村合作医疗制度的真正意义和好处。
4、制定与新型农村合作医疗制度的相关法律
基金监管中主要依靠行政手段，从总体上看，中国的新型农村合作医疗基金监管的立法相当落后，因此，必须加快中国的新型农村合作医疗基金监管的立法进程，要制定《社会保障法》，与其他法律一起，在社会保障及其最低生活保障方面发挥内外共同监管的效应。
5、 进一步提高经办服务能力和水平
加快推进新农合信息化建设，推行农民健康一卡通，开展省市医疗机构即时结报工作。同时，继续开展按病种付费等支付方式改革，规范医疗服务和收费行
为，控制医药费用不合理增长。
6、完善基金运营管理
我国在新型农村合作医疗基金的社会统筹中确定的原则是“以支定收，略有结余”。对于新型农村合作医疗基金的投资入市问题，必须从基金的保值、增值和基金充分发挥其功能的视角来考虑。基金的获得是社会保障体系有效运行的基础，而基金的投资与保值增值同样是社会保障体系有效运行的重要组成部分。 新型农村合作医疗基金必须根据投资原则选择自己的投资领域。总之，新型农村合作医疗基金的投资方式要根据社会经济发展的状况不断进行调整，以利于基金在保证低风险的情况下，取得较大收益。
参考资料：
1. 陈莉, 冯占春. 内部控制理论应用于新型农村合作医疗基金管理的思考[J]. 中国卫
生经济, 2010,(10)
2. 朱飞云, 林玲. 新型农村合作医疗基金管理问题分析[J]. 现代商业, 2010,(07)
3. 赵俊梅. 农村财务管理问题浅析[J]. 行政事业资产与财务, 2011,(08)
4. 杨琴芝. 浅析新型农村合作医疗基金管理存在的问题及建议[J]. 现代经济信息,
2010,(24)
5. 沈旭东. 浅议新型农村合作医疗的基金财务管理措施[J]. 财经界(学术版), 2010,(11)
6. 傅继英. 提高新型农村合作医疗基金财务管理水平的对策[J]. 当代经济, 2010,(14)
7. 徐林丽. 关于新型农村合作医疗基金财务管理的现状及对策分析[J]. 现代商业,
2011,(24)
8. 任广顺. 新型农村合作医疗基金管理的现状与对策[J]. 北方经贸, 2010,(03)
9. 徐振鹏, 罗剑朝. 杨陵区新型农村合作医疗基金管理的措施[J]. 现代农业科技,
2010,(15)
10. 杨幼平, 张媚. 卫生部门与社保部门对新型农村合作医疗的管理模式比较[J]. 预防
医学情报杂志, 2011,(04)