专家视点 农村经济
2013年第1期
深化改革 促进农业农村可持续发展
张晓山
[摘要]我国农业农村的改革与发展在过去10年的进程中已经建立起了有关农业、农村和农民问题的较为完善的政策体系,旨在保障农民经济利益和政治权利的农村政策和法规体系正在逐步完善。但制约农业和农村发展的深层矛盾没有完全消除,解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而又艰巨的历史任务。为此。本文就如何深化农村土地制度、农业基本经营制度和乡村基层治理机制等方面的改革,促进农业农村的可持续发展进行深入探讨,并认为这三方面的制度变迁会相互影响,但农村土地产权的界定是一项基础性的工作。
[关键词]农村土地产权 农业基本经营制度 乡村治理结构
[中图分类号]F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2013)—01—0003(06)[作者]张晓山 研究员 博士生导师 中国社会科学院学部委员 北京市 100732
进入21世纪以来,党的十六大提出了建设一个惠及10多亿人口的全面小康社会。此后,中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重,确立了统筹城乡发展的基本方略。2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验,进一步统一了全党全社会对解决“三农”问题的认识。从2004年起,中央连续发布了9个1号文件,出台了一系列重要的方针政策,提出要进一步强化强农惠农政策,在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,促进农业稳定发展和农民持续增收。以保障农民的物质利益和尊重农民的民主权利为基点,党中央的一系列有关三农问题的论断是对马克思主义农业、农村、农民相关理论的创新和发展,指导了农村改革与发展的实践。
过去10年中国农业和农村的发展成绩斐然,但制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除,农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观,农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段,解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。本文仅就如何深化农村土地制度、农业基本经营制度和乡村基层治理机制等
方面的改革、促进农业农村的可持续发展谈点粗浅的看法。这三个方面的制度变迁会相互影响,但其中农村土地产权的界定是一项基础性的工作。
一、进一步明晰农村土地的产权深化农村土地制度变革
《宪法》与相关法律规定,农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上还有许多不清晰的地方,这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量,从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。进一步明确土地产权是落实农村土地所有者主体地位的一项基础性工作。2012年的中央1号文件提出,“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中,法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题。
1.“集体所有”落实到哪一个层级的集体不清楚
人民公社时期,农村土地和其他集体资产是“三级所有,队为基础”,生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后,集体土地所有权主体究竟落实到哪一个层级,法律上没有明确的规定。《土地管理法》第10条规定:“农
民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”在实践中,农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化,在一些地区土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年,全国土地归村(生产大队)所有的村数为328219个,占当年全国村民委员会数(740128个)
¹当农村土地的权属及用途发生变化(注:的44%。
如农地被征用)时,尤其是涉及到利益问题时,这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。
集体经济组织的资产收入才能履行职能,仅靠地方政府给的工作经费是远远不够的,在现有财税体制和行政管理体制下,村组层级的政企分开、政资分离事实上很难做到,但也就由此引发一系列矛盾。
3.法律赋予农村集体成员所享有的成员权与用益物权之间存在矛盾
农村集体是由成员所组成的。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利,第5条规定,“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。2007年《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。此后在第59条详细阐述了成员的决策权,第62条阐述了成员享有的知情权,第63条规定了成员对侵犯其权益决定的撤销权。但农村集体经济组织的成员如何界定,法律并没有明确的说法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第1条规定,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。第26条规定“承包期内,发包方不得收回承包地。”第27条规定“承包期内,发包方不得调整承包地”。第32条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。而十七届三中全会《决定》更明确提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。现行法律与政策已经将农地所有权中除了抵押权以外的大部分财产权利让渡给了农户。
农村集体经济组织的成员享有的成员权是一种个人权利,随着成员生命的终止以及更替迁移,其权益就自然终止,也就应该根据成员的变动相应调整集体资产(首先是土地)的权属;而土地承包经营权作为用益物权是一种财产权利,可以继承转让,也就是俗话说的“死不减,生不增”。在实践中,法律认可的两种权利时有冲突。比如一个妇女出嫁离开一个富裕村庄,嫁到另外一个村庄,她可从财产权的角度出发要求保留她对嫁出村土地承包经营权等集体资产的财产权利,而该村社区领导也可从成员权的角度否决她的诉求。如果她嫁到一个富裕村庄,她可从成员权的角度出发要求获取她对嫁入村土地承包经营权等集体资产的财产权利,而嫁入村的领导也可从财产权的角度出发否决她的诉求。两
2.“集体所有”由谁来代表集体行使所有权的各项权能不清楚
除了以上引用的《土地管理法》第10条的规定外,《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”这些相关法律使得村委会(包括村民小组)和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产,赋予二者同样的合法性。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,与村集体经济组织的内涵外延都有差别。但现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉,农村集体资产由谁处置,没有明确的法律规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,但下面紧接着又说:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”,这本身就是矛盾的。
随着经济社会的快速发展,城乡、地区之间人口流动日益频繁。村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再同一。《村民委员会组织法》规定,有权参加村委会选举的可以列入村民名单的也包括“户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。很多情况下,尤其在发达地区,“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。现在一些发达地区农村的政策导向是转变村委会(居委会)的管理职能,从经济管理为主转到社会管理,实行政企分开、政资分离。但从实际情况看,实现这个目标的难度较大。村委会要对全体村民进行社会管理,提供公共服务,要靠村
¹参见农业部合作经济指导司编《全国农村合作经济统计提
要》(1996年)。
种诉求都有其合法性,必然产生矛盾。
农村土地作为生产要素,要求实现规模经营,要求有生产与投资的稳定预期。农村土地作为农民的基本生活资料,要为缺乏社会保障的农民提供基本的生活保障,使得外出就业但又未被纳入城市社保网络的农民工“进退有据”,这就必然要求集体土地人人有份,大稳定,小调整。成员个人权利与财产权利之间的冲突折射出农村土地具有的两种资源属性之间的矛盾。
4.深化改革,进一步明确农村土地的产权
(1)首先要界定清楚村组集体经济组织与村组社区组织(村委会、村民小组)之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织,它为本社区居民提供公共服务的经费,应该由财政解决。在经济发达地区,村委会改制为居民委员会以后,公共服务可以交由政府的派出机构承担。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能,把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。应制定《村集体经济组织法》,明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能,明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制,成员的责任、权利和义务等。
(2)要深化以土地确权、登记、颁证为中心的产权改革,集体土地所有权确权颁证的对象要进一步落实。《村民委员会组织法》第3条规定:“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”。第28条规定:“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,……”。土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织成员(农户)一级,做到“确实权”,即以实测面积为基础,做到承包土地的“地、帐、证、合同”四个一致。在工作中将基本农田保护和土地测绘结合起来,将国土资源的第二次调查与二轮承包的台帐结合在一起,将二调落实到田块,创建电子鱼鳞图,将图斑落实到承包土地经营权证上。集体所有的农用地、建设用地和未用地确权到集体的哪一层级应由村组两级集体经济组织成员根据历史沿革和现实状况民主协商解决。最终使集体经济组织成员对集体各类土地的状况及权属都心里有数,为其合法行使权利奠定基础。
(3)对退出农业生产和长期离开农村的一部分集体经济组织成员(农民工)要提供各种社会保障和稳定的就业机会,确保其生存权和发展权。在此前提下,修改现行的相关法律,将集体经济组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点,明确在该时点对该农村集体经济组织的确定数量的成员赋予长久不变的土地承包
经营权等集体资产的财产权利,这种财产权利可以继承,可以转让,但本集体经济组织及其成员有优先转入的权利,从而将农村集体经济组织的成员权利与财产权利统一。
确权颁证以及相应的制度安排,奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础,为真正稳定农村经济关系和完善经营制度创造了条件。但应该指出的是,明晰产权不是万能药方,农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此,在明确土地产权的同时,要深化乡村治理结构的改革,改善农村社会管理,进一步发育农村基层民主,使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。而从根本上解决城镇化、工业化进程中出现的土地财政和土地金融问题还需要地方政府真正转换职能、真正在行动上落实科学发展观,这是一个更为艰巨的任务,涉及到宏观经济体制、财税体制和行政管理体制的改革,以及各级政府传统的政绩观和干部考核及晋升机制的变革等触筋动骨的大问题。
二、巩固与完善农业基本经营制度
什么样的农业经营制度既能增加务农劳动者的收入,又能确保中国的粮食安全?在从传统农业向现代农业的转换过程中,采取什么样的政策使分散的小农家庭经营模式实现规模经济?小规模经营、兼业、年龄偏大、素质偏低的农户如何走上农业现代化道路?家庭农业是否还有生命力?从事现代农业的主体是谁?如何看待工商资本进入农业(公司化农业)?这不仅是中国,而且是所有发展中国家面临的问题。
1.混合型、多样化的农业经营模式正在出现现实的中国农业经营模式往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式,走的是一条兼容性较强的道路。与之相关的政策也较有包容性和弹性,对吃不准的现象不把话说死说绝,而是留出较大的政策空间,允许各种模式来试验,由实践来检验。农业经营模式的主要形态演化,一是出现对家庭经营的扩展和延伸,通过各种形式的土地承包经营权流转,专业种植、养殖和营销大户开展规模经营;二是当地的公司或合伙企业,或本地外出创业的企业家回到家乡进行承包经营,开展产业化经营;三是外来工商资本或大企业直接进入农业,连片开发,反租倒包。这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式和城市化、工业化、全球化的进程交织在一起,形成了中国发展现代农业的特色。在农业现代化道路与经营模式的选择上,现阶段的焦点问题之一是如何看待工商资本、甚至外国
资本进入农业。在发展多种形式的适度规模经营时,农民转包、出租、转让、合作的对象是谁?包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业经营主体有没有资格转包和租赁农户承包地?在这个问题上,现行政策没有给出明确的回答。不同的观点和实践中的不同做法的争论一直存在并可能将长期进行下去。
2.工商资本进入农业出现了农地非粮化及非农化的新动向
关于工商资本(公司)能否进入农业,2001年中共中央18号文件《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》运用了较有弹性的政策语言,提出中央的政策十分明确,不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。十七届三中全会《决定》提出,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,没有涉及公司进入农业承包农民土地的问题。许多地方政府在推进农业规模化经营中则鼓励、甚至是大力提倡工商资本下乡,提出用政府引导、市场主导、资本化运作的办法,吸引工商资本、民间资本、外商资本投资农业。这里有两个值得关注的问题:一是工商资本进入农业后出现的农地非粮化倾向,一些公司进入农业大片租赁农户承包地后为了追求利润,将粮田改为种植经济作物;二是农地的非农化倾向,资本进入农业的方向和关注点是促进农业向二、三产业延伸,拓展农业增收功能。要使农业向第二产业延伸,就要发展工业园区;农业向第三产业延伸,就要大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游,形成一产与三产的融合。农业向二三产业延伸这种发展模式的要害是土地用途变性,将农地转变为非农用途。3.在明晰农村土地产权的基础上探索建立具有中国特色的农业现代化经营制度
(1)走中国特色的农业现代化道路,要在农业中不断巩固完善和发展社会主义的生产关系。相关政策措施要能够在发展现代农业时尊重和保护农民的土地承包经营权,农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制,应将提高农民进入市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。
一个有待进一步验证的判断是:当今中国农户的构成发生了较大变化,由1996年第一次农普的纯农户和一兼户占农户总数的近80%转为大量小规模兼业农户与少数专业农户并存;中国的农业是市场化、专业化、商品化的大农业与口粮农业并存。从全国来讲,以农户为基本经营单位的农业基本经营制度仍然有旺盛的生命力,发展现代农业,要在稳定和完善家庭承包经营的基础上进行,要尊重和保护农民的土地承包经营权,鼓励土地向专业农户集
中、发展规模经营和集约经营,使他们成为发展现代农业的主体、主力军,在此基础上鼓励专业农户之间的联合与合作。江泽民同志1998年安徽讲话中指出,“从实践上看,家庭经营再加上社会化服务,能够容纳不同水平的农业生产力,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包
〔1〕
江泽民同志的这段讲话是对这种思经营的问题”。
路与模式的最好诠释。在鼓励土地向专业农户集中、
发展规模经营、促进联合与合作的同时,要防止一些工商企业(尤其是外来大企业)进入农业,以发展现代农业为名,套取优惠贷款、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。
(2)建立“职业农民注册登记”制度,大力培育新型职业农民。如果混合型、多样性的中国农业经营模式将在社会主义初级阶段的中国农村长期存在这一基本判断成立的话,未来政策的重点应该是改变从事农业的农户经营规模小、兼业性强、年龄偏大、素质偏低的状况,着力培育家庭经营基础上的从事现代农业的主体力量。中国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的,他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产,是具有企业家精神的现代农民,应该说是中国农业先进生产力的代表。在中国发展现代农业,就要在农村中培养和发育农业企业家,促使一部分有能力会经营的农民能在农业中创业、发展和致富,使他们成为发展现代农业的主体、主力军。2010年中央一号文件提出“按照存量不动、增量倾斜的原则,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜”。2011年的《政府工作报告》提出,“新增补贴重点向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜”。这些政策举措在导向上有积极意义,但落实时有一定难度。“种粮大户”和“专业大户”之类的概念在各地认定标准不同,没有统一的口径和清晰的界定,不很容易操作。如果制定一些优惠政策,也没有清晰的瞄准对象。同时国家对全国各地现代农业主体力量的发育情况也缺乏一个整体的把握。2012年中央1号文件提出,要“大力培育新型职业农民”。在新的形势下,要解决“谁来种地”的问题,应建立“职业农民注册登记”制度,使之成为政府认证主营农业的农村生产经营者资格的一整套信息管理制度。注册职业农民的主要收入应来自种植、养殖、渔业捕捞等农业生产经营活动和销售,并在市场化、商品化和专业化的生产上应达到一定经营规模。应以农户农产品销售额(量)为经营规模的主要标准,各地现代农业的发展阶段不同,可统一标准、统一口径,相应分出不同等级,这样也可更清楚地了解各地现代农业的不同的发展水
平。
(3)探索建立中国特色的农业生产法人制度。既然企业进入农业,长时间、大面积租赁和经营农户承包地的行为在法律和政策上没有明令禁止,并且在实践中时有发生,现实的做法是将公司行为纳入制度化的轨道,规范其行为。应加快修订《土地管理法》等法律法规,规范农用地流转,保护农用地租入及出租者权益。探索建立中国特色的农业生产法人制度,制定农业生产法人的有关条例,对企业承包经营农地的权利、责任和义务做出明确的规定。要切实保障转出土地农户的权益,凡是放弃农业生产经营的企业租用的农用地,都要终止农用地租赁合同。
三、深化乡村治理结构改革,进一步发育农村基层民主
在城乡统筹发展的进程中,无论是促进工业化、城镇化进程,还是发展现代农业、建设社会主义新农村,都涉及到农村各类要素的重新配置、农村空间布局的调整。要素的重组必然带来生产关系的调整,经济基础的变化必然导致上层建设的变革。多样化、混合型的农业现代化发展模式和经营形态在当今的中国农村将长期存在,资本、劳动、土地等要素将不断相互碰撞和重新组合;这种组合又和农村上层建筑的权力结构交织在一起,必然会对农村基层治理结构产生影响。必须深化乡村治理结构的改革,改善农村社会管理,进一步发育农村基层民主。1.农村改革与发展进程中乡村治理机制暴露出的问题
(1)集体经济蜕变为“干部经济”。改革前的人民公社时期,许多农村基层组织的集体经济为农民提供各种服务,为农村经济社会的稳定和发展作出了贡献。实行家庭承包经营后,原有的人民公社“政社合一”的体制不复存在,但集体经济也没有找到新的有效实现形式,农村干部与普通农民群众之间的矛盾焦点集中在集体经济资产上。集体经济是农民集体所有的经济,农民是集体经济资产的所有者,村干部只是代理人,有责任管好、用好集体资产,使其保值增值。但是现实经济生活中,一些农村基层干部利用集体经济谋一己的私利,使集体经济变成了“干部经济”,最终许多村级组织成为“空壳子村”,基本上没有了集体经济。
(2)农村社区由强人领导可能出现的问题。农村改革前后,农村地区都有一些经济实力较强的强村、富村,促进了当地经济社会的发展,但在治理机制上也存在一些问题。一些发达地区的行政村已经演变为政企合一的集团公司,形成村社精英主导的权力与资本在资源配置中占支配地位的结合,我们称之为农村社区公司主义(RuralCommunity
Corpotism),以及地方政府公司主义(注:LocalStateCorportism,特点是地方政府在其行政范围内充当董事会角色,以直接参与资源配置、抓经济作为自己的首要任务)相对应。
如果说,一些地区的地方政府是强政府,则一些较强盛和富裕的农村社区则是强人领导。村社精英领导与地方政府领导人明显的不同点是他们在同一个地区可以长时间拥有权力并可将权力继承转让。一些集体经济实力较强的村社区组织没有通过产权改革实行资产量化,没有通过制度创新建立社区股份合作制,这些农村社区的领导人虽然没有由此获得更多的剩余索取权,但他们实际上掌握着对于社区集体资产的剩余控制权,并可通过让第二代接班(禅让)的形式将这种控制权保持在自己家族手中。如果强人及其家族有能力,并在一定程度上能秉公行事,该社区就能稳定和发展;但如果强人不强,又以权谋私,该社区就会出现问题。
(3)新形势下出现的新问题。取消农业税后,村干部拿地方政府的补贴,某种程度上成为基层政权的延伸和地方政府的代理,行政村一级的自治程度削弱,出现了权力行政化的倾向。在新农村建设中,许多地方政府出台政策鼓励本地企业家回乡,成为村委会或党支部的领导人。他们一方面要带领群众致富,另一方面他们自身的经济活动也要获取利润,企业家当村干部就可能出现公权力与私权力界限不清、权力资本化的倾向。在新的形势下,随着新农村建设的兴起,投向农村的国家各类专项资金增多,农村基层组织有可能掌控一部分项目资金。在工业化、城镇化进程中,一部分集体所有的农地转为非农建设用地,村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而土地整治工作的推进,农村最大的也是最有潜在价值的一块资产(土地)也出现了增量,在增减挂钩、占补平衡的政策执行中,村集体也有可能获得新的收入来源。面临这些新的问题,如何建立相关制度,通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式,避免重走导致原有集体经济溃败的老路,避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”,这是值得探索的一个问题。2.落实农村基层民主的关键是创新农村基层的民主制衡机制
农村存在的许多问题实际上是农村基层组织机构和治理机制弊端的反映。在农村基层民主政治建设中,民主选举取得的成绩最为突出,而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实,与民主选举相比,后三个民主的实现更为重要,也更为困难。因为民主政治的发展,不仅要有选举制度实现官由民选,而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障,实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民
主”发展的状况,往往决定基层民主的质量和水平。如果对民主选举产生的领导人的所作所为没有有效的监督和对其权力的制约,民主选举也只是一次性的权力转让。如果没有一种制衡机制来使普通农民能监督权力的行使,限制权力的运用,即使在农村基层另起炉灶,建立一套新的组织机构,同样会出现权力的滥用。
为使农民真正成为集体资产的主人,应改革和完善乡村治理结构,探索在农村建起一种有效的民主制衡机制,赋权给广大农民群众,解决“主人(广大农民群众)缺位”的问题。改革乡村治理机制,不仅要设计和制定新的制度安排,而且要切实执行制度,制度的执行与否以及执行的效果要受到制衡机构的监督。可以借鉴有些地方的经验,做实村民代表大会制度或成立村民理事会,将其塑造成行政村的议决机关,而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后,交由村委会实施。这样,村代表(理事)不仅成了联系村集体和村民的纽带,而且也是村民参政议政的代理人。
建立有效制衡机制的结果是中国60多万个行政村的领头人,一方面是农村能人,另一方面,他们的权力又受到制约,在阳光下运行。只有这样,民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式,农村基层才能真正做到“有人管事,有钱办事,有章理事”,政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实。
3.鼓励和提倡农村发育多元化的社会或经济组织形式
多元化组织的发育是和谐社会的一个重要标志,在社会转型期,乡村社会治理主体多元化是必然趋势。构建社会主义和谐社会需要充分发挥自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用,这点在农村也不例外。当前,在全国农村的许多地区,农民自发组织或政府倡导、农民积极响应组织起来的各类农民合作经济组织、社团性质的协会以及非正式的组织,如农民的专业合作社、公路养护协会、农业机械化协会、管水协会、治安联防协会、老年秧歌队、文艺队、篮球队等,正在蓬勃兴起。各类农民的组织已在农村社会进步中发挥了积极作用。温家宝总理曾提到,乡镇政府“在履行好政府职能的同时,要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组省政府出台了《关于织”。2011年7月,广东省委、
加强社会建设决定》,提出要坚持积极引导和依法管
〔2〕
理并举,大力发展和规范社会组织,加大政府向社会简政放权力度,鼓励社会组织参与公共服务和管
理,完善社会志愿服务体系,充分调动民间力量和资源参与社会建设。农村实践证明,在党的一元化领导下,农村正在发育形成的多元化的社会或经济组织形式是落实农民作为集体事务的决策主体和参与主体的重要载体,它们能接手政府职能转换后释放出来的一些功能,是社会主义新农村建设的重要抓手,是顺利推进农村综合体制改革、构建农村和谐社会的重要组织保障,也是基层政府职能是否能真正转变的重要条件。乡镇政府应主动推进农村多元化组织的发育,建立乡村多元化的治理模式。
四、结 语
回顾过去10年农业农村的改革与发展历程,应该指出,我国已经建立起了有关农业、农村和农民问题的较为完整的政策体系,旨在保障农民经济利益和政治权利的农村政策和法规体系正在逐步完善。但与农业及农村相关的一些法律法规还滞后于农业农村形势的发展,存在一些不完备之处;影响农业农村可持续发展的体制机制障碍还相当突出,构建城乡经济社会一体化的新格局任重道远。为此,必须进一步深化改革。
农村改革的不断深化即是农村的制度变革和组织创新的进程。在这一进程中应改进和完善与“三农”有关的政策体系,制定或修订与农业及农村相关的法律法规,以法律法规的形式把这个政策体系固定下来。最终能将以法律法规为导向的相对稳定的宏观政策体系和以红头文件为导向的适应形势发展变化的宏观政策措施有机地结合在一起,使有关三农问题的政策体系更加系统、协调和完整。
审视过去10年来农村改革与发展的演进历程,我们深深感到:在任何时候,在有关三农问题的任何事情上,都必须遵循一个基本准则:保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利。这是几十年中国农村改革实践所证明了的颠扑不破的真理。
参考文献:〔1〕中共中央政策研究室农村组,中国农村杂志社编.江总书记视察农村[M].北京:中国农业出版社,1998.〔2〕温家宝.不失时机推进农村综合改革 为社会主义新农村建设提供体制保障[J].求是,2006,(18).
责任编辑:
杨建伟
校 对:
专家视点 农村经济
2013年第1期
深化改革 促进农业农村可持续发展
张晓山
[摘要]我国农业农村的改革与发展在过去10年的进程中已经建立起了有关农业、农村和农民问题的较为完善的政策体系,旨在保障农民经济利益和政治权利的农村政策和法规体系正在逐步完善。但制约农业和农村发展的深层矛盾没有完全消除,解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而又艰巨的历史任务。为此。本文就如何深化农村土地制度、农业基本经营制度和乡村基层治理机制等方面的改革,促进农业农村的可持续发展进行深入探讨,并认为这三方面的制度变迁会相互影响,但农村土地产权的界定是一项基础性的工作。
[关键词]农村土地产权 农业基本经营制度 乡村治理结构
[中图分类号]F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2013)—01—0003(06)[作者]张晓山 研究员 博士生导师 中国社会科学院学部委员 北京市 100732
进入21世纪以来,党的十六大提出了建设一个惠及10多亿人口的全面小康社会。此后,中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重,确立了统筹城乡发展的基本方略。2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验,进一步统一了全党全社会对解决“三农”问题的认识。从2004年起,中央连续发布了9个1号文件,出台了一系列重要的方针政策,提出要进一步强化强农惠农政策,在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,促进农业稳定发展和农民持续增收。以保障农民的物质利益和尊重农民的民主权利为基点,党中央的一系列有关三农问题的论断是对马克思主义农业、农村、农民相关理论的创新和发展,指导了农村改革与发展的实践。
过去10年中国农业和农村的发展成绩斐然,但制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除,农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观,农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段,解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。本文仅就如何深化农村土地制度、农业基本经营制度和乡村基层治理机制等
方面的改革、促进农业农村的可持续发展谈点粗浅的看法。这三个方面的制度变迁会相互影响,但其中农村土地产权的界定是一项基础性的工作。
一、进一步明晰农村土地的产权深化农村土地制度变革
《宪法》与相关法律规定,农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上还有许多不清晰的地方,这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量,从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。进一步明确土地产权是落实农村土地所有者主体地位的一项基础性工作。2012年的中央1号文件提出,“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中,法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题。
1.“集体所有”落实到哪一个层级的集体不清楚
人民公社时期,农村土地和其他集体资产是“三级所有,队为基础”,生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后,集体土地所有权主体究竟落实到哪一个层级,法律上没有明确的规定。《土地管理法》第10条规定:“农
民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”在实践中,农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化,在一些地区土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年,全国土地归村(生产大队)所有的村数为328219个,占当年全国村民委员会数(740128个)
¹当农村土地的权属及用途发生变化(注:的44%。
如农地被征用)时,尤其是涉及到利益问题时,这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。
集体经济组织的资产收入才能履行职能,仅靠地方政府给的工作经费是远远不够的,在现有财税体制和行政管理体制下,村组层级的政企分开、政资分离事实上很难做到,但也就由此引发一系列矛盾。
3.法律赋予农村集体成员所享有的成员权与用益物权之间存在矛盾
农村集体是由成员所组成的。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利,第5条规定,“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。2007年《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。此后在第59条详细阐述了成员的决策权,第62条阐述了成员享有的知情权,第63条规定了成员对侵犯其权益决定的撤销权。但农村集体经济组织的成员如何界定,法律并没有明确的说法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第1条规定,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。第26条规定“承包期内,发包方不得收回承包地。”第27条规定“承包期内,发包方不得调整承包地”。第32条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。而十七届三中全会《决定》更明确提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。现行法律与政策已经将农地所有权中除了抵押权以外的大部分财产权利让渡给了农户。
农村集体经济组织的成员享有的成员权是一种个人权利,随着成员生命的终止以及更替迁移,其权益就自然终止,也就应该根据成员的变动相应调整集体资产(首先是土地)的权属;而土地承包经营权作为用益物权是一种财产权利,可以继承转让,也就是俗话说的“死不减,生不增”。在实践中,法律认可的两种权利时有冲突。比如一个妇女出嫁离开一个富裕村庄,嫁到另外一个村庄,她可从财产权的角度出发要求保留她对嫁出村土地承包经营权等集体资产的财产权利,而该村社区领导也可从成员权的角度否决她的诉求。如果她嫁到一个富裕村庄,她可从成员权的角度出发要求获取她对嫁入村土地承包经营权等集体资产的财产权利,而嫁入村的领导也可从财产权的角度出发否决她的诉求。两
2.“集体所有”由谁来代表集体行使所有权的各项权能不清楚
除了以上引用的《土地管理法》第10条的规定外,《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”这些相关法律使得村委会(包括村民小组)和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产,赋予二者同样的合法性。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,与村集体经济组织的内涵外延都有差别。但现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交叉,农村集体资产由谁处置,没有明确的法律规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,但下面紧接着又说:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”,这本身就是矛盾的。
随着经济社会的快速发展,城乡、地区之间人口流动日益频繁。村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再同一。《村民委员会组织法》规定,有权参加村委会选举的可以列入村民名单的也包括“户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。很多情况下,尤其在发达地区,“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。现在一些发达地区农村的政策导向是转变村委会(居委会)的管理职能,从经济管理为主转到社会管理,实行政企分开、政资分离。但从实际情况看,实现这个目标的难度较大。村委会要对全体村民进行社会管理,提供公共服务,要靠村
¹参见农业部合作经济指导司编《全国农村合作经济统计提
要》(1996年)。
种诉求都有其合法性,必然产生矛盾。
农村土地作为生产要素,要求实现规模经营,要求有生产与投资的稳定预期。农村土地作为农民的基本生活资料,要为缺乏社会保障的农民提供基本的生活保障,使得外出就业但又未被纳入城市社保网络的农民工“进退有据”,这就必然要求集体土地人人有份,大稳定,小调整。成员个人权利与财产权利之间的冲突折射出农村土地具有的两种资源属性之间的矛盾。
4.深化改革,进一步明确农村土地的产权
(1)首先要界定清楚村组集体经济组织与村组社区组织(村委会、村民小组)之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织,它为本社区居民提供公共服务的经费,应该由财政解决。在经济发达地区,村委会改制为居民委员会以后,公共服务可以交由政府的派出机构承担。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能,把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。应制定《村集体经济组织法》,明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能,明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制,成员的责任、权利和义务等。
(2)要深化以土地确权、登记、颁证为中心的产权改革,集体土地所有权确权颁证的对象要进一步落实。《村民委员会组织法》第3条规定:“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”。第28条规定:“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,……”。土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证都要确权颁发到集体经济组织成员(农户)一级,做到“确实权”,即以实测面积为基础,做到承包土地的“地、帐、证、合同”四个一致。在工作中将基本农田保护和土地测绘结合起来,将国土资源的第二次调查与二轮承包的台帐结合在一起,将二调落实到田块,创建电子鱼鳞图,将图斑落实到承包土地经营权证上。集体所有的农用地、建设用地和未用地确权到集体的哪一层级应由村组两级集体经济组织成员根据历史沿革和现实状况民主协商解决。最终使集体经济组织成员对集体各类土地的状况及权属都心里有数,为其合法行使权利奠定基础。
(3)对退出农业生产和长期离开农村的一部分集体经济组织成员(农民工)要提供各种社会保障和稳定的就业机会,确保其生存权和发展权。在此前提下,修改现行的相关法律,将集体经济组织成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点,明确在该时点对该农村集体经济组织的确定数量的成员赋予长久不变的土地承包
经营权等集体资产的财产权利,这种财产权利可以继承,可以转让,但本集体经济组织及其成员有优先转入的权利,从而将农村集体经济组织的成员权利与财产权利统一。
确权颁证以及相应的制度安排,奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础,为真正稳定农村经济关系和完善经营制度创造了条件。但应该指出的是,明晰产权不是万能药方,农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此,在明确土地产权的同时,要深化乡村治理结构的改革,改善农村社会管理,进一步发育农村基层民主,使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。而从根本上解决城镇化、工业化进程中出现的土地财政和土地金融问题还需要地方政府真正转换职能、真正在行动上落实科学发展观,这是一个更为艰巨的任务,涉及到宏观经济体制、财税体制和行政管理体制的改革,以及各级政府传统的政绩观和干部考核及晋升机制的变革等触筋动骨的大问题。
二、巩固与完善农业基本经营制度
什么样的农业经营制度既能增加务农劳动者的收入,又能确保中国的粮食安全?在从传统农业向现代农业的转换过程中,采取什么样的政策使分散的小农家庭经营模式实现规模经济?小规模经营、兼业、年龄偏大、素质偏低的农户如何走上农业现代化道路?家庭农业是否还有生命力?从事现代农业的主体是谁?如何看待工商资本进入农业(公司化农业)?这不仅是中国,而且是所有发展中国家面临的问题。
1.混合型、多样化的农业经营模式正在出现现实的中国农业经营模式往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式,走的是一条兼容性较强的道路。与之相关的政策也较有包容性和弹性,对吃不准的现象不把话说死说绝,而是留出较大的政策空间,允许各种模式来试验,由实践来检验。农业经营模式的主要形态演化,一是出现对家庭经营的扩展和延伸,通过各种形式的土地承包经营权流转,专业种植、养殖和营销大户开展规模经营;二是当地的公司或合伙企业,或本地外出创业的企业家回到家乡进行承包经营,开展产业化经营;三是外来工商资本或大企业直接进入农业,连片开发,反租倒包。这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式和城市化、工业化、全球化的进程交织在一起,形成了中国发展现代农业的特色。在农业现代化道路与经营模式的选择上,现阶段的焦点问题之一是如何看待工商资本、甚至外国
资本进入农业。在发展多种形式的适度规模经营时,农民转包、出租、转让、合作的对象是谁?包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业经营主体有没有资格转包和租赁农户承包地?在这个问题上,现行政策没有给出明确的回答。不同的观点和实践中的不同做法的争论一直存在并可能将长期进行下去。
2.工商资本进入农业出现了农地非粮化及非农化的新动向
关于工商资本(公司)能否进入农业,2001年中共中央18号文件《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》运用了较有弹性的政策语言,提出中央的政策十分明确,不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。十七届三中全会《决定》提出,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,没有涉及公司进入农业承包农民土地的问题。许多地方政府在推进农业规模化经营中则鼓励、甚至是大力提倡工商资本下乡,提出用政府引导、市场主导、资本化运作的办法,吸引工商资本、民间资本、外商资本投资农业。这里有两个值得关注的问题:一是工商资本进入农业后出现的农地非粮化倾向,一些公司进入农业大片租赁农户承包地后为了追求利润,将粮田改为种植经济作物;二是农地的非农化倾向,资本进入农业的方向和关注点是促进农业向二、三产业延伸,拓展农业增收功能。要使农业向第二产业延伸,就要发展工业园区;农业向第三产业延伸,就要大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游,形成一产与三产的融合。农业向二三产业延伸这种发展模式的要害是土地用途变性,将农地转变为非农用途。3.在明晰农村土地产权的基础上探索建立具有中国特色的农业现代化经营制度
(1)走中国特色的农业现代化道路,要在农业中不断巩固完善和发展社会主义的生产关系。相关政策措施要能够在发展现代农业时尊重和保护农民的土地承包经营权,农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制,应将提高农民进入市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。
一个有待进一步验证的判断是:当今中国农户的构成发生了较大变化,由1996年第一次农普的纯农户和一兼户占农户总数的近80%转为大量小规模兼业农户与少数专业农户并存;中国的农业是市场化、专业化、商品化的大农业与口粮农业并存。从全国来讲,以农户为基本经营单位的农业基本经营制度仍然有旺盛的生命力,发展现代农业,要在稳定和完善家庭承包经营的基础上进行,要尊重和保护农民的土地承包经营权,鼓励土地向专业农户集
中、发展规模经营和集约经营,使他们成为发展现代农业的主体、主力军,在此基础上鼓励专业农户之间的联合与合作。江泽民同志1998年安徽讲话中指出,“从实践上看,家庭经营再加上社会化服务,能够容纳不同水平的农业生产力,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包
〔1〕
江泽民同志的这段讲话是对这种思经营的问题”。
路与模式的最好诠释。在鼓励土地向专业农户集中、
发展规模经营、促进联合与合作的同时,要防止一些工商企业(尤其是外来大企业)进入农业,以发展现代农业为名,套取优惠贷款、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。
(2)建立“职业农民注册登记”制度,大力培育新型职业农民。如果混合型、多样性的中国农业经营模式将在社会主义初级阶段的中国农村长期存在这一基本判断成立的话,未来政策的重点应该是改变从事农业的农户经营规模小、兼业性强、年龄偏大、素质偏低的状况,着力培育家庭经营基础上的从事现代农业的主体力量。中国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的,他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产,是具有企业家精神的现代农民,应该说是中国农业先进生产力的代表。在中国发展现代农业,就要在农村中培养和发育农业企业家,促使一部分有能力会经营的农民能在农业中创业、发展和致富,使他们成为发展现代农业的主体、主力军。2010年中央一号文件提出“按照存量不动、增量倾斜的原则,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜”。2011年的《政府工作报告》提出,“新增补贴重点向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜”。这些政策举措在导向上有积极意义,但落实时有一定难度。“种粮大户”和“专业大户”之类的概念在各地认定标准不同,没有统一的口径和清晰的界定,不很容易操作。如果制定一些优惠政策,也没有清晰的瞄准对象。同时国家对全国各地现代农业主体力量的发育情况也缺乏一个整体的把握。2012年中央1号文件提出,要“大力培育新型职业农民”。在新的形势下,要解决“谁来种地”的问题,应建立“职业农民注册登记”制度,使之成为政府认证主营农业的农村生产经营者资格的一整套信息管理制度。注册职业农民的主要收入应来自种植、养殖、渔业捕捞等农业生产经营活动和销售,并在市场化、商品化和专业化的生产上应达到一定经营规模。应以农户农产品销售额(量)为经营规模的主要标准,各地现代农业的发展阶段不同,可统一标准、统一口径,相应分出不同等级,这样也可更清楚地了解各地现代农业的不同的发展水
平。
(3)探索建立中国特色的农业生产法人制度。既然企业进入农业,长时间、大面积租赁和经营农户承包地的行为在法律和政策上没有明令禁止,并且在实践中时有发生,现实的做法是将公司行为纳入制度化的轨道,规范其行为。应加快修订《土地管理法》等法律法规,规范农用地流转,保护农用地租入及出租者权益。探索建立中国特色的农业生产法人制度,制定农业生产法人的有关条例,对企业承包经营农地的权利、责任和义务做出明确的规定。要切实保障转出土地农户的权益,凡是放弃农业生产经营的企业租用的农用地,都要终止农用地租赁合同。
三、深化乡村治理结构改革,进一步发育农村基层民主
在城乡统筹发展的进程中,无论是促进工业化、城镇化进程,还是发展现代农业、建设社会主义新农村,都涉及到农村各类要素的重新配置、农村空间布局的调整。要素的重组必然带来生产关系的调整,经济基础的变化必然导致上层建设的变革。多样化、混合型的农业现代化发展模式和经营形态在当今的中国农村将长期存在,资本、劳动、土地等要素将不断相互碰撞和重新组合;这种组合又和农村上层建筑的权力结构交织在一起,必然会对农村基层治理结构产生影响。必须深化乡村治理结构的改革,改善农村社会管理,进一步发育农村基层民主。1.农村改革与发展进程中乡村治理机制暴露出的问题
(1)集体经济蜕变为“干部经济”。改革前的人民公社时期,许多农村基层组织的集体经济为农民提供各种服务,为农村经济社会的稳定和发展作出了贡献。实行家庭承包经营后,原有的人民公社“政社合一”的体制不复存在,但集体经济也没有找到新的有效实现形式,农村干部与普通农民群众之间的矛盾焦点集中在集体经济资产上。集体经济是农民集体所有的经济,农民是集体经济资产的所有者,村干部只是代理人,有责任管好、用好集体资产,使其保值增值。但是现实经济生活中,一些农村基层干部利用集体经济谋一己的私利,使集体经济变成了“干部经济”,最终许多村级组织成为“空壳子村”,基本上没有了集体经济。
(2)农村社区由强人领导可能出现的问题。农村改革前后,农村地区都有一些经济实力较强的强村、富村,促进了当地经济社会的发展,但在治理机制上也存在一些问题。一些发达地区的行政村已经演变为政企合一的集团公司,形成村社精英主导的权力与资本在资源配置中占支配地位的结合,我们称之为农村社区公司主义(RuralCommunity
Corpotism),以及地方政府公司主义(注:LocalStateCorportism,特点是地方政府在其行政范围内充当董事会角色,以直接参与资源配置、抓经济作为自己的首要任务)相对应。
如果说,一些地区的地方政府是强政府,则一些较强盛和富裕的农村社区则是强人领导。村社精英领导与地方政府领导人明显的不同点是他们在同一个地区可以长时间拥有权力并可将权力继承转让。一些集体经济实力较强的村社区组织没有通过产权改革实行资产量化,没有通过制度创新建立社区股份合作制,这些农村社区的领导人虽然没有由此获得更多的剩余索取权,但他们实际上掌握着对于社区集体资产的剩余控制权,并可通过让第二代接班(禅让)的形式将这种控制权保持在自己家族手中。如果强人及其家族有能力,并在一定程度上能秉公行事,该社区就能稳定和发展;但如果强人不强,又以权谋私,该社区就会出现问题。
(3)新形势下出现的新问题。取消农业税后,村干部拿地方政府的补贴,某种程度上成为基层政权的延伸和地方政府的代理,行政村一级的自治程度削弱,出现了权力行政化的倾向。在新农村建设中,许多地方政府出台政策鼓励本地企业家回乡,成为村委会或党支部的领导人。他们一方面要带领群众致富,另一方面他们自身的经济活动也要获取利润,企业家当村干部就可能出现公权力与私权力界限不清、权力资本化的倾向。在新的形势下,随着新农村建设的兴起,投向农村的国家各类专项资金增多,农村基层组织有可能掌控一部分项目资金。在工业化、城镇化进程中,一部分集体所有的农地转为非农建设用地,村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而土地整治工作的推进,农村最大的也是最有潜在价值的一块资产(土地)也出现了增量,在增减挂钩、占补平衡的政策执行中,村集体也有可能获得新的收入来源。面临这些新的问题,如何建立相关制度,通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式,避免重走导致原有集体经济溃败的老路,避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”,这是值得探索的一个问题。2.落实农村基层民主的关键是创新农村基层的民主制衡机制
农村存在的许多问题实际上是农村基层组织机构和治理机制弊端的反映。在农村基层民主政治建设中,民主选举取得的成绩最为突出,而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实,与民主选举相比,后三个民主的实现更为重要,也更为困难。因为民主政治的发展,不仅要有选举制度实现官由民选,而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障,实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民
主”发展的状况,往往决定基层民主的质量和水平。如果对民主选举产生的领导人的所作所为没有有效的监督和对其权力的制约,民主选举也只是一次性的权力转让。如果没有一种制衡机制来使普通农民能监督权力的行使,限制权力的运用,即使在农村基层另起炉灶,建立一套新的组织机构,同样会出现权力的滥用。
为使农民真正成为集体资产的主人,应改革和完善乡村治理结构,探索在农村建起一种有效的民主制衡机制,赋权给广大农民群众,解决“主人(广大农民群众)缺位”的问题。改革乡村治理机制,不仅要设计和制定新的制度安排,而且要切实执行制度,制度的执行与否以及执行的效果要受到制衡机构的监督。可以借鉴有些地方的经验,做实村民代表大会制度或成立村民理事会,将其塑造成行政村的议决机关,而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后,交由村委会实施。这样,村代表(理事)不仅成了联系村集体和村民的纽带,而且也是村民参政议政的代理人。
建立有效制衡机制的结果是中国60多万个行政村的领头人,一方面是农村能人,另一方面,他们的权力又受到制约,在阳光下运行。只有这样,民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式,农村基层才能真正做到“有人管事,有钱办事,有章理事”,政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实。
3.鼓励和提倡农村发育多元化的社会或经济组织形式
多元化组织的发育是和谐社会的一个重要标志,在社会转型期,乡村社会治理主体多元化是必然趋势。构建社会主义和谐社会需要充分发挥自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用,这点在农村也不例外。当前,在全国农村的许多地区,农民自发组织或政府倡导、农民积极响应组织起来的各类农民合作经济组织、社团性质的协会以及非正式的组织,如农民的专业合作社、公路养护协会、农业机械化协会、管水协会、治安联防协会、老年秧歌队、文艺队、篮球队等,正在蓬勃兴起。各类农民的组织已在农村社会进步中发挥了积极作用。温家宝总理曾提到,乡镇政府“在履行好政府职能的同时,要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组省政府出台了《关于织”。2011年7月,广东省委、
加强社会建设决定》,提出要坚持积极引导和依法管
〔2〕
理并举,大力发展和规范社会组织,加大政府向社会简政放权力度,鼓励社会组织参与公共服务和管
理,完善社会志愿服务体系,充分调动民间力量和资源参与社会建设。农村实践证明,在党的一元化领导下,农村正在发育形成的多元化的社会或经济组织形式是落实农民作为集体事务的决策主体和参与主体的重要载体,它们能接手政府职能转换后释放出来的一些功能,是社会主义新农村建设的重要抓手,是顺利推进农村综合体制改革、构建农村和谐社会的重要组织保障,也是基层政府职能是否能真正转变的重要条件。乡镇政府应主动推进农村多元化组织的发育,建立乡村多元化的治理模式。
四、结 语
回顾过去10年农业农村的改革与发展历程,应该指出,我国已经建立起了有关农业、农村和农民问题的较为完整的政策体系,旨在保障农民经济利益和政治权利的农村政策和法规体系正在逐步完善。但与农业及农村相关的一些法律法规还滞后于农业农村形势的发展,存在一些不完备之处;影响农业农村可持续发展的体制机制障碍还相当突出,构建城乡经济社会一体化的新格局任重道远。为此,必须进一步深化改革。
农村改革的不断深化即是农村的制度变革和组织创新的进程。在这一进程中应改进和完善与“三农”有关的政策体系,制定或修订与农业及农村相关的法律法规,以法律法规的形式把这个政策体系固定下来。最终能将以法律法规为导向的相对稳定的宏观政策体系和以红头文件为导向的适应形势发展变化的宏观政策措施有机地结合在一起,使有关三农问题的政策体系更加系统、协调和完整。
审视过去10年来农村改革与发展的演进历程,我们深深感到:在任何时候,在有关三农问题的任何事情上,都必须遵循一个基本准则:保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利。这是几十年中国农村改革实践所证明了的颠扑不破的真理。
参考文献:〔1〕中共中央政策研究室农村组,中国农村杂志社编.江总书记视察农村[M].北京:中国农业出版社,1998.〔2〕温家宝.不失时机推进农村综合改革 为社会主义新农村建设提供体制保障[J].求是,2006,(18).
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杨建伟
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