中国电影业的体制改革与发展趋势
国家广电总局电影局 毛 羽
一、改革之初
中国电影业的体制，是上个世纪50年代模仿前苏联建立的，其基本特点是电影生产和发行放映政企合一、按指令性计划指标生产和发行放映电影。中央设中国电影发行放映公司，地方有一级政府就设立一级电影发行放映公司，形成中央到地方垂直管理的发行放映体制。又由于地方发行放映公司又都由所在地政府行政管理，所以，构成典型的“条块结合”模式。条块结合是计划经济年代确保经济利益之外实行全国普及放映的条件，有利于各司其职，保障供应。由于中影公司是全国唯一的一家有独立发行权的公司，制片厂影片发行全部交由由中影公司统购统销。
此种行政性和非市场化的运营机制，经过了计划经济年代在全国实行普及放映的辉煌后，其弊端随着改革开放的深入，也逐渐显现出来。具体表现为由于行政“割据”的局面，电影企业等级分明，缺乏横向联合，难以形成全国统一开放、竞争有序的电影市场。同时，电影制片企业没有企业经营自主权，出品的影片不能直接面向市场；各省级公司也没有自购影片地方发行权的权力。尽管1991年全国放映收入接近24亿，创下了新中国电影有史以来的最高纪录，但制片和各省级电影公司与统购统销影片的中影公司的矛盾日益突出起来：制片企业因为不能直接面向市场，加之发行环节过多，其收入已经不能
维持生产。而省级公司要求实行地方自购发行权，使省级公司真正实现“自主经营、独立核算”的呼声日益高涨。因此种状况的影响，电影业的几项重要业务指标开始下降：1992年，观众人次从1991年的144亿猛降至105亿，发行收入和放映收入较前一年分别减少17.9%和15.7%。而制片与发行放映之间利益的分配仍然极不合理：1992年全国放映收入19.9亿元，而制片的收入只有1.68亿，不足总收入的十分之一，制片难以为继。
1993年1月5日，广电部《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》发布。这一被电影行业称之为“三号文件”的基本精神在于：电影制片、发行、放映等企业必须适应党的十四大确立的社会主义市场经济体制，改变四十年来计划经济下电影的“统购统销”，调整由此形成的制片、发行、放映三者之间经济分配上的不合理状况。1993年的改革主要是：一、将国产故事片由中影公司统一发行改由各制片单位直接与地方发行单位见面（进口影片仍统一由中影公司向各省、市、自治区公司发行）；二、电影票价要原则上放开，具体由各地政府掌握。
改革之初，拥有了独立发行自己影片权力的制片厂，收益较过去有明显提高。北京电影制片厂与香港合拍的影片《狮王争霸》，在直接同上海新成立的全国第一家电影股份制公司——上海永乐影视股份有限公司的交易中，破天荒地从上海电影市场上获得了近百万元的票房收入，这在过去是不可想象的。此时，另一个问题出现了：按照“三号文件”精神，尽管中影公司国产影片的全国垄断经营被打破了，但是各省级公司在自己的行政区域内独家经营、垄断发行以及中间环节过多的局面仍然普遍存在。过去制片厂面对中影一个一个垄断经营者，而现在要面对32家地方垄断经营者。制片厂与发行公司的谈判仍然是“一对一”，仍然处在不平等的状态。为此，1994年8月1日，广电部电影局下发了《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》（电
影行业称之为348号文件），按照中华人民共和国《著作权法》和国务院《关于进一步加强知识产权保护工作的决定》精神，348号文件明确影片（著作权）发行权拥有单位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、边、穷省区除外）的各级发行、放映单位发行。这一指导思想使得电影全行业所有企业的经营自主权在政策上、理论上得到认可，市场多主体的形成成为可能。
348号文件下发后，关于改革的争论基本得以平息。如何在市场竞争中掌握主动，成为每个企业都在思考的问题。按照广电部的要求，中影公司开始了积极引进反映世界优秀文明成果和表现当代电影艺术、技术最新成就的影片的工作。在启动、活跃市场的同时，中影公司与全国各发行公司和放映单位一起，开始探索并研究新的经营模式，在落实现代企业制度、广泛谋求联合、扩大经营规模、探究院线制等方面作了有益的尝试。电影市场出现复兴势头，境内境外资金对电影的投资出现热潮，表明了对中国电影市场的信心增强。
改革的最终目标是通过利益的调整、公平开放、竞争有序的市场的形成，使制片厂得以生产出更多更好的影片。可以说，电影市场的生命在于影片的质量。随着发行体制改革的深入，制片业也必须正视自身存在的问题并尽快启动机制转换的步伐。同样，制片业的出路也在于树立市场观念、培养竞争意识、增强风险承担能力。为此，制片厂必须主动迎接挑战。
中国的改革开放到今天已经整整二十年了。二十年来，社会的每一次进步都与思想的解放和观念的更新密不可分。就电影行业的机制改革来说也是如此。可喜的是，近些年来，农村电影发行放映机制的改革迈出了对城市电影改革具有借鉴意义的步子。1993年，广电部3号文件明确了县级电影公司购买农村16毫米拷贝的权力，充分给予了县级公司经营自主权。一些县级公司改革过去等、靠、要及官商作风，迎接市场挑战，取得了前所未有的成绩。比如河南中牟、新密等
县，16毫米影片发行收入每年都超过100万元。但仍有很多公司没有紧迫感。
1995年，广电部474号文件进一步放开农村16毫米拷贝经营权。强调任何一级公司和集体、个体的放映单位都可以自由购买，每个16毫米拷贝均含有全国放映权。在此之后每年的全国农村电影工作会议都强调了这一规定。因为它符合中国农村电影市场的实际情况，也符合党的十五大提出的“抓好大的，放活小的”的精神，同时极大地调动了广大农村放映员的积极性。然而，这一政策在很多地区并没有得到很好的贯彻，原因是农村放映员自己购买拷贝会危及县级电影公司的垄断地位。因此，全国一些地方出现了放映员购买拷贝后被没收、被罚款甚至放映员被扣留的现象。广电部、电影局一再强调：县级公司应该通过更新观念、转变机制来成为16毫米经营主体，而不是通过行政手段赋予。
河南省郑州市郊区出现的农民放映员自筹资金、自购拷贝并成立股份制放映联合体的做法，得到了电影局的肯定。这是农村电影改革中出现的一种新生事物，这一新生事物从它诞生的那一天起就伴随着观念之争。要感谢那些勇敢的农民放映员们，是他们在逆境中的坚持、是他们创造的所辖区域内电影市场的兴旺说服了越来越多的人们。1998年5月6日，管辖着中国最大农村电影市场的河南省文化厅在全国率先改变观念，他们向全省各地文化主管部门发文，积极鼓励、支持农村电影发行行业实现多种经济成份并存及经营形式多样化；鼓励、支持股份制和股份合作制的探索，并推动其逐步完善。
如果说农村电影发行放映体制的改革对城市改革具有借鉴意义的话，那么以下几点是极有意味的：首先，明确了放映单位的主体地位，赋予了他们购买拷贝的权力；其次，由于放映单位直接面对影片发行权拥有者，直接面对观众，环节单纯、渠道畅通，因而对市场的把握能力大大加强；再次，放映单位之间的股份制联合，具有了城市
里的院线功能。
二、改革中期
由于我国电影行业的发行放映企业是配套出来的划地为牢的企业，每个企业有自己规定的活动区域，在这个区域每个企业都受到保护，可以舒服地也可以惨淡地活着；你不能去别人的区域，别人也休想来你的领地。因此十四大以来的电影行业机制改革，就是在试图寻找一条削弱这种“条块分割经济”弊端从而达到减少环节、拓宽渠道的道路。一个地区成立两家或两家以上的发行公司，对打破独家垄断、形成平等公平竞争市场格局是有利的。这是建立“统一开放、竞争有序”市场目标的基础。
1995年1月1日348号文件正式生效后，市场因为潜在的竞争主体的出现一度活跃起来。地市电影公司和影院作为企业法人的主体意识开始觉醒，他们希望直接面对制片厂和中影公司以便影片更直接地与观众见面。这一段时间市场看似动荡，实则是重组所必须经历的阶段。即使在改革之后市场控制得较好、票房一直保持在全国前列的福建也出现了以福州等几个城市电影公司组成的海峡公司，渴望凭借自己的能力与省级公司一搏的局面。几乎是同时，上海出现了上海电影制片厂组建的第二条院线即东方院线；四川、山西等地的第二发行渠道也在竞争中脱颖而出。但是，制片厂看到的曙光很快就暗淡下去，主要原因在于中影公司独家掌握着进口影片的发行大权，而这批影片对市场的重要性是国内任何一家制片厂所不能比的。因此，中影公司的独家发行大权实际上是掌握着下面两条渠道的生死大权。几家公司里有的没有得到中影公司的影片而夭折，有的因中影或者制片厂挑动两家公司恶性竞价后伤了元气。这种模式没有走通。
当电影行业在旧的体制下并没有多少改变地运营着的时候，一些
省级公司在面对市场时也感到了力不从心。一方面，对于制片厂和中影公司的影片，因为害怕被地市突破而都要投入资金购买，另一方面地市公司在当地保护下可以只要影片不交片租。省级公司被拖得不堪重负，终于意识到要想发展必须有所放弃。这样，新一轮的两条发行渠道之争在1997年又开始出现。不过市场的放开并没有出现喜人的情景。以陕西为例可以看到悲剧的重演。
1997年底，陕西省电影公司上报文化厅一份《关于全省35毫米影片经营的改革意见》，其核心是影片发行市场全方位放开，凡有条件的地市电影公司都可以申办全省影片发行许可证，面向全省发行，不受行政区域限制；同时，电影放映市场也全方位放开，放映单位可以自由选择有省厅发的影片发行许可证发行方，不受区域限制。1998年新年伊始，陕西省文化厅下发了《关于改革我省35毫米影片发行办法的通知》，陕西电影市场放开。
这是陕西省电影公司艰难地维持了几年后，不得已而作出的选择。他们体会到，传统的经营方式，不能调动各地市公司法人承担35毫米影片的经营责任，而省公司又无法直接面对市场，造成所发行的影片未能紧贴市场，票房一再下降。而地市欠款不断增加，购片资金严重不足，节目、拷贝短缺，形成难以摆脱的恶性循环。只有通过放开，动员全行业内有能力的公司都来购片，都来投资改造影院，引进新技术，才能达到加大投入的目的。另外，放开后谁购片，谁直接对放映单位经营，不仅减少中间环节，降低成本，而且以单片为经营单位，更有利于把每部影片相对应的观众群体请到电影院。陕西省公司还提出了以后购片应有“资本运营”的观念。不求购买多少影片、要把有限的资本放在追求效益上，买一部影片，就要使这部影片产出最大的效益。
这些良好的想法具体操作起来后，省、市公司的矛盾又不可避免地暴露出来。竞争中陕西省公司处于不利位置，原因是近几年省公司
没有抓自己的院线建设，而西安市公司拥有直属影院8家，发行收入几乎占全省三分之二。因此，西安市获得了独立购买影片和在全省发行影片的权力后，购片积极性很高，并把这看成是西安公司死生存亡的关键。1998年初，西安市电影公司在与省公司竞价中影公司的一批影片时，以高出过去几十万的价格获得了这批影片的全省发行权。按照市场潜力来说，这样的价格是有很大风险的。不过，因为这批影片里有《泰坦尼克号》（当时谁也没有预料到它的票房如此惊人），西安公司得以度过难关，并因为获得了经营自主权，而使得西安电影市场出现红火局面，经过一年的努力，西安电影各项收入皆创历史最好成绩。而省公司却因没能得到影片而失去了长期以来调控市场的能力。经过一年的实践，陕西省文化厅认为改革“出现一些新问题，特别是不少地方出现竞争无序、走私泛滥的混乱现象，使国产优秀影片不能正常放映，有损于全省电影市场的整体利益” 。于是，分开的市场重又以行政命令整合在一起，电影发行机制重回老路。2000年初，广电总局电影局依据《电影管理条例》给西安电影公司和西安电影制片厂通过资产重组形成的发行公司下发了全国《电影发行经营许可证》，但是地方的保护使得这家新公司至今都不能在当地工商注册，这家公司只好胎死腹中。
由此可见，市场放开后无休止的争吵扯皮使中国电影市场陷入了“不改革等死，搞改革找死”的两难困境。长期的内耗使这块世界上最大的电影市场得不到有效的调理，而显得各自为政、零乱无章。反思几家公司的失败得出的结论是：一个省组建两个发行机构仍然势在必行。但是，两个发行机构的竞争不能停留在影片发行权的独家争夺上，而应体现在两个发行机构控制的影院数量、放映质量和服务意识上。原因很简单，一条院线的生存至少一年应该有100部以上的影片，而目前情况下中影公司和制片单位还不能提供足够的片源满足两个发行机构的需求。于是谁争夺到了影片发行权谁就赢得了能够生存下去的机会。当年海峡公司、太原公司、成都公司竞争买片的出价方式
是近乎悲壮的，一些卖片单位或许因当时的竞价得到了利益，但马上无论是买方卖方都尝到了这种自杀性经营方式带来的苦果：买方投入太大没有实力收回成本继续购片，卖方卖得的高价因买方的惨淡经营并没有实际的得到。历史不能重复，中影公司也意识到了手上这批进口影片在重建中国电影市场上的份量。在电影局的协调下，1998年正式开始运作的四川第二发行渠道四川峨嵋电影发行放映公司，不再通过竞价方式而按照其市场份额，获得了进口影片的供应。至此，一个地区两个发行渠道的建立开始走向正轨。之后不久，广西、湖南、广东、湖北相继出现了两个发行渠道。
另一方面，为了避免出现两条发行渠道之争，避免因竞争而造成的所谓“肥水不流外人田”，地方出现的种种改革激情被传统的思维惯性压抑下去。为了维护市场的“稳定”，一种发行公司之间的联营模式在几个省开始尝试。继中影公司向山东几个地市电影公司直接供片的 “山东突破”之后，在山东地方电影管理部门的干预下成立了山东齐鲁影业公司；同样，继多家制片厂直接向苏州等四个市供片的“江苏突破”之后，在江苏地方电影管理部门的干预下，成立了江苏长江影业公司。此外，湖北、陕西等地也出现了类似的省地市电影发行公司的“俱乐部”。 但由于联合的目的都是为了稳定自己的地盘，没有实现真正意义上的资产重组，这类联营公司运作过程中大都存在不少弊端，比如由于所有制关系没有改变，联营中的省、市公司仍然是过去计划经济的模式，各公司内部人员臃肿、吃大锅饭的局面仍然存在，面对瞬息万变的市场时，企业仍然缺乏活力，三角债问题更加突出等等。因此，联营公司在面对市场时，压力仍然十分巨大。一方面，对于制片厂和中影公司的影片，要投入资金购买，另一方面一些地市公司及放映单位交不起片租。联营中的省级公司被拖得不堪重负，终于意识到要想发展必须有所放弃。
突出重围的首先是四川省电影公司。从省公司脱胎而出的四川西
南影业有限责任公司，在初具现代企业制度模式的同时，经营方向也从单纯的发行向放映延伸。如今，以四川“CHN院线”为品牌的电影院，在四川的发展达到了黄金时期：四川省电影公司与王府井电影城等五家与其有资产相连的电影院组建了院线，五家影院分别由省公司独资、控股和参股组成，拥有43块银幕。湖北省电影公司奋起直追，“银兴”院线成立以来，就在全省拥有了35块银幕。正由于果断地放弃了发行公司同发行公司之间不真实的所谓“联营”，才换来了省公司今天同地市县公司“老朋友，新关系”意义上的领头地位。建院线、抓多厅影院，在这条路上取得可喜业绩的还有广东、湖南省的电影公司。
另一种发行改革模式在辽宁、北京、上海等地进行了有益的尝试。辽宁省电影所进行的改革，是目前为止发行放映体制改革步子最大、最彻底的一次改革，它是外在宏观改革环境和内部运作机制难以为继所逼迫出来的。经过重组后成立的辽宁北方电影股份公司，打破了地域的界限，将全省范围的电影市场归为一个大市场，变原来的省市县多个发行层次为一个层次，变省市县公司之间行政区划关系为资本运营关系。北京新影联有限责任公司，在北京的多厅影院建设相对滞后的情况下，试图创造出将整个北京的影院当作一个多厅影院来操作的模式。上海则借助于多年积累的发行经验，使其电影市场成为最好的地区之一。近些年的实践表明，这种模式的公司内部机制的建立上都与过去有了很大的变化，票房收入年年都有大的增长，市场秩序也很规范，市场控制能力大大增强。
但另一个不容忽视的问题必须解决，那就是市场任何时候都应是开放的，进出有序的，不能因某一公司实力的增强就可以封闭，就可以限制准入。实力的增强绝不应是垄断地位的加强。所以，当中影公司以债转股的方式进入到辽宁北方公司和其他一些公司的时候，当这样的公司开始操作整个东北市场或者控制某一市场的时候，是该欢呼
电影市场重新大一统、欢呼电影企业做强作大了呢，还是该检讨这种行为是否背离了改革的初衷。因为改革的初衷就是为了促进多个发行主体的出现，只有多个发行放映主体的出现，才会促进电影市场的竞争与活跃，才会带来电影市场与电影创作的丰富多彩。
在电影发行放映机制改革步履艰难地向前推进的时候，经过现代化改造的电影院开始呈现出一缕缕令人兴奋的曙光。短短的几年间，那些拥有现代化影院的城市又一次把观众请回了电影院。这些现代化的电影院，是外资参与改建后带来的一种新的看电影的观念。外商参与改建中国城市影院，从1997年中央领导同志提出试点后，通过上海、武汉、重庆、北京、广州等几个地方的实践，取得了许多宝贵的经验。外资影院无论是经营理念、管理模式，还是硬件设施设备、服务质量，都适应了现代企业的经营和运作方式，适应了现代观众对文化娱乐生活的需求。
现代电影院的一个基本标志是多厅放映，每个厅都有一流的数字立体声音响效果，高清晰度的大银幕，都有舒适的观看环境。而我国电影院一般都建设于50、60年代，基本上都只有一个放映大厅，且年久失修。全国7000多家专业电影院中，数字立体声银幕到现在为止还不到200块，与人民群众日益增长的物质、精神文化要求有很大的差距。此种状况下，外资影院的风骚独领，刺激了国内拥有先进思维方式的电影企业家们。他们敏锐地意识到了影院这场革命性的变化对自己公司命运的影响。在最早实现两个电影发行渠道并存发行影片的四川，因为有了竞争，使得成都电影市场成为中国拥有多厅电影院最多的城市。浙江公司创建了电影超市的概念。杭州庆春电影大世界，由于有12个电影放映厅，把看电影的选择权交给了观众，因而创造了每天3万到5万，最高达7—8万的票房，2000年成为全国电影院票房之最。
而最重要的，是多厅电影院的不断增加，将给予中国电影制片业足够的时空舞台。多厅影院因为放映空间的扩大使得在同一时间里放映多部影片成为可能，不同类型观众的观赏要求都可以在此得到满足。各类观众都来了，各类影片的潜在价值在多厅影院里就可以充分
发挥出来，各类影片的喜爱者就可以找到自己的看电影空间。电影的放映形式实现了观众类型的细分化，而反馈到影片的拍摄中，就将形成按照市场需求去制作类型影片的生产模式。
中国电影院有着巨大的发展空间。目前在美国，将近8600人就有一个放映厅，而我们中国，却是12万人才有一个放映厅。这种差距，也是今后电影事业发展的潜力和动力。有理由对中国的电影前景充满信心。
三、新一轮的改革
“统一开放、竞争有序”市场格局的形成，是在中国建立起市场经济框架的基本条件之一。 电影市场的改革也不例外。改革给中国电影业带来了生机和活力，但中国电影要想继续向前发展，仍然面临许多亟待解决的问题。比如电影企业布局分散、数量多，小而全、形不成规模，实力较弱。电影企业结构不合理，机制运转不活，缺乏市场竞争力；优秀国产影片还不能满足市场和观众需求；电影流通渠道单一，发行层次、环节过多，电影市场垄断的局面尚未根本改变，难以形成公平竞争的市场环境；电影市场经营不规范，管理薄弱，电影走私盗版屡禁不止，偷漏瞒报票房和拖欠款现象严重；城市影院数量少，设施落后，远不能满足人民群众休闲方式的新变化和看电影的需求。因此，为了适应社会主义市场经济，适应加入WTO的要求，促进电影事业持续发展，2000年国家广电总局、文化部联合下发了《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，作为配套，电影局下发了两个《实施细则》，对今后电影市场的改革思路做了进一步的阐明。与此同时，为适应我国加入WTO的形势，更进一步的改革举措也在研究制定中。其基本思路是：
首先强调要规范组建电影企业集团。要以实力强的电影企业为龙
头，通过重组，优化资源配置，转换经营机制,提高影视制作和经营能力，实现企业的规模效益；要进一步深化影视合流改革，加快建立影视录盘一体化，组建电影企业集团，形成电影行业的主力军；要在清产核资、界定产权的基础上，逐步理顺集团内部产权关系，以资本为主要联结纽带，努力构建符合现代企业制度要求的母子公司体制，完善法人治理结构。改革的方向就是从单一的产品结构、所有制结构、经济结构向有利于优化资源配置的多元化的结构转变，从生产型机制向生产与经营结合，以生产促经营，以经营带生产的机制转变，从传统的行政垄断管理方式向现代集约型管理方式转变；从模拟技术手段向数字化、网络化技术手段转变；从行政壁垒、地区分割的小市场向全国统一开放，竞争有序的大市场转变。改革的重点是抓大放小，在全国建立起若干个具有国际竞争力的多媒体兼营，技术装备先进，产品丰富多样的大型电影制片集团和若干个设施设备先进、影院布局合理、跨地区经营的大型电影放映集团，尽快形成规模优势，尽快培育出具有较强竞争实力的“国家队”和“主力军”，把中国电影产业做大做强。
第二，《若干意见》第一次对电影全行业提出了“试行股份制，调整产权结构”的要求。电影企业的股份制改革分为三个层次：制片单位的股份制改造，须由广播影视系统国有资本控股，可以吸收系统外国有资本入股；发行单位的股份制改造，须由国有资本控股，可以吸收境内非国有资本参股（中影集团公司除外）；放映单位的股份制改造，可以吸收非国有资本和境外资本参股，但须由境内资本控股，并按程序报有关部门审批。
关于制片、发行和放映三个层次的不同表述，是由现阶段电影的特殊性决定的。由于电影是精神产品，国有资本的控股就非常重要。电影行业国有经济起主导作用，既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。为体现“抓
大放小”原则，电影放映单位基本上已放开搞活，社会资金、民营资本甚至外资的进入，必将有力地推进电影院更新换代的步伐。 第三，建立以院线为主的供片机制。为突破长期困扰我们电影市场的“条块分割”局面，改变部门和地方相互封锁与割据，专业化和社会协作不高的局面，此次改革非常明确地提出要按照市场规律，积极推行院线制，促进跨地区经营，减少发行层次，增加发行渠道，逐步实现以院线为主的供片机制。近些年的探索与实践，使越来越多的电影人认识到，成熟的电影市场，应该使电影制片、发行、放映三个环节运作起来更加具有专业化性质，而不是互相参与。因此，所谓制片发行放映一条龙的模式在实践中已受到质疑。因为这仍然是一种“条块割据”和利益垄断。因此，利用现有的发行放映资源，建立区域性院线和跨省院线，鼓励有条件的电影发行放映公司进行院线制改造，是电影不能忽视的改革方向。因为只有多条平等经营的院线的形成，才有可能给予制片、发行、放映充分的选择余地，才能通过良性的竞争与合作活跃电影市场，满足老百姓看电影的需求。
第四，也是极为关键的措施，就是对进口影片的供片政策进行了调整。为保证两条渠道的供片并做到公平合理，《实施细则》首先要求中国电影集团公司的发行部门对地方两条发行渠道的市场份额进行划分，然后再据此分割版权费和拷贝数，可谓不厌其烦、用心良苦。因为这是培育市场必须要做的基础工作。为了做好这一切，对中国电影集团公司的发行放映部门的性质定位就更加清晰了：既然是国家赋予影片独家进口职能的公司，其作为就不能只是企业行为，它承担着建立市场秩序的任务。进口影片的发行放映如果仅仅是企业行为的话，国内任何电影企业将无力与之抗衡，电影市场的改革也无从谈起。这是记取这些年来电影改革的得失后得出来的经验教训。
最后，《若干意见》对改革目标的表述非常简洁明了：通过深化改革，建立起充满活力、调动各方面积极性的管理体制和运行机制，
多出优秀作品，多出优秀人才；建立起完善的电影市场体系，形成全国统一开放、竞争有序的电影市场格局；形成一批以影视产业为龙头的、有竞争力的大型电影集团和现代电影企业，推动我国电影业的发展壮大。
目标有了，但要实现它，还有赖于电影行业的各个部门从自身一点一滴非常艰辛地做起。有一点很清楚，随着数字技术的突飞猛进，世界上那些强势媒体对弱势媒体的威胁也就越来越严重。在美国，电影已经同传媒合并，电影同因特网服务商的合并也已开始。国家对电影业的保护，决不是要闭关锁国，而是希望电影同其他重要产业一样，在这样一个保护期内，迅速更新观念，加快改革进程，以拥有抗风险的能力。电影并不同于很多传统的制造产业，属于夕阳产业，恰恰相反，随着生活水平的提高，人民群众对于电影的需求也将更大。传统的制造业也将更多地转行于服务业。有经济学家将电影业列入新世纪的朝阳产业中，认为只要经营得当，只要三年的时间电影业就可以赚钱。因此，目前处于低谷中的电影从业人员大可不必悲观失望，既然时代赋予了挑战，就一定会有机遇在等待电影人。中国市场经济条件下的电影业，必将出现新的转机。
中国电影业的体制改革与发展趋势
国家广电总局电影局 毛 羽
一、改革之初
中国电影业的体制，是上个世纪50年代模仿前苏联建立的，其基本特点是电影生产和发行放映政企合一、按指令性计划指标生产和发行放映电影。中央设中国电影发行放映公司，地方有一级政府就设立一级电影发行放映公司，形成中央到地方垂直管理的发行放映体制。又由于地方发行放映公司又都由所在地政府行政管理，所以，构成典型的“条块结合”模式。条块结合是计划经济年代确保经济利益之外实行全国普及放映的条件，有利于各司其职，保障供应。由于中影公司是全国唯一的一家有独立发行权的公司，制片厂影片发行全部交由由中影公司统购统销。
此种行政性和非市场化的运营机制，经过了计划经济年代在全国实行普及放映的辉煌后，其弊端随着改革开放的深入，也逐渐显现出来。具体表现为由于行政“割据”的局面，电影企业等级分明，缺乏横向联合，难以形成全国统一开放、竞争有序的电影市场。同时，电影制片企业没有企业经营自主权，出品的影片不能直接面向市场；各省级公司也没有自购影片地方发行权的权力。尽管1991年全国放映收入接近24亿，创下了新中国电影有史以来的最高纪录，但制片和各省级电影公司与统购统销影片的中影公司的矛盾日益突出起来：制片企业因为不能直接面向市场，加之发行环节过多，其收入已经不能
维持生产。而省级公司要求实行地方自购发行权，使省级公司真正实现“自主经营、独立核算”的呼声日益高涨。因此种状况的影响，电影业的几项重要业务指标开始下降：1992年，观众人次从1991年的144亿猛降至105亿，发行收入和放映收入较前一年分别减少17.9%和15.7%。而制片与发行放映之间利益的分配仍然极不合理：1992年全国放映收入19.9亿元，而制片的收入只有1.68亿，不足总收入的十分之一，制片难以为继。
1993年1月5日，广电部《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》发布。这一被电影行业称之为“三号文件”的基本精神在于：电影制片、发行、放映等企业必须适应党的十四大确立的社会主义市场经济体制，改变四十年来计划经济下电影的“统购统销”，调整由此形成的制片、发行、放映三者之间经济分配上的不合理状况。1993年的改革主要是：一、将国产故事片由中影公司统一发行改由各制片单位直接与地方发行单位见面（进口影片仍统一由中影公司向各省、市、自治区公司发行）；二、电影票价要原则上放开，具体由各地政府掌握。
改革之初，拥有了独立发行自己影片权力的制片厂，收益较过去有明显提高。北京电影制片厂与香港合拍的影片《狮王争霸》，在直接同上海新成立的全国第一家电影股份制公司——上海永乐影视股份有限公司的交易中，破天荒地从上海电影市场上获得了近百万元的票房收入，这在过去是不可想象的。此时，另一个问题出现了：按照“三号文件”精神，尽管中影公司国产影片的全国垄断经营被打破了，但是各省级公司在自己的行政区域内独家经营、垄断发行以及中间环节过多的局面仍然普遍存在。过去制片厂面对中影一个一个垄断经营者，而现在要面对32家地方垄断经营者。制片厂与发行公司的谈判仍然是“一对一”，仍然处在不平等的状态。为此，1994年8月1日，广电部电影局下发了《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》（电
影行业称之为348号文件），按照中华人民共和国《著作权法》和国务院《关于进一步加强知识产权保护工作的决定》精神，348号文件明确影片（著作权）发行权拥有单位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、边、穷省区除外）的各级发行、放映单位发行。这一指导思想使得电影全行业所有企业的经营自主权在政策上、理论上得到认可，市场多主体的形成成为可能。
348号文件下发后，关于改革的争论基本得以平息。如何在市场竞争中掌握主动，成为每个企业都在思考的问题。按照广电部的要求，中影公司开始了积极引进反映世界优秀文明成果和表现当代电影艺术、技术最新成就的影片的工作。在启动、活跃市场的同时，中影公司与全国各发行公司和放映单位一起，开始探索并研究新的经营模式，在落实现代企业制度、广泛谋求联合、扩大经营规模、探究院线制等方面作了有益的尝试。电影市场出现复兴势头，境内境外资金对电影的投资出现热潮，表明了对中国电影市场的信心增强。
改革的最终目标是通过利益的调整、公平开放、竞争有序的市场的形成，使制片厂得以生产出更多更好的影片。可以说，电影市场的生命在于影片的质量。随着发行体制改革的深入，制片业也必须正视自身存在的问题并尽快启动机制转换的步伐。同样，制片业的出路也在于树立市场观念、培养竞争意识、增强风险承担能力。为此，制片厂必须主动迎接挑战。
中国的改革开放到今天已经整整二十年了。二十年来，社会的每一次进步都与思想的解放和观念的更新密不可分。就电影行业的机制改革来说也是如此。可喜的是，近些年来，农村电影发行放映机制的改革迈出了对城市电影改革具有借鉴意义的步子。1993年，广电部3号文件明确了县级电影公司购买农村16毫米拷贝的权力，充分给予了县级公司经营自主权。一些县级公司改革过去等、靠、要及官商作风，迎接市场挑战，取得了前所未有的成绩。比如河南中牟、新密等
县，16毫米影片发行收入每年都超过100万元。但仍有很多公司没有紧迫感。
1995年，广电部474号文件进一步放开农村16毫米拷贝经营权。强调任何一级公司和集体、个体的放映单位都可以自由购买，每个16毫米拷贝均含有全国放映权。在此之后每年的全国农村电影工作会议都强调了这一规定。因为它符合中国农村电影市场的实际情况，也符合党的十五大提出的“抓好大的，放活小的”的精神，同时极大地调动了广大农村放映员的积极性。然而，这一政策在很多地区并没有得到很好的贯彻，原因是农村放映员自己购买拷贝会危及县级电影公司的垄断地位。因此，全国一些地方出现了放映员购买拷贝后被没收、被罚款甚至放映员被扣留的现象。广电部、电影局一再强调：县级公司应该通过更新观念、转变机制来成为16毫米经营主体，而不是通过行政手段赋予。
河南省郑州市郊区出现的农民放映员自筹资金、自购拷贝并成立股份制放映联合体的做法，得到了电影局的肯定。这是农村电影改革中出现的一种新生事物，这一新生事物从它诞生的那一天起就伴随着观念之争。要感谢那些勇敢的农民放映员们，是他们在逆境中的坚持、是他们创造的所辖区域内电影市场的兴旺说服了越来越多的人们。1998年5月6日，管辖着中国最大农村电影市场的河南省文化厅在全国率先改变观念，他们向全省各地文化主管部门发文，积极鼓励、支持农村电影发行行业实现多种经济成份并存及经营形式多样化；鼓励、支持股份制和股份合作制的探索，并推动其逐步完善。
如果说农村电影发行放映体制的改革对城市改革具有借鉴意义的话，那么以下几点是极有意味的：首先，明确了放映单位的主体地位，赋予了他们购买拷贝的权力；其次，由于放映单位直接面对影片发行权拥有者，直接面对观众，环节单纯、渠道畅通，因而对市场的把握能力大大加强；再次，放映单位之间的股份制联合，具有了城市
里的院线功能。
二、改革中期
由于我国电影行业的发行放映企业是配套出来的划地为牢的企业，每个企业有自己规定的活动区域，在这个区域每个企业都受到保护，可以舒服地也可以惨淡地活着；你不能去别人的区域，别人也休想来你的领地。因此十四大以来的电影行业机制改革，就是在试图寻找一条削弱这种“条块分割经济”弊端从而达到减少环节、拓宽渠道的道路。一个地区成立两家或两家以上的发行公司，对打破独家垄断、形成平等公平竞争市场格局是有利的。这是建立“统一开放、竞争有序”市场目标的基础。
1995年1月1日348号文件正式生效后，市场因为潜在的竞争主体的出现一度活跃起来。地市电影公司和影院作为企业法人的主体意识开始觉醒，他们希望直接面对制片厂和中影公司以便影片更直接地与观众见面。这一段时间市场看似动荡，实则是重组所必须经历的阶段。即使在改革之后市场控制得较好、票房一直保持在全国前列的福建也出现了以福州等几个城市电影公司组成的海峡公司，渴望凭借自己的能力与省级公司一搏的局面。几乎是同时，上海出现了上海电影制片厂组建的第二条院线即东方院线；四川、山西等地的第二发行渠道也在竞争中脱颖而出。但是，制片厂看到的曙光很快就暗淡下去，主要原因在于中影公司独家掌握着进口影片的发行大权，而这批影片对市场的重要性是国内任何一家制片厂所不能比的。因此，中影公司的独家发行大权实际上是掌握着下面两条渠道的生死大权。几家公司里有的没有得到中影公司的影片而夭折，有的因中影或者制片厂挑动两家公司恶性竞价后伤了元气。这种模式没有走通。
当电影行业在旧的体制下并没有多少改变地运营着的时候，一些
省级公司在面对市场时也感到了力不从心。一方面，对于制片厂和中影公司的影片，因为害怕被地市突破而都要投入资金购买，另一方面地市公司在当地保护下可以只要影片不交片租。省级公司被拖得不堪重负，终于意识到要想发展必须有所放弃。这样，新一轮的两条发行渠道之争在1997年又开始出现。不过市场的放开并没有出现喜人的情景。以陕西为例可以看到悲剧的重演。
1997年底，陕西省电影公司上报文化厅一份《关于全省35毫米影片经营的改革意见》，其核心是影片发行市场全方位放开，凡有条件的地市电影公司都可以申办全省影片发行许可证，面向全省发行，不受行政区域限制；同时，电影放映市场也全方位放开，放映单位可以自由选择有省厅发的影片发行许可证发行方，不受区域限制。1998年新年伊始，陕西省文化厅下发了《关于改革我省35毫米影片发行办法的通知》，陕西电影市场放开。
这是陕西省电影公司艰难地维持了几年后，不得已而作出的选择。他们体会到，传统的经营方式，不能调动各地市公司法人承担35毫米影片的经营责任，而省公司又无法直接面对市场，造成所发行的影片未能紧贴市场，票房一再下降。而地市欠款不断增加，购片资金严重不足，节目、拷贝短缺，形成难以摆脱的恶性循环。只有通过放开，动员全行业内有能力的公司都来购片，都来投资改造影院，引进新技术，才能达到加大投入的目的。另外，放开后谁购片，谁直接对放映单位经营，不仅减少中间环节，降低成本，而且以单片为经营单位，更有利于把每部影片相对应的观众群体请到电影院。陕西省公司还提出了以后购片应有“资本运营”的观念。不求购买多少影片、要把有限的资本放在追求效益上，买一部影片，就要使这部影片产出最大的效益。
这些良好的想法具体操作起来后，省、市公司的矛盾又不可避免地暴露出来。竞争中陕西省公司处于不利位置，原因是近几年省公司
没有抓自己的院线建设，而西安市公司拥有直属影院8家，发行收入几乎占全省三分之二。因此，西安市获得了独立购买影片和在全省发行影片的权力后，购片积极性很高，并把这看成是西安公司死生存亡的关键。1998年初，西安市电影公司在与省公司竞价中影公司的一批影片时，以高出过去几十万的价格获得了这批影片的全省发行权。按照市场潜力来说，这样的价格是有很大风险的。不过，因为这批影片里有《泰坦尼克号》（当时谁也没有预料到它的票房如此惊人），西安公司得以度过难关，并因为获得了经营自主权，而使得西安电影市场出现红火局面，经过一年的努力，西安电影各项收入皆创历史最好成绩。而省公司却因没能得到影片而失去了长期以来调控市场的能力。经过一年的实践，陕西省文化厅认为改革“出现一些新问题，特别是不少地方出现竞争无序、走私泛滥的混乱现象，使国产优秀影片不能正常放映，有损于全省电影市场的整体利益” 。于是，分开的市场重又以行政命令整合在一起，电影发行机制重回老路。2000年初，广电总局电影局依据《电影管理条例》给西安电影公司和西安电影制片厂通过资产重组形成的发行公司下发了全国《电影发行经营许可证》，但是地方的保护使得这家新公司至今都不能在当地工商注册，这家公司只好胎死腹中。
由此可见，市场放开后无休止的争吵扯皮使中国电影市场陷入了“不改革等死，搞改革找死”的两难困境。长期的内耗使这块世界上最大的电影市场得不到有效的调理，而显得各自为政、零乱无章。反思几家公司的失败得出的结论是：一个省组建两个发行机构仍然势在必行。但是，两个发行机构的竞争不能停留在影片发行权的独家争夺上，而应体现在两个发行机构控制的影院数量、放映质量和服务意识上。原因很简单，一条院线的生存至少一年应该有100部以上的影片，而目前情况下中影公司和制片单位还不能提供足够的片源满足两个发行机构的需求。于是谁争夺到了影片发行权谁就赢得了能够生存下去的机会。当年海峡公司、太原公司、成都公司竞争买片的出价方式
是近乎悲壮的，一些卖片单位或许因当时的竞价得到了利益，但马上无论是买方卖方都尝到了这种自杀性经营方式带来的苦果：买方投入太大没有实力收回成本继续购片，卖方卖得的高价因买方的惨淡经营并没有实际的得到。历史不能重复，中影公司也意识到了手上这批进口影片在重建中国电影市场上的份量。在电影局的协调下，1998年正式开始运作的四川第二发行渠道四川峨嵋电影发行放映公司，不再通过竞价方式而按照其市场份额，获得了进口影片的供应。至此，一个地区两个发行渠道的建立开始走向正轨。之后不久，广西、湖南、广东、湖北相继出现了两个发行渠道。
另一方面，为了避免出现两条发行渠道之争，避免因竞争而造成的所谓“肥水不流外人田”，地方出现的种种改革激情被传统的思维惯性压抑下去。为了维护市场的“稳定”，一种发行公司之间的联营模式在几个省开始尝试。继中影公司向山东几个地市电影公司直接供片的 “山东突破”之后，在山东地方电影管理部门的干预下成立了山东齐鲁影业公司；同样，继多家制片厂直接向苏州等四个市供片的“江苏突破”之后，在江苏地方电影管理部门的干预下，成立了江苏长江影业公司。此外，湖北、陕西等地也出现了类似的省地市电影发行公司的“俱乐部”。 但由于联合的目的都是为了稳定自己的地盘，没有实现真正意义上的资产重组，这类联营公司运作过程中大都存在不少弊端，比如由于所有制关系没有改变，联营中的省、市公司仍然是过去计划经济的模式，各公司内部人员臃肿、吃大锅饭的局面仍然存在，面对瞬息万变的市场时，企业仍然缺乏活力，三角债问题更加突出等等。因此，联营公司在面对市场时，压力仍然十分巨大。一方面，对于制片厂和中影公司的影片，要投入资金购买，另一方面一些地市公司及放映单位交不起片租。联营中的省级公司被拖得不堪重负，终于意识到要想发展必须有所放弃。
突出重围的首先是四川省电影公司。从省公司脱胎而出的四川西
南影业有限责任公司，在初具现代企业制度模式的同时，经营方向也从单纯的发行向放映延伸。如今，以四川“CHN院线”为品牌的电影院，在四川的发展达到了黄金时期：四川省电影公司与王府井电影城等五家与其有资产相连的电影院组建了院线，五家影院分别由省公司独资、控股和参股组成，拥有43块银幕。湖北省电影公司奋起直追，“银兴”院线成立以来，就在全省拥有了35块银幕。正由于果断地放弃了发行公司同发行公司之间不真实的所谓“联营”，才换来了省公司今天同地市县公司“老朋友，新关系”意义上的领头地位。建院线、抓多厅影院，在这条路上取得可喜业绩的还有广东、湖南省的电影公司。
另一种发行改革模式在辽宁、北京、上海等地进行了有益的尝试。辽宁省电影所进行的改革，是目前为止发行放映体制改革步子最大、最彻底的一次改革，它是外在宏观改革环境和内部运作机制难以为继所逼迫出来的。经过重组后成立的辽宁北方电影股份公司，打破了地域的界限，将全省范围的电影市场归为一个大市场，变原来的省市县多个发行层次为一个层次，变省市县公司之间行政区划关系为资本运营关系。北京新影联有限责任公司，在北京的多厅影院建设相对滞后的情况下，试图创造出将整个北京的影院当作一个多厅影院来操作的模式。上海则借助于多年积累的发行经验，使其电影市场成为最好的地区之一。近些年的实践表明，这种模式的公司内部机制的建立上都与过去有了很大的变化，票房收入年年都有大的增长，市场秩序也很规范，市场控制能力大大增强。
但另一个不容忽视的问题必须解决，那就是市场任何时候都应是开放的，进出有序的，不能因某一公司实力的增强就可以封闭，就可以限制准入。实力的增强绝不应是垄断地位的加强。所以，当中影公司以债转股的方式进入到辽宁北方公司和其他一些公司的时候，当这样的公司开始操作整个东北市场或者控制某一市场的时候，是该欢呼
电影市场重新大一统、欢呼电影企业做强作大了呢，还是该检讨这种行为是否背离了改革的初衷。因为改革的初衷就是为了促进多个发行主体的出现，只有多个发行放映主体的出现，才会促进电影市场的竞争与活跃，才会带来电影市场与电影创作的丰富多彩。
在电影发行放映机制改革步履艰难地向前推进的时候，经过现代化改造的电影院开始呈现出一缕缕令人兴奋的曙光。短短的几年间，那些拥有现代化影院的城市又一次把观众请回了电影院。这些现代化的电影院，是外资参与改建后带来的一种新的看电影的观念。外商参与改建中国城市影院，从1997年中央领导同志提出试点后，通过上海、武汉、重庆、北京、广州等几个地方的实践，取得了许多宝贵的经验。外资影院无论是经营理念、管理模式，还是硬件设施设备、服务质量，都适应了现代企业的经营和运作方式，适应了现代观众对文化娱乐生活的需求。
现代电影院的一个基本标志是多厅放映，每个厅都有一流的数字立体声音响效果，高清晰度的大银幕，都有舒适的观看环境。而我国电影院一般都建设于50、60年代，基本上都只有一个放映大厅，且年久失修。全国7000多家专业电影院中，数字立体声银幕到现在为止还不到200块，与人民群众日益增长的物质、精神文化要求有很大的差距。此种状况下，外资影院的风骚独领，刺激了国内拥有先进思维方式的电影企业家们。他们敏锐地意识到了影院这场革命性的变化对自己公司命运的影响。在最早实现两个电影发行渠道并存发行影片的四川，因为有了竞争，使得成都电影市场成为中国拥有多厅电影院最多的城市。浙江公司创建了电影超市的概念。杭州庆春电影大世界，由于有12个电影放映厅，把看电影的选择权交给了观众，因而创造了每天3万到5万，最高达7—8万的票房，2000年成为全国电影院票房之最。
而最重要的，是多厅电影院的不断增加，将给予中国电影制片业足够的时空舞台。多厅影院因为放映空间的扩大使得在同一时间里放映多部影片成为可能，不同类型观众的观赏要求都可以在此得到满足。各类观众都来了，各类影片的潜在价值在多厅影院里就可以充分
发挥出来，各类影片的喜爱者就可以找到自己的看电影空间。电影的放映形式实现了观众类型的细分化，而反馈到影片的拍摄中，就将形成按照市场需求去制作类型影片的生产模式。
中国电影院有着巨大的发展空间。目前在美国，将近8600人就有一个放映厅，而我们中国，却是12万人才有一个放映厅。这种差距，也是今后电影事业发展的潜力和动力。有理由对中国的电影前景充满信心。
三、新一轮的改革
“统一开放、竞争有序”市场格局的形成，是在中国建立起市场经济框架的基本条件之一。 电影市场的改革也不例外。改革给中国电影业带来了生机和活力，但中国电影要想继续向前发展，仍然面临许多亟待解决的问题。比如电影企业布局分散、数量多，小而全、形不成规模，实力较弱。电影企业结构不合理，机制运转不活，缺乏市场竞争力；优秀国产影片还不能满足市场和观众需求；电影流通渠道单一，发行层次、环节过多，电影市场垄断的局面尚未根本改变，难以形成公平竞争的市场环境；电影市场经营不规范，管理薄弱，电影走私盗版屡禁不止，偷漏瞒报票房和拖欠款现象严重；城市影院数量少，设施落后，远不能满足人民群众休闲方式的新变化和看电影的需求。因此，为了适应社会主义市场经济，适应加入WTO的要求，促进电影事业持续发展，2000年国家广电总局、文化部联合下发了《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，作为配套，电影局下发了两个《实施细则》，对今后电影市场的改革思路做了进一步的阐明。与此同时，为适应我国加入WTO的形势，更进一步的改革举措也在研究制定中。其基本思路是：
首先强调要规范组建电影企业集团。要以实力强的电影企业为龙
头，通过重组，优化资源配置，转换经营机制,提高影视制作和经营能力，实现企业的规模效益；要进一步深化影视合流改革，加快建立影视录盘一体化，组建电影企业集团，形成电影行业的主力军；要在清产核资、界定产权的基础上，逐步理顺集团内部产权关系，以资本为主要联结纽带，努力构建符合现代企业制度要求的母子公司体制，完善法人治理结构。改革的方向就是从单一的产品结构、所有制结构、经济结构向有利于优化资源配置的多元化的结构转变，从生产型机制向生产与经营结合，以生产促经营，以经营带生产的机制转变，从传统的行政垄断管理方式向现代集约型管理方式转变；从模拟技术手段向数字化、网络化技术手段转变；从行政壁垒、地区分割的小市场向全国统一开放，竞争有序的大市场转变。改革的重点是抓大放小，在全国建立起若干个具有国际竞争力的多媒体兼营，技术装备先进，产品丰富多样的大型电影制片集团和若干个设施设备先进、影院布局合理、跨地区经营的大型电影放映集团，尽快形成规模优势，尽快培育出具有较强竞争实力的“国家队”和“主力军”，把中国电影产业做大做强。
第二，《若干意见》第一次对电影全行业提出了“试行股份制，调整产权结构”的要求。电影企业的股份制改革分为三个层次：制片单位的股份制改造，须由广播影视系统国有资本控股，可以吸收系统外国有资本入股；发行单位的股份制改造，须由国有资本控股，可以吸收境内非国有资本参股（中影集团公司除外）；放映单位的股份制改造，可以吸收非国有资本和境外资本参股，但须由境内资本控股，并按程序报有关部门审批。
关于制片、发行和放映三个层次的不同表述，是由现阶段电影的特殊性决定的。由于电影是精神产品，国有资本的控股就非常重要。电影行业国有经济起主导作用，既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。为体现“抓
大放小”原则，电影放映单位基本上已放开搞活，社会资金、民营资本甚至外资的进入，必将有力地推进电影院更新换代的步伐。 第三，建立以院线为主的供片机制。为突破长期困扰我们电影市场的“条块分割”局面，改变部门和地方相互封锁与割据，专业化和社会协作不高的局面，此次改革非常明确地提出要按照市场规律，积极推行院线制，促进跨地区经营，减少发行层次，增加发行渠道，逐步实现以院线为主的供片机制。近些年的探索与实践，使越来越多的电影人认识到，成熟的电影市场，应该使电影制片、发行、放映三个环节运作起来更加具有专业化性质，而不是互相参与。因此，所谓制片发行放映一条龙的模式在实践中已受到质疑。因为这仍然是一种“条块割据”和利益垄断。因此，利用现有的发行放映资源，建立区域性院线和跨省院线，鼓励有条件的电影发行放映公司进行院线制改造，是电影不能忽视的改革方向。因为只有多条平等经营的院线的形成，才有可能给予制片、发行、放映充分的选择余地，才能通过良性的竞争与合作活跃电影市场，满足老百姓看电影的需求。
第四，也是极为关键的措施，就是对进口影片的供片政策进行了调整。为保证两条渠道的供片并做到公平合理，《实施细则》首先要求中国电影集团公司的发行部门对地方两条发行渠道的市场份额进行划分，然后再据此分割版权费和拷贝数，可谓不厌其烦、用心良苦。因为这是培育市场必须要做的基础工作。为了做好这一切，对中国电影集团公司的发行放映部门的性质定位就更加清晰了：既然是国家赋予影片独家进口职能的公司，其作为就不能只是企业行为，它承担着建立市场秩序的任务。进口影片的发行放映如果仅仅是企业行为的话，国内任何电影企业将无力与之抗衡，电影市场的改革也无从谈起。这是记取这些年来电影改革的得失后得出来的经验教训。
最后，《若干意见》对改革目标的表述非常简洁明了：通过深化改革，建立起充满活力、调动各方面积极性的管理体制和运行机制，
多出优秀作品，多出优秀人才；建立起完善的电影市场体系，形成全国统一开放、竞争有序的电影市场格局；形成一批以影视产业为龙头的、有竞争力的大型电影集团和现代电影企业，推动我国电影业的发展壮大。
目标有了，但要实现它，还有赖于电影行业的各个部门从自身一点一滴非常艰辛地做起。有一点很清楚，随着数字技术的突飞猛进，世界上那些强势媒体对弱势媒体的威胁也就越来越严重。在美国，电影已经同传媒合并，电影同因特网服务商的合并也已开始。国家对电影业的保护，决不是要闭关锁国，而是希望电影同其他重要产业一样，在这样一个保护期内，迅速更新观念，加快改革进程，以拥有抗风险的能力。电影并不同于很多传统的制造产业，属于夕阳产业，恰恰相反，随着生活水平的提高，人民群众对于电影的需求也将更大。传统的制造业也将更多地转行于服务业。有经济学家将电影业列入新世纪的朝阳产业中，认为只要经营得当，只要三年的时间电影业就可以赚钱。因此，目前处于低谷中的电影从业人员大可不必悲观失望，既然时代赋予了挑战，就一定会有机遇在等待电影人。中国市场经济条件下的电影业，必将出现新的转机。