中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性
本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。 中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性 本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内
地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。
中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性 本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和
管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。
(二)坚持上下贯通原则，对地方出入境主管部门实行垂直领导，统一管理 目前，中国地方公安出入境管理体制存在着机构设置不统一、名称机构不规范、人员编制无标准、上下领导不垂直、日常管理不统一等一系列问题。就机构和名称来说，省、自治区、直辖市公安出入境管理部门机构设置为两种模式，即按副厅级单位设置和按处级单位设置，出入境管理机构有些名为“出入境管理局”，有些名为“出入境管理处”。地级市公安出入境管理部门有些叫出入境管理处，有些叫出入境管理科。县区级公安出入境管理部门有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。这些现象反映出中国地方出入境管理体制和运行机制还不健全，存在着随意性。为了适应出入境管理工作的需要，便于与各国使、领馆交流和交往，应统一和规范全国地方出入境管理机构名称和人员编制标准，上下实行垂直领导，日常管理做到统一。 (三)坚持循序渐进原则，逐步实现出入境主管部门的独立化、系统化 第一步，尽快完成出入境边防检查站的全面改制工作。把尚未实行职业制的出入境边防检查站，由兵役制改为职业制，暂划归公安部出入境管理局直接领导。尽管此项工作难度较大，但应抓紧进行，尽早结束出入境边防检查双轨制的局面。 第二步，在口岸城市设立暂由公安机关领导的出入境管理局。边防检查站全面改制后，与口岸城市的出入境管理局合并，并扩大职能，加强管理队伍，形成出境审批、发证、签证、验证一条龙的出入境管理新体制。 第三步，实现出入境管理部门的独立化、系统化。建议全国人大通过立法设立独立的中华人民共和国出入境管理总局，直接由国务院领导。在省(自治区、直辖市)、地级市和县区三个层次上设立出入境管理局，并实行直线型的上下垂直领导，使全国出入境主管部门成为一个独立的系统。 (四)坚持互相配合原则，加强出入境管理部门与公安部门的有效合作 无论是从理论还是从实践看，任何体制都有利有弊。独立化的出入境管理系统，其利之处是统一、规范、专业化程度高。其弊之处是独立、封闭，容易造成监督不力，与其他部门的合作难度增大。我们如果只看到独立化出入境管理系统的有利的一面，而忽视其有弊的一面，就不是全面地看问题和解决问题。鉴于篇幅所限，这里只对出入境管理部门与公安部门的合作问题略作阐述。 中国现行的公安出入境管理体制是一种典型的混合式出入境管理体制。公安出入境管理机构既具有出入境管理职能，又具有警察职能和外事职能。具体来说，出入境管理职能表现在本国公民出入境证件的签发与管理、本国公民和外国人的出入境检查、外国人在华居留旅行管理、本国公民和外国人出入境违法犯罪行为查处；警察职能表现在在华外国人一般的违法犯罪行为查处．外事职能表现在与外国驻华机构就涉外案(事)件进行交涉。这种混合式体制的最大优势有两点：一是可以通过庞大的警察基层组织把出入境管理职能落实到社会的方方面面，把外国人在华居留旅行管理落到实处；二是把在华外国人出人境违法犯罪行为查处与在华外国人一般违法犯罪行为查处在体制和二为一。出人境管理部门从公安部门独立出来后，尽管仍属于执法部门，但其原有的警察职能将丧失。外国人在华居留旅行管理、在华外国人出入境违法犯罪行为查处仍将归属于出人境管理部门，而在华外国人一般违法及其他犯罪行为查处则
归属于公安部门。这样，出入境主管部门在体制上失去了警察基层组织的支持，在打击在华外国人出入境违法犯罪这一问题上与公安部门出现体制性分离。因此，必须通过刚性制度、有效沟通、有效协调，建立起出入境警察部门与公安部门双方的合作机制。
中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性
本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。 中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性 本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内
地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。
中国现行出入境管理体制的特殊性与复杂性 本文所称中国出入境管理体制是指作为中国主体部分的中国内地的出入境管理体制，不包含香港、澳门、台湾地区的出入境管理体制在内。与世界各国的出入境管理体制相比较，中国的出入境管理体制不但具有国际出入境管理体制的一般复杂性，而且具有中国的特殊复杂性。主要表现在以下几个方面： (一)中国的国际出入境管理与国内出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交织，导致大出入境管理体制的特殊复杂性 出入境，在世界上的大多数国家是指出入国境。因为这些国家的边境和国境是一致的，出入边境就是出入国境。据此，出入境可通俗理解为跨越本国和外国国境的活动。由于出入境涉及本国、前往国以及途经国的领土主权，所以更明确地说，出入境是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区许可，持规定的有效出入境证件和签证，从本国出境进入其他国家或地区，或者从其他国家或地区返回本国的活动。而在中国，由于实行“一国两制”，中国内地与作为特别行政区的香港、澳门和尚未与内地实现主权认同统一的台湾地区的人员往来仍然属于出入境行为。不过，按其性质划分，内地、香港、澳门、台湾之间的“境”只能理解为狭义的“边境”，即国家之内的非主权边境，而非国家之间的主权边境。由此，中国公民的出入境行为就可分解为出入国境和出入边境或者国际出入境和国内出入境两大类别。中国公民往来香港、澳门、台湾地区不属于国际出入境行为，只能看做是国内出入境行为。另外，按照出入境事由划分，在中国还有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的内涵在不断演变。现实的演变趋势是：因公出入境是指受本国官方的派遣，办理官方事务的出入境行为；因私出入境是办理单位民事事务和个人私事的出入境行为。 现实的做法是中国公民(主要指中国内地公民)的国际出入境(出入国)行为，需持外交、公务护照的，由外交(外事)部门签发和管理；需持普通护照的，由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国内地公民因公往来港澳地区的出入境证件由中央人民政府港澳事务办公室和地方人民政府外事办公室签发和
管理，中国公民因私往来港澳地区和港澳居民往来中国内地的出入境证件则由公安部和公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。中国公民因公、因私往来台湾地区则全部由公安部授权的地方公安出入境管理部门签发和管理。此外，参考国际惯例，中国海员的出入境证件的签发和管理又由中央人民政府交通运输部授权的港务监督机构负责。由此，中国的出入境证件的签发和管理分属于公安、外交(外事)、港澳办和交通四个系统。
(二)坚持上下贯通原则，对地方出入境主管部门实行垂直领导，统一管理 目前，中国地方公安出入境管理体制存在着机构设置不统一、名称机构不规范、人员编制无标准、上下领导不垂直、日常管理不统一等一系列问题。就机构和名称来说，省、自治区、直辖市公安出入境管理部门机构设置为两种模式，即按副厅级单位设置和按处级单位设置，出入境管理机构有些名为“出入境管理局”，有些名为“出入境管理处”。地级市公安出入境管理部门有些叫出入境管理处，有些叫出入境管理科。县区级公安出入境管理部门有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。这些现象反映出中国地方出入境管理体制和运行机制还不健全，存在着随意性。为了适应出入境管理工作的需要，便于与各国使、领馆交流和交往，应统一和规范全国地方出入境管理机构名称和人员编制标准，上下实行垂直领导，日常管理做到统一。 (三)坚持循序渐进原则，逐步实现出入境主管部门的独立化、系统化 第一步，尽快完成出入境边防检查站的全面改制工作。把尚未实行职业制的出入境边防检查站，由兵役制改为职业制，暂划归公安部出入境管理局直接领导。尽管此项工作难度较大，但应抓紧进行，尽早结束出入境边防检查双轨制的局面。 第二步，在口岸城市设立暂由公安机关领导的出入境管理局。边防检查站全面改制后，与口岸城市的出入境管理局合并，并扩大职能，加强管理队伍，形成出境审批、发证、签证、验证一条龙的出入境管理新体制。 第三步，实现出入境管理部门的独立化、系统化。建议全国人大通过立法设立独立的中华人民共和国出入境管理总局，直接由国务院领导。在省(自治区、直辖市)、地级市和县区三个层次上设立出入境管理局，并实行直线型的上下垂直领导，使全国出入境主管部门成为一个独立的系统。 (四)坚持互相配合原则，加强出入境管理部门与公安部门的有效合作 无论是从理论还是从实践看，任何体制都有利有弊。独立化的出入境管理系统，其利之处是统一、规范、专业化程度高。其弊之处是独立、封闭，容易造成监督不力，与其他部门的合作难度增大。我们如果只看到独立化出入境管理系统的有利的一面，而忽视其有弊的一面，就不是全面地看问题和解决问题。鉴于篇幅所限，这里只对出入境管理部门与公安部门的合作问题略作阐述。 中国现行的公安出入境管理体制是一种典型的混合式出入境管理体制。公安出入境管理机构既具有出入境管理职能，又具有警察职能和外事职能。具体来说，出入境管理职能表现在本国公民出入境证件的签发与管理、本国公民和外国人的出入境检查、外国人在华居留旅行管理、本国公民和外国人出入境违法犯罪行为查处；警察职能表现在在华外国人一般的违法犯罪行为查处．外事职能表现在与外国驻华机构就涉外案(事)件进行交涉。这种混合式体制的最大优势有两点：一是可以通过庞大的警察基层组织把出入境管理职能落实到社会的方方面面，把外国人在华居留旅行管理落到实处；二是把在华外国人出人境违法犯罪行为查处与在华外国人一般违法犯罪行为查处在体制和二为一。出人境管理部门从公安部门独立出来后，尽管仍属于执法部门，但其原有的警察职能将丧失。外国人在华居留旅行管理、在华外国人出入境违法犯罪行为查处仍将归属于出人境管理部门，而在华外国人一般违法及其他犯罪行为查处则
归属于公安部门。这样，出入境主管部门在体制上失去了警察基层组织的支持，在打击在华外国人出入境违法犯罪这一问题上与公安部门出现体制性分离。因此，必须通过刚性制度、有效沟通、有效协调，建立起出入境警察部门与公安部门双方的合作机制。