完善基层人大代表直接选举产生机制的若干思考
【摘 要】人民代表大会代表的选举是人民代表大会的组织基础和根本出发点。人大代表的选举贯彻直接选举和间接选举相结合的原则，当前，基层人大代表直接选举产生机制还存在着提名程序不规范，管理机构不到位以及缺乏选举竞争性等一系列问题。因此，完善人大代表直接选举产生机制是十分重要和紧迫的，应通过改革和完善人大代表直接选举的各项机制，为进一步扩大直接选举的范围，推进民主政治建设奠定坚实的基础。
【关键词】选举制度 直接选举 产生机制 完善
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国，人民代表大会是由人民代表组成的，代表是由选举产生的。人民代表的选举是人民代表大会的组织基础，是人民代表大会制度建设的根本出发点。我国人民代表的选举遵循普遍、平等、无记名投票、差额选举以及直接选举和间接选举相结合的原则，但在实际运行中还会出现反差，出现一些不尽如意的方面。本文主要就基层人大代表直接选举产生机制应如何完善，作一些粗浅的探索，提出一些拙见。
一、人民代表直接选举的现状和问题
在我国，人民代表的选举分为直接选举和间接选举两种形式。所谓直接选举，就是由选民直接通过投票等方式，直接选举产生人民代表大会代表的行为。根据《选举法》等相关法律规定，直接选举主要是在县、乡、市辖区以及不设区的市等人大，主要是在基层，带有区域性的色彩。直接选举制度从民主政治的角度而言，显然要优于间接选举，它更能体现选举的民主性、广泛性和公平性。随着改革开放的不断深入，随着社会主义民主政治的不断推进，进一步扩大直接选举的范围和层级，是我国人民代表选举制度的大势所趋。
当前，我国基层人民代表直接选举产生机制还存在着诸多问题，必须引起足够的重视。否则，将会对进一步扩大直选范围，推进民主政治建设形成制度性障碍。
（一）选举管理事务机制的缺陷
根据选举法律规定，人民代表直接选举事务的组织管理机构主要有两部分组成：一是县（区）级人大常委会设立的选举委员会，二是基层选区设立的选举工作领导小组。上述选举事务管理机制势必形成制度缺陷，无法保障选举的公正性
和有效性。一是由人大常委会管理选举事务，不符合国际政治惯例，人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责办理人民代表的选举事务，形成了法理逻辑的混乱。二是对选举过程中产生的纠纷和争议，就必然要求选举事务管理主体的人大常委会和选民领导小组承担起司法审查的角色，实际上等于要求在进行选举的过程中进行自我指导、自我管理、自我监督、自我纠错，在实际中这种角色的转换是很难做到的。三是代表候选人与办理选举事务的工作人员的双重身份问题。在实际中，选举机构的成员有可能既是选举的管理者，又是候选人，就会造成资源和信息的严重不对称，使其能够很方便地利用公共资源谋求选举中的优势，为选举的不公正埋下隐患。
（二）对代表候选人的提名方式和程序存在诸多不足
提名和确认代表候选人是选举工作的重要环节，它是依照一定的法律程序，将众多分散的选民意愿逐渐集中起来的过程。候选人提名方式和程序过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。尽管我国《选举法》对提名人、提名方式、确定候选人的方式、程序等都作出了规定，但由于这些规定较为原则和笼统，仍然存在着较多问题。
《选举法》规定，由选民直接选举的代表候选人为差额比例，即“应多于应选代表名额三分之一至一倍”。同时，法律在确定正式代表候选人名单时，有两种形式，一种是由“各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”；另一种是对候选人的人数超过最高差额比例，“由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商、根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单”。在上述方式中，对后一种方式阐述比较明确，但对前一种方式的阐述比较模糊，即对如何收集多数选民的意见，如何确定正式代表候选人并没有详细和可操作性的规定，其结果往往是少数领导的意见变为多数选民的意见。一些领导干部的代表身份被事先“内定”，通过“戴帽下达”的方式，被分配到各选区，为“领导旨意”的贯彻和“暗箱操作”提供了空间。
《选举法》对现行的提名方式有两种，即“组织提名”和“非组织提名”。“组织提名”是指由各政党、各人民团体等可以联合或单独推荐代表候选人。“非组织提名”是由享有选举权的选民十人以上的联合提名和享有选举权和被选举权的选民以自荐方式成为候选人。这两种提名方式的地位应当是平等的，没有优劣之分。但在实践中，往往是重“组织提名”，轻“非组织提名”，每当“非组织提名候选人”与“组织提名候选人”产生矛盾或“撞车”时，一般都会采取非程序化的手段将其“酝酿”下去，以维护“组织提名”的权威性。
《选举法》对候选人提名时没有对候选人的资格进行限定，尤其是没有对其职业资格进行限定。在西方国家对议会议员候选人的资格普遍实行限制，即议员与国家行政机关和司法机关官员实行不相容原则。由于我国现行法律并没有此规定，因此，各级人大代表中官员的人数均占有相当的比例。这些“官员代表”就有可能会视上级领导意图和自身仕途前程等来确定选票的投向，从行使监督权的角
度考察，“官员代表”是不可能向其上级实施真正严厉的质询、罢免等有效的监督。
（三）缺乏竞争机制，形成“选举阻隔”
现代政治学的观点认为，选民通过竞争性的选举挑选领袖被视为民主政治的核心程序。但长期以来，我国人民代表的选举是在不鼓励竞争，强调协商和酝酿基础之上的所谓“确认性选举”、“安排性选举”。选民对候选人的选择余地不大，他们的投票行为实际上只是对必须当选人的候选人一种确认，以使其获得合法性，这种选举的潜规则，已逐渐成为主导性规则。由于缺乏竞争性，导致选民与候选人之间缺乏互动，选民缺乏选举积极性，候选人也往往是奉命候选，并不具有当选代表的使命感，形成了“迷茫的选民”与“陌生的代表候选人”的一种“选举阻隔”。
二、完善人民代表直接选举产生机制的若干对策
随着社会主义民主政治的快速发展和不断进步，扩大人民代表直接选举的范围和层级是我国政治体制改革的必然要求。因此，有必要对人民代表直接选举产生机制予以改革、完善和再造。
（一）规范选举管理事务机构，做到公正、透明
选举是否民主在相当程度上取决于选举制度安排是否合理，也就是由谁来组织选举和怎样组织选举。在我国基层人大代表直选中，选举管理事务机构具有特别重要的地位和作用。为了保证直选的公平和公正，符合选民的意愿，就有必要对选举管理事务机构以及运行等予以规范，真正做到公正、透明，使其在“阳光下运行”。
1.要准确界定选举委员会，选区选举工作领导小组，选举工作人员的职责范围，规范权力运行，防止权力滥用。
2.对选举管理事务机构组成人员的资格要予以审查和限定。原则上政府官员和有明确利益倾向的人员不能成为该机构的组成人员，同时，作为该机构组成人员也不能提名为代表候选人。避免既当“裁判员”，又当“运动员”的不公平状况，真正做到选举的公平和公正。
3.加强对选举管理事务机构以及工作人员的责任监督，形成对其履行职责的全过程进行全面监督制度。对违反选举法律法规，损害选民利益和破坏选举公正的，应当予以惩戒并直至追究刑事责任，保障选举的公信力。
（二）改进代表候选人的提名程序
候选人的提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。因此，完善直选的产生机制，改进代表候选人的提名程序是十分重要的。
1.变候选人提名的“暗箱操作”为“程序化运作”。《选举法》规定，确定正式代表候选人名单有两种方式，其中一种形式就是由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商、根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。但对如何形成多数选民意见，法律并没有明确规定。为了保障选举的公正性，建议取消该条款的规定，改为直接预选的方式。直接预选的形式比通过协商程序确定正式代表候选人更能体现多数选民的意见，从而保证选举程序的公平、公正。
2.适当提高候选人资格的门槛，并逐步实行候选人资格限定。适当提高代表候选人的资格，增加行使被选举权的限制条件是非常重要的。一方面，有利于提高候选人的素质和控制候选人的数量；另一方面，也有利于选民、政党和人民团体提出候选人时慎重选择。在西方国家，一般这些限制条件包括诸如年龄、国籍、财产状况、职业、党派、受教育程度、居住期限等。从我国实际出发，对基层人大代表候选人的资格也应当逐步提高，特别是受教育程度、居住期限、职业等应当有一定的要求，使候选人在当选代表后，具有一定的参政议政能力和素质，能更好地承担起人民代表的职责。
3.对“组织提名”和“非组织提名”的候选人应真正做到平等对待，一视同仁。公平选举是选举制度设计的重要内容。《选举法》对代表候选人的组织提名和非组织提名并没有界定孰优孰劣。但在实践中，重组织提名轻非组织提名已是不争的事实。这种状况如不予改变，将会使选举的公平性受到质疑，也会挫伤选民的积极性。对此，应当进一步完善《选举法》的有关条款，应当以法律的形式明确肯定两者之间的地位是完全平等的，对排挤或变相排挤非组织提名代表候选人的行为应当增加可诉性条款，使被侵权候选人以及选民有司法救济的保障，并可以通过司法程序追究侵权组织和侵权人的相应的法律责任，保障候选人的平等地位，维护选举的公平性。
（三）将引入竞争机制作为选举制度改革的目标
从选举制度的本质考量，没有竞选就没有真正意义上的选举。从我国的选举制度和实践来看，由于没有选举的竞争机制，形成了“选举阻隔”，不利于人民代表大会制度的良性发展。因此，形成以代表候选人自我宣传介绍为主的非对抗式竞争机制对深化选举制度的改革是十分重要的。
以代表候选人自我介绍为主，就是要把现在以提名人介绍为主，转变为候选人自我介绍为主。作为代表候选人可以通过演讲，向选民寄送宣传资料，在公共场所张贴宣传品，通过电视、广播、网络等传播媒介以及建立竞选后援班子帮助其宣传等方式，全方位地介绍自己和竞选主张，使选民全面、准确地了解代表候选人的状况和政治见解。所谓非对抗式，就是各代表候选人之间不应相互攻击，特别是不能通过人身攻击来达到胜选的目的。而只能宣传自己的情况和主张，让选民了解后自行作出判断和选择，从而决定选民的选票投向。
当然，将竞争机制引入选举制度，也应当贯彻审慎和逐步推进的原则。相关法律要对贿选、违法拉票、打击报复等破坏选举的行为作出明确的界定，一经查实，必须追究法律责任，确保选举的公正性。
完善基层人大代表直接选举产生机制的若干思考
【摘 要】人民代表大会代表的选举是人民代表大会的组织基础和根本出发点。人大代表的选举贯彻直接选举和间接选举相结合的原则，当前，基层人大代表直接选举产生机制还存在着提名程序不规范，管理机构不到位以及缺乏选举竞争性等一系列问题。因此，完善人大代表直接选举产生机制是十分重要和紧迫的，应通过改革和完善人大代表直接选举的各项机制，为进一步扩大直接选举的范围，推进民主政治建设奠定坚实的基础。
【关键词】选举制度 直接选举 产生机制 完善
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国，人民代表大会是由人民代表组成的，代表是由选举产生的。人民代表的选举是人民代表大会的组织基础，是人民代表大会制度建设的根本出发点。我国人民代表的选举遵循普遍、平等、无记名投票、差额选举以及直接选举和间接选举相结合的原则，但在实际运行中还会出现反差，出现一些不尽如意的方面。本文主要就基层人大代表直接选举产生机制应如何完善，作一些粗浅的探索，提出一些拙见。
一、人民代表直接选举的现状和问题
在我国，人民代表的选举分为直接选举和间接选举两种形式。所谓直接选举，就是由选民直接通过投票等方式，直接选举产生人民代表大会代表的行为。根据《选举法》等相关法律规定，直接选举主要是在县、乡、市辖区以及不设区的市等人大，主要是在基层，带有区域性的色彩。直接选举制度从民主政治的角度而言，显然要优于间接选举，它更能体现选举的民主性、广泛性和公平性。随着改革开放的不断深入，随着社会主义民主政治的不断推进，进一步扩大直接选举的范围和层级，是我国人民代表选举制度的大势所趋。
当前，我国基层人民代表直接选举产生机制还存在着诸多问题，必须引起足够的重视。否则，将会对进一步扩大直选范围，推进民主政治建设形成制度性障碍。
（一）选举管理事务机制的缺陷
根据选举法律规定，人民代表直接选举事务的组织管理机构主要有两部分组成：一是县（区）级人大常委会设立的选举委员会，二是基层选区设立的选举工作领导小组。上述选举事务管理机制势必形成制度缺陷，无法保障选举的公正性
和有效性。一是由人大常委会管理选举事务，不符合国际政治惯例，人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责办理人民代表的选举事务，形成了法理逻辑的混乱。二是对选举过程中产生的纠纷和争议，就必然要求选举事务管理主体的人大常委会和选民领导小组承担起司法审查的角色，实际上等于要求在进行选举的过程中进行自我指导、自我管理、自我监督、自我纠错，在实际中这种角色的转换是很难做到的。三是代表候选人与办理选举事务的工作人员的双重身份问题。在实际中，选举机构的成员有可能既是选举的管理者，又是候选人，就会造成资源和信息的严重不对称，使其能够很方便地利用公共资源谋求选举中的优势，为选举的不公正埋下隐患。
（二）对代表候选人的提名方式和程序存在诸多不足
提名和确认代表候选人是选举工作的重要环节，它是依照一定的法律程序，将众多分散的选民意愿逐渐集中起来的过程。候选人提名方式和程序过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。尽管我国《选举法》对提名人、提名方式、确定候选人的方式、程序等都作出了规定，但由于这些规定较为原则和笼统，仍然存在着较多问题。
《选举法》规定，由选民直接选举的代表候选人为差额比例，即“应多于应选代表名额三分之一至一倍”。同时，法律在确定正式代表候选人名单时，有两种形式，一种是由“各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”；另一种是对候选人的人数超过最高差额比例，“由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商、根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单”。在上述方式中，对后一种方式阐述比较明确，但对前一种方式的阐述比较模糊，即对如何收集多数选民的意见，如何确定正式代表候选人并没有详细和可操作性的规定，其结果往往是少数领导的意见变为多数选民的意见。一些领导干部的代表身份被事先“内定”，通过“戴帽下达”的方式，被分配到各选区，为“领导旨意”的贯彻和“暗箱操作”提供了空间。
《选举法》对现行的提名方式有两种，即“组织提名”和“非组织提名”。“组织提名”是指由各政党、各人民团体等可以联合或单独推荐代表候选人。“非组织提名”是由享有选举权的选民十人以上的联合提名和享有选举权和被选举权的选民以自荐方式成为候选人。这两种提名方式的地位应当是平等的，没有优劣之分。但在实践中，往往是重“组织提名”，轻“非组织提名”，每当“非组织提名候选人”与“组织提名候选人”产生矛盾或“撞车”时，一般都会采取非程序化的手段将其“酝酿”下去，以维护“组织提名”的权威性。
《选举法》对候选人提名时没有对候选人的资格进行限定，尤其是没有对其职业资格进行限定。在西方国家对议会议员候选人的资格普遍实行限制，即议员与国家行政机关和司法机关官员实行不相容原则。由于我国现行法律并没有此规定，因此，各级人大代表中官员的人数均占有相当的比例。这些“官员代表”就有可能会视上级领导意图和自身仕途前程等来确定选票的投向，从行使监督权的角
度考察，“官员代表”是不可能向其上级实施真正严厉的质询、罢免等有效的监督。
（三）缺乏竞争机制，形成“选举阻隔”
现代政治学的观点认为，选民通过竞争性的选举挑选领袖被视为民主政治的核心程序。但长期以来，我国人民代表的选举是在不鼓励竞争，强调协商和酝酿基础之上的所谓“确认性选举”、“安排性选举”。选民对候选人的选择余地不大，他们的投票行为实际上只是对必须当选人的候选人一种确认，以使其获得合法性，这种选举的潜规则，已逐渐成为主导性规则。由于缺乏竞争性，导致选民与候选人之间缺乏互动，选民缺乏选举积极性，候选人也往往是奉命候选，并不具有当选代表的使命感，形成了“迷茫的选民”与“陌生的代表候选人”的一种“选举阻隔”。
二、完善人民代表直接选举产生机制的若干对策
随着社会主义民主政治的快速发展和不断进步，扩大人民代表直接选举的范围和层级是我国政治体制改革的必然要求。因此，有必要对人民代表直接选举产生机制予以改革、完善和再造。
（一）规范选举管理事务机构，做到公正、透明
选举是否民主在相当程度上取决于选举制度安排是否合理，也就是由谁来组织选举和怎样组织选举。在我国基层人大代表直选中，选举管理事务机构具有特别重要的地位和作用。为了保证直选的公平和公正，符合选民的意愿，就有必要对选举管理事务机构以及运行等予以规范，真正做到公正、透明，使其在“阳光下运行”。
1.要准确界定选举委员会，选区选举工作领导小组，选举工作人员的职责范围，规范权力运行，防止权力滥用。
2.对选举管理事务机构组成人员的资格要予以审查和限定。原则上政府官员和有明确利益倾向的人员不能成为该机构的组成人员，同时，作为该机构组成人员也不能提名为代表候选人。避免既当“裁判员”，又当“运动员”的不公平状况，真正做到选举的公平和公正。
3.加强对选举管理事务机构以及工作人员的责任监督，形成对其履行职责的全过程进行全面监督制度。对违反选举法律法规，损害选民利益和破坏选举公正的，应当予以惩戒并直至追究刑事责任，保障选举的公信力。
（二）改进代表候选人的提名程序
候选人的提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。因此，完善直选的产生机制，改进代表候选人的提名程序是十分重要的。
1.变候选人提名的“暗箱操作”为“程序化运作”。《选举法》规定，确定正式代表候选人名单有两种方式，其中一种形式就是由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商、根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。但对如何形成多数选民意见，法律并没有明确规定。为了保障选举的公正性，建议取消该条款的规定，改为直接预选的方式。直接预选的形式比通过协商程序确定正式代表候选人更能体现多数选民的意见，从而保证选举程序的公平、公正。
2.适当提高候选人资格的门槛，并逐步实行候选人资格限定。适当提高代表候选人的资格，增加行使被选举权的限制条件是非常重要的。一方面，有利于提高候选人的素质和控制候选人的数量；另一方面，也有利于选民、政党和人民团体提出候选人时慎重选择。在西方国家，一般这些限制条件包括诸如年龄、国籍、财产状况、职业、党派、受教育程度、居住期限等。从我国实际出发，对基层人大代表候选人的资格也应当逐步提高，特别是受教育程度、居住期限、职业等应当有一定的要求，使候选人在当选代表后，具有一定的参政议政能力和素质，能更好地承担起人民代表的职责。
3.对“组织提名”和“非组织提名”的候选人应真正做到平等对待，一视同仁。公平选举是选举制度设计的重要内容。《选举法》对代表候选人的组织提名和非组织提名并没有界定孰优孰劣。但在实践中，重组织提名轻非组织提名已是不争的事实。这种状况如不予改变，将会使选举的公平性受到质疑，也会挫伤选民的积极性。对此，应当进一步完善《选举法》的有关条款，应当以法律的形式明确肯定两者之间的地位是完全平等的，对排挤或变相排挤非组织提名代表候选人的行为应当增加可诉性条款，使被侵权候选人以及选民有司法救济的保障，并可以通过司法程序追究侵权组织和侵权人的相应的法律责任，保障候选人的平等地位，维护选举的公平性。
（三）将引入竞争机制作为选举制度改革的目标
从选举制度的本质考量，没有竞选就没有真正意义上的选举。从我国的选举制度和实践来看，由于没有选举的竞争机制，形成了“选举阻隔”，不利于人民代表大会制度的良性发展。因此，形成以代表候选人自我宣传介绍为主的非对抗式竞争机制对深化选举制度的改革是十分重要的。
以代表候选人自我介绍为主，就是要把现在以提名人介绍为主，转变为候选人自我介绍为主。作为代表候选人可以通过演讲，向选民寄送宣传资料，在公共场所张贴宣传品，通过电视、广播、网络等传播媒介以及建立竞选后援班子帮助其宣传等方式，全方位地介绍自己和竞选主张，使选民全面、准确地了解代表候选人的状况和政治见解。所谓非对抗式，就是各代表候选人之间不应相互攻击，特别是不能通过人身攻击来达到胜选的目的。而只能宣传自己的情况和主张，让选民了解后自行作出判断和选择，从而决定选民的选票投向。
当然，将竞争机制引入选举制度，也应当贯彻审慎和逐步推进的原则。相关法律要对贿选、违法拉票、打击报复等破坏选举的行为作出明确的界定，一经查实，必须追究法律责任，确保选举的公正性。