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“十二五”全国环境保护法规和 环境经济政策建设规划
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目
录
一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况 ............... 6 （一）环境保护法规建设 ........................................... 6 1、主要进展 .................................................... 6 2、存在问题 .................................................... 7 （二）环境经济政策建设 ........................................... 8 1、主要进展 .................................................... 8 2、存在问题 ................................................... 10 二、指导思想、原则和目标 .......................................... 11 （一）指导思想 .................................................. 11 （二）规划原则 .................................................. 11 （三）主要目标 .................................................. 12 三、重点领域和主要任务 ............................................ 12 （一）环境保护法规建设 .......................................... 12 1、做好《环境保护法》修订 ..................................... 12 2、完善环境保护法律体系 ....................................... 12 3、推动环保行政法规进程 ....................................... 13 4、加快环保部门规章步伐 ....................................... 14 5、积极参与其他领域立法 ....................................... 14 6、大力支持地方环保立法 ....................................... 14 7、推进环境经济政策法制化 ..................................... 15 8、开展环境立法后评估 ......................................... 15 9、探索环境司法保障机制 ....................................... 15 10、创新环境立法模式 .......................................... 16
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（二）环境经济政策建设 .......................................... 16 1、推动现有税制“绿色化” ..................................... 16 2、完善环保收费制度 ........................................... 17 3、改革环境价格政策 ........................................... 17 4、深化环境金融服务 ........................................... 18 5、健全绿色贸易政策 ........................................... 18 6、建立排污权有偿使用和交易制度 ............................... 19 7、构建生态补偿机制 ........................................... 19 8、完善公共财政支持环保政策 ................................... 20 9、制定和完善环境保护综合名录 ................................. 20 10、推进污染损害鉴定评估 ...................................... 20 四、保障措施 ...................................................... 21 （一）加强组织协调 .............................................. 21 （二）加大经费保障 .......................................
....... 21 （三）建设人才队伍 .............................................. 21 （四）强化培训宣传 .............................................. 22 （五）扩大公众参与 .............................................. 22
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为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实 施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 、国务院印 发的《 “十二五”节能减排综合性工作方案》《国务院关于加强环境 、 保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关 于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济 政策等相关要求，特制定本规划。 一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况 “十一五”期间，全国环境保护系统认真落实《国务院关于落 实科学发展观加强环境保护的决定》和实施《 “十一五”全国环境保 护法规建设规划》 ，环境保护法规和环境经济政策工作取得积极进 展。 （一）环境保护法规建设 1、主要进展 制（修）定环境保护法律。 “十一五”期间，全国人大常委会修 订了《水污染防治法》 ，制定了《循环经济促进法》 。在《侵权责任 法》 《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内 、 容。最高人民法院和最高人民检察院分别做出了关于惩治环境犯罪 的司法解释。 《大气污染防治法（修订草案） 》已提请国务院审议。 完善环境行政法规。国务院制定或者修订了《规划环境影响评 价条例》 《全国污染源普查条例》 《废弃电器电子产品回收处理管 、 、 理条例》 《消耗臭氧层物质管理条例》 《民用核安全设备监督管理 、 、 条例》 《放射性物品运输安全管理条例》 《防治海岸工程建设项目 、 、
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污染损害海洋环境管理条例》等 7 项环保行政法规，发布了《节能 减排综合性工作方案》《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》 、 等法规性文件。此外，国务院环保部门组织起草的《放射性废物安 全管理条例（草案） 、 》 《环境监测管理条例（草案） 、 》《畜禽养殖污 染防治管理条例（草案） 》已提请国务院审议。 出台环境保护部门规章。国务院环保部门制定或者修订了《环 境信息公开办法（试行）、 》《环境监测管理办法》《电子废物污染环 、 境防治管理办法》《限期治理管理办法（试行）、 、 》《环境行政处罚办 法》《环境标准管理办法》等 26 个部门规章。 、 2、存在问题 某些领域尚存立法空白。在土壤环境保护、核安全、危险化学 品环境管理、环境监测、生物安全、遗传资源保护以及与人民群众 生活环境密切相关的电磁辐
射、光污染、重金属以及持久性有机污 染物等方面，还没有制定法律或行政法规。一些重要的环境管理制 度，如排污许可、总量控制、区域限批等，缺少实施性法规。一些 国际环境条约签署后，缺乏国内配套立法。 环境监管制度内容交叉重叠。我国环境法律法规中确立的环境 管理制度达二十多项，但不少法律制度的内容重叠、交叉，甚至相 互矛盾。这既浪费了有限的立法资源，又导致法律之间相互冲突， 不仅增加了修订工作的难度，也给执法工作造成困难。 对环保违法惩罚力度弱。整体而言，现行环保立法关于环境违 法行为法律后果的规定，行政处罚普遍偏轻，民事赔偿范围过窄，
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刑事制裁乏力。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的 惩罚和威慑作用。 约束政府行为的法律制度不完善。政府是环境保护的主要责任 主体，政府履行环境责任的好坏直接关系到当地环境质量的优劣。 现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决 策和行政执行行为，法律监督和制约制度不够完善。 环保社会监督的法律机制不健全。现行环保法律关于公民环境 权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善，公众参 与环境决策、环境监督以及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公 众的环境监督作用难以有效发挥。 （二）环境经济政策建设 1、主要进展 中国环境宏观战略研究圆满完成。战略研究历时三年，经过深 入研究，形成了战略研究综合报告和专题报告等一系列重要成果， 研究报告共 600 多万字，数字、资料翔实。2010 年 12 月 28 日，温 家宝总理做出重要批示：“要重视研究成果的利用。制定‘十二五’ 规划，要认真参考这份报告。《报告》可发发改委和有关部门。” 同年 12 月 20 日，李克强副总理主持召开研究成果应用座谈会，指 出：“研究的目的在于应用。要把研究提出的新理念、新战略切实 转化为可操作的新举措、新政策，将有效的政策措施上升到法律层 面。” 国家加快了环境经济政策制定的步伐。环保部门主动协调和配
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合发展改革委、财政部、国土资源部、商务部、税务总局、人民银 行、银监会、保监会等部门，推动出台了《关于落实环保政策法规 防范信贷风险的通知》《关于环境污染责任保险工作的指导意见》 、 、 《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》 《关于逐步建 、 立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》 《环境保护、节 、 能节水项目企业所得税优惠目录（试行） 》和《环境保护专用设备企 业所得税优惠目录》等环境经济政策文件
。 地方积极开展环境经济政策试点工作。河北、山西等 20 多 个省市出台了绿色信贷政策实施性文件，湖南、江苏等 10 个省 市开展了环境污染责任保险试点，湖北、广东等地开展了排污收 费改革，辽宁、浙江、海南等 10 多个省市开展重要生态功能区、 流域和矿产开发生态补偿试点，河南、山东等 10 多个省市出台 了排污权有偿使用和排污权交易的政策性文件， 开展排污权交易 试点探索。 环境经济政策成效初步显现。 万余条企业环境违法信息进入人 4 民银行征信系统，成为信贷重要依据。开展环境污染责任保险的地 区、行业和企业数量不断增加，利用市场手段防范环境风险、维护 污染受害群众利益的新机制正在形成。环保专用设备、环保项目和 资源综合利用等方面的税收优惠政策，对企业加大环境保护投资起 到明显的推进和引导作用。200 多种“双高”产品被取消出口退税， 并被禁止加工贸易。燃煤发电机组脱硫电价等价格政策，有力促进 了重点行业节能减排。
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2、存在问题 环境经济政策作用空间有待拓展。从社会再生产过程看，环境 经济政策主要集中在生产环节，用以调节流通、分配、消费行为的 环境经济政策仍不完善。即使在生产环节，也仍然缺乏直接针对污 染排放和生态破坏行为征收的独立环境税，尚未建立起完善的排污 权有偿使用和交易政策体系。在对外贸易合作方面，还未建立起指 导和规范“走出去”企业环境行为的政策体系。 一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前，我国一些重 要环境经济政策，如排污权有偿使用和交易、生态补偿和环境责任 保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政 策在试点后的全面推行将面临着法律障碍。 现有政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有 偿使用与环境税费之间需要进一步协调， 环境污染风险评估和污染损害 评估技术规范尚不完善， 污染源实时监测监控网络和执法监管体系不够 完善，一定程度上阻碍了环境经济政策的全面和有效推行。 环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理 负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。 建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从 根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。 目前该机制尚未有效形成，市场主体加大环保投资、防控环境风险 的内在动力不足，绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境 经济政策有效实施缺乏根本推动力。
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二、指导思想、原则和目标 （一）指
导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕科学 发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的 新要求，加强环境保护法规和环境经济政策建设，为推动从主要用 行政办法保护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法 解决环境问题的历史性转变，探索代价小、效益好、排放低、可持 续的中国环保新道路提供有力保障。 （二）规划原则 健全法规，完善政策。加快环境保护法规建设进程，切实提高 环境保护法规质量，形成覆盖各个领域、门类齐全、功能完备、措 施有力的环境保护法规体系。继续拓展、深化环境经济政策体系， 进一步充分发挥环境经济政策在调整产业结构、转变发展方式中的 重要作用。 统筹规划，系统协调。环境保护法规和各项环境经济政策的制 定和实施，要放在环境保护工作的整体框架内综合考虑，避免冲突 和矛盾，充分发挥法律、政策之间的协同效应。 联系实际，注重创新。各项环境法律规章的制定、修订以及环 境经济政策体系的建设，都要紧密结合我国环境问题的具体情况和 环境管理的实际需求，高度重视环境保护法规及环境经济政策的创 新，确保制定的法规和政策具有针对性、前瞻性和有效性。 突出重点，整体推进。结合“十二五”时期环境保护的重点任
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务和需要解决的突出环境问题，以修订环境保护法、大气污染防治 法，制定土壤环境保护、环境应急管理、核安全、化学品环境管理 等方面的法律法规为重点，不断完善环境保护法规体系；深入推进 排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境税等环境经济政策的试点 工作，争取尽快在总结试点经验的基础上出台相关法规和政策文件， 推动环境保护法规和环境经济政策建设工作的全面提升。 （三）主要目标 根据我国环境保护法规和环境经济政策建设的现状以及我国环 境保护的实际需要，借鉴国外和国内其他领域立法和政策制定的经 验，加快修订现有法律法规和制定新法，积极推进环境经济政策的 研究、制定和实施工作，到 2015 年形成比较完善的、促进生态文明 建设的环境保护法规和环境经济政策框架体系。 三、重点领域和主要任务 （一）环境保护法规建设 1、做好《环境保护法》修订 积极配合全国人大环资委、法工委，针对《环境保护法》实施 过程中存在的突出问题，围绕加强政府环境责任、完善监管制度、 推动公众参与和强化法律责任等重点内容，吸收实践证明行之有效 的环境管理制度和措施，全力做好《环境保护法》的修订工作。同 时，积极开展环境法典编纂的前期研究。 2
、完善环境保护法律体系 通过修订现有法律和制定新法，不断完善环境保护法律体系，
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从法律上、制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，解决环保事 业发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。一是紧紧 围绕推动科学发展和加快转变经济发展方式，抓紧修订《大气污染 防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环 、 、 、 境影响评价法》等法律。二是着力解决损害群众健康的突出环境问 题，研究起草土壤环境保护、环境应急管理、机动车污染防治、生 物多样性保护等方面的立法。三是保障国家核与辐射安全，尽快研 究制定《核安全法》 ，积极推动《原子能法》 ，完善核安全法律法规 体系。 3、推动环保行政法规进程 一是及时总结探索环保新道路的实践经验，将提高行政管理效 能、有效解决环境保护面临的实际问题的环境管理制度，上升为环 保行政法规。抓紧制定放射性废物安全管理条例、环境监测管理条 例、土壤环境保护条例、畜禽养殖污染防治条例以及化学品环境管 理、机动车污染防治方面的法规，抓紧修订《建设项目环境保护管 理条例》和《核电厂核事故应急管理条例》 ，研究论证环境责任、电 磁辐射环境管理、环境应急管理等法规。二是依法及时制定现行环 保法律需要配套的行政法规，保障环保法律的有效实施。三是对环 保法律明确授权制定排污许可、总量控制等方面的法规，抓紧完成 授权立法，增强环保法律的可操作性。四是对我国缔结或者参加的 《生物多样性公约》 《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》 、 等与环境保护有关的国际条约，抓紧研究制定相关配套法规，切实
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履行国际条约规定的义务。 4、加快环保部门规章步伐 着力构建逻辑清晰、充满活力、富有效率的环境保护部门规章 体系。一是推动环境保护监督管理手段与方式的规范化、制度化、 法制化，通过及时制定部门规章，完善长效环境管理制度，为解决 环境管理工作面临的新情况新问题提供依据。二是在通盘研究的基 础上，通过适时开展规章以及规范性文件的清理工作，对不同时期 制定的环境监督管理内容相近的规章以及规范性文件，进行适度整 合修改，消除法律规范之间存在的不协调现象。三是对环保法律法 规中需要进一步明确具体含义的规定，以及法律法规制定后出现新 情况需要明确适用法律依据的，通过及时做出解释，保证法律法规 的有效实施。 5、积极参与其他领域立法 全国人大、国务院和国务院有关部门与环境保护密切相关的立 法项目，如自然遗产保护法
、生态补偿条例、城镇排水与污水处理 条例等，应当高度重视，认真研究，积极提出环境保护方面的意见 和建议，推动相关立法顺利开展。 6、大力支持地方环保立法 一是积极支持、指导和推动地方制定环境法规或者规章，更加 突出地方特色，更加注重针对性和可操作性，以适应地方环保工作 的实际需要，补充国家环境立法的不足，并为其他地方的环境立法 提供有益借鉴。二是加强地方环保立法的调研，将立法条件比较成
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熟、应当用法律规范来调整、具有普遍适用意义、各方面意见比较 一致的地方立法经验及时上升为适用全国的环保法律法规。三是加 强地方环保立法工作的交流和培训，构建环保立法工作者交流平台， 实现环保立法信息共享。 7、推进环境经济政策法制化 及时评估和总结环境公共财政、绿色金融、环境税费改革、绿 色贸易政策、生态补偿、排污权有偿使用和交易、环境价格政策、 环保综合名录等环境经济政策的实施效果，有计划、有重点地将实 践证明成熟的环境经济政策上升为法律法规，充分发挥环境经济政 策对于环境保护工作的规范和引导作用。 8、开展环境立法后评估 一是合理选择评估对象。结合经济社会发展和环境管理工作的 实际需求，积极开展对《水污染防治法》 《环境影响评价法》 《建 、 、 设项目环境保护管理条例》等法律法规的立法后评估工作。二是创 新评估方式。通过文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实 地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法 比较分析等多种形式，开展环境立法后评估。三是明确评估重点。 对环境法律制度的科学性、立法技术的规范性、法律规定的可操作 性、法规之间的协调性、法律执行的有效性等做出客观评价，为修 改完善环境法律法规、改进环境执法提供重要依据。 9、探索环境司法保障机制 一是研究建立环境行政执法与司法的相互配合机制，制定环保
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部门与公安机关、人民检察院和人民法院的沟通协调办法。二是加 快制定环境污染损害评估鉴定的办法以及污染损害纠纷调处的程序 规定，保障公众的环境救济权。三是推动环境公益诉讼，对于严重 污染环境和破坏生态，损害国家和公众环境利益的，积极支持环保 团体提起环境公益诉讼。 10、创新环境立法模式 一是注重保护公众环境权益。在环境立法项目的选择上，要以 直接危害群众健康的环境问题为重点，以保护人民群众生产生活环 境为目标，注重保障公众的环境知情权、参与权和监督权。二是推 进科学立法、民主立法，不断扩大公民对环境立法
的有序参与，通 过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形 式，认真听取各方面意见尤其是基层群众的意见，广泛征求国务院 各部门、地方各级政府和管理相对人的意见，切实做到集思广益、 凝聚共识，增强环保法律法规贯彻实施的群众基础。三是密切跟踪 国际环境立法趋势，研究借鉴国外的环境立法经验，从中吸取适合 中国国情的有益经验。 （二）环境经济政策建设 1、推动现有税制“绿色化” 一是配合财税部门，将严重污染环境、大量消耗资源的商品纳 入消费税征收范围，修订消费税税目税率表；对生产符合下一阶段 标准车用燃油的企业，在消费税政策上予以优惠。二是适时修订《环 境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）、 》《环境保护专
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用设备企业所得税优惠目录（2008 年版） 》和《资源综合利用企业所 得税优惠目录（2008 年版）。三是选择防治任务重、技术标准成熟 》 的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。 2、完善环保收费制度 一是结合重金属污染防治规划、持久性有机污染物污染防治 规划，研究逐步提高收费标准，推动修订排污费征收标准管理办 法。二是研究提出促进有机肥使用，秸秆和畜禽粪便等农村废弃 物综合利用的财税扶持政策，推进征收方式改革。三是推动完善 城镇污水和垃圾处理收费政策，逐步提高收费标准。四是推动制 定核设施退役费用、放射性废物、危险废物处置费用收取和管理 办法。 3、改革环境价格政策 一是研究制定燃煤电厂烟气脱硝脱汞电价政策，对可再生能源 发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。二是推 动制定废旧荧光灯管回收和无害化处置补贴政策。三是推动制定限 制类和淘汰类高耗水企业惩罚性水价，完善鼓励再生水、海洋淡水、 微咸水、矿井水和雨水开发利用的价格政策；四是推动制定高耗能、 高污染行业差别电价政策，对污水处理、污泥无害化处理、非电力 行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠。五是研 究基于环境成本考虑的资源性产品定价政策，将资源开采过程中的 生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定 价体系中。
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4、深化环境金融服务 一是健全绿色信贷政策。以国家确定的节能减排、淘汰落后产 能的重点行业、涉重金属行业、对土壤造成严重污染的行业，以及 环境风险高、环境污染事故发生次数较多、损害较大的行业为重点， 研究制定绿色信贷行业指南。构建绿色信贷环境信息的网络途径和 数据平台。研究制定绿色信贷环境信息
管理办法。研究建立绿色信 贷政策效果评估制度。建立企业环境行为信用评价制度。二是深化 环境污染责任保险政策。以《关于环境污染责任保险工作的指导意 见》规定的六大重点领域、重金属排放行业以及国家规定的其他高 环境风险行业为重点，开展环境污染责任保险。健全环境污染责任 保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。抓紧制定环境污染责 任保险配套技术规范，包括硫酸、合成氨、造纸、铅锌冶炼、铅蓄 电池、铅汞采选冶炼等行业的环境风险评估技术指南。研究提出对 环境污染责任投保企业和承保公司给予保费补贴和政策优惠的措施 建议。三是完善绿色证券政策。进一步规范上市公司环境保护核查 和后督察制度，推动上市公司持续改进环境行为，建立和完善上市 公司环境信息披露机制，推进在部分地区开展上市公司环境绩效评 估试点。四是开展环境保护债券政策研究，积极支持符合条件的企 业发行债券用于环境保护项目。 5、健全绿色贸易政策 一是推动修订取消出口退税的商品清单和加工贸易禁止类商品 目录，配合有关部门，采取禁止、限制、允许、鼓励等手段，减少
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由于贸易导致的环境污染和生态破坏。二是研究充分利用 WTO 框架 下的环境保护条款，积极应对国外起诉我国限制稀缺性矿产资源产 品出口的贸易纠纷。研究制定既充分考虑我国自身的贸易利益，又 尽可能地拓展出口市场的环境服务和产品清单，积极参与 WTO 相关 标准的制定。三是积极参与 WTO 对华贸易政策的环境议题审议，以 及中国对 WTO 其他成员方贸易政策的环境议题评议，并开展国内环 境政策和措施的贸易影响分析。四是推动对外投资和对外援助的环 境保护工作。研究制定中国企业境外投资环境行为指南，强化境外 中资企业和对外援助机构的社会责任。 6、建立排污权有偿使用和交易制度 一是研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有 关技术指南。二是扩大排污权有偿使用和交易试点范围，研究将二 氧化硫、氮氧化物排污权有偿使用和交易试点适当扩展到排放份额 比重大、监测条件好的行业，继续拓展化学需氧量、氨氮排污权有 偿使用和排污交易试点区域。 7、构建生态补偿机制 一是针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、 资源枯竭型城市五大领域，开展生态系统有偿服务与生物多样性经 济价值评估研究，合理确定补偿标准，拟定补偿技术指南，逐步构 建生态补偿机制和政策体系，推动建立国家生态补偿专项资金；二 是选择自然保护区、重要生态功能区等典型地区开展生态补偿试点，
鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、
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生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。三是配合有关部门，推 进矿产资源开发和资源型城市发展转型基金试点，并实行补偿绩效 考核。四是研究制定低、中放射性固体废物区域处置补偿机制问题。 8、完善公共财政支持环保政策 一是研究提出将环境质量状况、重点生态功能区、环境基本公 共服务建设成效作为一般性转移支付重要因素的政策建议，争取将 环境基本公共服务均等化建设作为环境财政专项转移支付的重点； 完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方、 革命老区和重点生态功能区环境保护的转移支付力度；二是优化环 保投资统计体系和绩效评价体系，并研究环保专项资金的支出方式， 提高资金使用效率。三是配合财政部门，继续加强政府绿色采购制 度建设，强化产品生产、流通、消费全过程的环保要求，定期调整、 优化政府绿色采购清单。研究将环境服务纳入绿色采购清单，支持 环境服务业的发展。四是深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补” 政策。 9、制定和完善环境保护综合名录 制定和完善“双高” （高污染、高环境风险）产品名录等环境保 护综合名录，建立“双高”产品名录动态管理数据库，提高“双高” 产品名录等环境保护综合名录的针对性、可操作性，为财政、税收、 贸易、信贷、保险、产业、科技等部门落实节能减排提供环保依据。 10、推进污染损害鉴定评估 一是组建环境污染损害鉴定评估专业队伍，逐步建立健全工作
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机制，研究制定系列环境污染损害鉴定评估技术规范。二是积极开 展试点工作，力求重点突破。2011 年-2012 年为探索试点阶段，重 点开展案例研究和试点工作，在国家和试点地区初步形成环境污染 损害鉴定评估工作能力。2013 年-2015 年为重点突破阶段，以制定 重点领域管理与技术规范以及队伍建设为主，强化国家和试点地区 的环境污染损害鉴定评估队伍的能力建设。为推动相关立法进程， 全面推进相关工作的深入开展打好基础。 四、保障措施 （一）加强组织协调 环境保护部要统筹规划、统一协调、精心组织、抓好落实。政策 法规司及有关（司）局要按照职责分工，做好相关环境保护法规和专 项环境经济政策的研究制定工作。环保部门要主动加强与其他部门的 协调合作，强化部门间联动，加大法规和政策的制定和实施力度。 （二）加大经费保障 各级环保部门应进一步加强对环境保护法规和环境经济政策制 定的经费保障。应根据环境保护法规和环境经济政策建
设的实际需 要，有计划地列专题、安排相关科研项目，组织研发法规和政策制 定、实施过程中所需的相关技术和方法。重点加大法规和政策基础 研究、可行性论证、试点及执行情况跟踪调查和后评估方面的经费 支持力度。 （三）建设人才队伍 各级环保部门应重视所属环境政策法规研究单位的工作，稳定
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支持其从事环境政策法规研究。鼓励国家、地方环境政策法规研究 单位紧密协作、联合攻关。制定环境政策法规人才管理和高层次人 才引进的激励政策。针对学科带头人、骨干和基层工作者分别制定 人才教育、培训和培养计划。加大对人才培养与政策法规研究团队 建设的支持力度，加快选配一批具有世界前沿水平的环境政策法规 研究专家和创新团队。 （四）强化培训宣传 切实加大环境保护法规和环境经济政策的培训和宣传力度。 精 心组织、适时开展对地方政府、地方环保部门和相关经济部门、司 法机关以及企业事业单位有关人员的培训和宣讲，并通过新闻媒体 营造良好的舆论氛围，促进规划的贯彻落实。 （五）扩大公众参与 强化环境保护法规和环境经济政策制定过程中的信息公开，畅 通公众参与渠道，通过面向社会征集意见，召开专家咨询会、论证 会、听证会等形式，广泛听取社会各界的意见。
附图一： “十二五”全国环境保护法规建设框架体系图 附图二： “十二五”全国环境经济政策建设框架体系图
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附图一：
宪法
“十二五”全国环境保护法规建设框架体系图
“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”
综合立法
污染防治
生态保护
核与辐射
损害救济
国际履约
法律
▲环境保护法 ▲环境影响评价法 清洁生产促进法 循环经济促进法
水污染防治法 ▲大气污染防治法 ▲海洋环境保护法 ▲环境噪声污染防治法 固体废物污染环境防治法 ⊙土壤环境保护法 ⊙有毒化学品控制法
森林法 水法 水土保持法 土地管理法 防沙治沙法 …… ★自然遗产保护法
放射性污染防治法 ★核安全法或原子能法
民法通则-损害赔偿 侵权责任法 刑法-破坏环境资源罪
⊙气候变化应对法 ⊙生物多样性保护法
行政 法规
规划环境影响评价条例 ▲建设项目环境保护 管理条例 排污费征收使用管理 条例 全国污染源普查条例 ★环境监测管理条例
相关法律司法解释 环保部门规章 地方环境立法
废弃电器电子产品回收处理 管理条例 医疗废物管理条例 水污染防治法实施细则 淮河流域水污染防治暂行条例 防治陆源污染物污染损害海洋环境 管理条例 防治海岸工程建设项目污染损害 海洋环境管理条例 防
治海洋工程建设项目污染损害 海洋环境管理条例 海洋倾废管理条例 防治船舶污染海洋环境管理条例 防止拆船污染环境管理条例 危险化学品安全管理条例 太湖流域管理条例 ★城镇排水与污水处理条例 ★排污许可证管理条例 ★环境应急管理条例 ⊙饮用水水源地保护条例
自然保护区条例 水文条例 水土保持法实施条例 土地管理法实施条例 土地复垦条例 病原微生物实验室生物安 全管理条例 …… ★畜禽养殖污染防治条例 ★遗传资源获取与惠益分 享管理条例 ★生态补偿条例
民用核设施安全监督管理条例 ▲核电厂核事故应急管理条例 ★放射性废物安全管理条例 核材料管制条例 民用核安全设备监督管理条例 放射性物品运输安全管理条例 放射性同位素与射线装置安全 和防护条例 ★电磁环境管理条例
⊙环境责任
ODS 管理条例 ⊙POPs 污染防治 ⊙危化品环境管理 ⊙固废进口管理 ⊙遗传资源保护
说明： ★ 拟制定 ▲ 拟修订 ⊙ 研究制定 未标注的为已发布实施的法律法规
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附图二：
“十二五”全国环境经济政策建设框架体系图
完善四个领域 建立两项机制
金 融 贸 易 排污交易 生态补偿
税
费
价
格
指导 性文 件或 法规 规定
1、⊙环境税法 2、企业所得税、增值税、资 源税、消费税等法律法规中 有利于环保的规定 3、排污收费条例 4、▲污水处理、垃圾处置收 费政策
1、“十二五”节能减排 《 综合性工作方案》中有 关绿色电价、水价规定 2、关于开展环境污染损 害鉴定评估工作的若干 意见
1、关于落实环保政策法规防范信贷风 险的意见 2、关于环境污染责任保险工作的指导 意见 3、关于绿色证券的指导性文件 ——证券法相关规定 ——《国务院关于加强环境保护重点 工作的意见》关于严格上市公司环保 核查规定 ——证监会《关于重污染行业生产经 营公司 IPO 申请申报文件的通知》
1、 ▲环境保护综合名录 2、▲取消“双高”产 品出口退税的政策 3、▲禁止“双高”产 品加工贸易的政策 4、 ⊙中国对外投资企 业环境行为指南
★关于加快推进 排污权有偿使用 和交易工作的指 导意见
1、水污染防治法关于 水环境生态保护补偿 机制 2、关于开展生态补偿 试点工作的指导意见 3、★生态补偿条例 4、★关于建立健全生 态补偿机制若干意见
配套 文件
一、税收政策配套文件 1、▲企业所得税：①环境保 护专用设备企业所得税优惠 目录②环境保护节能节水项 目企业所得税优惠目录③资 源综合利用企业所得税优惠 目录 2、增值税：关于资源综合利 用及其他产品增值税政策的 通知 3、资源税：关于调整耐火粘 土和萤石资源
税适用税额标 准的通知；新疆原油、天然 气资源税若干问题的规定 4、▲消费税：消费税税目税 率表 二、收费政策配套文件 1、▲排污费征收标准管理办法 2、▲城镇污水处理费：将污 泥处理费用纳入处理成本 3、▲垃圾处理收费：加大征 收力度，降低征收成本
一、绿色电价政策配套 文件 1、燃煤发电机组脱硫电 价及脱硫设施运行管理 办法 2、关于进一步贯彻落实 差别电价政策有关问题 的通知 3、★燃煤电厂烟气脱硝 优惠电价政策 二、绿色水价政策配套 文件 1、关于做好城市供水价 格管理工作有关问题的 通知 2、关于推进水价改革促 进节约用水保护水资源 的通知 3、⊙支持再生水、海水 淡化、微咸水、矿井水 和雨水开发利用的价格 政策 三、环境污染损害鉴定 评估工作配套文件 1、⊙突发水环境事故环 境污染损害鉴定评估技 术指南 2、⊙重金属环境污染损 害鉴定评估技术指南
一、绿色信贷政策配套文件 1、关于全面落实绿色信贷政策进一步完善 信息共享工作的通知 2、环保总局、银监会信息交流与共享协议 3、★部分行业绿色信贷指南 二、环境污染责任保险政策配套文件 1、环境风险评估技术指南之一——氯碱企 业环境风险等级划分方法 2、环境风险评估技术指南之二——硫酸企 业环境风险等级划分方法 3、★合成氨、造纸等行业环境风险指南文件 三、绿色证券政策配套文件 1、关于对申请上市的企业和申请再融资的 上市企业进行环境保护核查的通知 2、关于进一步规范重污染行业生产经营公 司申请上市或再融资环境保护核查工作的 通知 3、关于加强上市公司环境保护监督管理工 作的指导意见 4、关于进一步严格上市环保核查管理制度 加强上市公司环保核查后督察工作的通知 5、关于进一步规范监督管理严格开展上市 公司环保核查工作的通知
1、▲银监会、安监总 局等有关部门转发环 保综合名录的通知 2、 ▲取消出口退税的 商品清单 3、 ▲加工贸易禁止类 商品目录
1、试点地区出台 配套文件 2、 ★火电行业主要 大气污染物排污权 有偿使用与排污交 易管理办法 3、 ★主要水污染物 排污权有偿使用与 交易技术指南
试点地区出台配套文件
说明： ★拟制定 ▲拟修订 ⊙研究制定 未标注的为已发布实施
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附件：
“十二五”全国环境保护法规和 环境经济政策建设规划
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目
录
一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况 ............... 6 （一）环境保护法规建设 ........................................... 6 1、主要进展 .................................................... 6 2、存在问题 .................................................... 7 （二）环境经济政策建设 ........................................... 8 1、主要进展 .................................................... 8 2、存在问题 ................................................... 10 二、指导思想、原则和目标 .......................................... 11 （一）指导思想 .................................................. 11 （二）规划原则 .................................................. 11 （三）主要目标 .................................................. 12 三、重点领域和主要任务 ............................................ 12 （一）环境保护法规建设 .......................................... 12 1、做好《环境保护法》修订 ..................................... 12 2、完善环境保护法律体系 ....................................... 12 3、推动环保行政法规进程 ....................................... 13 4、加快环保部门规章步伐 ....................................... 14 5、积极参与其他领域立法 ....................................... 14 6、大力支持地方环保立法 ....................................... 14 7、推进环境经济政策法制化 ..................................... 15 8、开展环境立法后评估 ......................................... 15 9、探索环境司法保障机制 ....................................... 15 10、创新环境立法模式 .......................................... 16
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（二）环境经济政策建设 .......................................... 16 1、推动现有税制“绿色化” ..................................... 16 2、完善环保收费制度 ........................................... 17 3、改革环境价格政策 ........................................... 17 4、深化环境金融服务 ........................................... 18 5、健全绿色贸易政策 ........................................... 18 6、建立排污权有偿使用和交易制度 ............................... 19 7、构建生态补偿机制 ........................................... 19 8、完善公共财政支持环保政策 ................................... 20 9、制定和完善环境保护综合名录 ................................. 20 10、推进污染损害鉴定评估 ...................................... 20 四、保障措施 ...................................................... 21 （一）加强组织协调 .............................................. 21 （二）加大经费保障 .......................................
....... 21 （三）建设人才队伍 .............................................. 21 （四）强化培训宣传 .............................................. 22 （五）扩大公众参与 .............................................. 22
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为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实 施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 、国务院印 发的《 “十二五”节能减排综合性工作方案》《国务院关于加强环境 、 保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关 于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济 政策等相关要求，特制定本规划。 一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况 “十一五”期间，全国环境保护系统认真落实《国务院关于落 实科学发展观加强环境保护的决定》和实施《 “十一五”全国环境保 护法规建设规划》 ，环境保护法规和环境经济政策工作取得积极进 展。 （一）环境保护法规建设 1、主要进展 制（修）定环境保护法律。 “十一五”期间，全国人大常委会修 订了《水污染防治法》 ，制定了《循环经济促进法》 。在《侵权责任 法》 《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内 、 容。最高人民法院和最高人民检察院分别做出了关于惩治环境犯罪 的司法解释。 《大气污染防治法（修订草案） 》已提请国务院审议。 完善环境行政法规。国务院制定或者修订了《规划环境影响评 价条例》 《全国污染源普查条例》 《废弃电器电子产品回收处理管 、 、 理条例》 《消耗臭氧层物质管理条例》 《民用核安全设备监督管理 、 、 条例》 《放射性物品运输安全管理条例》 《防治海岸工程建设项目 、 、
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污染损害海洋环境管理条例》等 7 项环保行政法规，发布了《节能 减排综合性工作方案》《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》 、 等法规性文件。此外，国务院环保部门组织起草的《放射性废物安 全管理条例（草案） 、 》 《环境监测管理条例（草案） 、 》《畜禽养殖污 染防治管理条例（草案） 》已提请国务院审议。 出台环境保护部门规章。国务院环保部门制定或者修订了《环 境信息公开办法（试行）、 》《环境监测管理办法》《电子废物污染环 、 境防治管理办法》《限期治理管理办法（试行）、 、 》《环境行政处罚办 法》《环境标准管理办法》等 26 个部门规章。 、 2、存在问题 某些领域尚存立法空白。在土壤环境保护、核安全、危险化学 品环境管理、环境监测、生物安全、遗传资源保护以及与人民群众 生活环境密切相关的电磁辐
射、光污染、重金属以及持久性有机污 染物等方面，还没有制定法律或行政法规。一些重要的环境管理制 度，如排污许可、总量控制、区域限批等，缺少实施性法规。一些 国际环境条约签署后，缺乏国内配套立法。 环境监管制度内容交叉重叠。我国环境法律法规中确立的环境 管理制度达二十多项，但不少法律制度的内容重叠、交叉，甚至相 互矛盾。这既浪费了有限的立法资源，又导致法律之间相互冲突， 不仅增加了修订工作的难度，也给执法工作造成困难。 对环保违法惩罚力度弱。整体而言，现行环保立法关于环境违 法行为法律后果的规定，行政处罚普遍偏轻，民事赔偿范围过窄，
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刑事制裁乏力。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的 惩罚和威慑作用。 约束政府行为的法律制度不完善。政府是环境保护的主要责任 主体，政府履行环境责任的好坏直接关系到当地环境质量的优劣。 现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决 策和行政执行行为，法律监督和制约制度不够完善。 环保社会监督的法律机制不健全。现行环保法律关于公民环境 权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善，公众参 与环境决策、环境监督以及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公 众的环境监督作用难以有效发挥。 （二）环境经济政策建设 1、主要进展 中国环境宏观战略研究圆满完成。战略研究历时三年，经过深 入研究，形成了战略研究综合报告和专题报告等一系列重要成果， 研究报告共 600 多万字，数字、资料翔实。2010 年 12 月 28 日，温 家宝总理做出重要批示：“要重视研究成果的利用。制定‘十二五’ 规划，要认真参考这份报告。《报告》可发发改委和有关部门。” 同年 12 月 20 日，李克强副总理主持召开研究成果应用座谈会，指 出：“研究的目的在于应用。要把研究提出的新理念、新战略切实 转化为可操作的新举措、新政策，将有效的政策措施上升到法律层 面。” 国家加快了环境经济政策制定的步伐。环保部门主动协调和配
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合发展改革委、财政部、国土资源部、商务部、税务总局、人民银 行、银监会、保监会等部门，推动出台了《关于落实环保政策法规 防范信贷风险的通知》《关于环境污染责任保险工作的指导意见》 、 、 《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》 《关于逐步建 、 立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》 《环境保护、节 、 能节水项目企业所得税优惠目录（试行） 》和《环境保护专用设备企 业所得税优惠目录》等环境经济政策文件
。 地方积极开展环境经济政策试点工作。河北、山西等 20 多 个省市出台了绿色信贷政策实施性文件，湖南、江苏等 10 个省 市开展了环境污染责任保险试点，湖北、广东等地开展了排污收 费改革，辽宁、浙江、海南等 10 多个省市开展重要生态功能区、 流域和矿产开发生态补偿试点，河南、山东等 10 多个省市出台 了排污权有偿使用和排污权交易的政策性文件， 开展排污权交易 试点探索。 环境经济政策成效初步显现。 万余条企业环境违法信息进入人 4 民银行征信系统，成为信贷重要依据。开展环境污染责任保险的地 区、行业和企业数量不断增加，利用市场手段防范环境风险、维护 污染受害群众利益的新机制正在形成。环保专用设备、环保项目和 资源综合利用等方面的税收优惠政策，对企业加大环境保护投资起 到明显的推进和引导作用。200 多种“双高”产品被取消出口退税， 并被禁止加工贸易。燃煤发电机组脱硫电价等价格政策，有力促进 了重点行业节能减排。
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2、存在问题 环境经济政策作用空间有待拓展。从社会再生产过程看，环境 经济政策主要集中在生产环节，用以调节流通、分配、消费行为的 环境经济政策仍不完善。即使在生产环节，也仍然缺乏直接针对污 染排放和生态破坏行为征收的独立环境税，尚未建立起完善的排污 权有偿使用和交易政策体系。在对外贸易合作方面，还未建立起指 导和规范“走出去”企业环境行为的政策体系。 一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前，我国一些重 要环境经济政策，如排污权有偿使用和交易、生态补偿和环境责任 保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政 策在试点后的全面推行将面临着法律障碍。 现有政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有 偿使用与环境税费之间需要进一步协调， 环境污染风险评估和污染损害 评估技术规范尚不完善， 污染源实时监测监控网络和执法监管体系不够 完善，一定程度上阻碍了环境经济政策的全面和有效推行。 环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理 负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。 建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从 根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。 目前该机制尚未有效形成，市场主体加大环保投资、防控环境风险 的内在动力不足，绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境 经济政策有效实施缺乏根本推动力。
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二、指导思想、原则和目标 （一）指
导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕科学 发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的 新要求，加强环境保护法规和环境经济政策建设，为推动从主要用 行政办法保护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法 解决环境问题的历史性转变，探索代价小、效益好、排放低、可持 续的中国环保新道路提供有力保障。 （二）规划原则 健全法规，完善政策。加快环境保护法规建设进程，切实提高 环境保护法规质量，形成覆盖各个领域、门类齐全、功能完备、措 施有力的环境保护法规体系。继续拓展、深化环境经济政策体系， 进一步充分发挥环境经济政策在调整产业结构、转变发展方式中的 重要作用。 统筹规划，系统协调。环境保护法规和各项环境经济政策的制 定和实施，要放在环境保护工作的整体框架内综合考虑，避免冲突 和矛盾，充分发挥法律、政策之间的协同效应。 联系实际，注重创新。各项环境法律规章的制定、修订以及环 境经济政策体系的建设，都要紧密结合我国环境问题的具体情况和 环境管理的实际需求，高度重视环境保护法规及环境经济政策的创 新，确保制定的法规和政策具有针对性、前瞻性和有效性。 突出重点，整体推进。结合“十二五”时期环境保护的重点任
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务和需要解决的突出环境问题，以修订环境保护法、大气污染防治 法，制定土壤环境保护、环境应急管理、核安全、化学品环境管理 等方面的法律法规为重点，不断完善环境保护法规体系；深入推进 排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境税等环境经济政策的试点 工作，争取尽快在总结试点经验的基础上出台相关法规和政策文件， 推动环境保护法规和环境经济政策建设工作的全面提升。 （三）主要目标 根据我国环境保护法规和环境经济政策建设的现状以及我国环 境保护的实际需要，借鉴国外和国内其他领域立法和政策制定的经 验，加快修订现有法律法规和制定新法，积极推进环境经济政策的 研究、制定和实施工作，到 2015 年形成比较完善的、促进生态文明 建设的环境保护法规和环境经济政策框架体系。 三、重点领域和主要任务 （一）环境保护法规建设 1、做好《环境保护法》修订 积极配合全国人大环资委、法工委，针对《环境保护法》实施 过程中存在的突出问题，围绕加强政府环境责任、完善监管制度、 推动公众参与和强化法律责任等重点内容，吸收实践证明行之有效 的环境管理制度和措施，全力做好《环境保护法》的修订工作。同 时，积极开展环境法典编纂的前期研究。 2
、完善环境保护法律体系 通过修订现有法律和制定新法，不断完善环境保护法律体系，
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从法律上、制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，解决环保事 业发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。一是紧紧 围绕推动科学发展和加快转变经济发展方式，抓紧修订《大气污染 防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环 、 、 、 境影响评价法》等法律。二是着力解决损害群众健康的突出环境问 题，研究起草土壤环境保护、环境应急管理、机动车污染防治、生 物多样性保护等方面的立法。三是保障国家核与辐射安全，尽快研 究制定《核安全法》 ，积极推动《原子能法》 ，完善核安全法律法规 体系。 3、推动环保行政法规进程 一是及时总结探索环保新道路的实践经验，将提高行政管理效 能、有效解决环境保护面临的实际问题的环境管理制度，上升为环 保行政法规。抓紧制定放射性废物安全管理条例、环境监测管理条 例、土壤环境保护条例、畜禽养殖污染防治条例以及化学品环境管 理、机动车污染防治方面的法规，抓紧修订《建设项目环境保护管 理条例》和《核电厂核事故应急管理条例》 ，研究论证环境责任、电 磁辐射环境管理、环境应急管理等法规。二是依法及时制定现行环 保法律需要配套的行政法规，保障环保法律的有效实施。三是对环 保法律明确授权制定排污许可、总量控制等方面的法规，抓紧完成 授权立法，增强环保法律的可操作性。四是对我国缔结或者参加的 《生物多样性公约》 《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》 、 等与环境保护有关的国际条约，抓紧研究制定相关配套法规，切实
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履行国际条约规定的义务。 4、加快环保部门规章步伐 着力构建逻辑清晰、充满活力、富有效率的环境保护部门规章 体系。一是推动环境保护监督管理手段与方式的规范化、制度化、 法制化，通过及时制定部门规章，完善长效环境管理制度，为解决 环境管理工作面临的新情况新问题提供依据。二是在通盘研究的基 础上，通过适时开展规章以及规范性文件的清理工作，对不同时期 制定的环境监督管理内容相近的规章以及规范性文件，进行适度整 合修改，消除法律规范之间存在的不协调现象。三是对环保法律法 规中需要进一步明确具体含义的规定，以及法律法规制定后出现新 情况需要明确适用法律依据的，通过及时做出解释，保证法律法规 的有效实施。 5、积极参与其他领域立法 全国人大、国务院和国务院有关部门与环境保护密切相关的立 法项目，如自然遗产保护法
、生态补偿条例、城镇排水与污水处理 条例等，应当高度重视，认真研究，积极提出环境保护方面的意见 和建议，推动相关立法顺利开展。 6、大力支持地方环保立法 一是积极支持、指导和推动地方制定环境法规或者规章，更加 突出地方特色，更加注重针对性和可操作性，以适应地方环保工作 的实际需要，补充国家环境立法的不足，并为其他地方的环境立法 提供有益借鉴。二是加强地方环保立法的调研，将立法条件比较成
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熟、应当用法律规范来调整、具有普遍适用意义、各方面意见比较 一致的地方立法经验及时上升为适用全国的环保法律法规。三是加 强地方环保立法工作的交流和培训，构建环保立法工作者交流平台， 实现环保立法信息共享。 7、推进环境经济政策法制化 及时评估和总结环境公共财政、绿色金融、环境税费改革、绿 色贸易政策、生态补偿、排污权有偿使用和交易、环境价格政策、 环保综合名录等环境经济政策的实施效果，有计划、有重点地将实 践证明成熟的环境经济政策上升为法律法规，充分发挥环境经济政 策对于环境保护工作的规范和引导作用。 8、开展环境立法后评估 一是合理选择评估对象。结合经济社会发展和环境管理工作的 实际需求，积极开展对《水污染防治法》 《环境影响评价法》 《建 、 、 设项目环境保护管理条例》等法律法规的立法后评估工作。二是创 新评估方式。通过文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实 地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法 比较分析等多种形式，开展环境立法后评估。三是明确评估重点。 对环境法律制度的科学性、立法技术的规范性、法律规定的可操作 性、法规之间的协调性、法律执行的有效性等做出客观评价，为修 改完善环境法律法规、改进环境执法提供重要依据。 9、探索环境司法保障机制 一是研究建立环境行政执法与司法的相互配合机制，制定环保
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部门与公安机关、人民检察院和人民法院的沟通协调办法。二是加 快制定环境污染损害评估鉴定的办法以及污染损害纠纷调处的程序 规定，保障公众的环境救济权。三是推动环境公益诉讼，对于严重 污染环境和破坏生态，损害国家和公众环境利益的，积极支持环保 团体提起环境公益诉讼。 10、创新环境立法模式 一是注重保护公众环境权益。在环境立法项目的选择上，要以 直接危害群众健康的环境问题为重点，以保护人民群众生产生活环 境为目标，注重保障公众的环境知情权、参与权和监督权。二是推 进科学立法、民主立法，不断扩大公民对环境立法
的有序参与，通 过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形 式，认真听取各方面意见尤其是基层群众的意见，广泛征求国务院 各部门、地方各级政府和管理相对人的意见，切实做到集思广益、 凝聚共识，增强环保法律法规贯彻实施的群众基础。三是密切跟踪 国际环境立法趋势，研究借鉴国外的环境立法经验，从中吸取适合 中国国情的有益经验。 （二）环境经济政策建设 1、推动现有税制“绿色化” 一是配合财税部门，将严重污染环境、大量消耗资源的商品纳 入消费税征收范围，修订消费税税目税率表；对生产符合下一阶段 标准车用燃油的企业，在消费税政策上予以优惠。二是适时修订《环 境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）、 》《环境保护专
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用设备企业所得税优惠目录（2008 年版） 》和《资源综合利用企业所 得税优惠目录（2008 年版）。三是选择防治任务重、技术标准成熟 》 的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。 2、完善环保收费制度 一是结合重金属污染防治规划、持久性有机污染物污染防治 规划，研究逐步提高收费标准，推动修订排污费征收标准管理办 法。二是研究提出促进有机肥使用，秸秆和畜禽粪便等农村废弃 物综合利用的财税扶持政策，推进征收方式改革。三是推动完善 城镇污水和垃圾处理收费政策，逐步提高收费标准。四是推动制 定核设施退役费用、放射性废物、危险废物处置费用收取和管理 办法。 3、改革环境价格政策 一是研究制定燃煤电厂烟气脱硝脱汞电价政策，对可再生能源 发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。二是推 动制定废旧荧光灯管回收和无害化处置补贴政策。三是推动制定限 制类和淘汰类高耗水企业惩罚性水价，完善鼓励再生水、海洋淡水、 微咸水、矿井水和雨水开发利用的价格政策；四是推动制定高耗能、 高污染行业差别电价政策，对污水处理、污泥无害化处理、非电力 行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠。五是研 究基于环境成本考虑的资源性产品定价政策，将资源开采过程中的 生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定 价体系中。
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4、深化环境金融服务 一是健全绿色信贷政策。以国家确定的节能减排、淘汰落后产 能的重点行业、涉重金属行业、对土壤造成严重污染的行业，以及 环境风险高、环境污染事故发生次数较多、损害较大的行业为重点， 研究制定绿色信贷行业指南。构建绿色信贷环境信息的网络途径和 数据平台。研究制定绿色信贷环境信息
管理办法。研究建立绿色信 贷政策效果评估制度。建立企业环境行为信用评价制度。二是深化 环境污染责任保险政策。以《关于环境污染责任保险工作的指导意 见》规定的六大重点领域、重金属排放行业以及国家规定的其他高 环境风险行业为重点，开展环境污染责任保险。健全环境污染责任 保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。抓紧制定环境污染责 任保险配套技术规范，包括硫酸、合成氨、造纸、铅锌冶炼、铅蓄 电池、铅汞采选冶炼等行业的环境风险评估技术指南。研究提出对 环境污染责任投保企业和承保公司给予保费补贴和政策优惠的措施 建议。三是完善绿色证券政策。进一步规范上市公司环境保护核查 和后督察制度，推动上市公司持续改进环境行为，建立和完善上市 公司环境信息披露机制，推进在部分地区开展上市公司环境绩效评 估试点。四是开展环境保护债券政策研究，积极支持符合条件的企 业发行债券用于环境保护项目。 5、健全绿色贸易政策 一是推动修订取消出口退税的商品清单和加工贸易禁止类商品 目录，配合有关部门，采取禁止、限制、允许、鼓励等手段，减少
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由于贸易导致的环境污染和生态破坏。二是研究充分利用 WTO 框架 下的环境保护条款，积极应对国外起诉我国限制稀缺性矿产资源产 品出口的贸易纠纷。研究制定既充分考虑我国自身的贸易利益，又 尽可能地拓展出口市场的环境服务和产品清单，积极参与 WTO 相关 标准的制定。三是积极参与 WTO 对华贸易政策的环境议题审议，以 及中国对 WTO 其他成员方贸易政策的环境议题评议，并开展国内环 境政策和措施的贸易影响分析。四是推动对外投资和对外援助的环 境保护工作。研究制定中国企业境外投资环境行为指南，强化境外 中资企业和对外援助机构的社会责任。 6、建立排污权有偿使用和交易制度 一是研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有 关技术指南。二是扩大排污权有偿使用和交易试点范围，研究将二 氧化硫、氮氧化物排污权有偿使用和交易试点适当扩展到排放份额 比重大、监测条件好的行业，继续拓展化学需氧量、氨氮排污权有 偿使用和排污交易试点区域。 7、构建生态补偿机制 一是针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、 资源枯竭型城市五大领域，开展生态系统有偿服务与生物多样性经 济价值评估研究，合理确定补偿标准，拟定补偿技术指南，逐步构 建生态补偿机制和政策体系，推动建立国家生态补偿专项资金；二 是选择自然保护区、重要生态功能区等典型地区开展生态补偿试点，
鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、
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生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。三是配合有关部门，推 进矿产资源开发和资源型城市发展转型基金试点，并实行补偿绩效 考核。四是研究制定低、中放射性固体废物区域处置补偿机制问题。 8、完善公共财政支持环保政策 一是研究提出将环境质量状况、重点生态功能区、环境基本公 共服务建设成效作为一般性转移支付重要因素的政策建议，争取将 环境基本公共服务均等化建设作为环境财政专项转移支付的重点； 完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方、 革命老区和重点生态功能区环境保护的转移支付力度；二是优化环 保投资统计体系和绩效评价体系，并研究环保专项资金的支出方式， 提高资金使用效率。三是配合财政部门，继续加强政府绿色采购制 度建设，强化产品生产、流通、消费全过程的环保要求，定期调整、 优化政府绿色采购清单。研究将环境服务纳入绿色采购清单，支持 环境服务业的发展。四是深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补” 政策。 9、制定和完善环境保护综合名录 制定和完善“双高” （高污染、高环境风险）产品名录等环境保 护综合名录，建立“双高”产品名录动态管理数据库，提高“双高” 产品名录等环境保护综合名录的针对性、可操作性，为财政、税收、 贸易、信贷、保险、产业、科技等部门落实节能减排提供环保依据。 10、推进污染损害鉴定评估 一是组建环境污染损害鉴定评估专业队伍，逐步建立健全工作
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机制，研究制定系列环境污染损害鉴定评估技术规范。二是积极开 展试点工作，力求重点突破。2011 年-2012 年为探索试点阶段，重 点开展案例研究和试点工作，在国家和试点地区初步形成环境污染 损害鉴定评估工作能力。2013 年-2015 年为重点突破阶段，以制定 重点领域管理与技术规范以及队伍建设为主，强化国家和试点地区 的环境污染损害鉴定评估队伍的能力建设。为推动相关立法进程， 全面推进相关工作的深入开展打好基础。 四、保障措施 （一）加强组织协调 环境保护部要统筹规划、统一协调、精心组织、抓好落实。政策 法规司及有关（司）局要按照职责分工，做好相关环境保护法规和专 项环境经济政策的研究制定工作。环保部门要主动加强与其他部门的 协调合作，强化部门间联动，加大法规和政策的制定和实施力度。 （二）加大经费保障 各级环保部门应进一步加强对环境保护法规和环境经济政策制 定的经费保障。应根据环境保护法规和环境经济政策建
设的实际需 要，有计划地列专题、安排相关科研项目，组织研发法规和政策制 定、实施过程中所需的相关技术和方法。重点加大法规和政策基础 研究、可行性论证、试点及执行情况跟踪调查和后评估方面的经费 支持力度。 （三）建设人才队伍 各级环保部门应重视所属环境政策法规研究单位的工作，稳定
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支持其从事环境政策法规研究。鼓励国家、地方环境政策法规研究 单位紧密协作、联合攻关。制定环境政策法规人才管理和高层次人 才引进的激励政策。针对学科带头人、骨干和基层工作者分别制定 人才教育、培训和培养计划。加大对人才培养与政策法规研究团队 建设的支持力度，加快选配一批具有世界前沿水平的环境政策法规 研究专家和创新团队。 （四）强化培训宣传 切实加大环境保护法规和环境经济政策的培训和宣传力度。 精 心组织、适时开展对地方政府、地方环保部门和相关经济部门、司 法机关以及企业事业单位有关人员的培训和宣讲，并通过新闻媒体 营造良好的舆论氛围，促进规划的贯彻落实。 （五）扩大公众参与 强化环境保护法规和环境经济政策制定过程中的信息公开，畅 通公众参与渠道，通过面向社会征集意见，召开专家咨询会、论证 会、听证会等形式，广泛听取社会各界的意见。
附图一： “十二五”全国环境保护法规建设框架体系图 附图二： “十二五”全国环境经济政策建设框架体系图
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附图一：
宪法
“十二五”全国环境保护法规建设框架体系图
“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”
综合立法
污染防治
生态保护
核与辐射
损害救济
国际履约
法律
▲环境保护法 ▲环境影响评价法 清洁生产促进法 循环经济促进法
水污染防治法 ▲大气污染防治法 ▲海洋环境保护法 ▲环境噪声污染防治法 固体废物污染环境防治法 ⊙土壤环境保护法 ⊙有毒化学品控制法
森林法 水法 水土保持法 土地管理法 防沙治沙法 …… ★自然遗产保护法
放射性污染防治法 ★核安全法或原子能法
民法通则-损害赔偿 侵权责任法 刑法-破坏环境资源罪
⊙气候变化应对法 ⊙生物多样性保护法
行政 法规
规划环境影响评价条例 ▲建设项目环境保护 管理条例 排污费征收使用管理 条例 全国污染源普查条例 ★环境监测管理条例
相关法律司法解释 环保部门规章 地方环境立法
废弃电器电子产品回收处理 管理条例 医疗废物管理条例 水污染防治法实施细则 淮河流域水污染防治暂行条例 防治陆源污染物污染损害海洋环境 管理条例 防治海岸工程建设项目污染损害 海洋环境管理条例 防
治海洋工程建设项目污染损害 海洋环境管理条例 海洋倾废管理条例 防治船舶污染海洋环境管理条例 防止拆船污染环境管理条例 危险化学品安全管理条例 太湖流域管理条例 ★城镇排水与污水处理条例 ★排污许可证管理条例 ★环境应急管理条例 ⊙饮用水水源地保护条例
自然保护区条例 水文条例 水土保持法实施条例 土地管理法实施条例 土地复垦条例 病原微生物实验室生物安 全管理条例 …… ★畜禽养殖污染防治条例 ★遗传资源获取与惠益分 享管理条例 ★生态补偿条例
民用核设施安全监督管理条例 ▲核电厂核事故应急管理条例 ★放射性废物安全管理条例 核材料管制条例 民用核安全设备监督管理条例 放射性物品运输安全管理条例 放射性同位素与射线装置安全 和防护条例 ★电磁环境管理条例
⊙环境责任
ODS 管理条例 ⊙POPs 污染防治 ⊙危化品环境管理 ⊙固废进口管理 ⊙遗传资源保护
说明： ★ 拟制定 ▲ 拟修订 ⊙ 研究制定 未标注的为已发布实施的法律法规
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附图二：
“十二五”全国环境经济政策建设框架体系图
完善四个领域 建立两项机制
金 融 贸 易 排污交易 生态补偿
税
费
价
格
指导 性文 件或 法规 规定
1、⊙环境税法 2、企业所得税、增值税、资 源税、消费税等法律法规中 有利于环保的规定 3、排污收费条例 4、▲污水处理、垃圾处置收 费政策
1、“十二五”节能减排 《 综合性工作方案》中有 关绿色电价、水价规定 2、关于开展环境污染损 害鉴定评估工作的若干 意见
1、关于落实环保政策法规防范信贷风 险的意见 2、关于环境污染责任保险工作的指导 意见 3、关于绿色证券的指导性文件 ——证券法相关规定 ——《国务院关于加强环境保护重点 工作的意见》关于严格上市公司环保 核查规定 ——证监会《关于重污染行业生产经 营公司 IPO 申请申报文件的通知》
1、 ▲环境保护综合名录 2、▲取消“双高”产 品出口退税的政策 3、▲禁止“双高”产 品加工贸易的政策 4、 ⊙中国对外投资企 业环境行为指南
★关于加快推进 排污权有偿使用 和交易工作的指 导意见
1、水污染防治法关于 水环境生态保护补偿 机制 2、关于开展生态补偿 试点工作的指导意见 3、★生态补偿条例 4、★关于建立健全生 态补偿机制若干意见
配套 文件
一、税收政策配套文件 1、▲企业所得税：①环境保 护专用设备企业所得税优惠 目录②环境保护节能节水项 目企业所得税优惠目录③资 源综合利用企业所得税优惠 目录 2、增值税：关于资源综合利 用及其他产品增值税政策的 通知 3、资源税：关于调整耐火粘 土和萤石资源
税适用税额标 准的通知；新疆原油、天然 气资源税若干问题的规定 4、▲消费税：消费税税目税 率表 二、收费政策配套文件 1、▲排污费征收标准管理办法 2、▲城镇污水处理费：将污 泥处理费用纳入处理成本 3、▲垃圾处理收费：加大征 收力度，降低征收成本
一、绿色电价政策配套 文件 1、燃煤发电机组脱硫电 价及脱硫设施运行管理 办法 2、关于进一步贯彻落实 差别电价政策有关问题 的通知 3、★燃煤电厂烟气脱硝 优惠电价政策 二、绿色水价政策配套 文件 1、关于做好城市供水价 格管理工作有关问题的 通知 2、关于推进水价改革促 进节约用水保护水资源 的通知 3、⊙支持再生水、海水 淡化、微咸水、矿井水 和雨水开发利用的价格 政策 三、环境污染损害鉴定 评估工作配套文件 1、⊙突发水环境事故环 境污染损害鉴定评估技 术指南 2、⊙重金属环境污染损 害鉴定评估技术指南
一、绿色信贷政策配套文件 1、关于全面落实绿色信贷政策进一步完善 信息共享工作的通知 2、环保总局、银监会信息交流与共享协议 3、★部分行业绿色信贷指南 二、环境污染责任保险政策配套文件 1、环境风险评估技术指南之一——氯碱企 业环境风险等级划分方法 2、环境风险评估技术指南之二——硫酸企 业环境风险等级划分方法 3、★合成氨、造纸等行业环境风险指南文件 三、绿色证券政策配套文件 1、关于对申请上市的企业和申请再融资的 上市企业进行环境保护核查的通知 2、关于进一步规范重污染行业生产经营公 司申请上市或再融资环境保护核查工作的 通知 3、关于加强上市公司环境保护监督管理工 作的指导意见 4、关于进一步严格上市环保核查管理制度 加强上市公司环保核查后督察工作的通知 5、关于进一步规范监督管理严格开展上市 公司环保核查工作的通知
1、▲银监会、安监总 局等有关部门转发环 保综合名录的通知 2、 ▲取消出口退税的 商品清单 3、 ▲加工贸易禁止类 商品目录
1、试点地区出台 配套文件 2、 ★火电行业主要 大气污染物排污权 有偿使用与排污交 易管理办法 3、 ★主要水污染物 排污权有偿使用与 交易技术指南
试点地区出台配套文件
说明： ★拟制定 ▲拟修订 ⊙研究制定 未标注的为已发布实施
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