一、内蒙古扶贫工作回顾 回顾内蒙古自治区的扶贫工作，在国家扶贫政策的支撑下，经历了四个阶段，得到了三项扶贫资金支持和六大投向建设。 四个阶段：第一阶段是改革开放初期，也就是体制改革推动扶贫工作阶段(1978－1983年)。这一时期主要是依靠农村改革开放政策，特别是家庭联产承包责任制的实施，推动了农村经济的长足发展。第二阶段是国家有组织的大规模扶贫开发阶段(1984－1993年)。这一时期主要是依靠扶贫政策起主导作用来推动扶贫开发工作。第三阶段是扶贫攻坚阶段(1994－2000年)。这一阶段是国家加大扶贫政策攻坚力度，全力推动扶贫开发工作时期。第四阶段是全面消除贫困建设小康社会阶段(2000年至今)。这一时期是各项惠农政策聚焦阶段，主要有扶贫政策、农村税费减免政策、低保政策、义务教育两免一补政策、种粮补贴政策等。 三项扶贫资金：一是财政扶贫资金，二是以工代赈资金，三是农行信贷扶贫资金。 六大投向：三项扶贫资金各有侧重地从六个方面支持贫困地区经济和社会发展。财政扶贫资金重点用于支持种养业、科技扶贫及社会事业；以工代赈资金主要用于基础设施建设和易地扶贫搬迁。经历了从1984年以来开展以粮代赈、以工业品代赈，到1996年开始以资金投入开展基础设施建设，到2001年又创造性地开展了易地扶贫搬迁的因时制宜阶段；农行信贷扶贫资金主要支持经济效益明显的“短平快”项目。 二、内蒙古以工代赈工作成效 (一)贫困人口数量大幅度下降.收入明显提高.生活显著改善 我区贫困人口从2000年的381.2万人减少到2007年的78万人，每年净减少43.3万人，其中每年净减少极端贫困人口23.3万人，每年净减少低收入人口20万人。31个国贫旗县农牧民人均纯收入从2000年的1691元增加到2006年的2008元，29个区贫旗县从2000年的1983元增加到2006年的3428元。随着收入的增加，农牧民衣食住行都有了明显的变化。 (二)建设和改善农牧业基础设施.扭转了贫困地区农牧业“靠天吃饭和养畜”的被动局面 在农区，针对许多贫困地区降水相对偏少且时空分布不均、十年九旱的情况，重点建设小型农田水利设施，人均水浇地达到了2亩左右；在牧区，考虑我区草原畜牧业以放养为主，由于受气候、超载过牧、人为等因素的影响，草原“三化”现象严重，天然草原产草量下降，冬春季牧草短缺问题突出，重点建设灌溉饲草料基地以及越冬暖棚、青贮窖，增加了抗御黑白灾等自然灾害的能力。 (三)解决和缓解制约贫困地区经济发展的基础“瓶颈”，乡乡实现“五通” “十五”以来，在各方面的关注下，乡乡实现了“五通”，有条件的行政村也实现了“五通”，特别是近年来我区集中1/3左右的以工代赈资金，重点建设贫困地区乡苏木连接路、出口路和乡村断头路，尤其是针对牧区距离跨度大、人口密度小、晴通雨阻、春季道路返浆进出难等特点，集中资金，在资源和产品集散地着重建设宽3米左右的小油路，提高了路面标准和使用寿命，有效地促进了商贸流通，带动了地方经济发展，增加了群众收入，加快了脱贫致富进程。 (四)实施易地搬迁，帮助搬迁贫困人口实现安居乐业 开展扶贫工作以来，按照先易后难的思路，一些条件较好的地区通过多年扶持，已经实现脱贫。针对一些生存在环境恶劣的山沙区、荒漠区以及水土资源流失区的贫困人口，依靠就地扶贫不仅投入巨大，而且难以从根本上摆脱贫困的实际情况，国家于2001年启动了易地扶贫搬迁试点工程，开创了扶贫工作的新思路，丰富了扶贫工作的内容及内涵。我区被国家列入首批试点省区，在国家的支持下，我区试点工程进展顺利。2001－2008年国家累计安排我区易地扶贫搬迁试点资金14.15亿元，搬迁贫困人口约28万人。通过实施搬迁项目，一是迁入区生产条件得到较好改善，人均水浇地已达到2亩左右，改变了原迁出区“靠天吃饭”的被动局面；二是搬迁户生活条件得到显著改善，迁入区大多选择在已经解决“五通”地区或者通过实施项目解决了“五通”，改善了原迁出区吃水难、行路难、就医难、通电难和上学难等问题；三是迁入区主导产业初步形成，各地围绕迁入区资源优势；依托农畜产品加工龙头企业、城镇等发展特色种养业、“菜篮子”项目，有条件的地区积极发展二、三产业，绝大多数搬迁户已经基本解决了脱贫问题。 (五)实施以工代赈劳务报酬政策.实现了建设项目与群众增收的双盈目标 国家实施以工代赈政策20多年来，一直坚持在选择和安排项目时注重群众参与，除技术复杂的工程外，极力要求吸纳项目区贫困群众参与项目建设，增加收入。我区近年来实施的以工代赈项目，落实劳务报酬比例，农田水利类项目投资达到5％左右，畜牧业建设项目达到15％左右，示范类项目达到25％左右，乡村道路项目达到10％左右。坚持实施劳务报酬政策，既改善了贫困地区基础设施，又直接增加了贫困群众的工资性收入，一举两得，深受广大群众的欢迎。 三、扶贫开发工作形势 (一)扶贫工作面临的困难和挑战 1、老、少、边、穷问题凸现。我区是国家成立最早的少数民族自治区，在全区现有的60个国定和省定贫困旗县中，老区、边境旗县有22个，占1/3多。在31个国家扶贫工作重点县中，有边境老区旗县15个，约占1/2；在29个省定贫困旗县中，有边境老区旗县7个，约占1/4。我区老、少、边、穷地区地域面积大，人口分布散，基础设施薄弱。目前全区不通路的行政村约占总数的5％左右，不通电的农牧户还有7万户左右，上述“三不通”的地区主要集中在老、少、边、穷地区，同时全区剩余的绝大多数贫困人口也主要分布在这些地区，老、少、边、穷问题更加凸现。 2、牧区贫困特点显明。我区草原面积居全国五大牧区之首，牧区和半牧区面积97.78万平方公里，占全区国土面积的82.6％。目前牧区贫困问题比较突出。一是牧区面临着生态环境恶化、草畜矛盾突出问题。牧区由于受自然条件制约，生产方式单一，以放养的草原畜牧业生产方式为主，随着牧区人口和牲畜头数增加，畜均草原面积下降了近11倍，草畜矛盾非常突出。由于超载过牧，草原退化严重，退化比例高达56％左右，致使牧区生存环境不断恶化；二是牧民生活和生存更困难。牧区居住和食品类支出为农区的1.4倍左右，衣着类为农区的2.5倍左右，医疗费为农区的2.4倍左右，教育费为农区的2.1倍左右，交通费用为农区的6倍左右。同时牧区贫富悬殊问题也在加剧，现在
30％左右的牧户拥有70％左右牲畜，70％的牧户仅拥有30％的牲畜，其中20％左右的牧户为无畜户，牧业大户掩盖了牧区的贫困问题。 3、贫困地区经济发展与社会发展不协调，“瘸腿”现象严重。“十五”期间我区31个国家扶贫开发工作重点县农牧民人均纯收入年均增长10.8％，高于全区平均水平近3百分点，然而民生问题非常突出，贫困人口就医难、看病贵的问题比较严重，贫困人口中得病不能及时就医的约占1/3，其中因经济困难不能就医的高达70％；教育方面，由于教育资源不足，住宿难和上学费用增加的问题进一步显现，尤其是贫困地区教育主要集中在高考的“独木桥”上，少数考上大学的贫困家庭的孩子由于高昂的学校门槛难以入学，而绝大多数落榜的孩子，家庭既付出了教育投资，孩子又没有学到真正的实用技能，面临种地不会、进城无能的双重困境。 4、贫富差距拉大，不和谐因素增加。与全国比较：从收入水平比较：我区2000年农牧民人均纯收入2038元，比全国平均水平低215元，城镇居民人均可支配收入5129元，比全国平均水平低1151元，城乡居民收入比为2.51：1，2006年全区农牧民人均纯收入3342元，比全国平均水平低245元，城镇居民可支配收入10358元，比全国平均水平低1401元，城乡居民收入比为3.1：1。城乡居民的收入差距进一步扩大。 从收入来源比较：我区农牧民人均纯收入中来自家庭经营收入占72％左右，工资性收入占18％左右，转移及财产性收入10％左右，而全国农牧民人均纯收入中来自家庭经营性收入占56％，工资性收入占36％，转移及财产性收入占8％。由此可见，我区农牧民增收渠道狭窄。 再从生产生活支出比较：我区是高寒地区，用于取暖、住房、衣着等生活方面支出要比内地高出2倍左右，生产方面同样开发1亩水浇地，南方的产出相当于北方的2－3倍，而且北方地区十年九旱，受干旱威胁严重，农牧业生产成本较高。况且我区又是少数民族地区，下达文件或开会，办教育或办广播电视都需要两种文字和语言，这样就需要双倍的人财物力的投入，同时我区也是边疆地区，边境线长，边境旗市又承担着守边任务，相关支出是内地没有的。 从自治区内部比较：2000年我区31个国家扶贫开发工作重点县中农牧民人均纯收入最高的托克托县为2664元，最低的为敖汉旗788元，相差1876元；2006年收入最高的仍然是托克托县，人均5513元，收入最低的扎赉特旗人均1969元，相差3544元；2000年我区29个区定贫困旗县中农牧民人均纯收入最高的苏尼特左旗为3419元，最低的阿鲁科尔沁旗为1055元，相差2364元；2006年收入最高的是海南区，人均5940元，收入最低的正镶白旗人均2184元，相差3756元，贫困旗县间农牧民收入差距悬殊。 5、因灾因病因学致贫返贫现象严重。通过扶持，一些条件较好的地区，已经初步解决了温饱，但这些地区的基础设施是低标准的，抵御自然灾害的能力较差，已解决温饱的人口仍然是低水平的，只是解决了“吃饭问题”，他们的收入90％来自于第一产业，而且主要是食物量收入，几乎没有其它特别是二、三产业的收入，一遇灾害，农牧业受灾，这些贫困人口就重新返贫。此外，教育、医疗是贫困家庭中主要支出，因病因学致贫返贫的现象时有发生。 6、贫困人口素质低下，扶贫工作不会一蹴而就。我区贫困人口素质低下，文盲和半文盲占贫困人口比例高达90％左右，除了务农几乎没有别的生存技能，尤其是一些民族地区，受语言的限制，外出打工也会被用人单位拒之门外，只能固守在土地和草牧场上维持生计，就业和增收渠道狭窄，扶贫解困需要从长计议。 (二)扶贫工作机遇和途径 1、宏观形势利于扶贫工作。2007年我国GDP已接近25万亿元人民币，人均GDP已超过2500美元，农业与非农产业的产值结构大约为12：88，农业与非农产业的就业结构大约为1：1_3左右，城镇化水平为50％左右，表明我国已进入工业化中期阶段，国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，2007年全国财政收人已达5万亿元，农业税收只占国家财政收入的1％左右，我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。因此扶贫工作应该向巩固扶贫成果，建立社会保障的更高阶段推进。 2、各项支农政策为扶贫工作注入了活力。随着推进社会主义新农村建设以及西部大开发政策的积极实施，国家减免税费、种粮补贴、生态建设、农村社会保障等各项惠农政策继续实施，各项扶贫资金随着财政收入的增长而逐年增加，为推进贫困地区扶贫工作提供了资金保障。特别是随着贯彻落实科学发展观，国家和省区正在逐步研究和制定主体功能区划政策，相应会出台一系列扶持政策，也为扶贫工作提供了机遇。 3、农牧业产业化龙头企业的强劲带动，为今后开展产业移民奠定了基础。据统计，2007年我区销售收入100万元以上的农畜产品加工企业近2033家，超亿元的有229家，特别是伊利、蒙牛两家奶食品加工企业销售收入分别达到193亿元和213亿元，产业化覆盖农牧户比例高达51％，农牧民人均从产业化渠道取得的收入达到2164元，占农牧民人均纯收入的55％。这些龙头企业为发展农牧业产业化和实现产业移民提供了生存和发展的空间。 4、城镇吸纳剩余劳动力空间广阔。“三农”问题的核心就是剩余劳动力的转移，目前我区农畜产品加工业相对滞后，农畜产品加工业产值是农业产值的2倍左右，而发达国家和我国发达地区农畜产品加工业产值是农业产值的3倍左右，只要找准突破点，发展空间和潜力是巨大的。以农畜产品市场为例，原始农产品上市既不卫生，又有损耗，据我们测算，如果内蒙古城镇上市蔬菜瓜果，都要经过初级加工，在消费者最终支出不增加的情况下，就可为21万人创造就业机会。这样不仅方便了市民，节约了做饭的时间，又清洁卫生，美化环境，还可带动纸盒、保鲜膜等相关企业的发展，更主要的是为农牧业人口转移开辟了一条可行的途径。 5、开展生态移民是一些牧区发展的必然选择。生态移民实际是对牧区生产力布局的一个调整。2006年我区33个牧业旗县占有全区近60％的天然草场，饲养了全区50％左右的牲畜，而畜牧业的产值仅占全区畜牧业产值的1/3左右。投入产出的这种不对称性，本身是对资源的一种极大浪费。对自然资源的破坏，通常是人们直接以自然资源作为生产的投入要素的结果。因此，减轻环境压力最有效最直接的办法就是将这些地区的居民迁移出去，从而达到消除贫困，
实现可持续发展的目的。从投入产出分析，生态移民是最划算的。同时通过生态移民，不仅可以省去偏远牧区用于“五通”工程的巨大投入，而且移民又能够享受到现代文明和先进的生产生活方式，其产生的社会效益更是无法估量的。 四、今后以工代赈工作思路 (一)扎实做好前期工作，为科技决策提供依据 一是搞好规划。各地要在摸清贫困地区人口、资源和环境的基础上因地制宜地编制“十一五”后期到“十二五”以工代赈规划和易地扶贫移民规划，为扶贫决策提供依据。二是要搞好规划对接。结合主体功能区划，要将扶贫规划与新农村规划和国民经济社会发展规划对接。三是搞好项目对接。各地以县为单位，统筹安排农口各项资金，按照渠道不乱、投向不变、整合使用、各记其功、形成合力、整村推进的思路，编制切实可行的实施方案和可操作的年度计划并付诸实施。 (二)完善和提高基础设施建设标准.进一步强基固本，为实现稳定脱贫和可持续发展夯实基础 按照主体功能区划，在重点开发区域和优化开发区域，重点实施开发式扶贫工作。我区贫困地区基础设施虽然有所改善，但是档次和标准较低，这些地区依然存在农牧业生产粗放经营、水资源短缺和有限的水资源利用率低、乡村道路等级低、道路晴通雨阻等问题，今后基础设施建设重点放在农田草牧场水利和道路两个方面。农田草牧场水利建设坚持开源与节流并重，突出利用地表水，重点采取节水的原则，以解决和缓解贫困地区水资源不足问题；交通重点放在改造和提升村级道路上，通过加强交通基础设施建设，进一步改善贫困地区基础设施“瓶颈”，为实现可持续发展创造条件。 (三)建设区域扶贫示范项目 在农村牧区，按照区域比较优势，打破行政区域界线，扶持区域内贫困地区产业发展，在贫困地区建设生产基地，发展订单农业，走产加销于一体的产业化道路，解决贫困地区农畜产品卖难和贫困人口增收脱贫问题；在边境和少数民族地区，重点扶持民族特色旅游产业开发，开展旅游产业扶贫，既保护生态又解决脱贫。 (四)实施贫困人口素质培训项目 今后，贫困地区教育应该针对“两代”采取相应的对策措施。一是针对当代劳动力的培训问题。建议重点针对农村劳动力开展免费实用技能培训，帮助贫困人口实现多渠道就业，分离剩余劳动力向二、三产业转移，推进城镇化，同时提高贫困地区人均资源占有率，减轻生态压力，实现多渠道就业增收与改善生态环境双赢目标；二是针对农村下一代，研究初中后，高中后学生接受职技术教育的配套资助政策，以解决贫困户下一代掌握实用技能问题，拓宽下一代的就业渠道，从根本上消除代际贫困问题。 (五)继续实施易地搬迁项目 按照主体功能区划，在限制发展区和禁止发展区重点实施扶贫搬迁项目，按照群众自愿、自主择业、就近安置、量力而行和适当补助的原则开展搬迁。对愿意从事二、三产业搬迁的青壮年农牧民，重点通过技能培训，实施搬迁；对愿意从事一产业安置的农牧民，选择水土条件较好地区，通过易地开发进行安置；对于老、弱、病、残农牧民通过建立社会保障，选择养老院等方式，通过补贴进行安置。 (六)建设农村能源项目 围绕以改灶、改圈、改厕和以沼气建设为重点，发展农村生活能源项目，既改善生活环境，又解决农村燃料问题，避免乱砍滥伐，保护生态环境，实现可持续发展。 (七)实施以工代赈保障项目 因病致贫是导致贫困的一个主要原因，在贫困地区目前只有低水平的医疗保障，许多贫困人口患病后，小病靠身体抗，大病甚至搭上性命。建议组织贫困群众参加工程建设，利用劳务报酬建立贫困地区医疗保障体系，发放贫困家庭医疗卡，凭卡和身份证到指定的医院看病就医，门诊就医国家承担50％的医疗费用，住院治疗国家承担70％的医疗费用，解决贫困人口看不起病的问题；对于丧失劳动能力的贫困人口，建立最低生活保障制度，国家每月发放生活费，解决生活来源问题；对受灾人口全部纳入民政救济对象，由国家承担80％灾后重建费用，解决因灾致贫问题。 (作者单位：内蒙古自治区发展和改革委员会)
一、内蒙古扶贫工作回顾 回顾内蒙古自治区的扶贫工作，在国家扶贫政策的支撑下，经历了四个阶段，得到了三项扶贫资金支持和六大投向建设。 四个阶段：第一阶段是改革开放初期，也就是体制改革推动扶贫工作阶段(1978－1983年)。这一时期主要是依靠农村改革开放政策，特别是家庭联产承包责任制的实施，推动了农村经济的长足发展。第二阶段是国家有组织的大规模扶贫开发阶段(1984－1993年)。这一时期主要是依靠扶贫政策起主导作用来推动扶贫开发工作。第三阶段是扶贫攻坚阶段(1994－2000年)。这一阶段是国家加大扶贫政策攻坚力度，全力推动扶贫开发工作时期。第四阶段是全面消除贫困建设小康社会阶段(2000年至今)。这一时期是各项惠农政策聚焦阶段，主要有扶贫政策、农村税费减免政策、低保政策、义务教育两免一补政策、种粮补贴政策等。 三项扶贫资金：一是财政扶贫资金，二是以工代赈资金，三是农行信贷扶贫资金。 六大投向：三项扶贫资金各有侧重地从六个方面支持贫困地区经济和社会发展。财政扶贫资金重点用于支持种养业、科技扶贫及社会事业；以工代赈资金主要用于基础设施建设和易地扶贫搬迁。经历了从1984年以来开展以粮代赈、以工业品代赈，到1996年开始以资金投入开展基础设施建设，到2001年又创造性地开展了易地扶贫搬迁的因时制宜阶段；农行信贷扶贫资金主要支持经济效益明显的“短平快”项目。 二、内蒙古以工代赈工作成效 (一)贫困人口数量大幅度下降.收入明显提高.生活显著改善 我区贫困人口从2000年的381.2万人减少到2007年的78万人，每年净减少43.3万人，其中每年净减少极端贫困人口23.3万人，每年净减少低收入人口20万人。31个国贫旗县农牧民人均纯收入从2000年的1691元增加到2006年的2008元，29个区贫旗县从2000年的1983元增加到2006年的3428元。随着收入的增加，农牧民衣食住行都有了明显的变化。 (二)建设和改善农牧业基础设施.扭转了贫困地区农牧业“靠天吃饭和养畜”的被动局面 在农区，针对许多贫困地区降水相对偏少且时空分布不均、十年九旱的情况，重点建设小型农田水利设施，人均水浇地达到了2亩左右；在牧区，考虑我区草原畜牧业以放养为主，由于受气候、超载过牧、人为等因素的影响，草原“三化”现象严重，天然草原产草量下降，冬春季牧草短缺问题突出，重点建设灌溉饲草料基地以及越冬暖棚、青贮窖，增加了抗御黑白灾等自然灾害的能力。 (三)解决和缓解制约贫困地区经济发展的基础“瓶颈”，乡乡实现“五通” “十五”以来，在各方面的关注下，乡乡实现了“五通”，有条件的行政村也实现了“五通”，特别是近年来我区集中1/3左右的以工代赈资金，重点建设贫困地区乡苏木连接路、出口路和乡村断头路，尤其是针对牧区距离跨度大、人口密度小、晴通雨阻、春季道路返浆进出难等特点，集中资金，在资源和产品集散地着重建设宽3米左右的小油路，提高了路面标准和使用寿命，有效地促进了商贸流通，带动了地方经济发展，增加了群众收入，加快了脱贫致富进程。 (四)实施易地搬迁，帮助搬迁贫困人口实现安居乐业 开展扶贫工作以来，按照先易后难的思路，一些条件较好的地区通过多年扶持，已经实现脱贫。针对一些生存在环境恶劣的山沙区、荒漠区以及水土资源流失区的贫困人口，依靠就地扶贫不仅投入巨大，而且难以从根本上摆脱贫困的实际情况，国家于2001年启动了易地扶贫搬迁试点工程，开创了扶贫工作的新思路，丰富了扶贫工作的内容及内涵。我区被国家列入首批试点省区，在国家的支持下，我区试点工程进展顺利。2001－2008年国家累计安排我区易地扶贫搬迁试点资金14.15亿元，搬迁贫困人口约28万人。通过实施搬迁项目，一是迁入区生产条件得到较好改善，人均水浇地已达到2亩左右，改变了原迁出区“靠天吃饭”的被动局面；二是搬迁户生活条件得到显著改善，迁入区大多选择在已经解决“五通”地区或者通过实施项目解决了“五通”，改善了原迁出区吃水难、行路难、就医难、通电难和上学难等问题；三是迁入区主导产业初步形成，各地围绕迁入区资源优势；依托农畜产品加工龙头企业、城镇等发展特色种养业、“菜篮子”项目，有条件的地区积极发展二、三产业，绝大多数搬迁户已经基本解决了脱贫问题。 (五)实施以工代赈劳务报酬政策.实现了建设项目与群众增收的双盈目标 国家实施以工代赈政策20多年来，一直坚持在选择和安排项目时注重群众参与，除技术复杂的工程外，极力要求吸纳项目区贫困群众参与项目建设，增加收入。我区近年来实施的以工代赈项目，落实劳务报酬比例，农田水利类项目投资达到5％左右，畜牧业建设项目达到15％左右，示范类项目达到25％左右，乡村道路项目达到10％左右。坚持实施劳务报酬政策，既改善了贫困地区基础设施，又直接增加了贫困群众的工资性收入，一举两得，深受广大群众的欢迎。 三、扶贫开发工作形势 (一)扶贫工作面临的困难和挑战 1、老、少、边、穷问题凸现。我区是国家成立最早的少数民族自治区，在全区现有的60个国定和省定贫困旗县中，老区、边境旗县有22个，占1/3多。在31个国家扶贫工作重点县中，有边境老区旗县15个，约占1/2；在29个省定贫困旗县中，有边境老区旗县7个，约占1/4。我区老、少、边、穷地区地域面积大，人口分布散，基础设施薄弱。目前全区不通路的行政村约占总数的5％左右，不通电的农牧户还有7万户左右，上述“三不通”的地区主要集中在老、少、边、穷地区，同时全区剩余的绝大多数贫困人口也主要分布在这些地区，老、少、边、穷问题更加凸现。 2、牧区贫困特点显明。我区草原面积居全国五大牧区之首，牧区和半牧区面积97.78万平方公里，占全区国土面积的82.6％。目前牧区贫困问题比较突出。一是牧区面临着生态环境恶化、草畜矛盾突出问题。牧区由于受自然条件制约，生产方式单一，以放养的草原畜牧业生产方式为主，随着牧区人口和牲畜头数增加，畜均草原面积下降了近11倍，草畜矛盾非常突出。由于超载过牧，草原退化严重，退化比例高达56％左右，致使牧区生存环境不断恶化；二是牧民生活和生存更困难。牧区居住和食品类支出为农区的1.4倍左右，衣着类为农区的2.5倍左右，医疗费为农区的2.4倍左右，教育费为农区的2.1倍左右，交通费用为农区的6倍左右。同时牧区贫富悬殊问题也在加剧，现在
30％左右的牧户拥有70％左右牲畜，70％的牧户仅拥有30％的牲畜，其中20％左右的牧户为无畜户，牧业大户掩盖了牧区的贫困问题。 3、贫困地区经济发展与社会发展不协调，“瘸腿”现象严重。“十五”期间我区31个国家扶贫开发工作重点县农牧民人均纯收入年均增长10.8％，高于全区平均水平近3百分点，然而民生问题非常突出，贫困人口就医难、看病贵的问题比较严重，贫困人口中得病不能及时就医的约占1/3，其中因经济困难不能就医的高达70％；教育方面，由于教育资源不足，住宿难和上学费用增加的问题进一步显现，尤其是贫困地区教育主要集中在高考的“独木桥”上，少数考上大学的贫困家庭的孩子由于高昂的学校门槛难以入学，而绝大多数落榜的孩子，家庭既付出了教育投资，孩子又没有学到真正的实用技能，面临种地不会、进城无能的双重困境。 4、贫富差距拉大，不和谐因素增加。与全国比较：从收入水平比较：我区2000年农牧民人均纯收入2038元，比全国平均水平低215元，城镇居民人均可支配收入5129元，比全国平均水平低1151元，城乡居民收入比为2.51：1，2006年全区农牧民人均纯收入3342元，比全国平均水平低245元，城镇居民可支配收入10358元，比全国平均水平低1401元，城乡居民收入比为3.1：1。城乡居民的收入差距进一步扩大。 从收入来源比较：我区农牧民人均纯收入中来自家庭经营收入占72％左右，工资性收入占18％左右，转移及财产性收入10％左右，而全国农牧民人均纯收入中来自家庭经营性收入占56％，工资性收入占36％，转移及财产性收入占8％。由此可见，我区农牧民增收渠道狭窄。 再从生产生活支出比较：我区是高寒地区，用于取暖、住房、衣着等生活方面支出要比内地高出2倍左右，生产方面同样开发1亩水浇地，南方的产出相当于北方的2－3倍，而且北方地区十年九旱，受干旱威胁严重，农牧业生产成本较高。况且我区又是少数民族地区，下达文件或开会，办教育或办广播电视都需要两种文字和语言，这样就需要双倍的人财物力的投入，同时我区也是边疆地区，边境线长，边境旗市又承担着守边任务，相关支出是内地没有的。 从自治区内部比较：2000年我区31个国家扶贫开发工作重点县中农牧民人均纯收入最高的托克托县为2664元，最低的为敖汉旗788元，相差1876元；2006年收入最高的仍然是托克托县，人均5513元，收入最低的扎赉特旗人均1969元，相差3544元；2000年我区29个区定贫困旗县中农牧民人均纯收入最高的苏尼特左旗为3419元，最低的阿鲁科尔沁旗为1055元，相差2364元；2006年收入最高的是海南区，人均5940元，收入最低的正镶白旗人均2184元，相差3756元，贫困旗县间农牧民收入差距悬殊。 5、因灾因病因学致贫返贫现象严重。通过扶持，一些条件较好的地区，已经初步解决了温饱，但这些地区的基础设施是低标准的，抵御自然灾害的能力较差，已解决温饱的人口仍然是低水平的，只是解决了“吃饭问题”，他们的收入90％来自于第一产业，而且主要是食物量收入，几乎没有其它特别是二、三产业的收入，一遇灾害，农牧业受灾，这些贫困人口就重新返贫。此外，教育、医疗是贫困家庭中主要支出，因病因学致贫返贫的现象时有发生。 6、贫困人口素质低下，扶贫工作不会一蹴而就。我区贫困人口素质低下，文盲和半文盲占贫困人口比例高达90％左右，除了务农几乎没有别的生存技能，尤其是一些民族地区，受语言的限制，外出打工也会被用人单位拒之门外，只能固守在土地和草牧场上维持生计，就业和增收渠道狭窄，扶贫解困需要从长计议。 (二)扶贫工作机遇和途径 1、宏观形势利于扶贫工作。2007年我国GDP已接近25万亿元人民币，人均GDP已超过2500美元，农业与非农产业的产值结构大约为12：88，农业与非农产业的就业结构大约为1：1_3左右，城镇化水平为50％左右，表明我国已进入工业化中期阶段，国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，2007年全国财政收人已达5万亿元，农业税收只占国家财政收入的1％左右，我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。因此扶贫工作应该向巩固扶贫成果，建立社会保障的更高阶段推进。 2、各项支农政策为扶贫工作注入了活力。随着推进社会主义新农村建设以及西部大开发政策的积极实施，国家减免税费、种粮补贴、生态建设、农村社会保障等各项惠农政策继续实施，各项扶贫资金随着财政收入的增长而逐年增加，为推进贫困地区扶贫工作提供了资金保障。特别是随着贯彻落实科学发展观，国家和省区正在逐步研究和制定主体功能区划政策，相应会出台一系列扶持政策，也为扶贫工作提供了机遇。 3、农牧业产业化龙头企业的强劲带动，为今后开展产业移民奠定了基础。据统计，2007年我区销售收入100万元以上的农畜产品加工企业近2033家，超亿元的有229家，特别是伊利、蒙牛两家奶食品加工企业销售收入分别达到193亿元和213亿元，产业化覆盖农牧户比例高达51％，农牧民人均从产业化渠道取得的收入达到2164元，占农牧民人均纯收入的55％。这些龙头企业为发展农牧业产业化和实现产业移民提供了生存和发展的空间。 4、城镇吸纳剩余劳动力空间广阔。“三农”问题的核心就是剩余劳动力的转移，目前我区农畜产品加工业相对滞后，农畜产品加工业产值是农业产值的2倍左右，而发达国家和我国发达地区农畜产品加工业产值是农业产值的3倍左右，只要找准突破点，发展空间和潜力是巨大的。以农畜产品市场为例，原始农产品上市既不卫生，又有损耗，据我们测算，如果内蒙古城镇上市蔬菜瓜果，都要经过初级加工，在消费者最终支出不增加的情况下，就可为21万人创造就业机会。这样不仅方便了市民，节约了做饭的时间，又清洁卫生，美化环境，还可带动纸盒、保鲜膜等相关企业的发展，更主要的是为农牧业人口转移开辟了一条可行的途径。 5、开展生态移民是一些牧区发展的必然选择。生态移民实际是对牧区生产力布局的一个调整。2006年我区33个牧业旗县占有全区近60％的天然草场，饲养了全区50％左右的牲畜，而畜牧业的产值仅占全区畜牧业产值的1/3左右。投入产出的这种不对称性，本身是对资源的一种极大浪费。对自然资源的破坏，通常是人们直接以自然资源作为生产的投入要素的结果。因此，减轻环境压力最有效最直接的办法就是将这些地区的居民迁移出去，从而达到消除贫困，
实现可持续发展的目的。从投入产出分析，生态移民是最划算的。同时通过生态移民，不仅可以省去偏远牧区用于“五通”工程的巨大投入，而且移民又能够享受到现代文明和先进的生产生活方式，其产生的社会效益更是无法估量的。 四、今后以工代赈工作思路 (一)扎实做好前期工作，为科技决策提供依据 一是搞好规划。各地要在摸清贫困地区人口、资源和环境的基础上因地制宜地编制“十一五”后期到“十二五”以工代赈规划和易地扶贫移民规划，为扶贫决策提供依据。二是要搞好规划对接。结合主体功能区划，要将扶贫规划与新农村规划和国民经济社会发展规划对接。三是搞好项目对接。各地以县为单位，统筹安排农口各项资金，按照渠道不乱、投向不变、整合使用、各记其功、形成合力、整村推进的思路，编制切实可行的实施方案和可操作的年度计划并付诸实施。 (二)完善和提高基础设施建设标准.进一步强基固本，为实现稳定脱贫和可持续发展夯实基础 按照主体功能区划，在重点开发区域和优化开发区域，重点实施开发式扶贫工作。我区贫困地区基础设施虽然有所改善，但是档次和标准较低，这些地区依然存在农牧业生产粗放经营、水资源短缺和有限的水资源利用率低、乡村道路等级低、道路晴通雨阻等问题，今后基础设施建设重点放在农田草牧场水利和道路两个方面。农田草牧场水利建设坚持开源与节流并重，突出利用地表水，重点采取节水的原则，以解决和缓解贫困地区水资源不足问题；交通重点放在改造和提升村级道路上，通过加强交通基础设施建设，进一步改善贫困地区基础设施“瓶颈”，为实现可持续发展创造条件。 (三)建设区域扶贫示范项目 在农村牧区，按照区域比较优势，打破行政区域界线，扶持区域内贫困地区产业发展，在贫困地区建设生产基地，发展订单农业，走产加销于一体的产业化道路，解决贫困地区农畜产品卖难和贫困人口增收脱贫问题；在边境和少数民族地区，重点扶持民族特色旅游产业开发，开展旅游产业扶贫，既保护生态又解决脱贫。 (四)实施贫困人口素质培训项目 今后，贫困地区教育应该针对“两代”采取相应的对策措施。一是针对当代劳动力的培训问题。建议重点针对农村劳动力开展免费实用技能培训，帮助贫困人口实现多渠道就业，分离剩余劳动力向二、三产业转移，推进城镇化，同时提高贫困地区人均资源占有率，减轻生态压力，实现多渠道就业增收与改善生态环境双赢目标；二是针对农村下一代，研究初中后，高中后学生接受职技术教育的配套资助政策，以解决贫困户下一代掌握实用技能问题，拓宽下一代的就业渠道，从根本上消除代际贫困问题。 (五)继续实施易地搬迁项目 按照主体功能区划，在限制发展区和禁止发展区重点实施扶贫搬迁项目，按照群众自愿、自主择业、就近安置、量力而行和适当补助的原则开展搬迁。对愿意从事二、三产业搬迁的青壮年农牧民，重点通过技能培训，实施搬迁；对愿意从事一产业安置的农牧民，选择水土条件较好地区，通过易地开发进行安置；对于老、弱、病、残农牧民通过建立社会保障，选择养老院等方式，通过补贴进行安置。 (六)建设农村能源项目 围绕以改灶、改圈、改厕和以沼气建设为重点，发展农村生活能源项目，既改善生活环境，又解决农村燃料问题，避免乱砍滥伐，保护生态环境，实现可持续发展。 (七)实施以工代赈保障项目 因病致贫是导致贫困的一个主要原因，在贫困地区目前只有低水平的医疗保障，许多贫困人口患病后，小病靠身体抗，大病甚至搭上性命。建议组织贫困群众参加工程建设，利用劳务报酬建立贫困地区医疗保障体系，发放贫困家庭医疗卡，凭卡和身份证到指定的医院看病就医，门诊就医国家承担50％的医疗费用，住院治疗国家承担70％的医疗费用，解决贫困人口看不起病的问题；对于丧失劳动能力的贫困人口，建立最低生活保障制度，国家每月发放生活费，解决生活来源问题；对受灾人口全部纳入民政救济对象，由国家承担80％灾后重建费用，解决因灾致贫问题。 (作者单位：内蒙古自治区发展和改革委员会)