作者：陈清泰
理论与现代化 2002年09期
经济全球化、信息化、市场化是当代国际性潮流。这一国际大潮的强大作用，给各国 带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中趋利避害 ，各国纷纷进行多方面的战略性调整，以争取一个有利的地位。
一、中国加入WTO的国家发展战略
经过15年坚持不懈的努力，2001年12月11日中国加入了世界贸易组织。从根本上说， 这是中国应对经济全球化机遇和挑战的重大决策。就挑战而言，目前最为直接和突出的 是对国家发展战略和政府管理体制的挑战。
1.中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一
过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广 度和深度，很多生产经营环节进入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者。 世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。中国的国际贸易规模 在过去22年里扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到目前的第7位。中国 通过积极参与国际分工和合作，吸收外国投资与扩大国际贸易，有力地促进了国内产业 结构升级，许多产业融入了国际分工，创造了大量新的就业机会，提高了国民经济运行 效率，增强了综合国力。同时，以开放促改革的局面逐渐形成，在开放中大大推进了国 内经济体制改革的进程，中国在国际经济与政治事务中的地位也不断提高。
中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中国政府从本国的比较优势出发，制定 了正确的对外开放战略，并始终如一地加以实施。为了克服经济体制与国际规则不接轨 的历史现实，中国在经济特区、开发区等局部地区率先实行与国际接轨的体制和优惠政 策，这种局部突破的策略有效地促进了吸引外资与国际贸易的扩大，也为全国的改革开 放起到了示范作用，成为近20年中国经济持续发展重要的原动力。
2.经济全球化使国家经济利益的含义发生变化
经济全球化的本质是经济资源跨国流动的阻力不断降低，使以全球为版图配置经济资 源成为可能。资金、人才、技术等经济资源的大规模跨国流动，几乎使各国经济都被卷 入史无前例的大规模国际分工之中。随着经济全球化的日益加深，国际分工进一步深化 ，跨国公司自身将产业链的不同环节分别布局在不同的国家，把越来越多的国家纳入该 跨国公司的全球生产与服务网络之中。
国际分工格局的演进对各国经济发展正产生极其深刻的影响。我们必须努力发掘和培 育本国的比较优势，在国际分工中争取一个有利地位，才能在经济全球化中获益。
在较少跨国投资情况下，一国经济发展可利用的就是本国资源，本土的企业就是“民 族企业”，民族企业的发展壮大、国内市场不受国外企业侵蚀，就体现了国家经济利益 。跨国公司大量出现后，为了实现全球生产，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行 全球投资、全球融资。随着所有权的国际化，跨国公司的国籍特征有所淡化。尽管在关 系经济命脉和国家安全的领域，保持国家经济独立性是完全必要的，投资输出国与输入 国之间也存在利益冲突；但跨国公司进入一国投资，越来越深地融入东道国的整体经济 之中，成为东道国的“公民”。在那些竞争性产业，来自国际的投资对东道国的经济增 长、就业、税收而言，和“民族企业”几乎并无两样。这就使国家经济利益的含义发生 了重要变化。此时，一个日益明显的基本事实是，一个国家的经济利益不再仅仅体现为 基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为有境外资本参与其中、存在于“本土” 的合资和独资企业。
3.经济全球化背景下的国家发展战略
过去为实现经济发展，以政府为主体，主要依赖本国企业、本国资源，力求建立一个 完整并自求平衡的经济体系；过去为维护国家经济利益，主要依靠设置各种贸易和投资 壁垒，保护国内市场不受外来竞争者侵蚀；同时支持本国企业发展，支持它们去占领国 外市场。改革开放后，在贸易壁垒仍较严重情况下，外商为进入中国市场宁愿接受各种 特殊限制，以投资替代贸易。那时，这种做法对某些产品几乎是惟一的选择，以此绕过 关税和非关税壁垒的障碍，就地生产、就地销售。入世后，贸易和投资壁垒进一步减弱 ，此时外商进入中国市场可以以比较效益原则，有两种选择，即投资或贸易。如果投资 环境良好，诸多跨国公司有可能利用中国的有利条件，将中国作为其全球生产布局的一 部分，在中国生产、全球销售，进而使中国发展成为全球制造业基地。如果投资环境不 理想或比相似的国家差，则外商可以以贸易替代投资，在周边国家设厂生产、将产品以 贸易方式进入中国。显然，外资的不同选择对我国的经济利益有很大差异。
面对巨额经济资源的跨国流动，国家经济利益的含义拓宽了，维护经济利益的方式改 变了。哪个国家能培育和发挥自己的比较优势，并能吸引更多的国际经济资源，就会在 国际分工中占据主动地位，就能更多地分享经济全球化的利益。国家之间的较量，一个 重要方面就是获取国际经济资源的竞争。此时，国家竞争力的高低不仅表现在本国的自 然禀赋、现实经济实力，同样重要的是吸引国际资本、人才、技术的能力和水平。
显然，在这一背景下，中国执着地争取加入WTO是有战略考虑的。我们的战略意图集中 地体现在三个方面：一是营造更加良好的国际经济环境，为更多更好地利用国际经济资 源，加快中国的改革和发展创造有利的外部条件；二是积极参与国际经贸规则的制定， 并利用国际贸易争端解决机制来维护国家正当利益；三是通过借鉴国际经验和通行做法 ，促进政府职能转变和社会主义市场经济体制的建设，提高经济运行的总体效率。
这一战略意图的政策目标，是进一步由贸易和投资壁垒转向开放市场、引入竞争、参 与国际分工，在充分利用本国资源的同时，争取更多地利用国际资源；这一战略意图的 深刻内涵，是通过更深层次的对外开放来推进解决中国经济长期存在的体制性和结构性 矛盾，进一步获得体制转轨和结构升级带来的经济增长动力，从而在开放和改革中提高 国家竞争力。
在今后时期，为实现加入WTO的战略意图，我们必须在深化改革和结构调整两个方面取 得实质性进展。
4.关于中国加入WTO后的应对战略
面对WTO带来的机遇与挑战，任何盲目乐观和消极应付都会带来严重的后果。入世后政 策重点应当明确无误地转向推进实现战略意图，强调在加入WTO的更加开放条件下，加 快国内的调整和改革，创造有效率的市场环境，将中国巨大的潜在市场持续地转化为国 内需求不断增长的优势、劳动力等生产要素低成本的优势、有一定技术含量的以加工组 装为重点的制造业优势、通过学习先进经验而具备的“后发优势”等转化为现实的竞争 优势，从而在全球产业分工和重组中争取一个有利的地位。
实施“进取性战略”，首先是各级政府要努力推进自身的改革。在体制转轨过程中， 政府始终处于特殊而关键的位置。必须进一步放弃传统的计划思维模式，政府发挥作用 的基本点要从对资源配置的直接干预，转向让市场起作用，通过市场力量提高本国资源 配置效率；通过创造良好市场环境吸引国际经济资源。从这个意义上说，中国入世首先 也是最难的环节就是“政府入世”。加入WTO意味着中国政府对自身行为要更加符合市 场机制作出的承诺，即通过引入外部规则与制度来规范和约束政府职能范围和行为方式 。
实施“进取性战略”的落脚点是产业和企业的国际竞争力。如果说加入WTO对中国产业 而言是有利有弊的话，那么可以肯定的是，那些政府保护程度低、市场竞争充分和具有 竞争优势的产业将从入世中受益；而那些政府保护程度高、竞争不充分或处于竞争弱势 的产业将感受到强烈冲击。从总体上看，中国有自己的比较优势，但比较优势毕竟不等 于竞争优势。能否转化为现实的竞争优势，还取决于中国产业和企业在开放和竞争中改 革与调整的有效性。中国产业和企业为提高国际竞争力还有很长的路要走。首先，必须 要塑造“合格的市场主体”，即脱离了政府干预的、产权清晰的、独立的法人实体。而 市场主体的成长壮大不应该是政府选择的产物，应该是市场竞争的结果。其次，必须为 所有市场主体创造公平的市场竞争环境，特别要为民营资本提供平等的竞争平台和市场 机会，让优势企业在竞争中脱颖而出。再次，必须要加紧结构调整，让经济资源能通过 市场不断地向具有或潜在具有竞争优势的产业聚集。
5.要正确理解和利用好“过渡期”
中国在一些重要领域保留了期限不等的过渡期，这也是WTO各成员体通行和认可的一种 做法。对于“过渡期”的理解问题，实际上是过渡期政策的指导思想问题。把过渡期理 解成“保护期”和针对对外的承诺逐条加以“应对”的做法都是过于消极的。“过渡期 ”应当是在兑现入世承诺过程中加速体制转轨和政府改革的过程；是在减缓外部冲击的 同时，不断加强自身竞争力的过程。中国在分享加入WTO带来的利益的同时，必然要承 担一定的风险。而这些风险应当也只能在充分利用WTO提供的机遇过程中逐步化解。从 这个意义上讲，过渡期不是保护期，而是国家和产业竞争力的培育期。在这期间，如果 我们不能在制度创新和结构调整上有所突破，我们就不能更多地分享经济全球化的利益 。因此，今后三至五年的过渡期是至关重要的。在这段时间，中国政府和产业界有很多 工作要做：
一是加快政府改革，转变政府职能，完善社会主义市场经济体制。政府要改变行政理 念和行政方式，要完善市场法规，不断健全宏观调控体系，充实基础设施和公共产品、 服务，维护公平有序的市场竞争秩序。
二是加快企业制度建设，提高公司治理的有效性，培育富有活力的市场竞争主体。公 司治理是企业竞争力的基本要素，在社会资金向生产发展资金的转化中处于核心地位、 起着关键作用。从这个意义上说，公司治理的有效性关系经济发展全局，公司治理的水 平决定经济增长。要以政府为主导，投资者、监管者、社会中介和经理人要作持续的共 同努力，逐步建立公司治理文化，在市场竞争中提高企业竞争力。
三是推进全球化背景下的产业调整和企业重组，培育和发挥比较优势。一方面要根除 那些限制生产要素存量流动与重组的制度性障碍，打破地方和部门保护主义；另一方面 还要为各类投资主体提供公平的市场准入机会，通过资产流动不断优化产业和企业结构 。鼓励企业积极参与国际产业分工；政府要不断完善投资环境以吸引更多的跨国公司直 接投资；在促进产业升级的同时，主动有选择地接受发达国家产业转移，努力把中国建 成世界制造业基地。
四是学习和利用加入WTO的有利条件，提高国际化经营水平。政府要鼓励中国优势企业 实施“走出去”战略，在国际市场上寻找发展空间和机遇，通过对外投资与合作，带动 相关产品出口、短缺产品进口，扩大利用国际资源的能力。
二、在WTO背景下调整国有企业与政府的关系
应对加入世界贸易组织的挑战，概括地说，政府方面就是创造和维护市场环境的问题 ，企业方面就是提高国际竞争力问题。但在体制转轨没有到位的今天，问题远比这复杂 得多。
世界贸易组织的协议和规则主要是约束政府非市场化行为、推动政府为企业创造更加 良好的市场环境。很明显，对于投身市场竞争的企业而言，入世后企业的境内外市场环 境会大大改善。但是过去政企不分越严重、受政府干预越多、得到政府保护程度越高的 行业和企业，入世后受到的挑战和冲击却越为严重。
在加入WTO后，政府要遵守非歧视原则、国民待遇规则、透明度原则，因此政府支持国 有企业的政策立足点必须由在企业外部直接干预，转向创造基本条件，使国有企业成为 独立的、具有和其他竞争对手平等地位的市场主体。就是说，政府对企业过多的直接干 预是不对的，但国家所有者权能继续不到位是不行的；企业还想吃偏饭已经不合时宜， 但面对诸多旧体制遗留问题，要求与竞争对手有个平等地位是合情合理的。企业的独立 性和平等地位这两点是国有企业走向市场所必需、但离开政府靠企业自身又无法做到的 。
1.通过国有资产管理体制改革，使拥有国有资本企业的国家所有者到位又不越位
要使企业成为独立的市场主体，每一份国有股权都必须有明确的、排他性的机构，和 其他股东一样统一行使股东的权能，就必须使企业拥有明晰的产权边界；不仅有独立的 法律地位，而且成为独立的利益主体、决策主体、运营主体。
在现行体制下，国有资产笼统地为国家所有，但产权责任不清，国家与企业财产边界 模糊，所有权与经营权不分，政企不分。改革开放之后虽几经努力，但“两个不分”的 问题从体制安排上并没有解决。随着以市场为取向的经济体制改革不断深化，现行体制 表现出一系列弊端。
(1)政企不分，使政府难以公正对待各类企业，承担起公共管理者的角色。政府既是社 会经济调控者，又直接管理着庞大的国有企业群。政府角色的不确定性，使政府为各类 企业创造公平竞争环境的努力大打折扣。
(2)国家所有，多头管理，产权责任不清。当发现国有资产流失时，无法追究，任何机 构和企业都可以找出理由推御责任，最终只得不了了之。
(3)企业内所有者缺位，治理机制不健全，使内部人控制带有普遍性。在传统国有资产 管理体制范畴内，企业的经营权力在政府与企业之间收了下放、下放了再上收，在这怪 圈中已经循环多次；但决定政企关系的国有资产管理体制改革却始终没有到位，企业内 所有者缺位的问题始终没有解决。
(4)政府为企业设置过多的目标，降低了国有资本运营效率。由于政府给经营者设置了 相互矛盾的目标，使企业的股东权利变得模糊，企业利益的独立性不复存在，准确成本 计算难以进行，因此对经营者就很难准确考核。在出现亏损或经营劣迹时，经营者有足 够的理由推卸责任。
(5)所有权与经营权不分、企业法人财产权不落实，政府承担着无限责任。吃国家“大 锅饭”的体制使国有企业比其他企业更敢于大胆借债、低水平重复投资，甚至借债炒股 、炒房地产，负赢不负亏，出现亏损、不良债务直至发不出工资，都由政府或通过国有 银行在承担着无限责任。
当前，建立和完善符合市场经济要求的国有资产管理、监督、运营体制已具有十分的 紧迫性：1)国有经济有进有退的战略性调整已陆续展开，国有产权重组和交易的规模越 来越大。2)大规模债权转股权正在进行，部分丧失竞争力的企业等待退出市场。3)国有 企业公司制改制的范围在扩大，股权结构变动越来越频繁。4)越来越多的公司股票上市 ，国有股权流通已经提上日程。
十五届四中全会明确了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产管 理体制框架。深化国有资产管理体制的改革应主要解决四个问题：1)落实国有资产经营 责任。形成对每一部分经营性国有资产均可追溯产权责任的体制和机制。2)所有者权能 到位。所有者(代表)进入企业，并在企业内行使所有者权能。3)政府的公共管理职能部 门与监管国有资本经营职能的机构分开。4)实现所有权与经营权分离。确立公司法人财 产制度和所有者有限责任制度。
目前，国有企业改革和发展的任何重大举措都涉及产权变动和所有权的行使。此时， 如果国有资产管理体制仍然不顺、产权责任仍然不清、所有者仍然缺位，其结果要么资 产大规模流失在所难免，要么坐失发展的机遇。
面对入世的形势，要使企业成为独立的市场主体，就必须调整政府与国有企业的关系 ，关键的是通过一系列制度安排，使国家投资和拥有股份的企业，使所有者到位又不越 位。
2.旧体制沉淀下来的企业冗员、企业办社会等问题要由政府与企业一道解决
消化和解决旧体制遗留问题是国有企业取得平等地位的当务之急。现在，政府再给国 有企业特殊优惠，必然遇到WTO规则的制约；但给企业创造平等竞争地位，则是政府责 无旁贷、任何人无话可说的。国有企业3年改革脱困中在解决旧体制遗留问题方面取得 了积极进展。这正是在为增强国有企业活力，使它们取得与其他企业平等竞争地位构建 基础。这个基础主要包括：1)构建企业退出市场的机制和退出通道。2)构建国有职工流 动机制。3)改变企业办社会的状况，使国有企业职工逐步由“企业人”，转变为“社会 人”。4)国有企业由依赖政府注资，转而走向资本市场。
企业作为市场主体，以追求更高投资回报为目标，对资本结构不断优化、企业结构动 态重组、劳动力结构适时调整是适应市场竞争、保持国有经济活力的需要。经济增长有 周期，行业发展有兴衰，企业经营有成败。企业的竞争力就在于持续动态调整和配置生 产要素。但是，3年脱困期间，对企业重组、企业退出、职工下岗分流是当作特殊重大 问题，由政府主持以个案方式逐个处理的，这种方式是不能持久的。
要使这些新机制的萌芽成为不需政府干预、可以通过市场自动运行的机制还远不成熟 ，在3年成就的基础上必须以政府为主、企业积极配合，创造配套条件，完善法规，强 化中介力量，大力推进新机制的建立。从某种意义上说，新机制的建立将从根本上改变 国有企业的状况，是政府给国有企业任何优惠政策所做不到的。
三、提高国家竞争力
面对加入WTO后的形势，关键的措施是提高产业和企业的竞争力。
1.发挥制造业和重化工业的比较优势
经济全球化的过程就是国际分工不断调整的过程。中国能在多大程度上分享经济全球 化的好处，很大程度上取决于我们自己比较优势的发掘、培育和发挥。
中国正处在工业化阶段，尽管我们要大力发展高新技术产业，提高国民经济中高新技 术产业的比重；但就总体而言，在国际分工大格局中现阶段的国际比较优势仍然是必须 经过高新技术改造的加工制造业和重化工业。
中国在加工制造业和重化工业方面已经表现出很强的比较优势，几乎是任何国家无法 相比的。例如：总量上我们是个经济大国，拥有巨大的现实和潜在市场，总体上以内需 为主，有较大的回旋余地。在发展中国家中有较强的生产技术基础，有较强的技术开发 力量，有较完善的产业综合配套能力，有庞大的产业工人队伍和科技人员队伍，劳动力 价格又较低廉。在对外开放中，发达国家和地区陆续把劳动密集型加工制造业向中国沿 海地区转移，之后把劳动密集型的高科技制造业如电子器件、通讯、计算机装配等向中 国转移，又将部分资本密集型重化工业如石化等向中国转移。与此同时，发达国家从某 些产业中的退出，给中国工业化过程腾出了空间。20年来，中国在劳动密集型加工制造 业和某些资本密集型重化工业取得了举世瞩目的长足发展。近20年中国经济持续快速增 长的一个原因，就是这些比较优势陆续发挥作用的结果。
这种主动参与国际分工，发挥比较优势，吸收发达国家产业转移，推进工业化的过程 还会发展下去。只要政府和企业决策得当，并在体制转轨和结构调整两个方面取得新的 突破，中国必将成为世界制造业和重化工业的重要基地。
经济全球化意味着竞争对手的全球化，在激烈的国际竞争中谁也不能保证这种优势可 以持续多久，我们必须持续地作出巨大的努力。现在传统产业面临的矛盾是：1)以数量 求发展的空间受到限制，不再具有高速发展的市场条件，高成长性逐步消失。2)国际竞 争压力增加。激烈的市场竞争使人才和技术越来越成为竞争力的基础；品牌、专有技术 、知识产权越来越成为竞争力的基本要素。没有人才和技术支撑的产品不会有竞争力； 没有知名品牌的多产多销难以获得高额利润。3)规模经济性变得非常重要。物流、信息 流成本的降低使生产成本对竞争力的影响增强。全能型生产组织方式加上冗员过多和企 业办社会造成的低效率、高成本将直接威胁产业的生存。4)随着环保法规的严厉，许多 产业面临持续发展和成本增长的双重压力。
当前，机制转换、结构优化和技术升级是中国工业化进程的主题；持续的创新是使产 业比较优势保持竞争优势的灵魂。为提高产业和企业竞争力，当前至少有以下几点是很 重要的：1)在市场竞争中调整产业结构和企业组织结构，提高社会化分工水平，提高生 产集中度，形成专业化生产、规模经营。2)加大技术开发投入，培植技术开发能力，以 现代技术成果改造传统产业，通过技术创新，实现产品换代、技术更新、产业升级，努 力向传统产业的高端进军，提高附加值。3)加强开拓市场能力，提高市场营销水平。中 低档产品是我们现实优势所在，这块市场不能丢，在保持中低档产品市场的同时，努力 抢占高档产品市场。4)调整生产组织结构，强化主业，分离辅助，发展专业化生产、社 会化协作，实现多品种、小批量、个性化、低成本、短交货期生产，增强市场应变能力 。5)提高国际化经营水平，积极参与国际分工，发展国际合作和战略联盟，充分利用国 内、国际两种资源、两个市场。6)以信息技术改造企业管理，提高管理效率和营销能力 ，实现体制创新、管理创新；推进减人增效；在不断提高质量的同时，强化低成本优势 。7)引入新的投资者，改善股权结构，改善公司治理结构，打开融资渠道。
从总体上讲，要提高我国产业的国际竞争力，就必须扎扎实实地突出主业，培育核心 竞争力，就是壮大企业持续开发新产品的能力、发明专有技术的能力和创造先进营销手 段的能力。主导产品是核心竞争力的精髓，创新是核心竞争力的灵魂。
2.在竞争中提高竞争力
由于我们企业的国际化经营水平不高、国际竞争力不强，一些人总希望充分利用过渡 期对国内企业特别是国有企业用吃偏饭的办法作最后的强化保护；期望经过这一轮保护 在过渡期后有一批被保护的企业就能具有国际竞争力。这种计划思维模式的思路就是企 图越过市场竞争的筛选，认为由政府钦定有发展前景的企业，通过在温室中培育就可以 成长出国际竞争力。如果以这种计划思维模式“利用”入世过渡期，必然导致的结果是 进一步强化政府对微观经济的干预功能，进一步吊起企业依赖政府吃偏饭的胃口。这不 仅与入世和市场化改革方向背道而驰，而且过去政府对国企保护了50年，情况不过如此 ，再增加5年、6年，除了贻误时机外很难有根本性突破。
过去，政府为维护国家利益、扶持国有大企业成长，通过贸易和投资壁垒挡住国外企 业；通过严格的市场准入政策，限制民间投资进入。尽管这一政策的出发点是可以理解 的，但却产生了许多负面效应：一是市场信号扭曲，误导了企业。过度的贸易保护政策 不仅扭曲了市场需求，而且扭曲了国内成本和价格。国内企业产品质量较低、成本比国 际水平高出许多仍有利可图。二是企业失去了国际竞争锻炼的机会，使企业对政府的保 护产生了依赖。有过度的产业保护，企业就缺乏参与国际竞争的动力；隔离了企业与国 际竞争格局的联系，就难以培育出核心竞争力。三是过度保护造成的高成本、低效率最 终转嫁给其他企业和用户，削弱了企业和国家竞争力。
实践证明，市场竞争是优强企业成长的必经之路，它对优强大企业的成长有无可替代 的作用：一是筛选发现作用。优强出自于比较。市场给各个企业平等的机会，但哪家能 成长为优强企业不是靠政府钦定或业主自封。只有那些经过市场无情筛选脱颖而出的企 业，才是更有希望的企业。二是竞争力学习和培养的作用。市场是个大学校，竞争会激 发人的聪明才智。竞争力只能在市场竞争成功与失败的磨练中产生，竞争力属于那些在 市场竞争中善于总结自己和他人经验并持之以恒创新的企业。三是市场潜力的发掘和利 用。市场潜力无穷。企业的竞争是给客户的选择。在客户选择中又使企业发现新需求、 创造新需求、找到新客户。
如果说过渡期政府有责任保护本国企业的话，那么应该保护的是企业发展的机会，决 不能保护落后的结构；保护的是某些有前景的幼稚产业，而不是针对个别企业。
作者介绍：国务院发展研究中心，北京 100010
作者：陈清泰
理论与现代化 2002年09期
经济全球化、信息化、市场化是当代国际性潮流。这一国际大潮的强大作用，给各国 带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中趋利避害 ，各国纷纷进行多方面的战略性调整，以争取一个有利的地位。
一、中国加入WTO的国家发展战略
经过15年坚持不懈的努力，2001年12月11日中国加入了世界贸易组织。从根本上说， 这是中国应对经济全球化机遇和挑战的重大决策。就挑战而言，目前最为直接和突出的 是对国家发展战略和政府管理体制的挑战。
1.中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一
过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广 度和深度，很多生产经营环节进入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者。 世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。中国的国际贸易规模 在过去22年里扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到目前的第7位。中国 通过积极参与国际分工和合作，吸收外国投资与扩大国际贸易，有力地促进了国内产业 结构升级，许多产业融入了国际分工，创造了大量新的就业机会，提高了国民经济运行 效率，增强了综合国力。同时，以开放促改革的局面逐渐形成，在开放中大大推进了国 内经济体制改革的进程，中国在国际经济与政治事务中的地位也不断提高。
中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中国政府从本国的比较优势出发，制定 了正确的对外开放战略，并始终如一地加以实施。为了克服经济体制与国际规则不接轨 的历史现实，中国在经济特区、开发区等局部地区率先实行与国际接轨的体制和优惠政 策，这种局部突破的策略有效地促进了吸引外资与国际贸易的扩大，也为全国的改革开 放起到了示范作用，成为近20年中国经济持续发展重要的原动力。
2.经济全球化使国家经济利益的含义发生变化
经济全球化的本质是经济资源跨国流动的阻力不断降低，使以全球为版图配置经济资 源成为可能。资金、人才、技术等经济资源的大规模跨国流动，几乎使各国经济都被卷 入史无前例的大规模国际分工之中。随着经济全球化的日益加深，国际分工进一步深化 ，跨国公司自身将产业链的不同环节分别布局在不同的国家，把越来越多的国家纳入该 跨国公司的全球生产与服务网络之中。
国际分工格局的演进对各国经济发展正产生极其深刻的影响。我们必须努力发掘和培 育本国的比较优势，在国际分工中争取一个有利地位，才能在经济全球化中获益。
在较少跨国投资情况下，一国经济发展可利用的就是本国资源，本土的企业就是“民 族企业”，民族企业的发展壮大、国内市场不受国外企业侵蚀，就体现了国家经济利益 。跨国公司大量出现后，为了实现全球生产，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行 全球投资、全球融资。随着所有权的国际化，跨国公司的国籍特征有所淡化。尽管在关 系经济命脉和国家安全的领域，保持国家经济独立性是完全必要的，投资输出国与输入 国之间也存在利益冲突；但跨国公司进入一国投资，越来越深地融入东道国的整体经济 之中，成为东道国的“公民”。在那些竞争性产业，来自国际的投资对东道国的经济增 长、就业、税收而言，和“民族企业”几乎并无两样。这就使国家经济利益的含义发生 了重要变化。此时，一个日益明显的基本事实是，一个国家的经济利益不再仅仅体现为 基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为有境外资本参与其中、存在于“本土” 的合资和独资企业。
3.经济全球化背景下的国家发展战略
过去为实现经济发展，以政府为主体，主要依赖本国企业、本国资源，力求建立一个 完整并自求平衡的经济体系；过去为维护国家经济利益，主要依靠设置各种贸易和投资 壁垒，保护国内市场不受外来竞争者侵蚀；同时支持本国企业发展，支持它们去占领国 外市场。改革开放后，在贸易壁垒仍较严重情况下，外商为进入中国市场宁愿接受各种 特殊限制，以投资替代贸易。那时，这种做法对某些产品几乎是惟一的选择，以此绕过 关税和非关税壁垒的障碍，就地生产、就地销售。入世后，贸易和投资壁垒进一步减弱 ，此时外商进入中国市场可以以比较效益原则，有两种选择，即投资或贸易。如果投资 环境良好，诸多跨国公司有可能利用中国的有利条件，将中国作为其全球生产布局的一 部分，在中国生产、全球销售，进而使中国发展成为全球制造业基地。如果投资环境不 理想或比相似的国家差，则外商可以以贸易替代投资，在周边国家设厂生产、将产品以 贸易方式进入中国。显然，外资的不同选择对我国的经济利益有很大差异。
面对巨额经济资源的跨国流动，国家经济利益的含义拓宽了，维护经济利益的方式改 变了。哪个国家能培育和发挥自己的比较优势，并能吸引更多的国际经济资源，就会在 国际分工中占据主动地位，就能更多地分享经济全球化的利益。国家之间的较量，一个 重要方面就是获取国际经济资源的竞争。此时，国家竞争力的高低不仅表现在本国的自 然禀赋、现实经济实力，同样重要的是吸引国际资本、人才、技术的能力和水平。
显然，在这一背景下，中国执着地争取加入WTO是有战略考虑的。我们的战略意图集中 地体现在三个方面：一是营造更加良好的国际经济环境，为更多更好地利用国际经济资 源，加快中国的改革和发展创造有利的外部条件；二是积极参与国际经贸规则的制定， 并利用国际贸易争端解决机制来维护国家正当利益；三是通过借鉴国际经验和通行做法 ，促进政府职能转变和社会主义市场经济体制的建设，提高经济运行的总体效率。
这一战略意图的政策目标，是进一步由贸易和投资壁垒转向开放市场、引入竞争、参 与国际分工，在充分利用本国资源的同时，争取更多地利用国际资源；这一战略意图的 深刻内涵，是通过更深层次的对外开放来推进解决中国经济长期存在的体制性和结构性 矛盾，进一步获得体制转轨和结构升级带来的经济增长动力，从而在开放和改革中提高 国家竞争力。
在今后时期，为实现加入WTO的战略意图，我们必须在深化改革和结构调整两个方面取 得实质性进展。
4.关于中国加入WTO后的应对战略
面对WTO带来的机遇与挑战，任何盲目乐观和消极应付都会带来严重的后果。入世后政 策重点应当明确无误地转向推进实现战略意图，强调在加入WTO的更加开放条件下，加 快国内的调整和改革，创造有效率的市场环境，将中国巨大的潜在市场持续地转化为国 内需求不断增长的优势、劳动力等生产要素低成本的优势、有一定技术含量的以加工组 装为重点的制造业优势、通过学习先进经验而具备的“后发优势”等转化为现实的竞争 优势，从而在全球产业分工和重组中争取一个有利的地位。
实施“进取性战略”，首先是各级政府要努力推进自身的改革。在体制转轨过程中， 政府始终处于特殊而关键的位置。必须进一步放弃传统的计划思维模式，政府发挥作用 的基本点要从对资源配置的直接干预，转向让市场起作用，通过市场力量提高本国资源 配置效率；通过创造良好市场环境吸引国际经济资源。从这个意义上说，中国入世首先 也是最难的环节就是“政府入世”。加入WTO意味着中国政府对自身行为要更加符合市 场机制作出的承诺，即通过引入外部规则与制度来规范和约束政府职能范围和行为方式 。
实施“进取性战略”的落脚点是产业和企业的国际竞争力。如果说加入WTO对中国产业 而言是有利有弊的话，那么可以肯定的是，那些政府保护程度低、市场竞争充分和具有 竞争优势的产业将从入世中受益；而那些政府保护程度高、竞争不充分或处于竞争弱势 的产业将感受到强烈冲击。从总体上看，中国有自己的比较优势，但比较优势毕竟不等 于竞争优势。能否转化为现实的竞争优势，还取决于中国产业和企业在开放和竞争中改 革与调整的有效性。中国产业和企业为提高国际竞争力还有很长的路要走。首先，必须 要塑造“合格的市场主体”，即脱离了政府干预的、产权清晰的、独立的法人实体。而 市场主体的成长壮大不应该是政府选择的产物，应该是市场竞争的结果。其次，必须为 所有市场主体创造公平的市场竞争环境，特别要为民营资本提供平等的竞争平台和市场 机会，让优势企业在竞争中脱颖而出。再次，必须要加紧结构调整，让经济资源能通过 市场不断地向具有或潜在具有竞争优势的产业聚集。
5.要正确理解和利用好“过渡期”
中国在一些重要领域保留了期限不等的过渡期，这也是WTO各成员体通行和认可的一种 做法。对于“过渡期”的理解问题，实际上是过渡期政策的指导思想问题。把过渡期理 解成“保护期”和针对对外的承诺逐条加以“应对”的做法都是过于消极的。“过渡期 ”应当是在兑现入世承诺过程中加速体制转轨和政府改革的过程；是在减缓外部冲击的 同时，不断加强自身竞争力的过程。中国在分享加入WTO带来的利益的同时，必然要承 担一定的风险。而这些风险应当也只能在充分利用WTO提供的机遇过程中逐步化解。从 这个意义上讲，过渡期不是保护期，而是国家和产业竞争力的培育期。在这期间，如果 我们不能在制度创新和结构调整上有所突破，我们就不能更多地分享经济全球化的利益 。因此，今后三至五年的过渡期是至关重要的。在这段时间，中国政府和产业界有很多 工作要做：
一是加快政府改革，转变政府职能，完善社会主义市场经济体制。政府要改变行政理 念和行政方式，要完善市场法规，不断健全宏观调控体系，充实基础设施和公共产品、 服务，维护公平有序的市场竞争秩序。
二是加快企业制度建设，提高公司治理的有效性，培育富有活力的市场竞争主体。公 司治理是企业竞争力的基本要素，在社会资金向生产发展资金的转化中处于核心地位、 起着关键作用。从这个意义上说，公司治理的有效性关系经济发展全局，公司治理的水 平决定经济增长。要以政府为主导，投资者、监管者、社会中介和经理人要作持续的共 同努力，逐步建立公司治理文化，在市场竞争中提高企业竞争力。
三是推进全球化背景下的产业调整和企业重组，培育和发挥比较优势。一方面要根除 那些限制生产要素存量流动与重组的制度性障碍，打破地方和部门保护主义；另一方面 还要为各类投资主体提供公平的市场准入机会，通过资产流动不断优化产业和企业结构 。鼓励企业积极参与国际产业分工；政府要不断完善投资环境以吸引更多的跨国公司直 接投资；在促进产业升级的同时，主动有选择地接受发达国家产业转移，努力把中国建 成世界制造业基地。
四是学习和利用加入WTO的有利条件，提高国际化经营水平。政府要鼓励中国优势企业 实施“走出去”战略，在国际市场上寻找发展空间和机遇，通过对外投资与合作，带动 相关产品出口、短缺产品进口，扩大利用国际资源的能力。
二、在WTO背景下调整国有企业与政府的关系
应对加入世界贸易组织的挑战，概括地说，政府方面就是创造和维护市场环境的问题 ，企业方面就是提高国际竞争力问题。但在体制转轨没有到位的今天，问题远比这复杂 得多。
世界贸易组织的协议和规则主要是约束政府非市场化行为、推动政府为企业创造更加 良好的市场环境。很明显，对于投身市场竞争的企业而言，入世后企业的境内外市场环 境会大大改善。但是过去政企不分越严重、受政府干预越多、得到政府保护程度越高的 行业和企业，入世后受到的挑战和冲击却越为严重。
在加入WTO后，政府要遵守非歧视原则、国民待遇规则、透明度原则，因此政府支持国 有企业的政策立足点必须由在企业外部直接干预，转向创造基本条件，使国有企业成为 独立的、具有和其他竞争对手平等地位的市场主体。就是说，政府对企业过多的直接干 预是不对的，但国家所有者权能继续不到位是不行的；企业还想吃偏饭已经不合时宜， 但面对诸多旧体制遗留问题，要求与竞争对手有个平等地位是合情合理的。企业的独立 性和平等地位这两点是国有企业走向市场所必需、但离开政府靠企业自身又无法做到的 。
1.通过国有资产管理体制改革，使拥有国有资本企业的国家所有者到位又不越位
要使企业成为独立的市场主体，每一份国有股权都必须有明确的、排他性的机构，和 其他股东一样统一行使股东的权能，就必须使企业拥有明晰的产权边界；不仅有独立的 法律地位，而且成为独立的利益主体、决策主体、运营主体。
在现行体制下，国有资产笼统地为国家所有，但产权责任不清，国家与企业财产边界 模糊，所有权与经营权不分，政企不分。改革开放之后虽几经努力，但“两个不分”的 问题从体制安排上并没有解决。随着以市场为取向的经济体制改革不断深化，现行体制 表现出一系列弊端。
(1)政企不分，使政府难以公正对待各类企业，承担起公共管理者的角色。政府既是社 会经济调控者，又直接管理着庞大的国有企业群。政府角色的不确定性，使政府为各类 企业创造公平竞争环境的努力大打折扣。
(2)国家所有，多头管理，产权责任不清。当发现国有资产流失时，无法追究，任何机 构和企业都可以找出理由推御责任，最终只得不了了之。
(3)企业内所有者缺位，治理机制不健全，使内部人控制带有普遍性。在传统国有资产 管理体制范畴内，企业的经营权力在政府与企业之间收了下放、下放了再上收，在这怪 圈中已经循环多次；但决定政企关系的国有资产管理体制改革却始终没有到位，企业内 所有者缺位的问题始终没有解决。
(4)政府为企业设置过多的目标，降低了国有资本运营效率。由于政府给经营者设置了 相互矛盾的目标，使企业的股东权利变得模糊，企业利益的独立性不复存在，准确成本 计算难以进行，因此对经营者就很难准确考核。在出现亏损或经营劣迹时，经营者有足 够的理由推卸责任。
(5)所有权与经营权不分、企业法人财产权不落实，政府承担着无限责任。吃国家“大 锅饭”的体制使国有企业比其他企业更敢于大胆借债、低水平重复投资，甚至借债炒股 、炒房地产，负赢不负亏，出现亏损、不良债务直至发不出工资，都由政府或通过国有 银行在承担着无限责任。
当前，建立和完善符合市场经济要求的国有资产管理、监督、运营体制已具有十分的 紧迫性：1)国有经济有进有退的战略性调整已陆续展开，国有产权重组和交易的规模越 来越大。2)大规模债权转股权正在进行，部分丧失竞争力的企业等待退出市场。3)国有 企业公司制改制的范围在扩大，股权结构变动越来越频繁。4)越来越多的公司股票上市 ，国有股权流通已经提上日程。
十五届四中全会明确了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产管 理体制框架。深化国有资产管理体制的改革应主要解决四个问题：1)落实国有资产经营 责任。形成对每一部分经营性国有资产均可追溯产权责任的体制和机制。2)所有者权能 到位。所有者(代表)进入企业，并在企业内行使所有者权能。3)政府的公共管理职能部 门与监管国有资本经营职能的机构分开。4)实现所有权与经营权分离。确立公司法人财 产制度和所有者有限责任制度。
目前，国有企业改革和发展的任何重大举措都涉及产权变动和所有权的行使。此时， 如果国有资产管理体制仍然不顺、产权责任仍然不清、所有者仍然缺位，其结果要么资 产大规模流失在所难免，要么坐失发展的机遇。
面对入世的形势，要使企业成为独立的市场主体，就必须调整政府与国有企业的关系 ，关键的是通过一系列制度安排，使国家投资和拥有股份的企业，使所有者到位又不越 位。
2.旧体制沉淀下来的企业冗员、企业办社会等问题要由政府与企业一道解决
消化和解决旧体制遗留问题是国有企业取得平等地位的当务之急。现在，政府再给国 有企业特殊优惠，必然遇到WTO规则的制约；但给企业创造平等竞争地位，则是政府责 无旁贷、任何人无话可说的。国有企业3年改革脱困中在解决旧体制遗留问题方面取得 了积极进展。这正是在为增强国有企业活力，使它们取得与其他企业平等竞争地位构建 基础。这个基础主要包括：1)构建企业退出市场的机制和退出通道。2)构建国有职工流 动机制。3)改变企业办社会的状况，使国有企业职工逐步由“企业人”，转变为“社会 人”。4)国有企业由依赖政府注资，转而走向资本市场。
企业作为市场主体，以追求更高投资回报为目标，对资本结构不断优化、企业结构动 态重组、劳动力结构适时调整是适应市场竞争、保持国有经济活力的需要。经济增长有 周期，行业发展有兴衰，企业经营有成败。企业的竞争力就在于持续动态调整和配置生 产要素。但是，3年脱困期间，对企业重组、企业退出、职工下岗分流是当作特殊重大 问题，由政府主持以个案方式逐个处理的，这种方式是不能持久的。
要使这些新机制的萌芽成为不需政府干预、可以通过市场自动运行的机制还远不成熟 ，在3年成就的基础上必须以政府为主、企业积极配合，创造配套条件，完善法规，强 化中介力量，大力推进新机制的建立。从某种意义上说，新机制的建立将从根本上改变 国有企业的状况，是政府给国有企业任何优惠政策所做不到的。
三、提高国家竞争力
面对加入WTO后的形势，关键的措施是提高产业和企业的竞争力。
1.发挥制造业和重化工业的比较优势
经济全球化的过程就是国际分工不断调整的过程。中国能在多大程度上分享经济全球 化的好处，很大程度上取决于我们自己比较优势的发掘、培育和发挥。
中国正处在工业化阶段，尽管我们要大力发展高新技术产业，提高国民经济中高新技 术产业的比重；但就总体而言，在国际分工大格局中现阶段的国际比较优势仍然是必须 经过高新技术改造的加工制造业和重化工业。
中国在加工制造业和重化工业方面已经表现出很强的比较优势，几乎是任何国家无法 相比的。例如：总量上我们是个经济大国，拥有巨大的现实和潜在市场，总体上以内需 为主，有较大的回旋余地。在发展中国家中有较强的生产技术基础，有较强的技术开发 力量，有较完善的产业综合配套能力，有庞大的产业工人队伍和科技人员队伍，劳动力 价格又较低廉。在对外开放中，发达国家和地区陆续把劳动密集型加工制造业向中国沿 海地区转移，之后把劳动密集型的高科技制造业如电子器件、通讯、计算机装配等向中 国转移，又将部分资本密集型重化工业如石化等向中国转移。与此同时，发达国家从某 些产业中的退出，给中国工业化过程腾出了空间。20年来，中国在劳动密集型加工制造 业和某些资本密集型重化工业取得了举世瞩目的长足发展。近20年中国经济持续快速增 长的一个原因，就是这些比较优势陆续发挥作用的结果。
这种主动参与国际分工，发挥比较优势，吸收发达国家产业转移，推进工业化的过程 还会发展下去。只要政府和企业决策得当，并在体制转轨和结构调整两个方面取得新的 突破，中国必将成为世界制造业和重化工业的重要基地。
经济全球化意味着竞争对手的全球化，在激烈的国际竞争中谁也不能保证这种优势可 以持续多久，我们必须持续地作出巨大的努力。现在传统产业面临的矛盾是：1)以数量 求发展的空间受到限制，不再具有高速发展的市场条件，高成长性逐步消失。2)国际竞 争压力增加。激烈的市场竞争使人才和技术越来越成为竞争力的基础；品牌、专有技术 、知识产权越来越成为竞争力的基本要素。没有人才和技术支撑的产品不会有竞争力； 没有知名品牌的多产多销难以获得高额利润。3)规模经济性变得非常重要。物流、信息 流成本的降低使生产成本对竞争力的影响增强。全能型生产组织方式加上冗员过多和企 业办社会造成的低效率、高成本将直接威胁产业的生存。4)随着环保法规的严厉，许多 产业面临持续发展和成本增长的双重压力。
当前，机制转换、结构优化和技术升级是中国工业化进程的主题；持续的创新是使产 业比较优势保持竞争优势的灵魂。为提高产业和企业竞争力，当前至少有以下几点是很 重要的：1)在市场竞争中调整产业结构和企业组织结构，提高社会化分工水平，提高生 产集中度，形成专业化生产、规模经营。2)加大技术开发投入，培植技术开发能力，以 现代技术成果改造传统产业，通过技术创新，实现产品换代、技术更新、产业升级，努 力向传统产业的高端进军，提高附加值。3)加强开拓市场能力，提高市场营销水平。中 低档产品是我们现实优势所在，这块市场不能丢，在保持中低档产品市场的同时，努力 抢占高档产品市场。4)调整生产组织结构，强化主业，分离辅助，发展专业化生产、社 会化协作，实现多品种、小批量、个性化、低成本、短交货期生产，增强市场应变能力 。5)提高国际化经营水平，积极参与国际分工，发展国际合作和战略联盟，充分利用国 内、国际两种资源、两个市场。6)以信息技术改造企业管理，提高管理效率和营销能力 ，实现体制创新、管理创新；推进减人增效；在不断提高质量的同时，强化低成本优势 。7)引入新的投资者，改善股权结构，改善公司治理结构，打开融资渠道。
从总体上讲，要提高我国产业的国际竞争力，就必须扎扎实实地突出主业，培育核心 竞争力，就是壮大企业持续开发新产品的能力、发明专有技术的能力和创造先进营销手 段的能力。主导产品是核心竞争力的精髓，创新是核心竞争力的灵魂。
2.在竞争中提高竞争力
由于我们企业的国际化经营水平不高、国际竞争力不强，一些人总希望充分利用过渡 期对国内企业特别是国有企业用吃偏饭的办法作最后的强化保护；期望经过这一轮保护 在过渡期后有一批被保护的企业就能具有国际竞争力。这种计划思维模式的思路就是企 图越过市场竞争的筛选，认为由政府钦定有发展前景的企业，通过在温室中培育就可以 成长出国际竞争力。如果以这种计划思维模式“利用”入世过渡期，必然导致的结果是 进一步强化政府对微观经济的干预功能，进一步吊起企业依赖政府吃偏饭的胃口。这不 仅与入世和市场化改革方向背道而驰，而且过去政府对国企保护了50年，情况不过如此 ，再增加5年、6年，除了贻误时机外很难有根本性突破。
过去，政府为维护国家利益、扶持国有大企业成长，通过贸易和投资壁垒挡住国外企 业；通过严格的市场准入政策，限制民间投资进入。尽管这一政策的出发点是可以理解 的，但却产生了许多负面效应：一是市场信号扭曲，误导了企业。过度的贸易保护政策 不仅扭曲了市场需求，而且扭曲了国内成本和价格。国内企业产品质量较低、成本比国 际水平高出许多仍有利可图。二是企业失去了国际竞争锻炼的机会，使企业对政府的保 护产生了依赖。有过度的产业保护，企业就缺乏参与国际竞争的动力；隔离了企业与国 际竞争格局的联系，就难以培育出核心竞争力。三是过度保护造成的高成本、低效率最 终转嫁给其他企业和用户，削弱了企业和国家竞争力。
实践证明，市场竞争是优强企业成长的必经之路，它对优强大企业的成长有无可替代 的作用：一是筛选发现作用。优强出自于比较。市场给各个企业平等的机会，但哪家能 成长为优强企业不是靠政府钦定或业主自封。只有那些经过市场无情筛选脱颖而出的企 业，才是更有希望的企业。二是竞争力学习和培养的作用。市场是个大学校，竞争会激 发人的聪明才智。竞争力只能在市场竞争成功与失败的磨练中产生，竞争力属于那些在 市场竞争中善于总结自己和他人经验并持之以恒创新的企业。三是市场潜力的发掘和利 用。市场潜力无穷。企业的竞争是给客户的选择。在客户选择中又使企业发现新需求、 创造新需求、找到新客户。
如果说过渡期政府有责任保护本国企业的话，那么应该保护的是企业发展的机会，决 不能保护落后的结构；保护的是某些有前景的幼稚产业，而不是针对个别企业。
作者介绍：国务院发展研究中心，北京 100010