□曲健 国土资源部门查处的土地违法案件中，非法占地案件数量大且情况复杂，实务操作难度较大。如何正确适用法律，依法依规查处不同类型的土地违法案件，对有效遏制非法占地行为，不断提高国土资源依法行政水平，具有重要意义。 非法占用未利用地的查处 《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”该条只对非法占用土地利用总体规划确定的农用地上所建的建筑物（其他设施），以及非法占用土地利用总体规划确定的建设用地（符合土地利用总体规划的土地）上所建的建筑物（其他设施）如何处置作出了规定，没有对非法占用土地利用总体规划确定的未利用地上所建的建筑物（其他设施）如何处置作出规定。 根据上述规定，土地管理部门在查处非法占用未利用地时，只能作出责令当事人退还非法占用土地的处罚决定，由于处罚决定书中建筑物（其他设施）如何处置未予明确，使得被处罚人履行处罚义务时无所适从，左右为难。如果当事人拒不履行，仍对其所建的建筑物（其他设施）进行占有和控制，土地管理部门只有向法院申请强制执行。但法院强制执行是依据行政处罚决定书来确定的，既然行政处罚决定书中未明确对非法占用未利用地上所建的建筑物（其他设施）如何处置，那么法院在强制执行过程中剥夺当事人对其所建的建筑物（其他设施）的实际占有和控制就缺乏法律依据，可能以无法执行为由，拒绝执行。 鉴此，笔者建议修改完善法律法规，对非法占用未利用地所建的建筑物（其他设施）如何处置（没收或拆除）予以明确。当前，土地管理部门在查处非法占用未利用地进行建设的案件时，可按以下方法进行处理：一、对当事人不履行土地管理部门处罚义务的，要耐心细致地做好解释和说服教育工作，促使当事人退还非法占用的土地。二、将案件移交有关部门依据《城乡规划法》进行处罚。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行建设的，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。根据上述规定，在城市、镇规划区内未办理用地手续进行施工建设的，也不可能取得建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证进行施工建设的，也不可能取得相关用地手续，都同时违反了《土地管理法》和《城乡规划法》，既可按《土地管理法》来进行处罚，也可按《城乡规划法》来进行处罚。如上述所建建筑物（其他设施）占用的土地是未利用地的，应与城乡规划部门沟通，将案件移交城乡规划部门按《城乡规划法》处理。 非法占用不同地类的处罚 按照《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用土地利用总体规划确定的农用地上所建的建筑物（其他设施）应予以拆除；对非法占用土地利用总体规划确定的建设用地上所建的建筑物（其他设施）应予以没收。当非法占地所建的同一个建筑物（其他设施）既占用了建设用地，也占用了农用地，如何适用该条文进行处罚，有以下两种不同观点： 一种观点认为，对该建筑物（其他设施）占用建设用地的部分予以没收；占用农用地的部分予以拆除。另一种观点认为，应统一为一种处罚种类（没收或拆除）。理由是同一个建筑物（其他设施）一部分予以没收；另一部分予以拆除，这是相互矛盾的处罚决定，被处罚人不可能两种处罚义务同时履行。 笔者同意第一种观点，理由是：第二种观点虽然有一定的道理，但其属于立法技术和法律规定问题，须在立法或法律修改中予以解决。对同一个建筑物（其他设施）占用建设用地的部分和占用农用地的部分别作出没收和拆除的处罚决定，虽然看起来相互矛盾，又不合乎情理，但符合法律规定。否则，不依法行政，将引发更大的矛盾。在处罚决定书送达时，同时告知被处罚人，在履行建筑物（其他设施）拆除部分的处罚义务过程中，有权将建筑物（其他设施）没收部分予以全部或部分拆除，这便可解决被处罚人无法履行处罚义务的矛盾，将不合乎情理的情形降到最低限度。 没收非法占地所建建筑物的后续处理 《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用建设用地（符合土地利用总体规划的土地）所建建筑物（其他设施），土地管理部门应予以没收，但对没收后的建筑物（其他设施）如何处置，法律法规及相关文件并未作出明确规定。 根据财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的有关精神，土地管理部门无权直接处置没收的建筑物（其他设施），土地管理部门应根据建筑物（其他设施）的使用价值等因素，建议相应的县级以上人民政府批准明确对该建筑物（其他设施）是拆除或者保留。建议县级以上人民政府批准保留的，同时要建议政府明确接收管理部门。 另外，根据房地权利主体一致的原则和用途管制的要求，接收部门占有使用建筑物（其他设施）意味着接收部门拥有该建筑物（其他设施）占用范围内的土地使用权，也意味着该建筑物（其他设施）占用范围内的土地符合建设用地的使用条件。因此，还应建议政府批准接收部门对其接收的建筑物（其他设施）占用范围的土地拥有使用权，如该地需办理转用、征收手续（不符合建设用地的使用条件）的，一并报请政府批准。否则，接收部门占有使用建筑物（其他设施）就缺乏法律依据，产生新的违法事实，即违法主体由原违法者转为接收部门。 总之，办理建筑物（其他设施）没收后的移交手续环节多、程序复杂，土地管理部门完成上述工作并经政府批准同意后，方能移交。同时，在移交时还应告知接收部门，建筑物（其他设施）需完善规划报建及相关验收手续后，方能使用。 查处农村非法占地建住宅的法律适用 《土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地管理部门责令当事人退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占用的土地以非法占用土地论处。”由于该条文未对农村村民的范围和非法占用土地的性质作出界定，所以有人认为，不管任何村民非法占用任何性质的土地建住宅的，只要未超过省、自治区、直辖市规定的标准，就应适用该条文进行处罚。 笔者认为，不能这样简单机械地理解上述条款。该条适用应同时符合以下两个条件：一、根据《土地管理法》第六十二条关于农村村民建住宅的有关规定，村民作为本村集体经济组织成员，有权按省、自治区、直辖市规定的标准申请批准占用其村集体土地建住宅，无权要求且也不能批准在他村的集体土地上建住宅，《土地管理法》第七十七条所指的村民非法占用土地建住宅，即是村民非法占用本村集体土地建住宅。村民非法占用他村集体土地（或占用国有土地）建住宅的，应按《土地管理法》第七十六条或七十四条处理，这样才能体现村民占用本村集体土地建住宅的特殊性和本条文立法特殊意义。二、所建建筑物必须是住宅，且占地面积（如在本村还有其他住宅的，其占地面积合并计算）不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。所建建筑物不是住宅或超过省、自治区、直辖市规定的宅基地标准多占用的土地不按本条款处理，以非法占用土地论处。 （作者单位：广东省珠海市国土资源局）
□曲健 国土资源部门查处的土地违法案件中，非法占地案件数量大且情况复杂，实务操作难度较大。如何正确适用法律，依法依规查处不同类型的土地违法案件，对有效遏制非法占地行为，不断提高国土资源依法行政水平，具有重要意义。 非法占用未利用地的查处 《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”该条只对非法占用土地利用总体规划确定的农用地上所建的建筑物（其他设施），以及非法占用土地利用总体规划确定的建设用地（符合土地利用总体规划的土地）上所建的建筑物（其他设施）如何处置作出了规定，没有对非法占用土地利用总体规划确定的未利用地上所建的建筑物（其他设施）如何处置作出规定。 根据上述规定，土地管理部门在查处非法占用未利用地时，只能作出责令当事人退还非法占用土地的处罚决定，由于处罚决定书中建筑物（其他设施）如何处置未予明确，使得被处罚人履行处罚义务时无所适从，左右为难。如果当事人拒不履行，仍对其所建的建筑物（其他设施）进行占有和控制，土地管理部门只有向法院申请强制执行。但法院强制执行是依据行政处罚决定书来确定的，既然行政处罚决定书中未明确对非法占用未利用地上所建的建筑物（其他设施）如何处置，那么法院在强制执行过程中剥夺当事人对其所建的建筑物（其他设施）的实际占有和控制就缺乏法律依据，可能以无法执行为由，拒绝执行。 鉴此，笔者建议修改完善法律法规，对非法占用未利用地所建的建筑物（其他设施）如何处置（没收或拆除）予以明确。当前，土地管理部门在查处非法占用未利用地进行建设的案件时，可按以下方法进行处理：一、对当事人不履行土地管理部门处罚义务的，要耐心细致地做好解释和说服教育工作，促使当事人退还非法占用的土地。二、将案件移交有关部门依据《城乡规划法》进行处罚。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行建设的，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。根据上述规定，在城市、镇规划区内未办理用地手续进行施工建设的，也不可能取得建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证进行施工建设的，也不可能取得相关用地手续，都同时违反了《土地管理法》和《城乡规划法》，既可按《土地管理法》来进行处罚，也可按《城乡规划法》来进行处罚。如上述所建建筑物（其他设施）占用的土地是未利用地的，应与城乡规划部门沟通，将案件移交城乡规划部门按《城乡规划法》处理。 非法占用不同地类的处罚 按照《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用土地利用总体规划确定的农用地上所建的建筑物（其他设施）应予以拆除；对非法占用土地利用总体规划确定的建设用地上所建的建筑物（其他设施）应予以没收。当非法占地所建的同一个建筑物（其他设施）既占用了建设用地，也占用了农用地，如何适用该条文进行处罚，有以下两种不同观点： 一种观点认为，对该建筑物（其他设施）占用建设用地的部分予以没收；占用农用地的部分予以拆除。另一种观点认为，应统一为一种处罚种类（没收或拆除）。理由是同一个建筑物（其他设施）一部分予以没收；另一部分予以拆除，这是相互矛盾的处罚决定，被处罚人不可能两种处罚义务同时履行。 笔者同意第一种观点，理由是：第二种观点虽然有一定的道理，但其属于立法技术和法律规定问题，须在立法或法律修改中予以解决。对同一个建筑物（其他设施）占用建设用地的部分和占用农用地的部分别作出没收和拆除的处罚决定，虽然看起来相互矛盾，又不合乎情理，但符合法律规定。否则，不依法行政，将引发更大的矛盾。在处罚决定书送达时，同时告知被处罚人，在履行建筑物（其他设施）拆除部分的处罚义务过程中，有权将建筑物（其他设施）没收部分予以全部或部分拆除，这便可解决被处罚人无法履行处罚义务的矛盾，将不合乎情理的情形降到最低限度。 没收非法占地所建建筑物的后续处理 《土地管理法》第七十六条规定，对非法占用建设用地（符合土地利用总体规划的土地）所建建筑物（其他设施），土地管理部门应予以没收，但对没收后的建筑物（其他设施）如何处置，法律法规及相关文件并未作出明确规定。 根据财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的有关精神，土地管理部门无权直接处置没收的建筑物（其他设施），土地管理部门应根据建筑物（其他设施）的使用价值等因素，建议相应的县级以上人民政府批准明确对该建筑物（其他设施）是拆除或者保留。建议县级以上人民政府批准保留的，同时要建议政府明确接收管理部门。 另外，根据房地权利主体一致的原则和用途管制的要求，接收部门占有使用建筑物（其他设施）意味着接收部门拥有该建筑物（其他设施）占用范围内的土地使用权，也意味着该建筑物（其他设施）占用范围内的土地符合建设用地的使用条件。因此，还应建议政府批准接收部门对其接收的建筑物（其他设施）占用范围的土地拥有使用权，如该地需办理转用、征收手续（不符合建设用地的使用条件）的，一并报请政府批准。否则，接收部门占有使用建筑物（其他设施）就缺乏法律依据，产生新的违法事实，即违法主体由原违法者转为接收部门。 总之，办理建筑物（其他设施）没收后的移交手续环节多、程序复杂，土地管理部门完成上述工作并经政府批准同意后，方能移交。同时，在移交时还应告知接收部门，建筑物（其他设施）需完善规划报建及相关验收手续后，方能使用。 查处农村非法占地建住宅的法律适用 《土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地管理部门责令当事人退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占用的土地以非法占用土地论处。”由于该条文未对农村村民的范围和非法占用土地的性质作出界定，所以有人认为，不管任何村民非法占用任何性质的土地建住宅的，只要未超过省、自治区、直辖市规定的标准，就应适用该条文进行处罚。 笔者认为，不能这样简单机械地理解上述条款。该条适用应同时符合以下两个条件：一、根据《土地管理法》第六十二条关于农村村民建住宅的有关规定，村民作为本村集体经济组织成员，有权按省、自治区、直辖市规定的标准申请批准占用其村集体土地建住宅，无权要求且也不能批准在他村的集体土地上建住宅，《土地管理法》第七十七条所指的村民非法占用土地建住宅，即是村民非法占用本村集体土地建住宅。村民非法占用他村集体土地（或占用国有土地）建住宅的，应按《土地管理法》第七十六条或七十四条处理，这样才能体现村民占用本村集体土地建住宅的特殊性和本条文立法特殊意义。二、所建建筑物必须是住宅，且占地面积（如在本村还有其他住宅的，其占地面积合并计算）不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。所建建筑物不是住宅或超过省、自治区、直辖市规定的宅基地标准多占用的土地不按本条款处理，以非法占用土地论处。 （作者单位：广东省珠海市国土资源局）