第50卷 第3期
2010年5月吉林大学社会科学学报ＪｉｌｉｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＪｏｕｒｎａｌＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎＶｏｌ. 50 Ｎｏ. 3Ｍａｙ, 2010 ◆法学研究前沿问题探索
公共信托原则视角下的环境权及环境侵权
吴 真
[摘 要]环境权不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合, 也不应是遵从当事人意思自治的私权
利, 而是需要国家保障才能实现的, 范围不特定的社会公众享有良好环境和合理利用资源的权利。
通过对公共信托原则的研究可以为环境资源权利体系的建构提供一个新的视角。在此基础上建立的
环境权体系, 强调环境侵权救济应突出两点:一是突破对原告资格的不当限制; 二是强化国家在环
境侵权救济中的责任和义务。
[关键词]公共信托原则; 环境权; 环境侵权
[收稿日期]2009-10-30
[作者简介]吴 真, 吉林大学法学院副教授, 法学博士。(长春 130012)
一、突破传统环境权学说局限的思路
(一) 传统环境权学说的局限
目前, 我国环境法这一法律部门的权利学说略显庞杂且分歧较多。对于环境权大致存在三种不同的界定, 即“广义环境权说”、“环境权私权说”和“环境权独立形态说”。
陈泉生教授的“广义环境权说”的主体体系包括:公民、企业及其他组织、国家和全人类。[1]113-117广义环境权说中包含的主体是如此广泛, 以致于性质完全不同的主体很难享有内容相对一致的权利内容。
吕忠梅教授的环境权观是她一贯坚持的环境权私权化的主张。这一主张的核心内容是:环境权在性质上应被确认为私权利, 而且应通过民法得到保护。她在《环境法新视野》一书中指出:“关于资源的环境价值考虑的环境权就必须通过对以所有权为核心的私法所体现的单一经济价值的限制, 实现环境价值与经济价值的平衡, 即它必须在私法领域有所作为。”[2]133然而环境法毕竟不是纯粹意义上的私法, 它所彰显的价值和调整的社会关系与私法亦有根本性的区别, 因此将环境权纳入私权范畴在理论上亦存在难以逾越的障碍。
周训芳教授的“环境权独立形态说”认为:任何一个部门法, 都有自己的核心权利。如果环境法要成为一个独立的法律部门, 则必须建立别的法律部门所不可能建立的自己的核心权利, 这一权利就是环境权。[3]134目前这一学说获得许多学者的认同, 但是此学说在权利主体等方面尚存一些需要细化和值得推敲之处。
(二) 突破局限的思路
在英美法系中存在和发展的公共信托原则形成了一套独特的理论内容和适用准则, 若干年来一直作为社会公众享有环境资源权利的佐证。
公共信托原则指对于具有公共性质的环境资源, 政府应接受社会公众的委托, 承担起受托人·
的义务, 依环境资源的性质最大限度地保障社会公众能实现对这些环境资源的权利。公共信托原则的这一概念包含了三个重要因素:公共信托财产(即环境资源要素) 、政府义务和社会公众的权利。这三个要素在逻辑上具有紧密的内在关系, 即国家受社会公众委托, 在环境资源的开发、利用、保护和改善的过程中, 无论是行使国家资源所有权还是对资源的私人所有权或使用权进行适当限制, 都必须保障委托人即社会公众能够实现对环境资源的应有权利。
“……只有公共信托原则才有足够的深度和广度以解决资源管理的理论问题。”[4]474萨克斯先生这一论断可能略显武断, 但至少我们值得通过对公共信托原则的研究, 来试图为环境资源领域的理论体系建构提供一个新的路径, 为环境权和环境侵权的认识提供一个新的视角。
二、公共信托原则视野下的环境权
(一) 环境权不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合
我们运用公共信托原则分析, “广义环境权说”中包含的环境权主体和内容较为庞杂。根据陈泉生教授的观点, 国家环境权包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责以及履行国际义务。暂且不说“职责”和“履行义务”是否能划入环境权这一权利的范围, 其实无论是国家对环境事务的管理和监督的权力, 还是处分国有资源的权利, 都源于社会公众的委托, 国家并非环境权的直接主体。如果说全体人类对环境资源享有权利, 这一权利只能停留在应然性的宣言层面上, 而不是环境资源法上的实然权利, 因为毕竟作为国内法的环境法尚不可能保障全体人类对环境资源的享有和利用。根据该学说, 仅公民的环境权就包括日照权、
[1]112-114通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等。根据公共信托原则, 只有需要借助
国家这一受托人才得以实现的, 社会公众享有良好环境及合理利用资源的权利才是环境权。人们在环境的开发利用、保护改善过程中发生的平等主体之间特定的人身或财产关系, 主体享有的应是民事权利, 应通过民法的相关制度解决。因此环境权并不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合。“广义环境权说”如此庞杂的环境权主体和内容体系使环境权很难作为一个独立的权利形态存在。
(二) 环境权利与环境义务不具有绝对的统一性
“广义环境权说”强调环境权利和环境义务的统一。蔡守秋老师认为,
[5]82[1]115-116“环境法律关系主体有享有环境的权利, 也有保护环境的义务。”而且“环境权中的基本权利和基本义务具有不可分割性。”社会公众作为环境权主体, 其环境权利和义务的统一和不可分割性是不言而喻的, “一方面, 人们得到了国家承认的某种利益, 受到一种特殊的保护, 取得在国家容许的范围内活动的条件, 这就是权利; 另一方面, 人们必须承受某种负担和约束, 必须按照国家的要求完成与权利主体行使权利相适应的行为, 这就是义务。”[6]500然而公共信托原则理论表明, 在环境法领域仅仅停留在主体权利义务的一致性和对等性上是远远不够的, 因为没有国家参与环境资源的保护和管理, 社会公众的环境权根本无法实现。因此环境法的特殊性在于环境权的主体是社会公众, 而环境义务主体是双重的, 一是国家, 其义务是保护资源、保障公众能够享有良好环境和合理利用资源, 是第一层次的义务主体; 二是公众, 其义务是配合国家的管理、不从事损害环境资源的行为, 是第二层次的义务主体。也就是说, 根据公共信托原则, 环境资源法律关系既承认环境权利和环境义务的统一性, 同时也强调国家作为环境义务的主体, 不具有相对称的环境权。
(三) 环境权不是遵从当事人意思自治的私权利
尽管“环境权是以环境资源的物质性为基础的, 环境权关系是以环境资源为媒介而产生的
[2]133一种法律关系”, 但这并不构成环境权必然是物权的逻辑基础, 因为权利的性质应以其内容
决定, 而并非由权利借以产生的媒介决定。根据公共信托原则, 环境资源法律关系发生于国家、公众和私人之间, 远远超出了私法领域。而且正确认识环境权与民事权利的根本区别有其更深远
的意义。虽然民法在最近百年的发展过程中由彰显私权利的绝对性过渡到承认私权利的行使受社会制约, 但毕竟“民法最基本的原理为私法自治原则”, 在环境法中, 以私法的模式保护环境权, 以当事人意思自治为主旨, 则正如公共信托原则已经证明的, 环境权根本不可能得到实现, 无法实现的权利最多也只能是停留在宣言层次的权利, 而不是切实的法定权利。
正如有学者的肺腑之言:“环境权概念的提出至今已有几十的历史, 之所以在立法、司法以及理论上存在着诸多争论, 一个重要的原因就是学者们将环境权视为一种私权, 而且试图在民法体系中完成它的确立、保护和救济制度。但这种试图在外国的司法实践中屡屡碰壁, 不得不引起
[8]65-66人们的反思。”确实, 美国学者已经明确了以私权利的方式保护环境权的失败:“有些人认
为我们无须制定环境保护法, 因为侵权法能为环境提供其所需的保护。实际上, 侵权法一度是我们控制污染的力不从心的方式, 而且在法学领域, 环境保护曾经只在侵权法中被探讨。但是不断
[9]107枯竭的河流和被污染了的天空已经表明侵权法不起作用; 因此环境管理看来是势在必行了。”
可见, 西方国家已经关注国家在环境保护和维护环境权方面的作用了。
(四) 环境权是需要国家保障的享有良好环境和合理利用资源的权利
环境权为独立的权利形态可以从公共信托原则中找到有力的依据。在公共信托原则的框架下, 作为环境法核心权利的环境权是需要国家保障才能实现的范围不特定的社会公众享有良好环境和合理利用资源的权利。这一权利不同于发生于平等主体之间的主体特定的民事权利, 而且公共信托原则证明环境资源法律关系经常涉及国家、社会公众和私人三方主体, 不同于行政法律关系通常仅由行政主体和行政相对人双方主体构成。而且在主体的权利义务的对应性上, 公共信托原则框架下的环境权既强调环境权利和环境义务的统一, 即社会公众作为环境权主体, 其环境权利和义务是统一而不可分割的, 又坚持把国家作为环境义务的主体, 要求其保护资源、保障公众能够享有良好环境和合理利用资源, 而国家这一环境义务主体不具有相对应的环境权。因此, 环境权不同于其他任何类型的权利, 是一种独立的权利形态。
(五) 环境权主体包括公民、法人或其他组织
尽管本文赞同“环境权独立形态说”的基本观点, 并且已运用公共信托原则对此进行证明, 但对这一学说否认法人或其他组织环境权的观点不能苟同。该学说认为:“一些环境法学者主张的`企业组织的环境权' , 则属于经济法、民商法上的财产权利和经济权利, 环境法不宜将其纳入权利体系。”
企业组织虽然不会像自然人那样呼吸清洁空气、饮用纯净水, 或者在良好环境中“生存繁衍”,但企业组织不具备自然人的生理特征不能成为其无法享有环境权的理由, 正如专属于自然人基于性别、生命、身体、亲属关系的民事权利不适用于法人, 不等于法人不享有民事权利。毫无疑问, 企业组织有要求洁净无污染的生产条件的权利, 同时企业组织有要求具备充足的原料以及排放一定量废物的权利, 这些权利是否“属于经济法、民商法上的财产权利和经济权利”呢?
根据公共信托原则, 自然人在良好环境中生活和生产的权利以及开发利用环境资源的权利属于环境权。并非由于只有创设环境权才能保障自然人基于环境资源的生理要求, 而是由于自然人的良好环境权和环境资源开发利用权只有通过国家积极履行其信托义务才能实现, 而依靠其他法律部门特别是民法无法得到保障。同理, 如果把企业组织在良好环境中生产和开发利用环境资源的权利划入经济法、民商法上的财产权利和经济权利中, 仅仅依照民事权利的保护方式, 企业在良好环境中生产的权利显然不能得到有效地保护。因此根据公共信托原则, 企业组织是否享有环境权不取决于企业组织是否具有自然人的生理特征, 而取决于企业组织环境资源方面的权利的实现是否有赖于国家信托义务的履行。[3]107[7]33
三、环境侵权及其救济理论构建之路径
既然环境权是不同于其他权利的独立的权利形态, 则环境侵权也必然具有区别于传统侵权的·
鲜明特征。正如我国老一辈环境法学家金瑞林先生所言:“环境侵权是一种特殊的侵权, 同传统民事侵权与救济相比, 无论从法理、立法、救济功能与方式等方面都有很多不同之处。”[10]373
我们可以尝试运用公共信托原则为环境侵权及其救济提供新的分析和解决路径。我们知道, 公共信托原则确认社会公众是环境和资源的权利人, 社会公众作为委托人和受益人, 把环境与资源交与国家管理, 国家必须承担起受托人的义务, 以达到最大限度地保障社会公众能实现对环境和资源应当享有的权益。由此环境侵权应该强调以下两点:第一, 突破对原告资格的严格限制, 扩大原告范围, 最大限度赋予公众以诉权, 从而为其获得权利救济提供必备条件; 第二, 强调国家在环境侵权救济中的责任和义务。
(一) 扩大原告范围
公共信托原则中作为受托人的社会公众能切实地享有环境权是国家履行公共信托义务的终极目标。然而现行立法实际上剥夺了广大公众通过诉讼的途径获得救济的权利。
1. 现行立法关于原告资格规定的限制
我国现行诉讼制度事实上把大量环境侵权的受害者排除在法律保护之外。
我国《民事诉讼法》第108条关于起诉必须符合的条件中规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”然而环境侵权不同于传统侵权的根本原因在于, 环境因素之间以至每个环境因素内部普遍存在的相互关联性决定了环境权不能机械地分解而个别地行使。相应地, 这种关联性必然导致环境侵权区别于传统侵权。这一点也为环境法学者所认识。曹明德先生在其《环境侵权法》一书中即指出了环境侵权的复杂性和广泛性等特征。复杂性主要表现为环境污染造成的损害, 往往同时侵害多数人的生命、身体、健康、财产及其他各种生活上的利益, 而且从环境污染致害的过程看, 损害并非总是由污染物直接作用于人身或财产造成的, 往往是经过一系列中间环节之后损害才发生。广泛性既表现为环境污染范围致害地域的广阔, 也表现为受
[11]33-34害对象的广泛。因此, 我国《民事诉讼法》第108条显然剥夺了环境侵权的诸多受害人起
诉的资格。
尽管我国《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务, 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”, 但“检举和控告”的权利毕竟不等同于诉权。
我国《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定, 虽未强调原告的权益必须受到“直接的”侵犯, 表面上看其资格要件的规定似乎比《民事诉讼法》宽松, 但该条中诉讼指向的是行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。[12]178因而, 起诉主体的范围一般只局限于特定行政相对人, 而不及于受此具体行政行为影响的非特定的社会公众。同时, 法院对我国《行政诉讼法》
第2条中的“合法权益”通常采缩限解释, 局限于直接的权益。《最高人民法院关于执行2中华人民共和国行政诉讼法3若干问题的解释》第1条“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定包括:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。在法院看来, 只有人身、财产权益才是《行政诉讼法》中的“合法权益”,而侵害公众保持环境的完整和较高美学价值等权益的行为, 则通常被当作“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,因而被排除出人民法院行政诉讼的受案范围。
我国《刑事诉讼法》关于自诉案件的八种情形中不包括对环境的破坏, 也就是说我国与环境相关的刑事犯罪只能由检察机关提起公诉, 公民没有提起自诉的权利。因此在诉权方面我国诉讼制度远远不能符合环境侵权救济的特殊要求。
2. 公共信托原则对原告资格的拓宽
公共信托理论以及国外相关的判例和成文法基于公共信托原则在环境资源领域对公民和私人
团体起诉资格方面的拓宽值得我们关注。
王明远先生在其《环境侵权救济法律制度》一书中对美国学者萨克斯教授的观点作了转述:“当非私人财产受到侵害时, 若政府或有关机关本身未向法院起诉, 则任何一个公民均得依据信托之财产不得任由私人侵害的原则, 向法院提起诉讼。”[13]160
该学说得到司法界的采纳。在Ｃａｍｉｎｉｔｉｖ. Ｂｏｙｌｅ案中, 原告声称服务于娱乐目的的码头的存在将损害公众对公共土地进行利用的权利, 这些利用的方式包括而不限于捕鱼、游泳、航行、划
①水、拾贝、日光浴、欣赏天然的不受惊扰的野生动物、在海滩上嬉戏、远离人烟等。美国法院
毫无争议地承认了原告的起诉资格, 这一立场符合对于环境诉讼放松起诉资格要求的整体趋势。美国最高法院还针对环境案件强调, “审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样, 是我们社会生活质量的重要组成部分。许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实, 并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”[1]294。
根据公共信托原则, 美国很多州在其成文法中取消了对公众提起环境诉讼的障碍。如密歇根州《自然资源和环境保护法》规定:“为了保护空气、水和其他资源以及这些资源之上的公共信托不受污染、损害或毁坏, 司法部长和任何人都能够在违法行为的发生地或可能发生地的有管辖权的巡回法院针对任何人提起诉讼, 主张衡平救济。”②
综上, 我国有必要从公共信托原则的思想出发, 将社会公众作为整体的不可分割的环境权利主体, 任何对这一整体的侵害, 都应被视为对生活在该环境中的每个个体的侵害, 从而赋予公众中每个成员以提起诉讼的权利, 完善对公众环境权的救济。
(二) 环境侵权救济中强化国家责任和义务
根据公共信托原则, 社会公众的环境权只有通过国家信托义务的履行才能得以实现, 而对公众环境权所遭受的侵害给予救济是国家保障公众环境权实现的重要方式之一, 因此在环境侵权救济中应该强化国家的责任和义务。
1. 强化国家在环境侵权救济中的侵权责任
在环境侵权救济中应当强化国家所承担的侵权责任, 改变在环境侵权中以民事责任为主要救济方式的观念。
我国《行政诉讼法》第2条仅仅规定, 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时, 才有权针对该具体行政行为向人民法院提起诉讼。这远远不能满足环境侵权救济的需要。根据各国行政诉讼法的规定, 只有行政相对人认为行政行为违法或行政行为不当的情况下才可以提起行政诉讼。[12]466实际上许多情况下公众环境权受到损害都与行政机关和行政机关工作人员的行政行为无直接关系, 主要表现为:
其一, 环境侵权具有不平等的特征, 环境侵权的加害者往往是经济实力雄厚的企业或企业集团, 而受害者则往往是欠缺抵抗能力的一般公民。双方实力、地位相差悬殊, 无平等可言, 双方的位置不可互换, 则环境侵权的受害人显然没有足够的能力和成本迫使具有特殊经济能力和地位的加害人承担法律责任。[11]31
其二, 某些环境要素的破坏, 如气候异化引发的酸雨及其他酸性沉降污染、土地沙漠化等, 没有特定的责任人。而且一些学者认为这种情况源于自然原因, 不属于侵权救济的范畴。但公众的环境权确实因环境的恶化而受到损害。
其三, 环境侵权具有不确定性和潜伏性的特征
①
②[11]31-32, 在环境侵权中很难找到加害行为与损Ｃａｍｉｎｉｔｉｖ. Ｂｏｙｌｅ, 107Ｗｎ. 2ｄ662, 665, 732Ｐ. 2ｄ989(1987) . ＳｅｅＭｉｃｈｉｇａｎＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＡｃｔ451ｏｆ1994, 324. 1701Ａｃｔｉｏｎｓｆｏｒｄｅｃｌａｒａｔｏｒｙａｎｄｅｑｕｉｔａｂｌｅｒｅｌｉｅｆｆｏｒｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ; ｐａｒｔｉｅｓ; ｓｔａｎｄａｒｄｓ; ｊｕｄｉｃｉａｌａｃｔｉｏｎ, (1) .
·
害事实之间单纯而直接的因果关系链条, 而且环境资源的破坏往往要经过很长时间的积累才会察觉到损害的结果, 这些都会造成大量责任不明的环境侵权的出现。
其四, 环境侵权在价值判断上具有社会妥当性、合法性。传统侵权现象在道德和法律判断上均属于应予严格禁止并加以制裁者, 而环境侵权, 如果在国家规定的环境标准的范围内, 则往往是生产发展、社会进步无法剔除的“副产品”,与必要的经济活动相伴相随。
不能绝对禁止。
其五, 由于环境侵权侵害的人数众多、地域广阔, 因此无论是恢复原状还是损害赔偿的救济方式都需要巨额资金, 污染企业往往无力承担。
以上几种情形公众环境权受到损害, 都与行政机关和行政机关工作人员的行政行为无直接关系, 而且依据传统民法的侵权法受害人很难获得救济, 但由于环境侵权的特殊性, 这些情形却涵盖了环境侵权的大多数表现形态。英国法谚云:“没有救济就没有权利”。如果在这类事件中受到损害而得不到救济, 公众的环境权只能是残缺的, 甚至不能称其为权利。因此我国有必要在环境法中根据具体情形明确将国家相应主管机关列为责任主体, 保证公众环境权利得到全面、及时、充分地救济。
2. 强化国家对公众收集证据的协助义务
除了强化国家在环境侵权救济中应当承担的侵权责任以外, 在环境法中还应规定在公众针对破坏环境资源主体而提起的诉讼中国家负有依原告的请求协助收集证据的义务。环境诉讼技术性强, 所需成本高, 这些都增加了公众参加环境诉讼的难度。因此作为公共信托受托人的国家, 有义务在公众向破坏环境资源的主体寻求权利救济的过程中提供技术和资金方面的帮助。
环境侵权救济中的国家责任和义务的强调, 一方面是保障社会公众的环境权遭到侵害后能获得及时而充分的救济。更为重要的是, 只有这样才能切实纠正传统侵权法的应激性弱点。“法律
[9]112介入过迟则问题必然会发生。理想的状况是, 法律能预防问题的发生。”也就是说, 环境法上
侵权制度的设计不但关注事后救济, 更应重视事前预防。环境侵权救济中国家责任和义务的强化, 恰恰能促进国家以更为有效的方式履行公共信托义务。
[参考文献]
[1]陈泉生:《环境法原理》,北京:法律出版社,
[3]周训芳:《环境权论》,北京:法律出版社,
ｖｉｅｗ68, 1970.
[5]蔡守秋:《环境政策法律问题研究》,武汉:武汉大学出版社,
[7]梁慧星:《民法总论》,北京:法律出版社, 1996年。1999年。1996年。[6]张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,北京:法律出版社,
[8]朱谦:《论环境权的属性》,《中国法学》,2001年3期。
[9]ＮａｎｃｙＫＫｕｂａｓｅｋ, ＧａｒｙＳ. Ｓｉｌｖｅｒｍａｎ:ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＬａｗ. 4ｔｈｅｄｉｔｉｏｎ. ＮｅｗＪｅｒｓｅｙ:ＰｅａｒｓｏｎＥｄｕｃａｔｉｏｎ, Ｉｎｃ. ,
2002.
[10]王曦主编:《国际环境法与比较环境法评论》,北京:法律出版社,
[11]曹明德:《环境侵权法》,北京:法律出版社, 2000年。
2005年。
2001年。[12]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社, [13]王明远:《环境侵权救济法律制度》,北京:中国法制出版社, 2002年。1997年。2000年。[2]吕忠梅:《环境法新视野》,北京:中国政法大学出版社, 2003年。[13]16因此环境侵权[4]ＪｏｓｅｐｈＬＳａｘ. Ｔｈｅｐｕｂｌｉｃｔｒｕｓｔｄｏｃｔｒｉｎｅｉｎｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｌａｗ:ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｊｕｄｉｃｉａｌｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ, ＭｉｃｈｉｇａｎＬａｗＲｅ-
[责任编辑:高 玥 李佳欣]
第50卷 第3期
2010年5月吉林大学社会科学学报ＪｉｌｉｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＪｏｕｒｎａｌＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎＶｏｌ. 50 Ｎｏ. 3Ｍａｙ, 2010 ◆法学研究前沿问题探索
公共信托原则视角下的环境权及环境侵权
吴 真
[摘 要]环境权不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合, 也不应是遵从当事人意思自治的私权
利, 而是需要国家保障才能实现的, 范围不特定的社会公众享有良好环境和合理利用资源的权利。
通过对公共信托原则的研究可以为环境资源权利体系的建构提供一个新的视角。在此基础上建立的
环境权体系, 强调环境侵权救济应突出两点:一是突破对原告资格的不当限制; 二是强化国家在环
境侵权救济中的责任和义务。
[关键词]公共信托原则; 环境权; 环境侵权
[收稿日期]2009-10-30
[作者简介]吴 真, 吉林大学法学院副教授, 法学博士。(长春 130012)
一、突破传统环境权学说局限的思路
(一) 传统环境权学说的局限
目前, 我国环境法这一法律部门的权利学说略显庞杂且分歧较多。对于环境权大致存在三种不同的界定, 即“广义环境权说”、“环境权私权说”和“环境权独立形态说”。
陈泉生教授的“广义环境权说”的主体体系包括:公民、企业及其他组织、国家和全人类。[1]113-117广义环境权说中包含的主体是如此广泛, 以致于性质完全不同的主体很难享有内容相对一致的权利内容。
吕忠梅教授的环境权观是她一贯坚持的环境权私权化的主张。这一主张的核心内容是:环境权在性质上应被确认为私权利, 而且应通过民法得到保护。她在《环境法新视野》一书中指出:“关于资源的环境价值考虑的环境权就必须通过对以所有权为核心的私法所体现的单一经济价值的限制, 实现环境价值与经济价值的平衡, 即它必须在私法领域有所作为。”[2]133然而环境法毕竟不是纯粹意义上的私法, 它所彰显的价值和调整的社会关系与私法亦有根本性的区别, 因此将环境权纳入私权范畴在理论上亦存在难以逾越的障碍。
周训芳教授的“环境权独立形态说”认为:任何一个部门法, 都有自己的核心权利。如果环境法要成为一个独立的法律部门, 则必须建立别的法律部门所不可能建立的自己的核心权利, 这一权利就是环境权。[3]134目前这一学说获得许多学者的认同, 但是此学说在权利主体等方面尚存一些需要细化和值得推敲之处。
(二) 突破局限的思路
在英美法系中存在和发展的公共信托原则形成了一套独特的理论内容和适用准则, 若干年来一直作为社会公众享有环境资源权利的佐证。
公共信托原则指对于具有公共性质的环境资源, 政府应接受社会公众的委托, 承担起受托人·
的义务, 依环境资源的性质最大限度地保障社会公众能实现对这些环境资源的权利。公共信托原则的这一概念包含了三个重要因素:公共信托财产(即环境资源要素) 、政府义务和社会公众的权利。这三个要素在逻辑上具有紧密的内在关系, 即国家受社会公众委托, 在环境资源的开发、利用、保护和改善的过程中, 无论是行使国家资源所有权还是对资源的私人所有权或使用权进行适当限制, 都必须保障委托人即社会公众能够实现对环境资源的应有权利。
“……只有公共信托原则才有足够的深度和广度以解决资源管理的理论问题。”[4]474萨克斯先生这一论断可能略显武断, 但至少我们值得通过对公共信托原则的研究, 来试图为环境资源领域的理论体系建构提供一个新的路径, 为环境权和环境侵权的认识提供一个新的视角。
二、公共信托原则视野下的环境权
(一) 环境权不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合
我们运用公共信托原则分析, “广义环境权说”中包含的环境权主体和内容较为庞杂。根据陈泉生教授的观点, 国家环境权包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责以及履行国际义务。暂且不说“职责”和“履行义务”是否能划入环境权这一权利的范围, 其实无论是国家对环境事务的管理和监督的权力, 还是处分国有资源的权利, 都源于社会公众的委托, 国家并非环境权的直接主体。如果说全体人类对环境资源享有权利, 这一权利只能停留在应然性的宣言层面上, 而不是环境资源法上的实然权利, 因为毕竟作为国内法的环境法尚不可能保障全体人类对环境资源的享有和利用。根据该学说, 仅公民的环境权就包括日照权、
[1]112-114通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等。根据公共信托原则, 只有需要借助
国家这一受托人才得以实现的, 社会公众享有良好环境及合理利用资源的权利才是环境权。人们在环境的开发利用、保护改善过程中发生的平等主体之间特定的人身或财产关系, 主体享有的应是民事权利, 应通过民法的相关制度解决。因此环境权并不是所有涉及环境资源的诸种权利的集合。“广义环境权说”如此庞杂的环境权主体和内容体系使环境权很难作为一个独立的权利形态存在。
(二) 环境权利与环境义务不具有绝对的统一性
“广义环境权说”强调环境权利和环境义务的统一。蔡守秋老师认为,
[5]82[1]115-116“环境法律关系主体有享有环境的权利, 也有保护环境的义务。”而且“环境权中的基本权利和基本义务具有不可分割性。”社会公众作为环境权主体, 其环境权利和义务的统一和不可分割性是不言而喻的, “一方面, 人们得到了国家承认的某种利益, 受到一种特殊的保护, 取得在国家容许的范围内活动的条件, 这就是权利; 另一方面, 人们必须承受某种负担和约束, 必须按照国家的要求完成与权利主体行使权利相适应的行为, 这就是义务。”[6]500然而公共信托原则理论表明, 在环境法领域仅仅停留在主体权利义务的一致性和对等性上是远远不够的, 因为没有国家参与环境资源的保护和管理, 社会公众的环境权根本无法实现。因此环境法的特殊性在于环境权的主体是社会公众, 而环境义务主体是双重的, 一是国家, 其义务是保护资源、保障公众能够享有良好环境和合理利用资源, 是第一层次的义务主体; 二是公众, 其义务是配合国家的管理、不从事损害环境资源的行为, 是第二层次的义务主体。也就是说, 根据公共信托原则, 环境资源法律关系既承认环境权利和环境义务的统一性, 同时也强调国家作为环境义务的主体, 不具有相对称的环境权。
(三) 环境权不是遵从当事人意思自治的私权利
尽管“环境权是以环境资源的物质性为基础的, 环境权关系是以环境资源为媒介而产生的
[2]133一种法律关系”, 但这并不构成环境权必然是物权的逻辑基础, 因为权利的性质应以其内容
决定, 而并非由权利借以产生的媒介决定。根据公共信托原则, 环境资源法律关系发生于国家、公众和私人之间, 远远超出了私法领域。而且正确认识环境权与民事权利的根本区别有其更深远
的意义。虽然民法在最近百年的发展过程中由彰显私权利的绝对性过渡到承认私权利的行使受社会制约, 但毕竟“民法最基本的原理为私法自治原则”, 在环境法中, 以私法的模式保护环境权, 以当事人意思自治为主旨, 则正如公共信托原则已经证明的, 环境权根本不可能得到实现, 无法实现的权利最多也只能是停留在宣言层次的权利, 而不是切实的法定权利。
正如有学者的肺腑之言:“环境权概念的提出至今已有几十的历史, 之所以在立法、司法以及理论上存在着诸多争论, 一个重要的原因就是学者们将环境权视为一种私权, 而且试图在民法体系中完成它的确立、保护和救济制度。但这种试图在外国的司法实践中屡屡碰壁, 不得不引起
[8]65-66人们的反思。”确实, 美国学者已经明确了以私权利的方式保护环境权的失败:“有些人认
为我们无须制定环境保护法, 因为侵权法能为环境提供其所需的保护。实际上, 侵权法一度是我们控制污染的力不从心的方式, 而且在法学领域, 环境保护曾经只在侵权法中被探讨。但是不断
[9]107枯竭的河流和被污染了的天空已经表明侵权法不起作用; 因此环境管理看来是势在必行了。”
可见, 西方国家已经关注国家在环境保护和维护环境权方面的作用了。
(四) 环境权是需要国家保障的享有良好环境和合理利用资源的权利
环境权为独立的权利形态可以从公共信托原则中找到有力的依据。在公共信托原则的框架下, 作为环境法核心权利的环境权是需要国家保障才能实现的范围不特定的社会公众享有良好环境和合理利用资源的权利。这一权利不同于发生于平等主体之间的主体特定的民事权利, 而且公共信托原则证明环境资源法律关系经常涉及国家、社会公众和私人三方主体, 不同于行政法律关系通常仅由行政主体和行政相对人双方主体构成。而且在主体的权利义务的对应性上, 公共信托原则框架下的环境权既强调环境权利和环境义务的统一, 即社会公众作为环境权主体, 其环境权利和义务是统一而不可分割的, 又坚持把国家作为环境义务的主体, 要求其保护资源、保障公众能够享有良好环境和合理利用资源, 而国家这一环境义务主体不具有相对应的环境权。因此, 环境权不同于其他任何类型的权利, 是一种独立的权利形态。
(五) 环境权主体包括公民、法人或其他组织
尽管本文赞同“环境权独立形态说”的基本观点, 并且已运用公共信托原则对此进行证明, 但对这一学说否认法人或其他组织环境权的观点不能苟同。该学说认为:“一些环境法学者主张的`企业组织的环境权' , 则属于经济法、民商法上的财产权利和经济权利, 环境法不宜将其纳入权利体系。”
企业组织虽然不会像自然人那样呼吸清洁空气、饮用纯净水, 或者在良好环境中“生存繁衍”,但企业组织不具备自然人的生理特征不能成为其无法享有环境权的理由, 正如专属于自然人基于性别、生命、身体、亲属关系的民事权利不适用于法人, 不等于法人不享有民事权利。毫无疑问, 企业组织有要求洁净无污染的生产条件的权利, 同时企业组织有要求具备充足的原料以及排放一定量废物的权利, 这些权利是否“属于经济法、民商法上的财产权利和经济权利”呢?
根据公共信托原则, 自然人在良好环境中生活和生产的权利以及开发利用环境资源的权利属于环境权。并非由于只有创设环境权才能保障自然人基于环境资源的生理要求, 而是由于自然人的良好环境权和环境资源开发利用权只有通过国家积极履行其信托义务才能实现, 而依靠其他法律部门特别是民法无法得到保障。同理, 如果把企业组织在良好环境中生产和开发利用环境资源的权利划入经济法、民商法上的财产权利和经济权利中, 仅仅依照民事权利的保护方式, 企业在良好环境中生产的权利显然不能得到有效地保护。因此根据公共信托原则, 企业组织是否享有环境权不取决于企业组织是否具有自然人的生理特征, 而取决于企业组织环境资源方面的权利的实现是否有赖于国家信托义务的履行。[3]107[7]33
三、环境侵权及其救济理论构建之路径
既然环境权是不同于其他权利的独立的权利形态, 则环境侵权也必然具有区别于传统侵权的·
鲜明特征。正如我国老一辈环境法学家金瑞林先生所言:“环境侵权是一种特殊的侵权, 同传统民事侵权与救济相比, 无论从法理、立法、救济功能与方式等方面都有很多不同之处。”[10]373
我们可以尝试运用公共信托原则为环境侵权及其救济提供新的分析和解决路径。我们知道, 公共信托原则确认社会公众是环境和资源的权利人, 社会公众作为委托人和受益人, 把环境与资源交与国家管理, 国家必须承担起受托人的义务, 以达到最大限度地保障社会公众能实现对环境和资源应当享有的权益。由此环境侵权应该强调以下两点:第一, 突破对原告资格的严格限制, 扩大原告范围, 最大限度赋予公众以诉权, 从而为其获得权利救济提供必备条件; 第二, 强调国家在环境侵权救济中的责任和义务。
(一) 扩大原告范围
公共信托原则中作为受托人的社会公众能切实地享有环境权是国家履行公共信托义务的终极目标。然而现行立法实际上剥夺了广大公众通过诉讼的途径获得救济的权利。
1. 现行立法关于原告资格规定的限制
我国现行诉讼制度事实上把大量环境侵权的受害者排除在法律保护之外。
我国《民事诉讼法》第108条关于起诉必须符合的条件中规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”然而环境侵权不同于传统侵权的根本原因在于, 环境因素之间以至每个环境因素内部普遍存在的相互关联性决定了环境权不能机械地分解而个别地行使。相应地, 这种关联性必然导致环境侵权区别于传统侵权。这一点也为环境法学者所认识。曹明德先生在其《环境侵权法》一书中即指出了环境侵权的复杂性和广泛性等特征。复杂性主要表现为环境污染造成的损害, 往往同时侵害多数人的生命、身体、健康、财产及其他各种生活上的利益, 而且从环境污染致害的过程看, 损害并非总是由污染物直接作用于人身或财产造成的, 往往是经过一系列中间环节之后损害才发生。广泛性既表现为环境污染范围致害地域的广阔, 也表现为受
[11]33-34害对象的广泛。因此, 我国《民事诉讼法》第108条显然剥夺了环境侵权的诸多受害人起
诉的资格。
尽管我国《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务, 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”, 但“检举和控告”的权利毕竟不等同于诉权。
我国《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定, 虽未强调原告的权益必须受到“直接的”侵犯, 表面上看其资格要件的规定似乎比《民事诉讼法》宽松, 但该条中诉讼指向的是行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。[12]178因而, 起诉主体的范围一般只局限于特定行政相对人, 而不及于受此具体行政行为影响的非特定的社会公众。同时, 法院对我国《行政诉讼法》
第2条中的“合法权益”通常采缩限解释, 局限于直接的权益。《最高人民法院关于执行2中华人民共和国行政诉讼法3若干问题的解释》第1条“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定包括:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。在法院看来, 只有人身、财产权益才是《行政诉讼法》中的“合法权益”,而侵害公众保持环境的完整和较高美学价值等权益的行为, 则通常被当作“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,因而被排除出人民法院行政诉讼的受案范围。
我国《刑事诉讼法》关于自诉案件的八种情形中不包括对环境的破坏, 也就是说我国与环境相关的刑事犯罪只能由检察机关提起公诉, 公民没有提起自诉的权利。因此在诉权方面我国诉讼制度远远不能符合环境侵权救济的特殊要求。
2. 公共信托原则对原告资格的拓宽
公共信托理论以及国外相关的判例和成文法基于公共信托原则在环境资源领域对公民和私人
团体起诉资格方面的拓宽值得我们关注。
王明远先生在其《环境侵权救济法律制度》一书中对美国学者萨克斯教授的观点作了转述:“当非私人财产受到侵害时, 若政府或有关机关本身未向法院起诉, 则任何一个公民均得依据信托之财产不得任由私人侵害的原则, 向法院提起诉讼。”[13]160
该学说得到司法界的采纳。在Ｃａｍｉｎｉｔｉｖ. Ｂｏｙｌｅ案中, 原告声称服务于娱乐目的的码头的存在将损害公众对公共土地进行利用的权利, 这些利用的方式包括而不限于捕鱼、游泳、航行、划
①水、拾贝、日光浴、欣赏天然的不受惊扰的野生动物、在海滩上嬉戏、远离人烟等。美国法院
毫无争议地承认了原告的起诉资格, 这一立场符合对于环境诉讼放松起诉资格要求的整体趋势。美国最高法院还针对环境案件强调, “审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样, 是我们社会生活质量的重要组成部分。许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实, 并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”[1]294。
根据公共信托原则, 美国很多州在其成文法中取消了对公众提起环境诉讼的障碍。如密歇根州《自然资源和环境保护法》规定:“为了保护空气、水和其他资源以及这些资源之上的公共信托不受污染、损害或毁坏, 司法部长和任何人都能够在违法行为的发生地或可能发生地的有管辖权的巡回法院针对任何人提起诉讼, 主张衡平救济。”②
综上, 我国有必要从公共信托原则的思想出发, 将社会公众作为整体的不可分割的环境权利主体, 任何对这一整体的侵害, 都应被视为对生活在该环境中的每个个体的侵害, 从而赋予公众中每个成员以提起诉讼的权利, 完善对公众环境权的救济。
(二) 环境侵权救济中强化国家责任和义务
根据公共信托原则, 社会公众的环境权只有通过国家信托义务的履行才能得以实现, 而对公众环境权所遭受的侵害给予救济是国家保障公众环境权实现的重要方式之一, 因此在环境侵权救济中应该强化国家的责任和义务。
1. 强化国家在环境侵权救济中的侵权责任
在环境侵权救济中应当强化国家所承担的侵权责任, 改变在环境侵权中以民事责任为主要救济方式的观念。
我国《行政诉讼法》第2条仅仅规定, 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时, 才有权针对该具体行政行为向人民法院提起诉讼。这远远不能满足环境侵权救济的需要。根据各国行政诉讼法的规定, 只有行政相对人认为行政行为违法或行政行为不当的情况下才可以提起行政诉讼。[12]466实际上许多情况下公众环境权受到损害都与行政机关和行政机关工作人员的行政行为无直接关系, 主要表现为:
其一, 环境侵权具有不平等的特征, 环境侵权的加害者往往是经济实力雄厚的企业或企业集团, 而受害者则往往是欠缺抵抗能力的一般公民。双方实力、地位相差悬殊, 无平等可言, 双方的位置不可互换, 则环境侵权的受害人显然没有足够的能力和成本迫使具有特殊经济能力和地位的加害人承担法律责任。[11]31
其二, 某些环境要素的破坏, 如气候异化引发的酸雨及其他酸性沉降污染、土地沙漠化等, 没有特定的责任人。而且一些学者认为这种情况源于自然原因, 不属于侵权救济的范畴。但公众的环境权确实因环境的恶化而受到损害。
其三, 环境侵权具有不确定性和潜伏性的特征
①
②[11]31-32, 在环境侵权中很难找到加害行为与损Ｃａｍｉｎｉｔｉｖ. Ｂｏｙｌｅ, 107Ｗｎ. 2ｄ662, 665, 732Ｐ. 2ｄ989(1987) . ＳｅｅＭｉｃｈｉｇａｎＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＡｃｔ451ｏｆ1994, 324. 1701Ａｃｔｉｏｎｓｆｏｒｄｅｃｌａｒａｔｏｒｙａｎｄｅｑｕｉｔａｂｌｅｒｅｌｉｅｆｆｏｒｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ; ｐａｒｔｉｅｓ; ｓｔａｎｄａｒｄｓ; ｊｕｄｉｃｉａｌａｃｔｉｏｎ, (1) .
·
害事实之间单纯而直接的因果关系链条, 而且环境资源的破坏往往要经过很长时间的积累才会察觉到损害的结果, 这些都会造成大量责任不明的环境侵权的出现。
其四, 环境侵权在价值判断上具有社会妥当性、合法性。传统侵权现象在道德和法律判断上均属于应予严格禁止并加以制裁者, 而环境侵权, 如果在国家规定的环境标准的范围内, 则往往是生产发展、社会进步无法剔除的“副产品”,与必要的经济活动相伴相随。
不能绝对禁止。
其五, 由于环境侵权侵害的人数众多、地域广阔, 因此无论是恢复原状还是损害赔偿的救济方式都需要巨额资金, 污染企业往往无力承担。
以上几种情形公众环境权受到损害, 都与行政机关和行政机关工作人员的行政行为无直接关系, 而且依据传统民法的侵权法受害人很难获得救济, 但由于环境侵权的特殊性, 这些情形却涵盖了环境侵权的大多数表现形态。英国法谚云:“没有救济就没有权利”。如果在这类事件中受到损害而得不到救济, 公众的环境权只能是残缺的, 甚至不能称其为权利。因此我国有必要在环境法中根据具体情形明确将国家相应主管机关列为责任主体, 保证公众环境权利得到全面、及时、充分地救济。
2. 强化国家对公众收集证据的协助义务
除了强化国家在环境侵权救济中应当承担的侵权责任以外, 在环境法中还应规定在公众针对破坏环境资源主体而提起的诉讼中国家负有依原告的请求协助收集证据的义务。环境诉讼技术性强, 所需成本高, 这些都增加了公众参加环境诉讼的难度。因此作为公共信托受托人的国家, 有义务在公众向破坏环境资源的主体寻求权利救济的过程中提供技术和资金方面的帮助。
环境侵权救济中的国家责任和义务的强调, 一方面是保障社会公众的环境权遭到侵害后能获得及时而充分的救济。更为重要的是, 只有这样才能切实纠正传统侵权法的应激性弱点。“法律
[9]112介入过迟则问题必然会发生。理想的状况是, 法律能预防问题的发生。”也就是说, 环境法上
侵权制度的设计不但关注事后救济, 更应重视事前预防。环境侵权救济中国家责任和义务的强化, 恰恰能促进国家以更为有效的方式履行公共信托义务。
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[责任编辑:高 玥 李佳欣]