农村信用社改革:现状、问题与对策
□赵丙奇Ξ
内容提要 本文对2003年以来农村信用社试点改革存在的问题进行了剖析, 并就下一步如何深化农村信用社改革提出了相关建议。
关键词 农村信用社 问题 对策一、 解决“三农”, 实现途径是培育和完善农村要素市场, , 、持续发展。所有这些都直接或间接依赖截至2003, 34909个, 农村信用社存款余额24107亿元, 占全国金融机构各项存款的10. %; 17194亿元, 占全国金融机构各项贷款的10. 13%。但从1996年农村信用社和农业银行分离以后, 农业银行逐步从农村退出, 农村金融服务基本依靠农村信用社, 农村信用社几乎难以为继。2000年底, 全国农村信用社不良资产达5174亿元, 历年亏损达1022亿元, 账面所有者权益为-291亿元。要改善农村金融服务
, 当务之急是改革农村信用社体制。2003年下半年, 国务院决定在8个省(市) 对农村信用社进行试点改革, 并于2004年在全国逐步推开。农村信用社改革是农村金融改革的主要内容, 农村信用社改革的成功与否直接关系到能否建立为农村发展提供良好金融支持的农村金融体系。
二、试点改革的主要内容及成效
2003年6月27日国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》。该方案提出了试点改革要解决的两大主要问题:(1) 改革农村信用社产权制度, 确定不同的产权形式。产权改革的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形式。具体而言, 在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区, 可以组建股份制银行机构; 在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市) , 可以以县(市) 为单位将信用社和县(市) 联社各为法人改为统一法人; 其他地区, 可在完善合作制的基础上, 继续实行乡镇信用社、县(市) 联社各为法人的体制。(2) 改革农村信用社管理体制, 明确规定由地方政府负责对农村信用社管理, 由银监会依法实施监管, 但在微观经营决策上由农村信用社自我约束、自担风险(章奇,2003) 。
这两年改革的成效可以通过一组数据看出:2005年6月末, 全国农村信用社农业贷款余额为10299亿元, 比2002年末增加4720亿元, 增长了84. 60%, 占贷款总额的46. 9%。其中, 农户贷款8239亿元, 占农业贷款的80%, 比2002年末增加4002亿元, 增长94. 5%。农户贷款中, 小额农户信用贷款1767亿元, 比
(项目批准号70540009) 资助Ξ本研究得到国家自然科学基金项目“农村信用社试点改革跟踪调查与下一步深化改革研究”
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2002年末增加1034亿元, 增长140%; 联保贷款968亿元, 比2002年末增加715亿元, 增长336%。
改革后各个试点省(市) 存贷款余额以及农业贷款都较改革前有不同程度的增加, 但成效最为显著的还是不良贷款比例的下降和资本充足率的增加(见表1) 。
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项目
不良贷款比例资本充足率时间改革前改革后改革前
改革后吉林 43. 313. 8-52. 855. 45江西 44. 8435. 18-7. 15. 19陕西 39. 227. 5-3. 13. 7江苏 29. 610. 9-2. 8重庆 36. 4126. 2-6. 02. 4贵州 271013. 8-0. 9210 -
三、存在的问题
(一) 以政府为主导的改革导致改革主体的动力不足
我国农村信用社从初期建立到后期并入人民公社管理, 到1979年成为农业银行的基层机构, 再到20世纪90年代与农业银行脱钩, 改归人民银行直接领导, 这3的推动下进行的, 而2003试点方案》颁布后, 种政府主导的强制性行为, 11, 但弊端是很明显的:, 由于政策制定过程中从信息反, 所以在制度设计和新制度的安排上存在与市场经济主体的需求不相吻合的状况。所以, 真正意义上的农村信用社改革应该是发起于基层, 按照市场化运作, 在信用社内部自发产生、以需求为导向的、自下而上的诱致性制度变迁。通过市场来检验成效, 若成功自会有大量效仿者, 而无需政府的强制性推动。
21政府主导的改革难免再次掉入政府“隐形担保”的陷阱。在改革之后短短两年时间内, 农村信用社的业务发展取得了前所未有的成效, 但究其根源, 一个重要因素即来自财政部、中央银行和地方政府多个渠道的“输血”措施, 仅中央银行票据置换额度就有1688亿元, 而农村信用社每年发放的农户贷款资金来源中有很大一部分是来自人民银行的支农再贷款。在政府主导的改革下, 为了消除农村信用社的沉重历史包袱、保障改革试点工作的顺利进行, 对农村信用社进行资金扶持是改革制度设计中的一个重要组成部分, 尤其是对中西部贫困地区, 更是增加了支农专项再贷款的额度, 这无疑使农村信用社焕发出前所未有的生机和活力。但是过度的政策扶持将不利于农村信用社经营机制的转换、管理水平的提升和业务创新, 容易使其产生依赖性, 从而再次落入政府“隐形担保”的陷阱, 使以明晰产权、完善法人治理结构为重点的农村信用社改革脱离改革预设的轨道。
(二) 改革的目标不明确
《深化农村信用社改革试点方案》指出, 深化农村信用社应遵循的原则, 一是按照市场经济规则, 明晰产权关系, 促进信用社法人治理结构完善和经营机制转换, 使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体; 二是按照为“三农”服务的经营方向, 改进服务方式, 完善服务功能, 提高服务水平。可见, 此次改革的两大目标是互相矛盾的, 目标之一是农村信用社机构运作的市场化, 使其真正实现优胜劣汰, 逐步发展成为独立于政府的、自主经营的市场主体; 目标之二仍是服务“三农”的政策目标, 将农村信用社作为政策工具, 使农村信用社更好地保障“三农”的资金需求, 改变其越来越严重的“离农”倾向。稍作分析便可看出这两大目标的不可兼得性, 若作为一个真正的市场主体, 农村信用社会采取慎重的态度来权衡将资金投入农业这个高风险产业, 其风险与收益是否对称, 可想而知, 权衡的结果大多是背离服务“三农”的原则的。若要以服务“三农”为改革基本目标, 农村信用社将最终再次走入农村政策性金融机构
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的老路, 那会使农村信用社与市场化运作背道而驰, 离得越来越远。
所以, 本轮农村信用社改革的原则、目标混乱, 甚至相互排斥, 将必然导致改革的不彻底。而应该明确的是, 农村信用社改革的总体目标必须是机构运作的市场化, 彻底摆脱政府的隐性担保局面, 严格市场准入和退出, 真正实现优胜劣汰, 并强化农村信用社机构运作中的风险防范和机构本身的财务上的可持续发展, 以及农村金融市场的稳定性。在此基础上, 才能缓解农户和中小企业的贷款难的问题, 提高农户和中小企业的信贷可得性。
(三) 行业管理交地方面临挑战, 省联社定位不明确
与以前的历次改革不同, 本轮改革在明晰产权的同时, 中央政府还把对农村信用社的管理交由地方政府负责, 并建议成立省级联社或其他形式的省级管理机构, 具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。其目的主要是为了有效落实信用社对公众承担的社会责任, 其次是考虑到金融风险, 地方政府能够在农村信用社增资扩股、打击逃废债和清收不良贷款等方面发挥积极作用。先行推进信用社改革试点的江苏、贵州等8个省(市) 先后均毫无例外地选择了成立省级联社。2003年9月银监会又颁布了《农村信用社省(区、市) 联社管理暂行规定》对省联社的管理职责进行统一规范。2004月农村信用社改革全面推开后, 建立省联社便逐步成为各省的集体行动。2004社监督管理职责分工的指导意见》, 、培训辅导员工、协调各方关系等负主要责任。, , 最终将在全国(事实上, 。按规定, 省联社由地区信用联合社、, 但是, 我国现有管理体制下, 所有省级以下农村信用社联社、
农村合作银行、。这使得改革之后的农村信用社运作模式已发展成为乡镇农信社→县级农信社联社→省级农信社联社的框架, 以及由上而下的控制形式(杨羽飞、梁山, 2005) 。从省联社的产权性质来看, 它是各县联社入股组建的企业, 应该以企业利润最大化为目标, 但这种模式下的省联社又是代表地方政府对全省信用社管理的机关, 担负着行政管理的职能, 对县级联社有着较多的行政控制, 例如, 县级联社要以每年收入的0. 5%向省级联社缴纳管理费。这种省联社兼有行政管理职能和企业职能的状况, 使得省级联社在管理和监督下级信用社时存在很多问题。省级联社对县级联社进行行政控制, 有可能利用自己的地位和权利影响乃至控制信用社管理者的选举和任命, 这实际上沿袭了原有县联社对乡镇信用社的控制模式, 极大地削弱了农村信用社改革所建立起来的治理机制作用的发挥; 同时, 这种模式容易形成一个新的省联社利益集团, 他们不是信用社的所有者, 有着自身独特的利益, 但掌管着权力, 他们的行为目标不是信用社的利益最大化或社员(股东) 的利益最大化, 而是自身利益最大化。当省级联社(地方政府) 的目标函数同信用社的目标函数发生冲突时, 信用社将不得不在很大程度上屈从于地方政府的意志(杨羽飞、梁山,2005) 。
(四) 人民银行与银监会的监管职责不清
按照国务院《深化农村信用社改革试点方案》的规定, 深化农村信用社改革试点工作由银监会负责组织实施, 人民银行则负责对农村信用社的资金支持, 人民银行各级分支行会同银监机构对农村信用社增资扩股的真实性进行审查, 并对法人治理等实质进展及效果进行考核。这样, 人民银行的角色显得有点尴尬。
银监机构拥有对信用社现场检查的权力, 原则上应该履行对信用社改革过程中各项数据的真实性进行现场检查的责任, 并向人民银行报告。人民银行不直接介入现场检查, 而是根据银监机构提供的现场检查报告, 对照相应规定做出评价。问题在于, 出资的人民银行并无权对信用社的资金使用进行监督, 而有监督权的银监机构又缺乏认真监督的激励。一旦银监机构的现场检查报告有水分, 甚至虚假, 人民银行也就无从着手。而在这种情况下, 人民银行为了确保信用社对央行资金的正常、合法使用, 不得已涉足各种—74—
数据真实性的审查, 但是目前的基层央行的人力资源条件, 又难以有效监控央行资金的运用。两个部门这种权责不对称结果, 有可能导致对信用社的各项指标的考核和真实性审查流于形式(杨羽飞、梁山,2005) 。
(五) 完善法人治理结构面临严峻的挑战
在现代企业制度中, 法人治理结构实际上是关于股东、由股东委托的理事机构和由理事机构所聘任的经营管理者(主任) 之间的权利配置方式, 这种模式能够很好地解决政府与农村信用社、股东与农村信用社的所有权和经营权的分离。实际上, 早在1996年我国的农村信用社就进行了以建立“三会”制度, 形成理事会、监事会、经营层(主任) 三者相互制约的改革。2003年的《深化农村信用社改革试点方案》再次明确指出, 要进一步完善法人治理结构, 但经过股权的重置改革后, 农村信用社的法人治理结构依然是弊端重重。完善法人治理结构面临严峻的挑战。股权的民营化不等于能建立良好的治理结构。虽然此轮农村信用社改革的目标是明晰产权关系, 完善法人治理结构, 但在具体的改革措施中却缺乏对产权和法人治理的相关规定, 使得当前的农村信用社试点改革只是换了个皮囊, 而内部的组织管理体系并未发生根本变化。人员还是原班人马, 社员大会以及各项选举只不过是走走过场, 作为一级法人的县联社、合作银行和农村商业银行仍然是对省联社负责而不是对股东和社员负责, 。特别是我国的农村信用社长期属于“官办”金融机构, , 的情况下, (一) 。我国农村信用社的定位一直以支持农业发展为目标。, 收益者当然是农村信用社, 信贷支农越多越好; 而如果支持农业是亏损的, 亏损当然是政府买单了。这里的逻辑是支持农业是政策性业务, 是政府让我支持的, 损失当然由政府来承受(沈明高、徐忠,2004) 。真正的问题是:政府承担的信用社政策支农的成本远高于农村信用社支农造成的损失, 政府对农村信用社政策支持农业的买单有一种无限制的趋势。政策性支农的负担不取消, 农村信用社亏损的责任肯定还是国家的(刘民权、徐忠,2005) 。同时如果将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构, 无疑会加大农村金融机构利润最大化的约束条件, 损害金融机构的独立性和效率, 也为政府直接干预金融机构运行提供了依据。
下一步改革应该明确的是:农村信用社改革的总体目标必须是机构运作的市场化, 彻底摆脱政府的隐性担保局面, 严格市场准入和退出, 真正实现优胜劣汰, 并强化农村信用社机构运作中的风险防范和机构本身的财务上的可持续发展, 以及农村金融市场稳定性。在此基础上, 才能保证缓解农户和中小企业的贷款难的问题,
提高农户和中小企业的信贷可得性。
(二) 积极引进民间资本, 放宽对资本股权比例的限制
股东行使监督权也有成本, 并且对于小股东而言成本和收益是不对等的。在高度分散的股权结构下, 股东的最优策略就是搭便车, 不行使监督约束权, 而大家都等便车不行动的结局就是没有便车可搭乘, 其结果必然是内部人控制。银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》中要求股权结构分散化, 从收益看, 股权分散化的要求限制了单个股东持有的股份份额, 也就限制了其可能取得的红利收入, 从成本看, 一人一票的决策方式进一步加大了股东行使监督权的成本, 不利于股东行使监督权的意愿(杨子强,2005) 。
治理机制的最终供给者是股东, 股东通过股东大会与理事会的委托代理、理事会与经理层的委托代理这两个层次的委托代理关系, 间接对经理进行监督约束。没有真正履行职责的股东就不会有良好的治理结构。如果人民银行把钱付给没有意愿履行监督职责的所谓股东, 就等于中央银行出钱, 巩固农村信用社经理层的内部人控制地位(杨子强,2005) 。
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由此可见, 农村信用社试点改革对股东的持股比例进行的约束极大地影响了民营资本进入的积极性, 因此建议放宽入股的数额限制。另外, 特别要放宽对入股民营资本的区域限制, 尤其是对一些贫困地区, 单靠区域内民营资本的力量难以完成对信用社的改造, 必须吸收区域外的资本。
(三) 适当放开农村金融市场准入, 实行金融机构多样化
就日益增长的农村金融需求来看, 仅仅依靠信用社显然难以独立支撑。从提高金融市场资源配置效率的要求出发, 积极引入竞争机制, 稳妥地发展多种所有制形式的农村金融机构, 打破金融业的垄断格局, 应该成为下一步农村金融改革的一项重要内容。一是鼓励有条件的地方, 在严格监管、有效防范金融风险的前提下, 通过吸引社会资本和外资, 鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务, 尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动(何广文,2003) 。
(四) 减少政府的直接干预, 确保农村信用社的独立市场主体地位
在追求政绩的目标下, 政府尤其是地方政府均有干预金融进而控制金融资源的激励, 这也是我国多年来的金融改革所一直致力于解决但未能很好解决的问题。, 减少政府的直接干预。
(五) 推进利率市场化, 利率控制不仅会造成资金使用价格的扭曲, 金融市场上的收益和发展。。应以市场需求为基础, , 以适应商业性金融机构在农村金融市场上从事金融活动的需要, 适当扩大利率浮动范围, , 并在一定程度上抑制农村地下金融活动。
参考文献
11何广文, 冯兴元, 李莉莉1农村信用社制度创新模式评析1中国农村经济,2003(10)
21何广文1农村金融体制缺陷及其弥补的路径选择1中国农村信用合作,2004(8)
31章 奇1中国农村金融现状与政策分析,w w w. g oogle. com
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61陈雪飞1农村信用社制度:理论与实践1中国经济出版社,2005
71何广文1没有完成的农信社改革1中国农村信用合作,2005(5)
81何广文, 冯兴元, 李莉莉1论农村信用社制度创新模式和路径选择1中国农村信用合作,2003(8)
91杨子强1股东选择与权利实现:农村信用社改革的基础性问题1金融研究,2005(2)
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凌, 王敬力, 唐盛鹏1农村信用社宣传手册1中国金融出版社,2004111刘焕钦等1农信社改革与发展要“再上层楼”———农村信用社改革理论与实践研讨会发言摘要1金融时报,200518111
121刘民权, 徐 忠1农村信用社市场化改革探索,2005(4)
131林毅夫, 刘明兴1政策性负担与企业的预算软约束1管理世界,2004(8)
141韩 俊, 程 郁1促进中国农村制度金融创新1研究报告,2004
(作者单位:宁波大学商学院 宁波 315211)
责任编辑 吕新业
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农村信用社改革:现状、问题与对策
□赵丙奇Ξ
内容提要 本文对2003年以来农村信用社试点改革存在的问题进行了剖析, 并就下一步如何深化农村信用社改革提出了相关建议。
关键词 农村信用社 问题 对策一、 解决“三农”, 实现途径是培育和完善农村要素市场, , 、持续发展。所有这些都直接或间接依赖截至2003, 34909个, 农村信用社存款余额24107亿元, 占全国金融机构各项存款的10. %; 17194亿元, 占全国金融机构各项贷款的10. 13%。但从1996年农村信用社和农业银行分离以后, 农业银行逐步从农村退出, 农村金融服务基本依靠农村信用社, 农村信用社几乎难以为继。2000年底, 全国农村信用社不良资产达5174亿元, 历年亏损达1022亿元, 账面所有者权益为-291亿元。要改善农村金融服务
, 当务之急是改革农村信用社体制。2003年下半年, 国务院决定在8个省(市) 对农村信用社进行试点改革, 并于2004年在全国逐步推开。农村信用社改革是农村金融改革的主要内容, 农村信用社改革的成功与否直接关系到能否建立为农村发展提供良好金融支持的农村金融体系。
二、试点改革的主要内容及成效
2003年6月27日国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》。该方案提出了试点改革要解决的两大主要问题:(1) 改革农村信用社产权制度, 确定不同的产权形式。产权改革的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形式。具体而言, 在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区, 可以组建股份制银行机构; 在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市) , 可以以县(市) 为单位将信用社和县(市) 联社各为法人改为统一法人; 其他地区, 可在完善合作制的基础上, 继续实行乡镇信用社、县(市) 联社各为法人的体制。(2) 改革农村信用社管理体制, 明确规定由地方政府负责对农村信用社管理, 由银监会依法实施监管, 但在微观经营决策上由农村信用社自我约束、自担风险(章奇,2003) 。
这两年改革的成效可以通过一组数据看出:2005年6月末, 全国农村信用社农业贷款余额为10299亿元, 比2002年末增加4720亿元, 增长了84. 60%, 占贷款总额的46. 9%。其中, 农户贷款8239亿元, 占农业贷款的80%, 比2002年末增加4002亿元, 增长94. 5%。农户贷款中, 小额农户信用贷款1767亿元, 比
(项目批准号70540009) 资助Ξ本研究得到国家自然科学基金项目“农村信用社试点改革跟踪调查与下一步深化改革研究”
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2002年末增加1034亿元, 增长140%; 联保贷款968亿元, 比2002年末增加715亿元, 增长336%。
改革后各个试点省(市) 存贷款余额以及农业贷款都较改革前有不同程度的增加, 但成效最为显著的还是不良贷款比例的下降和资本充足率的增加(见表1) 。
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不良贷款比例资本充足率时间改革前改革后改革前
改革后吉林 43. 313. 8-52. 855. 45江西 44. 8435. 18-7. 15. 19陕西 39. 227. 5-3. 13. 7江苏 29. 610. 9-2. 8重庆 36. 4126. 2-6. 02. 4贵州 271013. 8-0. 9210 -
三、存在的问题
(一) 以政府为主导的改革导致改革主体的动力不足
我国农村信用社从初期建立到后期并入人民公社管理, 到1979年成为农业银行的基层机构, 再到20世纪90年代与农业银行脱钩, 改归人民银行直接领导, 这3的推动下进行的, 而2003试点方案》颁布后, 种政府主导的强制性行为, 11, 但弊端是很明显的:, 由于政策制定过程中从信息反, 所以在制度设计和新制度的安排上存在与市场经济主体的需求不相吻合的状况。所以, 真正意义上的农村信用社改革应该是发起于基层, 按照市场化运作, 在信用社内部自发产生、以需求为导向的、自下而上的诱致性制度变迁。通过市场来检验成效, 若成功自会有大量效仿者, 而无需政府的强制性推动。
21政府主导的改革难免再次掉入政府“隐形担保”的陷阱。在改革之后短短两年时间内, 农村信用社的业务发展取得了前所未有的成效, 但究其根源, 一个重要因素即来自财政部、中央银行和地方政府多个渠道的“输血”措施, 仅中央银行票据置换额度就有1688亿元, 而农村信用社每年发放的农户贷款资金来源中有很大一部分是来自人民银行的支农再贷款。在政府主导的改革下, 为了消除农村信用社的沉重历史包袱、保障改革试点工作的顺利进行, 对农村信用社进行资金扶持是改革制度设计中的一个重要组成部分, 尤其是对中西部贫困地区, 更是增加了支农专项再贷款的额度, 这无疑使农村信用社焕发出前所未有的生机和活力。但是过度的政策扶持将不利于农村信用社经营机制的转换、管理水平的提升和业务创新, 容易使其产生依赖性, 从而再次落入政府“隐形担保”的陷阱, 使以明晰产权、完善法人治理结构为重点的农村信用社改革脱离改革预设的轨道。
(二) 改革的目标不明确
《深化农村信用社改革试点方案》指出, 深化农村信用社应遵循的原则, 一是按照市场经济规则, 明晰产权关系, 促进信用社法人治理结构完善和经营机制转换, 使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体; 二是按照为“三农”服务的经营方向, 改进服务方式, 完善服务功能, 提高服务水平。可见, 此次改革的两大目标是互相矛盾的, 目标之一是农村信用社机构运作的市场化, 使其真正实现优胜劣汰, 逐步发展成为独立于政府的、自主经营的市场主体; 目标之二仍是服务“三农”的政策目标, 将农村信用社作为政策工具, 使农村信用社更好地保障“三农”的资金需求, 改变其越来越严重的“离农”倾向。稍作分析便可看出这两大目标的不可兼得性, 若作为一个真正的市场主体, 农村信用社会采取慎重的态度来权衡将资金投入农业这个高风险产业, 其风险与收益是否对称, 可想而知, 权衡的结果大多是背离服务“三农”的原则的。若要以服务“三农”为改革基本目标, 农村信用社将最终再次走入农村政策性金融机构
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的老路, 那会使农村信用社与市场化运作背道而驰, 离得越来越远。
所以, 本轮农村信用社改革的原则、目标混乱, 甚至相互排斥, 将必然导致改革的不彻底。而应该明确的是, 农村信用社改革的总体目标必须是机构运作的市场化, 彻底摆脱政府的隐性担保局面, 严格市场准入和退出, 真正实现优胜劣汰, 并强化农村信用社机构运作中的风险防范和机构本身的财务上的可持续发展, 以及农村金融市场的稳定性。在此基础上, 才能缓解农户和中小企业的贷款难的问题, 提高农户和中小企业的信贷可得性。
(三) 行业管理交地方面临挑战, 省联社定位不明确
与以前的历次改革不同, 本轮改革在明晰产权的同时, 中央政府还把对农村信用社的管理交由地方政府负责, 并建议成立省级联社或其他形式的省级管理机构, 具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。其目的主要是为了有效落实信用社对公众承担的社会责任, 其次是考虑到金融风险, 地方政府能够在农村信用社增资扩股、打击逃废债和清收不良贷款等方面发挥积极作用。先行推进信用社改革试点的江苏、贵州等8个省(市) 先后均毫无例外地选择了成立省级联社。2003年9月银监会又颁布了《农村信用社省(区、市) 联社管理暂行规定》对省联社的管理职责进行统一规范。2004月农村信用社改革全面推开后, 建立省联社便逐步成为各省的集体行动。2004社监督管理职责分工的指导意见》, 、培训辅导员工、协调各方关系等负主要责任。, , 最终将在全国(事实上, 。按规定, 省联社由地区信用联合社、, 但是, 我国现有管理体制下, 所有省级以下农村信用社联社、
农村合作银行、。这使得改革之后的农村信用社运作模式已发展成为乡镇农信社→县级农信社联社→省级农信社联社的框架, 以及由上而下的控制形式(杨羽飞、梁山, 2005) 。从省联社的产权性质来看, 它是各县联社入股组建的企业, 应该以企业利润最大化为目标, 但这种模式下的省联社又是代表地方政府对全省信用社管理的机关, 担负着行政管理的职能, 对县级联社有着较多的行政控制, 例如, 县级联社要以每年收入的0. 5%向省级联社缴纳管理费。这种省联社兼有行政管理职能和企业职能的状况, 使得省级联社在管理和监督下级信用社时存在很多问题。省级联社对县级联社进行行政控制, 有可能利用自己的地位和权利影响乃至控制信用社管理者的选举和任命, 这实际上沿袭了原有县联社对乡镇信用社的控制模式, 极大地削弱了农村信用社改革所建立起来的治理机制作用的发挥; 同时, 这种模式容易形成一个新的省联社利益集团, 他们不是信用社的所有者, 有着自身独特的利益, 但掌管着权力, 他们的行为目标不是信用社的利益最大化或社员(股东) 的利益最大化, 而是自身利益最大化。当省级联社(地方政府) 的目标函数同信用社的目标函数发生冲突时, 信用社将不得不在很大程度上屈从于地方政府的意志(杨羽飞、梁山,2005) 。
(四) 人民银行与银监会的监管职责不清
按照国务院《深化农村信用社改革试点方案》的规定, 深化农村信用社改革试点工作由银监会负责组织实施, 人民银行则负责对农村信用社的资金支持, 人民银行各级分支行会同银监机构对农村信用社增资扩股的真实性进行审查, 并对法人治理等实质进展及效果进行考核。这样, 人民银行的角色显得有点尴尬。
银监机构拥有对信用社现场检查的权力, 原则上应该履行对信用社改革过程中各项数据的真实性进行现场检查的责任, 并向人民银行报告。人民银行不直接介入现场检查, 而是根据银监机构提供的现场检查报告, 对照相应规定做出评价。问题在于, 出资的人民银行并无权对信用社的资金使用进行监督, 而有监督权的银监机构又缺乏认真监督的激励。一旦银监机构的现场检查报告有水分, 甚至虚假, 人民银行也就无从着手。而在这种情况下, 人民银行为了确保信用社对央行资金的正常、合法使用, 不得已涉足各种—74—
数据真实性的审查, 但是目前的基层央行的人力资源条件, 又难以有效监控央行资金的运用。两个部门这种权责不对称结果, 有可能导致对信用社的各项指标的考核和真实性审查流于形式(杨羽飞、梁山,2005) 。
(五) 完善法人治理结构面临严峻的挑战
在现代企业制度中, 法人治理结构实际上是关于股东、由股东委托的理事机构和由理事机构所聘任的经营管理者(主任) 之间的权利配置方式, 这种模式能够很好地解决政府与农村信用社、股东与农村信用社的所有权和经营权的分离。实际上, 早在1996年我国的农村信用社就进行了以建立“三会”制度, 形成理事会、监事会、经营层(主任) 三者相互制约的改革。2003年的《深化农村信用社改革试点方案》再次明确指出, 要进一步完善法人治理结构, 但经过股权的重置改革后, 农村信用社的法人治理结构依然是弊端重重。完善法人治理结构面临严峻的挑战。股权的民营化不等于能建立良好的治理结构。虽然此轮农村信用社改革的目标是明晰产权关系, 完善法人治理结构, 但在具体的改革措施中却缺乏对产权和法人治理的相关规定, 使得当前的农村信用社试点改革只是换了个皮囊, 而内部的组织管理体系并未发生根本变化。人员还是原班人马, 社员大会以及各项选举只不过是走走过场, 作为一级法人的县联社、合作银行和农村商业银行仍然是对省联社负责而不是对股东和社员负责, 。特别是我国的农村信用社长期属于“官办”金融机构, , 的情况下, (一) 。我国农村信用社的定位一直以支持农业发展为目标。, 收益者当然是农村信用社, 信贷支农越多越好; 而如果支持农业是亏损的, 亏损当然是政府买单了。这里的逻辑是支持农业是政策性业务, 是政府让我支持的, 损失当然由政府来承受(沈明高、徐忠,2004) 。真正的问题是:政府承担的信用社政策支农的成本远高于农村信用社支农造成的损失, 政府对农村信用社政策支持农业的买单有一种无限制的趋势。政策性支农的负担不取消, 农村信用社亏损的责任肯定还是国家的(刘民权、徐忠,2005) 。同时如果将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构, 无疑会加大农村金融机构利润最大化的约束条件, 损害金融机构的独立性和效率, 也为政府直接干预金融机构运行提供了依据。
下一步改革应该明确的是:农村信用社改革的总体目标必须是机构运作的市场化, 彻底摆脱政府的隐性担保局面, 严格市场准入和退出, 真正实现优胜劣汰, 并强化农村信用社机构运作中的风险防范和机构本身的财务上的可持续发展, 以及农村金融市场稳定性。在此基础上, 才能保证缓解农户和中小企业的贷款难的问题,
提高农户和中小企业的信贷可得性。
(二) 积极引进民间资本, 放宽对资本股权比例的限制
股东行使监督权也有成本, 并且对于小股东而言成本和收益是不对等的。在高度分散的股权结构下, 股东的最优策略就是搭便车, 不行使监督约束权, 而大家都等便车不行动的结局就是没有便车可搭乘, 其结果必然是内部人控制。银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》中要求股权结构分散化, 从收益看, 股权分散化的要求限制了单个股东持有的股份份额, 也就限制了其可能取得的红利收入, 从成本看, 一人一票的决策方式进一步加大了股东行使监督权的成本, 不利于股东行使监督权的意愿(杨子强,2005) 。
治理机制的最终供给者是股东, 股东通过股东大会与理事会的委托代理、理事会与经理层的委托代理这两个层次的委托代理关系, 间接对经理进行监督约束。没有真正履行职责的股东就不会有良好的治理结构。如果人民银行把钱付给没有意愿履行监督职责的所谓股东, 就等于中央银行出钱, 巩固农村信用社经理层的内部人控制地位(杨子强,2005) 。
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由此可见, 农村信用社试点改革对股东的持股比例进行的约束极大地影响了民营资本进入的积极性, 因此建议放宽入股的数额限制。另外, 特别要放宽对入股民营资本的区域限制, 尤其是对一些贫困地区, 单靠区域内民营资本的力量难以完成对信用社的改造, 必须吸收区域外的资本。
(三) 适当放开农村金融市场准入, 实行金融机构多样化
就日益增长的农村金融需求来看, 仅仅依靠信用社显然难以独立支撑。从提高金融市场资源配置效率的要求出发, 积极引入竞争机制, 稳妥地发展多种所有制形式的农村金融机构, 打破金融业的垄断格局, 应该成为下一步农村金融改革的一项重要内容。一是鼓励有条件的地方, 在严格监管、有效防范金融风险的前提下, 通过吸引社会资本和外资, 鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务, 尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动(何广文,2003) 。
(四) 减少政府的直接干预, 确保农村信用社的独立市场主体地位
在追求政绩的目标下, 政府尤其是地方政府均有干预金融进而控制金融资源的激励, 这也是我国多年来的金融改革所一直致力于解决但未能很好解决的问题。, 减少政府的直接干预。
(五) 推进利率市场化, 利率控制不仅会造成资金使用价格的扭曲, 金融市场上的收益和发展。。应以市场需求为基础, , 以适应商业性金融机构在农村金融市场上从事金融活动的需要, 适当扩大利率浮动范围, , 并在一定程度上抑制农村地下金融活动。
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(作者单位:宁波大学商学院 宁波 315211)
责任编辑 吕新业
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